Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 046275

I - As Comissões Regionais de Selecção, de acordo com o Regulamento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, detêm competência originária, por isso própria, para aprovar e reprovar candidaturas aos incentivos às Microempresas, bem como para analisar, seleccionar os processos de candidatura e determinar os respectivos incentivos (art. 13º, nºs 2, als. b) e d), 3.1, al.a) e art. 17º, nº3, als. a) e b), do Regulamento).
II- A «decisão» de reprovação é definitiva, mas a sua eficácia apenas é conferida com a homologação ministerial prescrita no art. 17º, nº5.2 do citado Regulamento.
III- Trata-se, por isso, de uma homologação-aprovação, não recorrível contenciosamente, qualidade que só o acto aprovado terá.

- O “A..., L.da”, com sede em Cascais, na ...., recorre contenciosamente dos despachos da Ex.ma Ministra do Planeamento e do Ex.mo Secretário de Estado do Emprego e Formação, de homologação da deliberação da Comissão Regional de Selecção de reprovação da sua candidatura ao incentivo financeiro previsto na Resolução do Conselho de ministros nº 154/96, de 17/09.

Concluiu a sua petição imputando ao acto, em resumo:

a) a violação do princípio da boa fé, por ofensa ao disposto no art. 266º da CRP;

b) a violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade;

c) a violação dos arts. 68º do CPA e 268º da CRP;

d) a violação de lei e desvio de poder, por contrariar a AERLIS;

e) a violação do disposto no Plano Oficial de Contabilidade aprovado pelo DL nº 410/89, de 21/12 e no disposto no D.R. nº 2/90, de 12/01.

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Apenas a Ministra do Planeamento apresentou resposta, pugnando pelo não provimento do recurso.

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Nas alegações, formulou a recorrente as seguintes conclusões:

«1- A Autoridade Recorrida não respondeu a várias questões devidamente enunciadas nos artigos 2 a 7 das presentes alegações.

2 - O Direito de entrada, por entendimento e decisão da Administração, não devia constar do plano de investimento e consequentemente da candidatura do recorrente.

3 - O total de investimento em capital fixo foi assim de 19.775.240$00, e não podia ser contabilizado de maneira diferente dado o prescrito no Plano Oficial de Contabilidade, razão pelo que não pode ser contabilizado na conta 422, como a Autoridade Recorrida afirma, sem contestar o defendido pelo recorrente e expresso no parecer de folhas 7 dos documentos juntos à petição».

Na sequência do despacho de fls. 98, complementou a fls. 104 e 105 as conclusões da forma que segue:

«a) Com a publicação da Resolução do Conselho de Ministros n° 154/96 publicada no DR I Série-B de 17-9-1996, foi aprovado o Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às microempresas, (conhecido pela sigla RIME). O recorrente fez entrega da sua candidatura na Associação Industrial de Lisboa entidade promotora, nos termos do n° 1 do artº 12 do referido regulamento, a quem fez a entrega do processo, e que tinha as competências expressas nos números 1.1, 2.1 do atrás citado art. 12.

b) Os termos da notificação da reprovação da sua candidatura (Doc.- nºl junto à petição de recurso), pelo facto de ao dizer expressamente que do despacho de homologação da Autoridade Recorrida cabe reclamação, contraria o disposto no n° 1 do art. 18° do Regulamento integrando o disposto nas alíneas c) e f) do art. 456° do CC. A descrita comunicação prova também que a Administração não actuou em conformidade com o princípio da boa fé que lhe é exigido nos termos do disposto no nº 2 do art.° 266 da CRP, pelo que deve ser determinada a sua responsabilidade no presente caso, atribuindo-se à recorrente uma indemnização.

c) Desconhecia os termos dos despachos dos membros do Governo que à altura tinham competência própria na matéria, o que contraria o disposto nos arts° 66 e 68 do CPC, aprovado pelo DL 442/91 de 15 de Novembro, sendo de referir agora, por impossibilidade de o ter feito anteriormente por desconhecimento, que o despacho de reprovação da sua candidatura, nunca notificado ao recorrente, tem por base, não os motivos constantes do despacho junto sob Doc. n° 1 à petição de recurso, mas das candidaturas terem sido reprovadas pelo facto de se encontrarem em localizações não prioritárias.

d) Deu incentivos a dois centros concorrentes do recorrente como prova o ofício junto sob Doc. n° 12 à petição de recurso violando diversos princípios consagrados na nossa Lei Fundamental, nomeadamente no nº 2 do seu art.º 266º, número e artigo onde não se integra a actuação da Administração em relação ao recorrente, conforme explanou no art. 7º das alegações que na conclusão se rectificam.

e) - O direito de entrada por entendimento e decisão da Administração comunicada aos recorrentes pela AERLIS, (doc. n° 6 junto à petição de recurso). Acresce que a contabilizar-se o direito de entrada o total de investimento em capital fixo foi de 19.775.240.$00, e não podia ser contabilizado de maneira diferente dado o prescrito no Plano Oficial de Contabilidade Aprovado pelo Decreto-Lei n° 410/89 de 21 de Novembro, e no Decreto- Regulamentar n° 2/90 de 12 de Janeiro como melhor se explicita nos artigos 53 a 71 da petição de recurso que, por economia processual, aqui damos por integralmente reproduzidos».

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A recorrida, por seu turno, concluiu as suas alegações do seguinte modo:

«I- A candidatura da recorrente visava a obtenção de incentivos no âmbito do regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 34/95 de 11 de Fevereiro e regulamentado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/96 de 17 de Setembro.

II- Atentos os objectivos subjacentes ao referido regime de incentivos - apoio financeiros às microempresas - o legislador estabeleceu que apenas poderiam ser aprovadas as candidaturas respeitantes a projectos de investimento até ao montante de Esc: 20 000 000$00 em capital fixo (n.º 1 do art. 5.º da R.C.M. n.º 154/96 de Setembro).

III- O projecto que a recorrente candidatou excedia aquele montante, já que o valor do investimento em capital fixo, atingia.................. Esc. 26 175 250$00 e, consequentemente, uma eventual aprovação do mesmo violaria claramente o quadro legal supra referido, em especial o disposto no citado n.º 1 do art. 5º da R.C.M. n.º 154/96.

IV - Termos em que o acto recorrido, ao homologar a rejeição da candidatura da recorrente, efectuou correcta aplicação da lei e não enferma de qualquer dos vícios que lhe são imputados pela recorrente».

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Face ao parecer do Núcleo de Assessoria Técnica da P.G.R. apresentado pelo M.P., as partes foram notificadas para alegações complementares, o que fizeram.

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O digno Magistrado do MP, por fim, opinou pelo improvimento do recurso.

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Suscitada oficiosamente a questão da irrecorribilidade do acto impugnado, observou-se o disposto no art. 2º do CPC com vista ao exercício do contraditório. Também o MP teve vista dos autos para o efeito.

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Cumpre decidir.

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II- Os Factos

Consideramos assente a seguinte factualidade com relevo para a decisão:

1- A recorrente, “A..., Lda”, apresentou no ano de 1997 uma candidatura ao RIME –Regime de Incentivos às Microempresas, ao abrigo da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro.

2- O objecto da actividade seria a formação de cursos de inglês “on line” através do método “Multimethod”.

3- Para tanto, a recorrente havia celebrado um contrato de “franchising” com a “Wall Street Institute de Portugal”, pelo prazo de 20 anos prorrogáveis, nos termos do qual desembolsaria a título de «direito de entrada» e como contrapartida financeira o valor de 8.000.000$00(doc. fls. 10 e sgs do p.a).

4- Em 22/12/1997 foi a recorrente notificada da aprovação condicional da sua candidatura ao RIME(fls. 19/20 dos autos).

5- Mas, posteriormente, foi notificada de que a Comissão de Coordenação e Lisboa e Vale do Tejo, na reunião de 21/07/1999, deliberara aprovar um projecto de reprovação com o fundamento de que o «direito de entrada»(v. ponto 3 supra) seria considerado imobilizado incorpóreo, integrante do total de investimento em capital fixo, que assim ascenderia a 26.175.240$00(fls. 43/45 dos autos).

6- Respondeu a recorrente, nos termos do art. 100º do CPA(fls. 46 dos autos).

7- Na reunião nº 118, de 5/11/1999, a Comissão Regional de Selecção de Lisboa e Vale do Tejo procedeu à reanálise da candidatura da recorrente, tendo concluído pela sua reprovação, por considerar que o total de investimento em capital do projecto, incluindo o direito de entrada, era superior a 20.000.000$00, «não cumprindo o disposto no nº1 do art.5º da RCM nº 154/96, de 17/9»(fls. 26/28 do processo instrutor).

8- As listas das candidaturas reprovadas pela CRSLVT na reunião atrás referida foram homologadas pelo Secretário de Estado do Trabalho e Formação e pela Ministra do Planeamento em 31/12/1999(fls. 50 do p. instrutor).

9- Esta homologação foi notificada à recorrente por ofício nº 06457 da C.C.R.L.V.T. de 30/03/2000(fls. 15 dos autos).

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III- O Direito

Será o acto ora impugnado recorrível contenciosamente?

Vejamos.

Entre as competências das Comissões Regionais de Selecção estão:

1- a de aprovar e reprovar as candidaturas aos incentivos(art. 13º, nº2, al.d), do Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Microempresas, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, e publicado no DR, I série-B, de 17/09/1996);

2- a de analisar, seleccionar os processos de candidatura e determinar os respectivos incentivos(art. 13º, nºs 2, al. b) e 3.1, al. a) e 17º, nº3, als. a) e b), do cit. Reg.).

Reprovada, por exemplo, uma candidatura, é o nome do candidato incluído na respectiva lista das entidades reprovadas, cuja elaboração compete aos coordenadores regionais(art. 13º, nº2, al.d) e 17º, nº4, al.a) do cit. Reg.).

Tal lista está sujeita a homologação dos ministros do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e para a Qualificação e o Emprego(art. 17º, nº5.2, do cit. Reg.).

Quer isto dizer que o legislador apenas às Comissões Regionais de Selecção quis conferir expressamente poderes para a prática dessas «decisões»(cfr., v.g. art. 17º, nº 5.1 e 18º, nº1, cit. dip.).

Trata-se, assim, de uma competência originária, por isso própria, que o legislador a ninguém mais atribuiu.

Qual o sentido, então, da referida homologação ministerial?

Costuma dar-se à homologação, geralmente, três sentidos diferentes:

1º- A homologação em sentido próprio, que é o acto pelo qual um orgão decisor, porque tem competência para tal, acolhe e se apropria do conteúdo de uma proposta ou parecer, apresentados por entes consultivos e não decisores, convertendo-o em seu.

Em tais hipóteses, o acto homologatório será o acto administrativo definitivo e só ele será contenciosamente sindicável.

2º A homologação-aprovação, que representa o acto pelo qual um orgão exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida em acto anterior, já definitivo, conferindo-lhe eficácia.

A definição do direito dos particulares, agora, é feita desde logo no acto homologado e por isso só este é susceptível de impugnação contenciosa.

3º A homologação-confirmação, que exprime um juízo de conformidade a um acto executório anterior, mas não definitivo.

A definitividade é-lhe apenas conferida pelo acto de homologação.

Observando cada uma destas concepções(apud, F. Amaral, na Revista O Direito, ano 102, pag. 142 e sgs.), concluiremos que o caso sub júdice só na segunda encaixa bem.

A situação jurídica da recorrente foi estabelecida autoritariamente na deliberação de 05/11/1999, entidade competente para o efeito, como se disse. Ficou ali definitivamente decidido, sem sujeição expressa a nenhuma forma de impugnação administrativa necessária, que a candidatura da recorrente estava reprovada.

A mencionada deliberação, contudo, não poderia ser posta imediatamente em execução, isto é, não projectaria imediatamente efeitos lesivos na esfera do interessado até que fosse homologado. Quer isto dizer que a homologação, aqui, tem por finalidade conferir eficácia àquele.

A reclamação de que trata o art. 18º, nº1 é somente facultativa. E o facto de a «decisão» da CRS ser passível de reclamação após a homologação referida atesta bem que só ela mostra ter características de acto administrativo recorrível, já que se o legislador quisesse conferi-las ao acto homologatório, seria deste que permitiria expressamente aquela impugnação.

Assim sendo, o acto de homologação-aprovação em apreço não se apresenta recorrível contenciosamente. Só o acto aprovado era recorrível(neste sentido, o Ac. do STA/Pleno, de 27/06/96, in BMJ nº 455/335; de 12/05/99, Rec. 21 013, in Ap. Ao DR, e 31/05/2001; de 21/06/2001, Rec. nº 46 739, in Ap. Ao DR, de 8/08/2003; Ac. do STA de 12/02/2003, Rec. nº 511/02).

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IV- Decidindo

Face ao exposto, por ilegalidade na interposição do recurso, acordam em rejeitar o recurso contencioso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 200 €.

Procuradoria: 100€.

Lisboa, STA, 2004/03/04

Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira - Pais Borges