Princípio da igualdade Princípio da imparcialidade Concurso público Empreitada de obras públicas
Sumário
I - O dono da obra, sob pena de violação do princípio da igualdade, deve facultar a todos os concorrentes os elementos disponíveis e necessários à formulação das propostas.
II - Tal dever mostra-se cumprido se no Programa do Concurso se indicar que, de entre as peças patenteadas se incluía o "levantamento topográfico do local da albufeira e instalação das adutoras" e se referia o custo das fotocópias de tais elementos.
III - Se um dos concorrentes, apesar dessa menção, entendeu que os elementos disponíveis não eram suficientemente precisos para a formulação do projecto, e por isso procedeu ele próprio ao levantamento topográfico referido em II, não pode imputar ao dono da obra a violação do princípio da igualdade por outros concorrentes assim não terem entendido.
Texto da decisão
Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo
1. Relatório
O Conselho de Administração da A..., recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo que anulou o acto de adjudicação, no concurso público para a elaboração do projecto de reforço de abastecimento de água por si promovido, à B....
Formulou, na parte em que punha em causa a decisão recorrida, as seguintes conclusões:
a) os elementos topográficos, cartas militares de Portugal produzidos pelo Serviço Cartográfico do Exército à escala de 1/25000, são apenas necessários para a fase de execução do projecto, constituindo parte integrante do estudo prévio elaborado a que a recorrente teve acesso, e representam na sua globalidade os objectivos e exigências do trabalho a concretizar de molde a permitir com rigor quantificar o custo da respectiva execução;
b) a execução do projecto no que concerne aos troços destinados à instalação de condutas implica levantamento topográfico do projecto de escalas de 1/2000 e 1/1000 que existe e é apenas necessário à empresa adjudicatária, porquanto se reporta à fase de execução do projecto, sendo que nos termos do ponto 1.1 do programa de concurso nunca foi efectuado qualquer pedido de esclarecimento pela recorrente durante o período que antecedeu a entrega do projecto;
c) apenas se pretendia dos concorrentes a realização de levantamentos topográficos em falta, designadamente no que se reporta aos locais de implantação dos reservatórios e da ETA;
d) todos os concorrentes tiveram acesso às peças patenteadas a concurso, nomeadamente ao único estudo prévio que existe e resultando do ponto 13 do Programa do Concurso a sua existência e a respectiva discriminação, pelo que igualmente a recorrente teve acesso aos mesmos e a todos os elementos do concurso;
e) no acto público do concurso foi declarado que existiam, por estarem concretizados, levantamentos topográficos de troços relativos a condutas adutoras em obediência ao ponto 13 do Programa;
f) a recorrida teve acesso aos elementos ao dispor dos concorrentes e em liberdade escolheu certidão das peças que julgou para si convenientes, não podendo invocar favorecimento o que é falso e contraria a ética e a boa fé procedimentais;
Nas suas alegações a recorrente rebate ainda outros vícios imputados ao acto anulado, mas que a decisão recorrida não apreciou, imputando-lhe ainda o vício de omissão de pronúncia (art. 668º, 1, d) do C. Proc. Civil).
Não foram produzidas contra alegações.
O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
A sentença deu como assente a seguinte matéria de facto:
a) a ora recorrente apresentou oportunamente a sua proposta referente ao concurso público designado “elaboração de projecto de reforço de abastecimento de água aos Concelhos de Castanheira de Pera e Figueiró dos Vinhos, promovido pela A...”;
b) esse concurso veio a ser adjudicado à concorrente B...;
c) o ponto 1.1.3 al. b) do Caderno de Encargos determinava a obrigatoriedade de apresentação, entre outras, da planta geral das redes projectadas em escala de 1/1000 e 1/2000;
d) e o ponto 1.1.3 alínea d) do mesmo caderno determinava a obrigatoriedade de apresentação de plantas e perfis longitudinais de todas as condutas adutoras nas escalas de 1/1000 e 1/2000 e de 1/100 e 1/200;
f) os elementos topográficos relativos à instalação de adutoras patenteadas estavam numa escala de 1/25000, isto é, numa escala muito maior do que a exigida para a elaboração das plantas exigidas pelo caderno de encargos;
g) porém, para executar trabalhos como aqueles exigidos pelo caderno de encargos, tornava-se necessário a elaboração e levantamentos topográficos específicos à mesma escala exigida para as referidas plantas;
h) tais levantamentos não constavam de entre as peças patenteadas a concurso, pelo que a recorrente incluiu na sua proposta a execução do levantamento topográfico necessário ao cumprimento das exigências do contrato, o que teve consequências no valor global da sua proposta;
i) os demais concorrentes não incluíram nas suas propostas o valor da realização de tais levantamentos.
2.2. Matéria de direito
Com base nestes factos a sentença anulou o acto de adjudicação por entender que o mesmo violava os princípios da igualdade e da imparcialidade previstos nos artigos 5º e 6º do CPA, aplicáveis por força do art. 106º do Dec. lei 55/95. A recorrente contenciosa como a sentença resumiu, imputava a violação do princípio da igualdade dado que
“não teve acesso aos levantamentos topográficos exigidos para a execução do projecto, não obstante eles existirem e terem sido considerados pelos outros concorrentes que, em consequência não tiveram necessidade da sua elaboração” – fls. 399.
A decisão recorrida deu como provado esse facto e, consequentemente, concluiu:
“Resulta assim um tratamento desigual, uma vez que o conhecimento das regras do jogo não era igual para todos os concorrentes, dado que uns tiveram conhecimento dos levantamentos topográficos existentes, o que não aconteceu com a recorrente, que teve que suportar o seu custo, deste modo se condicionando indevidamente a adjudicação respectiva” – fls. 400.
A construção lógica da sentença recorrida foi a seguinte: a recorrente contenciosa não teve acesso aos levantamentos topográficos existentes em desfavor dos demais que tiveram esse acesso. Por causa disso elaborou ela o levantamento topográfico, incluiu o seu preço no custo e, consequentemente, a sua proposta ficou financeiramente menos vantajosa, devido a essa desigualdade no acesso ao levantamento topográfico já existente.
A ora recorrente insurge-se contra a sentença por entender que a mesma é (i) nula por violação do art. 668º, 1, al. d) do C. Proc. Civil, e por entender que (ii) não houve qualquer tratamento desigual, uma vez que todos os concorrentes tiveram possibilidade de aceder aos levantamentos topográficos existentes.
Quanto à nulidade da sentença não tem razão.
Como acima se viu a sentença não é contraditória e contém uma versão dos factos que, a ser verdadeira, justifica e suporta a conclusão a que chegou. Na verdade se a matéria de facto dada como provada estivesse efectivamente provada e não existissem outros factos relevantes a modificar as consequências jurídicas, a solução encontrada estava certa: seria inadmissível, perante o princípio da igualdade, que alguns concorrentes tivessem acesso a elementos e outros tivessem que pagar quantias elevadas para obter esses elementos.
É certo também que, na tese do ora recorrente a factualidade relevante é muito diferente. Porém, a ser assim, o vício da decisão já não é excesso de pronúncia. O juízo sobre a prova, mesmo que errado, não configura um vício sobre os limites da decisão (omissão ou excesso de pronuncia), gerador de nulidade, mas sim um vício sobre o seu conteúdo - “erro de julgamento” - determinante da sua revogação – cfr. ALBERTO DOS REIS, C.Proc.Civil anotado, Coimbra, 1981, pág. 146: “Mais uma vez se acentua que uma coisa é o erro de julgamento, por a sentença se ter socorrido de elementos que não podia socorrer-se, outra o tribunal conhecer de questão que não podia tomar conhecimento”.
Como também é imputado à sentença recorrida este vício vejamos se o mesmo existe.
A ora recorrente, nas suas alegações de recurso quanto a este ponto, põe em causa a matéria de facto recortada na sentença, e afirma que no acto público do concurso foi declarado que existiam por estarem concretizados, levantamentos topográficos dos troços relativos a condutas adutoras em obediência ao ponto 13 do Programa. E, diz também, que a recorrente teve acesso a esses levantamentos, na medida em que teve acesso a todos os elementos disponíveis, escolhendo certidão daqueles que entendeu pertinentes (conclusões e) e f)).
Vejamos, então, se os factos constantes destas alegações estão provados.
O ponto 13 do Programa do Concurso indicava as peças patenteadas a concurso e nelas incluía:
“(...) Estudo prévio.
Levantamento topográfico do local da albufeira e instalação de adutoras
O custo destes elementos será: fotocópias A4 – 19$00/um
Cópia de papel héliográfico 740$00 m2” - cfr. fls. 69 dos autos.
Está, portanto, provado que o programa do concurso anunciava a existência do estudo prévio e do levantamento topográfico, permitindo a obtenção de certidão do mesmo. Deste modo não é verdadeiro o facto dado como provado na decisão recorrida sob o n.º 7 da sentença e al. h) da matéria de facto deste acórdão.
Na reclamação que o representante do C... (recorrente contenciosa neste processo) fez no acto de abertura das propostas, este começa por dizer:
“(...) foi dito no acto do concurso que os levantamentos topográficos das condutas estaria feito”. Nos elementos disponíveis no Caderno de Encargos e nos elementos disponíveis do Concurso só foi mostrado desenhos de planta em perfil, tirados da carta militar 1/250000...” – fls. 110 dos autos.
Daqui se depreende, com toda a evidência, que a parte que se diz prejudicada tomou conhecimento que “foi dito no acto do concurso que o levantamento topográfico das condutas estava feito”. Está, portanto, também provado este facto, apesar da sentença, na matéria de facto, não o ter considerado.
Sendo dito aos interessados que o levantamento topográfico do local de passagem das condutas estava feito, constando do ponto 13 do Programa do Concurso a existência desse levantamento, e sendo permitido o pedido de certidão desses elementos, a conclusão é óbvia: todos os concorrentes estavam em pé de igualdade com possibilidade de acesso a esses elementos, e qualquer interessado que, apesar disso, procedesse por sua iniciativa aos mesmos levantamentos topográficos só a si pode imputar os custos desse trabalho.
Com estes factos, que sentença recorrida, erradamente, não considerou provados, põe-se irremediavelmente em causa a conclusão a que chegou. Na verdade, nem o princípio da imparcialidade, nem o da igualdade foram violados pela entidade adjudicante, uma vez, que com o seu comportamento, em nada contribuiu para que a proposta da C.... contivesse o custo do levantamento topográfico do local de passagem das condutas, a uma escala de 1/2000. Antes pelo contrário, colocou à disposição dos interessados esses elementos, informando-os previamente da sua existência.
Impõe-se assim a revogação da sentença e o prosseguimento dos autos para julgamento dos demais vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado.
3. Decisão
Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida, devendo os autos prosseguir para conhecimento dos demais vícios imputados ao acto.
Sem custas.
Lisboa, 7 de Outubro de 2003.
António São Pedro –Relator – Fernanda Xavier – João Belchior