Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 045314

I - O Presidente da Comissão de Coordenação Regional detém competência própria, que não exclusiva, para embargar operações de loteamento, obras de construção e urbanização executadas com desrespeito das normas legais e regulamentares em vigor, nos termos do artº 61º do DL 448/91 de 29-11.
II - Após a revisão constitucional de 1989, o critério de selecção dos actos administrativos que se consideram contenciosamente impugnáveis deixou de assentar nas características de definitividade e da executoriedade do acto, passando a determinar-se pela capacidade de o acto em causa lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
III - Os actos de execução, que se destinam a pôr em prática a determinação contida no acto exequendo, não assumem autonomamente a natureza de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos.
IV - Á luz do constante nos pontos 1, 2 e 3 deste Sumário, é contenciosamente irrecorrível, por falta de lesividade própria, o despacho do Presidente da C.C.R.A, a ordenar o embargo de determinada construção, invocando o despacho do Secretário de Estado da Administração do Território que, em concordância com informação daquele Presidente da C.C.R.A., determinou à mesma C.C.R. que procedesse ao embargo.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1 - O Recorrente A ... (id. a fls. 2) impugnou contenciosamente no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, o despacho do Presidente da C.C.R. do Alentejo, que embargou a obra de construção a levar a efeito pelo Recorrente no lote 227, sito no Núcleo C 1 da Urbanização ..., em Tróia.

2 - Por decisão do T.A. de Círculo de Lisboa, proferia a fls 116 e segs dos autos, foi negado provimento ao recurso contencioso.

3 - Inconformado com esta decisão, o Recorrente interpôs recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal, cujas alegações apresentou a fls 129 a 181 inc dos autos.

4 - A fls 235 a 237 foi suscitada oficiosamente pela Relatora do processo a questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso contencioso, atenta a falta de lesividade própria do acto da C.C.R. contenciosamente impugnado.

5 - Ouvido o Recorrente e o Mº. Público sobre a aludida questão, este último pronunciou-se no sentido da procedência do mesmo e o Recorrente deduziu a oposição de fls 238 a 254, que se dá como reproduzida.

2 - Mostram-se colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, vindo os autos agora à conferência para apreciação e decisão da questão prévia suscitada pela Relatora.

2.1 - Foram considerados provados pela decisão recorrida, entre outros, os seguintes factos com interesse para a decisão e que não se põem em causa:

“ . . . 5 – Por despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, datado de 13-12-95, foi determinado que se procedesse ao embargo das obras de construção que estavam a ser levadas a efeito no referido lote 227 – cfr. fls 205 do processo instrutor e fls 23 dos autos, documentos que se dão por reproduzidos.

6 - O referido despacho foi exarado na informação elaborada pela Direcção Regional do Ordenamento do Território da Comissão de Coordenação da Região do Alentejo ( CCRA) datada de 13 de Dezembro de 1995 – cfr. documentos juntos a fls 23 e 24 dos autos, que aqui se dão por reproduzidos.

7 - Na sequência desta determinação é ordenado o embargo pelo Presidente da C.C.R.A de 18 de Dezembro de 1995, através do Despacho nº 35/P. R.G/ 95, tudo como se alcança do documento cuja cópia está junta a fls 21 dos autos e que aqui se dá por reproduzido.

8 - A ordem é cumprida nesse mesmo dia por funcionários da Comissão de Coordenação da Região do Alentejo, tendo sido lavrado o competente auto de embargo no local, e entregue o duplicado ao notificado Sr. ... encarregado da Construção civil”.

2.2 - O Direito:

O recorrente opõe-se à procedência da questão prévia suscitada pela Relatora do processo, sobre a irrecorribilidade do acto da C.C.R. impugnado no recurso.

De acordo com a forma como tal questão foi suscitada, o acto recorrível seria o despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território que “determinou” que a C.C.R. procedesse ao embargo da obra. Este último seria um acto de execução daquele despacho do Secretário de Estado, logo irrecorrível.

O recorrente argumenta em contrário, que o Presidente da Comissão de Coordenação Regional exerceu uma competência própria, atribuída por lei (artº 61º do D.L. 448/91), sendo a situação naturalmente diferente se esta entidade não dispusesse de competência própria para o embargo.

O despacho de embargo, do Presidente da C.C.R., não pode, na óptica do Recorrente, ser considerado um acto de execução, pois é esse despacho que define a situação jurídica do seu destinatário e não quaisquer outros antes e, ou depois dele praticados.

Ao membro do Governo não assistiria qualquer competência no âmbito da função administrativa mas apenas na função política, de que aquela outra é função secundária.

Ainda que anulado o acto do Secretário de Estado do Ordenamento do Território, sempre se manteria na ordem jurídica o acto de embargo.

Os actos de execução, se lesivos, são recorríveis pelo que, mesmo que o acto de embargo fosse de mera execução – e não o é –, o que resulta também de ter sido este acto que os funcionários da C.C.R. executaram e não a ordem governamental, sempre seria recorrível porque o efeito lesivo opera-se com este.

O § 4 do artº. 57º do R.S.T.A. e o artigo “54º” da LPTA, interpretados no sentido de considerar ilegal a interposição do recurso, por carecer de lesividade o acto recorrido, são inconstitucionais por violação do nº 4 do artº 268º da C.R.P.

Não tem, porém, razão

2.2.A – O facto de a lei, no artº 61º. do D.L. 448/91, atribuir ao Presidente da Comissão de Coordenação Regional competência para proceder ao embargo em questão não significa que o seu acto seja, por si, lesivo e contenciosamente recorrível.

As Comissões de Coordenação Regional são serviços descentralizados do Ministério do Planeamento e da Administração do Território (segundo a orgânica do Governo vigente à data da prática do acto recorrido) e não entes públicos situados fora de qualquer relação de hierarquia administrativa.

Por esse motivo, este Supremo Tribunal tem considerado, em diversos arestos, que dos actos dos órgãos das C.C.Rs cabe recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente, concretamente, em matéria de pareceres obrigatoriamente emitidos por aquelas Comissões sobre actos e operações de loteamento (ver entre outros ac. de 27.11.97, rec. 37.619 e ac. de 16.1.01 rec. 31.317).

No nosso sistema jurídico a regra é a de que a competência própria do subalterno é uma competência separada, e não uma competência reservada ou exclusiva (na terminologia de Freitas do Amaral), que são excepcionais; só perante uma disposição legal concreta e inequívoca – que, no caso, não existe – seria lícito afirmar a atribuição ao Presidente da C.C.R. de uma competência exclusiva (ver Freitas do Amaral, lições Policopiadas do Curso de Dto Administrativo Vol. I pág. 614; ver ac. deste STA de 29-2—96, rec. 34.996 in Ap. ao DR de 31.8.98 pág. 1492 e segs; de 24-11-99, rec. 43.961 entre outros autos).

E, não tem qualquer sentido afirmar, como o faz o Recorrente, que a competência do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, neste âmbito, é apenas política.

Na verdade, tal argumento não leva em conta que os membros do Governo são, como é sabido, os órgãos do topo da hierarquia administrativa estadual e que a matéria em questão não é política, mas administrativa, isto é: “não tem como objecto directo e imediato a conservação da Sociedade política e a definição e prossecução do interesse geral mediante a livre escolha dos rumos ou soluções considerados preferíveis” como é próprio da função política, (na definição de Marcelo Caetano, não contraditada no essencial pelos tratadistas mais recentes), mas antes “a satisfação das necessidades colectivas relacionadas com o bem-estar moral e material e progresso” (Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Vol. I, pág. 38), que está subjacente à aplicação das normas administrativas em matéria de urbanismo.

O Recorrente despreza ainda os poderes que, logo no artigo seguinte ao que dispõe sobre a competência do Presidente da C.C.R., a lei (artº 62º do DL 448/91) atribuiu ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território: o poder de ordenar a demolição das obras embargadas a que se refere o artº 61º.

O que, além do mais, significa que em matéria de construções executadas com desrespeito das normas legais e regulamentares em vigor, o Presidente da C.C.R. apenas detém competência própria, que não exclusiva, para o embargo, pois a demolição só o Ministro do Planeamento e da Administração do Território (com ressalva dos poderes dos Presidentes das Câmaras Municipais) a pode ordenar.

O Recorrente mostra ainda não distinguir, com clareza, o conceito de acto lesivo do conceito de acto de execução desse acto lesivo.

É certo que, após a revisão constitucional de 1989, o critério de selecção dos actos administrativos que se consideram contenciosamente impugnáveis deixou de assentar nas características da definitividade e da executoriedade do acto, para passar a determinar-se pela capacidade de o acto em causa lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

Ora, conforme se escreve no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 22/6/95, rec. 32.291 «Vistas as coisas a esta luz, compreende-se que os actos de execução, que se destinam a pôr em prática a determinação contida no acto exequendo, continuem a ser considerados, em regra, irrecorríveis, uma vez que, não sendo mais do que o efeito lógico necessário do primeiro acto, não assumem autonomamente a natureza de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos. Esta lesão, a ter existido, radicaria no acto que definiu a situação do interessado, pelo que se contra este acto regularmente notificado, não foi deduzida impugnação, formou-se caso decidido ou caso resolvido, que o acto de execução se limitou a pôr em prática, sem que lhe possa ser imputada qualquer capacidade de lesão autónoma dos direitos ou interesses legítimos dos administrados».

Neste enquadramento, que se tem por correcto, o despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território que, concordando com a informação e proposta do Presidente da C.C.R.A, determinou à C.C.R do Alentejo que procedesse ao embargo, é o acto administrativo lesivo, contenciosamente recorrível, em face do § 4º do artº 268º da C.R.P.

O despacho do Presidente da C.C.R.A que, invocando aquele despacho do Secretário de Estado, ordenou o embargo, destina-se a pôr em prática a determinação contida no acto exequendo, carecendo de lesividade própria.

E, ao invés do argumentado pelo Recorrente, declarado nulo ou anulado o despacho do Secretário de Estado, desapareceria da ordem jurídica o despacho do Presidente da C.C.R. impugnado no recurso contencioso, como acto dependente daquele primeiro despacho.

Tendo presente tudo o que se deixa referido, não há razão para considerar inconstitucional a interpretação efectuada do artº 57º § 4º do RSTA, que considera “a manifesta ilegalidade do recurso” - como se entende ser o caso –, circunstância que afecta o respectivo prosseguimento.

Quanto ao artº 54º da LPTA, que prescreve a audição da parte sobre as questões prévias suscitadas, nem sequer se entende a respectiva arguição de inconstitucionalidade, de resto, não concretizada

De facto, o particular tinha ao seu dispôr, de acordo com o prescrito no § 4º do artº 268º da C.R.P., o meio processual do recurso contencioso para impugnar o acto lesivo; ponto era, que tivesse elegido correctamente o acto que afectou negativamente a sua esfera jurídica, com força coerciva própria.

Face ao exposto, forçoso é concluir pela procedência da questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, suscitada pela Relatora a fls 235 e segs, o que determina a rejeição do recurso contencioso, por ilegalidade da sua interposição, nos termos do artº 57 § 4º do R.S.T.A.

3 - Nestes termos, acordam em:

a) Rejeitar o recurso contencioso, por ilegalidade da respectiva interposição, nos termos das disposições conjugadas dos artºs 268º nº 4 da CRP e 57º § 4º do RSTA

b) Considerar prejudicado o conhecimento do recurso jurisdicional, face à decisão contida em a)

Custas pelo Recorrente, fixando-se:

Taxa de Justiça e a procuradoria respectivamente em 60 e 30 euros

Lisboa, 6 de Março de 2002

Maria Angelina Domingues – Relatora - António Samagaio - Isabel Jovita.