Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0442/05

I- No domínio temporal de aplicação da LPTA (artigos 204 da Const. e 4.º n.º 3 do ETAF), tal como no domínio de vigência do CPTA (artigo 204.º da Const. e artigo 1.º n.º 2 da Lei 13/2002) a oportunidade para suscitar todo o tipo de ilegalidade, incluindo a inconstitucionalidade, do acto individual de aplicação de uma norma é o recurso contra este acto de aplicação, independentemente das possibilidades que a lei também confere aos particulares de impugnar o acto administrativo contido numa norma ou a própria norma, quer como acto genérico, quer como acto ordenador de um procedimento.
II - É através do controlo de constitucionalidade e de legalidade destes actos de aplicação individual que no contencioso impugnatório se efectivam as garantias de tutela dos particulares - artigos 20.º n.º 1 e 268.º n.º 4.
III - O controlo de constitucionalidade assim efectuado assenta nos artigos 204.º e 280.º da Constituição, na actual redacção, sendo a concretização, no contencioso impugnatório (relativo aos actos de autoridade), da fiscalização concreta da constitucionalidade num sistema de controlo difuso - pelos próprios tribunais competentes para apreciar a substância da causa - o qual vigora no nosso país desde a Constituição de 1975 .
IV – É ilegal a decisão de tribunal administrativo que considerou inoportuno conhecer no recurso do acto de aplicação a uma pessoa concreta, da suscitada inconstitucionalidade da norma contida em Despacho Normativo, quando o acto de aplicação refere ter decidido como decidiu em virtude da aplicação da dita norma.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I - Relatório.

A…

Recorreu para o TCA do indeferimento tácito do recurso hierárquico que manteve a sua graduação no 7.º grupo, código 19, do escalão 3, em vez do escalão 1, imputável ao Senhor

SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA.

Por Acórdão de 21.10.2004 o recurso foi julgado improcedente.

É deste Acórdão que vem agora interposto o presente recurso contencioso.

Nele o recorrente alegou e formula as seguintes conclusões:

1. Não pretende o recorrente nas presentes conclusões reduzir o objecto do recurso.

2. Constitui objecto do presente recurso contencioso o indeferimento tácito imputável ao Exmo. Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa.

3. O recorrente é portador da licenciatura e Relações Internacionais pela Universidade do Minho — Ramo Relações Culturais e Políticas e foi opositor ao concurso de professores dos ensinos básicos (2° e 3° ciclos) e secundário para o ano escolar de 2001/2002, 7° grupo (Cód. 19), tendo-se candidatado no 1° escalão.

4. Quando da publicação das listas provisórias, verificou que constava do 3° escalão das habilitações próprias para a docência do 7° grupo, tendo apresentado a competente reclamação que não foi aceite, pelo que apresentou, desta reclamação, o competente recurso hierárquico necessário a que ainda não obteve qualquer resposta,

5. pelo que, para efeitos de recurso contencioso, tem-se o recurso hierárquico por tacitamente indeferido, constituindo este indeferimento tácito, imputável ao Exmo. Senhor Secretário da Administração Educativa, objecto do presente recurso contencioso.

6. Na verdade, o recorrente é habilitado com o curso de Relações Internacionais da Universidade do Minho — Ramo Relações Culturais e Políticas que conforme acima se explicitou, tem ampla formação das áreas das Ciências Económicas e Sociais que lhe conferem uma sólida preparação para a leccionação do 7° grupo, (Cód. 19), pelo que deveria estar incluído no 1° escalão das habilitações próprias para a docência deste grupo.

7. Por outro lado, há 1 licenciatura quase idêntica à sua (Relações Internacionais — Ramo Económicas e Políticas que vem incluída no 1º escalão, 1 licenciatura com menor formação que a sua (licenciatura em gestão de empresas) que também vem incluída no 1° escalão, e as licenciaturas em Direito, Ciência Política e Serviço Social com uma formação diminuta nas áreas económico/sociais que vêm incluídas no 2° escalão, quando a licenciatura do recorrente apenas vem incluída no 3° escalão.

8. O Ministério da Educação, ao colocar licenciatura com idêntica ou menor formação à do recorrente (Gestão de Empresas e R.I. — Ramo Económicas e Políticas) no 1° escalão e ao colocar outras licenciaturas com muito menor formação no 2° escalão, habilitações para o 7° grupo (Direito, Ciência Política e Serviço Social), autovincula-se a não colocar a licenciatura do recorrente em posição inferior às licenciaturas atrás referidas.

9. Assim, o Despacho Normativo n°. 1-A/99, de 20 de Janeiro no 3° escalão do 7° grupo e ao colocar as licenciaturas acima referidas no 1° e 2° escalão do mesmo grupo de docência, está a violar os princípios da igualdade, da justiça e da proporcionalidade, consagrados no art°. 12°, 13°; al. b) do art°. 58°; n°. 2 do art°. 266° da Constituição da República e dos art°s. 3°, 4°, 5°, 6° e 6°.-A do Código de Procedimento Administrativo.

10.Assim, o Despacho Normativo n°. 1-A/99 de 20 de Janeiro ao incluir a licenciatura do recorrente — licenciatura em relações Internacionais (Ramo Relações Políticas e Culturais) no 3° escalão, 7° grupo de habilitações próprias para a docência não respeita a Constituição, nem a lei (atrás referida), desrespeitando os princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade, pelo que deverá ser declarado inconstitucional ou ilegal na parte em que coloca a licenciatura no 3° escalão para a docência do 7° grupo.

11.Finalmente, o acto (recorrido) que não aceitou o recorrente no concurso de professores dos ensinos básico (2° e 3° ciclos) e secundário para o ano de 2001/2002, mas antes o colocou no 3º escalão, é ilegal já que é praticado ao abrigo do Despacho Normativo no. 1 –A/99, de 10 de Janeiro que viola os princípios atrás referidos, pelo que deve ser anulado.

A entidade recorrida contra alegou sustentando que não se verifica a arguida inconstitucionalidade do Despacho Normativo n.º 1-A/99, de 20 de Janeiro porquanto é de considerar justa a desigualdade quando a disciplina jurídica desigual tenha fundamento sério razoável e com sentido legítimo.

O EMMP junto deste STA emitiu douto parecer em que considera de julgar improcedente o recurso por o recorrente não trazer novos argumentos sobre a matéria, dirigindo as suas críticas ao acto recorrido e não à decisão que é agora o objecto do presente recurso jurisdicional

II – A Matéria de Facto.

O Acórdão recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

1. O recorrente habilitado com a Licenciatura em Relações Internacionais da Universidade do Minho – Ramo Relações Culturais e Políticas, foi opositor ao concurso de professores dos ensinos básico (2.º e 3.º ciclos) e secundário para o ano escolar de 2001/2002, conforme aviso publicado no DR, II Série, de 25.01.

2. Candidatou-se ao 7.º grupo, código 19, escalão 1.º.

3. Com a publicação das listas provisórias, o recorrente verificou que se encontrava graduado no grupo 7.º, código 19, escalão 3.º.

4. O recorrente reclamou do posicionamento supra referido, reclamação que foi indeferida por despacho de 12.4.2001, “de acordo com os DN em vigor, o 1.º escalão, habilitação própria para o grupo 19 é referente à Licenciatura em Relações Internacionais, Ramo Relações Económicas e Políticas”.

5. Inconformado o recorrente interpôs recurso hierárquico dirigido ao Senhor Ministro da Educação, o qual foi enviado para a Senhora Secretária de Estado da Administração Educativa.

6. Este recurso não foi objecto de pronúncia.

III – Apreciação.

O recorrente dirigiu o presente recurso contra o Acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso, de modo que as suas alegações e conclusões quando se dirigem contra o acto recorrido têm de ser lidas como críticas ao Acórdão que decidiu de modo diferente.

Portanto, a repetição dos mesmos argumentos usados contra o acto recorrido significa que o recorrente jurisdicional entende existir erro de julgamento em todos esses pontos e pretende que o tribunal de recurso os reaprecie e lhe dê razão, pois de outro modo se estaria a reduzir o sentido do recurso, das alegações e das conclusões com base numa interpretação assente em rigorismo lógico e conceptual desligado da realidade da vida, isto é que apenas consideraria as peças processuais das partes quando fossem perfeitas. Mas, a perfeição não é própria da acção humana.

Há pois que verificar se o Acórdão recorrido julgou bem ou não as questões que lhe eram colocadas.

E em primeiro lugar a questão principal suscitada pelo recorrente da ilegalidade do acto administrativo que o graduou no concurso por virtude de estar inquinado do vício do acto normativo que aplicou, a inconstitucionalidade do Despacho Normativo 1-A/99, por desrespeito dos princípios da justiça da igualdade e da proporcionalidade na colocação de licenciaturas com menor formação em escalão superior à licenciatura em Relações Internacionais da Universidade do Minho, que o recorrente detêm.

Sobre este ponto disse o Acórdão do TCA que o recorrente alega a inconstitucionalidade daquele Despacho Normativo, porém a inconstitucionalidade não foi declarada pelo Tribunal Constitucional e não é aqui o momento próprio para a sua apreciação, sendo que no concurso a Administração tinha de o aplicar, colocando a licenciatura do recorrente no lugar indicado no normativo, isto é, no 3.º escalão.

É evidente, portanto que o Acórdão não entrou a conhecer do vício de inconstitucionalidade que era apontado ao acto dizendo que não era o lugar próprio o recurso contencioso do acto de aplicação da norma constante de diploma anterior de carácter regulamentar.

Trata-se, porém, de evidente erro de direito cometido pelo Acórdão que assim decidiu. Efectivamente, incumbe aos tribunais de todas as ordens efectuar o controlo difuso de constitucionalidade – artigo 204.º da Constituição: «Nos feitos submetidos a julgamento não podem os Tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados» e n.º 3 do artigo 4.º do ETAF.

Por outro lado não pode dizer-se como faz o Acórdão do TCA, que o recurso contra o acto de aplicação de uma norma não é o momento adequado para avaliar da constitucionalidade da mesma.

Além de a tal se opor a mencionada regra constitucional do artigo 204.º, a LPTA prevê a situação com efeitos mais amplos que a apreciação de constitucionalidade dispondo assim no n.º 2 do artigo 25.º:

“O não exercício do direito de recurso de acto contido em diploma legislativo ou regulamentar não obsta à impugnação de actos de execução ou de aplicação daquele acto”.

E, quando se entendesse que este dispositivo da lei ordinária não abrangia o acto normativo (mas então não se entenderia a referência a aplicação) ainda assim, como não existe nenhum ónus de os particulares impugnarem por inconstitucionalidade quaisquer normas antes de lhes serem aplicadas, nem existe nenhum normativo que introduza limites à aferição da legalidade do acto que for resultante da inconstitucionalidade das normas que ele aplica, o princípio constitucional dos artigos 20.º n.º 1 e 268.º n.º 4 sempre exigiria a mesma solução para o acto concreto de aplicação de norma inconstitucional.

Dentro desta mesma linha orientadora as normas dos artigos 63.º e 68.º da LPTA também determinavam que mesmo quando os efeitos de uma norma se produzam independentemente de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, os recursos contra essa norma podem ser interpostos a todo o tempo, tal como sucedia em relação a todas as normas emanadas da Administração Local e dos concessionários.

Neste contexto processual, sendo certo que no caso “sub judice” as normas eram provenientes da Administração Central e não eram de aplicação imediata, independente de acto administrativo, então temos de aplicar as normas gerais sobre o controlo de constitucionalidade das normas aplicadas em actos administrativos que são as dos artigos 204.º e 280.º da Const. e 4.º n.º 3 do ETAF, em consonância com a aludida inexistência de ónus de impugnação de normas pelos particulares antes de lhes serem concretamente aplicadas, mesmo que previsivelmente o possam ser em momento próximo.

Ou seja, a inconstitucionalidade da norma aplicada por um determinado acto administrativo pode sempre ser suscitada por quem se sentir prejudicado com a norma no meio processual movido perante os tribunais administrativos para a impugnação do acto de aplicação e, é por esta via que os tribunais administrativos efectuam, em todos os meios impugnatórios de actos administrativos, o controlo difuso de constitucionalidade que a lei lhes impõe.

Esta doutrina foi reafirmada com nova redacção no n.º 3 do artigo 52.º do CPTA: “ o não exercício do direito de impugnar um acto que não individualize os seus destinatários não obsta à impugnação dos seus actos de execução ou de aplicação, cujos destinatários sejam individualmente identificados”.

Vale por dizer que a oportunidade para suscitar todo o tipo de ilegalidade, incluindo a inconstitucionalidade, do acto individual de aplicação de uma norma é o recurso contra este acto de aplicação, independentemente das possibilidades que a lei também confira aos particulares de impugnar a norma ou o acto genérico, ou mesmo ordenador de um procedimento, mas que não se dirigida a um caso individual e concreto.

Já no Acórdão deste STA de 30.01.90, P. 27400 se decidiu: “nos tribunais administrativos as normas regulamentares podem ser objecto quer da fiscalização concreta quer da fiscalização abstracta da legalidade e também da fiscalização concreta da constitucionalidade, mas não da fiscalização abstracta da constitucionalidade”.

Ora, no caso está fora de dúvida que era pedida a fiscalização concreta e não a fiscalização da constitucionalidade da norma para efeitos exteriores ao caso concreto do recorrente.

Decidindo que não era o momento e o lugar próprio para conhecer da inconstitucionalidade, o Acórdão recorrido violou os citados preceitos legais e deve ser revogado para dar lugar à prolação de outro que aprecie aquela questão central do recurso contencioso.

IV – Decisão.

Em conformidade com o exposto procede a crítica do recorrente quanto ao erro na apreciação da questão da constitucionalidade, pelo que acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o Acórdão e ordenar a baixa dos autos ao TCA para ser conhecido aquele fundamento do recurso.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Junho de 2005. – Rosendo José (relator) – António Madureira – Fernanda Xavier.