Recurso contencioso Acção popular Efeito suspensivo
Sumário
I. A acção popular traduz-se, por definição, num alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa. O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos.
II. O art.º 12, n.º 1, da Lei n.º 83/95, de 31.8, não instituiu, no contencioso administrativo, um processo especial de "acção popular" ambiental; esta segue os termos gerais do tipo processual ordenado à providência pedida ("acção", "recurso contencioso", "meio processual acessório"), com as especialidades estabelecidas neste diploma; já o n.º 2 refere que "A acção popular civil pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil."
III. O regime especial de eficácia dos recursos, estabelecido no art.º 18 da referida Lei apenas se aplica aos recursos que são comuns a todas essas formas processuais (administrativas e comuns), os recursos jurisdicionais.
IV. Assim, à luz desse artigo, não é lícito ao juiz, para acautelar dano irreparável ou de difícil reparação, atribuir efeito suspensivo a recurso contencioso.
Texto da decisão
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I Relatório
A..., autor popular, com melhor identificação nos autos, recorrente que, conjuntamente com outros, impugnou diversas deliberações do B..., vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TAC), de 22.9.03, na parte em "que indeferiu o pedido de declaração do efeito suspensivo admitido pelo art.º 18 da Lei n.º 83/95, de 31.8, para o recurso contencioso."
Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:
a) O art.º 18.º da Lei n.º 83/95, de 31.08, consagra um poder/dever de pronúncia de exercício vinculado à defesa dos interesses difusos identificados pela própria Lei no seu art.º 1.º.
b) Os termos em que tal poder/dever se expressa obriga sempre o Tribunal a emitir juízo sobre a existência, ou não, de condições para o decretamento do efeito suspensivo;
c) Esse juízo tem de considerar sempre toda a matéria constante da petição de recurso para a acolher ou rejeitar;
d) O regime da Lei n.º 83/95 propõe-se reforçar e completar, e nunca excluir, todos os demais mecanismos de defesa jurídica dos interesses nela protegidos e que já se mostrem disponíveis noutras sedes e sejam apropriados à sua defesa;
e) O princípio da "tutela jurisdicional efectiva" consagrado pelo art.º 268.º, 4 da CRP fere de inconstitucionalidade qualquer interpretação da Lei n.º 83/95 que conduza a que o regime desta ofereça menores garantias de protecção dos interesses difusos que as que se mostram já disponíveis no Ordenamento jurídico-constitucional português para os direitos e interesses protegidos;
J) Por isso, o poder de pronúncia expresso através do art.º 18.º da Lei n.º 83/95 tem de ser exercido sem limitações de regime, que seriam inconstitucionais, e até, se necessário, pela criação de regulação autónoma para tais Interesses;
g) Nestes autos não se defendem direitos subjectivos, privados ou públicos, de cada membro da Comunidade que titula, plurissubjectivamente, os interesses difusos em causa;
h) Mas a douta Decisão recorrida determinou-se no pressuposto desse afrontamento de direitos e interesses individualizados, egoísticos, ao declarar "totalmente improcedente" a argumentação dos Recorrentes contenciosos que centrava a matéria a decidir exactamente na natureza e protecção constitucional dos interesses difusos especificamente em causa,
i) Com isso incorreu em erro de julgamento por erro sobre os pressupostos;
j) Ao determinar-se apenas sobre a matéria constante do requerimento apresentado para provocar decisão no âmbito do art.º 18.º da Lei n.º 83/95, deixando de ponderar sobre todo o articulado da petição de recurso, a douta Decisão recorrida incorreu em omissão de pronúncia que conduz à nulidade como resulta do art.º 668.º, 1, alínea d) do CPC, aplicável, art.º 1.º da LPTA;
k) Os fundamentos contidos na douta Decisão recorrida são inadequados por colocarem a matéria a decidir no âmbito de um conflito inexistente entre o interesse público e direito subjectivos que estão ausentes do recurso contencioso interposto;
L) Com isso incorreu em nulidade de acordo com o art.º 668.º, 1, alínea d) do CPC, aplicável de acordo com o art.º 1.º da LPTA;
Apesar de notificada para os termos do recurso jurisdicional a autoridade recorrida não apresentou contra-alegações.
O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:
"O recurso vem interposto de decisão judicial que indeferiu pedido formulado pelo recorrente, entre outros, no sentido de ao abrigo do disposto no artigo 18.º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, ser decretado efeito suspensivo ao recurso contencioso de decisões da B...., em resultado das quais teria sido impossibilitado o direito comunitário ao uso e fruição, na modalidade de náutica de recreio, do Estuário do Sado.
Fundamentando essa decisão, ponderou-se que não estava "em causa a fruição ou não de bens públicos mas a expressão pecuniária exigida como contra partida dessa fruição", sendo certo que não fora alegada qualquer impossibilidade absoluta de pagamento das taxas exigidas pela recorrida.
Como questão de apreciação prioritária em relação ao conhecimento do mérito do presente recurso jurisdicional, poderá suscitar-se a da própria admissibilidade do pedido atribuição de efeito suspensivo ao recurso contencioso interposto, tendo em atenção a previsão constante do artigo 18.º da Lei n.º 83/95.
Com efeito, acompanhando o entendimento perfilhado no acórdão de 5-12-01, no recurso n.º 48.265, de igual modo se me afigura que a faculdade que permite ao juiz, para acautelar dano irreparável ou de difícil reparação, atribuir efeito suspensivo a recurso que o não tenha, só visa os recursos jurisdicionais e não os recursos contenciosos.
Como se afirma no aresto em causa, apelando-se aos elementos racional e sistemático que deverão ser utilizados numa correcta interpretação, "o preceito em questão vem inserido na regulamentação da tramitação processual da acção popular qualquer que seja a forma processual que revista e seja qual for a espécie de tribunal a quem compita a respectiva apreciação - Tribunal Comum ou Tribunal Administrativo.
Como norma de tramitação processual visa naturalmente os recursos interpostos de decisões aí proferidas, os quais, como é sabido, podem ter efeito suspensivo ou meramente devolutivo, encontrando-se taxativamente regulados na lei os casos em que o recurso tem efeito suspensivo da decisão recorrida (ver artigos 692.º e 740.º do Código de Processo Civil)".
Daí que, a meu ver, se impusesse o "indeferimento liminar" do pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso contencioso, atenta a sua inadmissibilidade legal, a esse respeito irrelevando o facto de ter sido rejeitado um pedido de suspensão de eficácia (cfr. fls. 27 e seguintes) quanto aos mesmos actos administrativos, de cuja decisão judicial, que se me afigura desacertada, poderia e deveria ter sido interposto o pertinente recurso jurisdicional.
No que tange às questões suscitadas pelo recorrente no seu recurso, cumprirá desde logo realçar que nenhuma razão lhe assistirá quando defende que a decisão recorrida enferma de nulidade por omissão de pronúncia, a propósito do que invoca a alínea d) do artigo 668.º do CPC.
De facto, a nulidade arguida é privativa da sentença, o que não é o caso da decisão sob recurso (já que não decidiu a causa principal e o incidente apreciado não revestia a estrutura de uma causa - artigo 156.º, n.º 2 do CPC), sempre se acrescentando que, de todo o modo, não se me afigura que para a ponderação da noção de dano irreparável ou de difícil reparação o juiz "a quo" devesse socorrer-se necessariamente da matéria alegada na petição de recurso e não apenas da constante do requerimento relativo ao pedido de atribuição de efeito suspensivo.
Por último, a decisão sob recurso não se apresenta como passível de censura ao indeferir o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso contencioso, uma vez que o que está em causa nesse recurso não é a restrição ao uso e fruição por parte da comunidade do Estuário do Sado, mas antes - como se decidiu na instância - a lesividade decorrente para os recorrentes contenciosos da exigência das taxas em causa, o que não é passível de configurar a noção de dano irreparável ou de difícil reparação.
Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido."
Colhidos os vistos cumpre decidir.
II Factos
Matéria de facto relevante:
a) Através da Ordem de Serviço n.º 06/03, de 26.3.03, o Conselho de Administração da B..., aprovou os procedimentos para os interessados requerentes requererem a utilização de um posto de amarração nos fundeadouros;
b) Em 9.4.03, pela deliberação DE 0314/2003 CA, o Conselho de Administração da B..., aprovou a proposta para "Gestão e prestação de serviços complementares nos fundeadouros e no terrapleno e rampa adjacente em Santa Catarina, destinados à náutica de recreio", apresentada por ... e ..., concorrentes individuais em consórcio e associação solidária;
c) Através da Ordem de Serviço n.º 07/2003 datada de 11.4.03, foi dado conhecimento aos utentes da deliberação referida na alínea anterior e de que, conforme programa de concurso e proposta apresentada, os adjudicatários haviam constituído entre si a sociedade denominada "...";
d) E ainda as tabelas de classificação das embarcações e respectivos tarifários a praticar nos fundeadouros e no terrapleno e rampa adjacente em Santa Catarina, no ano de 2003, constantes dos anexos à OS e dela fazendo parte integrante;
e) Por deliberação n.º 0451/2003, de 15.5.03, o Conselho de Administração da B..., aprovou" o REGULAMENTO DE UTILIZAÇÃO DOS FUNDEADOUROS PARA AMARRAÇÕES FIXAS DE EMBARCAÇÕES DE RECREIO";
f) O recorrente (e os restantes) fazem parte da comunidade náutica que usufrui do estuário do Rio Sado e fundeava as suas embarcações em locais auto-escolhidos;
III Direito
1. Vejamos o que está em causa.
De acordo com o preceituado no art.º 18 da Lei n.º 83/95, de 31.8, "Mesmo que determinado recurso não tenha efeito suspensivo, nos termos gerais, pode o julgador, em acção popular, conferir-lhe esses efeito, para evitar dano irreparável ou de difícil reparação."
A decisão recorrida concluiu pelo indeferimento da concessão de efeito suspensivo ao recurso contencioso que interpuseram, pedido pelo recorrente e outros, ao abrigo deste preceito, por ter entendido que se não verificavam os pressupostos para a conceder.
Tendo em consideração as diversas questões suscitadas pelo recorrente nas conclusões da sua alegação e pelo Magistrado do Ministério Público no seu parecer, a da admissibilidade deste pedido, à luz do citado art.º 18, precede todas as demais.
2. A Lei n.º 83/95, de 31.8, veio regular o direito de acção popular ("A acção popular traduz-se, por definição, num alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa. O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos. A acção popular tem sobretudo incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses." (acórdão STA de 29.4.03, no recurso 47545).) para a prevenção, cessação ou perseguição judicial das infracções previstas no n.º 3 do art.º 52 da CRP. Para o efeito, o seu art.º 12 fez uma distinção essencial, fixando, no n.º 1, as formas de intervenção processual na área do contencioso administrativo (acção administrativa e recurso contencioso de anulação, acompanhados, evidentemente, dos procedimentos cautelares e dos meios processuais acessórios que lhes caibam (Seria uma redundância afirmá-lo.)), e, referindo, no n.º 2, que "A acção popular civil pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil." Justamente por isso, na vertente do contencioso administrativo, no acórdão deste STA de 31.1.02, proferido no recurso 47338, se concluiu que "O art.º 12/1 da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, não instituiu, no contencioso administrativo, um processo especial de "acção popular" ambiental; esta segue os termos gerais do tipo processual ordenado à providência pedida ("acção", "recurso contencioso", "meio processual acessório"), com as especialidades estabelecidas neste diploma."
Ora, no caso dos autos, o procedimento processual utilizado foi o recurso contencioso. A Lei limita-se a remeter, em bloco, como se viu, para as formas processuais existentes, respectivamente, nas leis processuais do contencioso administrativo e no Código de Processo Civil, estabelecendo algumas especificidades para todas elas (administrativas e comuns), designadamente, no que respeita ao indeferimento da petição inicial (art.º 13), ao regime de representação processual (art.º 14), ao direito de exclusão por parte de titulares dos interesses em causa (art.º 15), à intervenção do Ministério Público (art.º 16), à recolha da provas pelo julgador (art.º 17), ao regime especial dos recursos (art.º 18), aos efeitos do caso julgado (art.º 19) e ao regime especial de preparos e custas (art.º 20).
Esta constatação inultrapassável mostra à evidência que o regime especial de eficácia dos recursos, estabelecido no aludido art.º 18, se aplica apenas, e tão só, aos recursos que são comuns a todas essas formas processuais (administrativas e comuns), os recursos jurisdicionais, naturalmente.
3. De resto, sobre esta mesma questão, pronunciou-se o acórdão STA de 5.6.01, proferido no recurso 41374 (A mesma doutrina está ínsita nos acórdãos de 4.4.01, no recurso 46938 e de 9.7.96, recurso 40.430-A)., neste mesmo sentido, em termos que merecem a nossa inteira concordância. Com efeito, como aí se refere:
"A Lei 83/95, de 31.8, não atribuiu à acção popular aí prevista, designadamente sob a forma de recurso contencioso, como é o caso, a natureza de processo urgente; nem coloca na disponibilidade do juiz, ainda que para evitar dano irreparável ou de difícil reparação, a possibilidade de atribuir ao recurso contencioso "efeito suspensivo", o que só poderia significar, no caso, a suspensão da eficácia do acto contenciosamente impugnado. Essa suspensão de eficácia é susceptível de ser obtida pelos autores populares que impugnem actos administrativos, ao abrigo da Lei 83/95, mediante o uso do meio processual adequado à obtenção de um tal efeito, ou seja, através do meio processual acessório de suspensão de eficácia de actos recorridos, regulada nos art.ºs 76° e seguintes da L.P.T.A. De facto:
Por um lado, em nenhum dos preceitos da citada Lei 83/95 se refere que o processo tem a natureza de urgente, como seria imprescindível para que o mesmo pudesse legalmente ser distribuído na espécie 8" (cf. art.º 18° da LPTA).
Por outra via, o art.º 18° da Lei 83/95, que permite ao julgador, em acção popular, para evitar dano irreparável ou de difícil reparação, conferir efeito suspensivo a determinado recurso que não tenha esse efeito, não visa os recursos contenciosos mas sim os recursos jurisdicionais ... A tese contrária ... não é, de modo algum, de sufragar, não obstante ter sido também perfilhada no aresto do Tribunal Central Administrativo citado nas alegações do Recorrente.
Trata-se, efectivamente, de interpretação que, se mal cabe na letra da lei, é de repudiar após a busca do sentido que melhor se ajusta ao pensamento legislativo, tendo em conta os elementos racional e sistemático que deverão ser utilizados numa correcta interpretação legal (ver Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, pág. 181 e segs, Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, pág. 147).
O preceito em questão vem inserido na regulamentação da tramitação processual da acção popular, qualquer que seja a forma processual que revista e, seja qual for a espécie de tribunal a quem compita a respectiva apreciação - Tribunal Comum ou Tribunal Administrativo.
Como norma de tramitação processual visa naturalmente os recursos interpostos no processo de decisões aí proferidas, os quais, como é sabido, podem ter efeito suspensivo ou meramente devolutivo, encontrando-se taxativamente regulados na lei os casos em que o recurso tem efeito suspensivo da decisão recorrida (ver art.ºs 692° e 740° do Código do Processo Civil).
O recurso contencioso não visa a impugnação de uma decisão proferida no processo, mas antes a obtenção da declaração de ilegalidade de um acto da administração que, consequentemente, lhe é exterior e o precede, sendo o "objecto" do processo.
Tem natureza, semelhante à de uma acção, onde se pretenda fazer valer um direito, e não à de um recurso.
A atribuição de efeito suspensivo ao recurso contencioso não tem qualquer consagração no nosso direito administrativo, não sendo crível que o legislador quisesse, com uma simples disposição legal inserta na regulamentação da tramitação processual da acção popular, criar um meio cautelar novo para este tipo de acções.
Mesmo naqueles casos em que, atendendo à necessidade de salvaguarda dos interesses em jogo, o recurso contencioso tem sempre a natureza de urgente, como é o caso do recurso contencioso de actos administrativos relativos à formação de contratos de empreitadas de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens, regulado pelo DL. 134/98, de 15-5, a lei prevê um meio cautelar acessório para obter, além do mais, a suspensão de eficácia dos actos recorridos.
Na mesma linha de entendimento, seria de estranhar que, se de um meio cautelar se tratasse, com os inerentes reflexos na suspensão dos efeitos do acto ou actos administrativos impugnados, a lei não previsse, como não prevê, nem sequer por remissão para outras normas processuais, a audiência do autor do acto e do particular afectado, com a ponderação de interesses prosseguidos por estes.
Nem se diga que, desta forma, a posição do Requerente fica fragilizada, sem a possibilidade de acautelar a defesa dos interesse difusos a que respeita a instauração de acção popular.
Na verdade, para evitar eventuais danos irreparáveis ou de difícil reparação, dispunha o Requerente do meio processual acessório de suspensão de eficácia de actos recorridos, como atrás se assinalou.
Por tudo quanto se expôs, é de concluir que o art.º 18° da Lei 83/95 é aplicável apenas aos recursos jurisdicionais e não aos contenciosos (v. ac. do STA de 9-7-96, rec. 40.430-A)."
Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.
A decisão recorrida, embora com fundamentos distintos, terá de confirmar-se, ficando prejudicadas as demais questões suscitadas.
IV Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso.
Custas a final.
Lisboa, 3 de Junho de 2004.
Rui Botelho – Relator – Freitas Carvalho – Santos Botelho