Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 040994

I - A Administração deve revogar os actos ilegais que haja praticado, com fundamento nessa ilegalidade e desde que esteja em prazo.
II - Deste modo, nenhuma ilegalidade é cometida se a Administração, por sua iniciativa, revogar o acto punitivo em consequência da anulação parcial do processo disciplinar em resultado deste estar inquinado de graves ilegalidades que a determinam.
III - Se em resultado dessa anulação o procedimento for reformulado, forem investigadas novas infracções e a final, em função da primitiva e das novas imputações, for proferido novo acto que puna o infractor com uma sanção mais pesada que a anterior nenhuma ilegalidade é cometida, designadamente a da violação do princípio que proíbe a reformatio in pejus.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A..., melhor identificado nos autos, recorre do douto Acórdão da Secção de 23/2/00 que, negando provimento ao recurso contencioso por ele interposto, manteve na ordem jurídica o despacho do Sr. Ministro da Justiça, de 15/4/96, que lhe aplicou a pena disciplinar de demissão.

Inconformado o Recorrente agravou para o Pleno, concluindo as suas alegações do seguinte modo:

1. O douto Acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação dos artigos 2.º, 3.º e 266.º, n.º 2, da CRP, 141.º do CPA e 28.º, n.º 1, al. d), da LPTA.

2. O regime geral de revogação dos actos administrativos dos artigos 140.º e 141.º do CPA não é aplicável aos actos sancionatórios em geral e aos actos sancionatórios em especial proferidos em processos disciplinares instruídos nos termos do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo D.L. n.º 24/84, de 16/1, - salvo na parte em que sejam desfavoráveis aos destinatários.

3. As decisões punitivas proferidas em processo disciplinar apenas podem ser agravadas em resultado de recurso hierárquico interposto pelo participante, nos termos do artigo 75.º, n.ºs 1 e 7 do Estatuto Disciplinar.

4. O n.º 7 do artigo 75.º do Estatuto Disciplinar não permite o agravamento das penas disciplinares por via de revogação fora ou à margem do processo disciplinar.

5. O douto Acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do direito, violando o artigo 32.º, n.ºs 1 e 2 da Constituição da República e o artigo 75.º, n.ºs 1 e 7 do Estatuto Disciplinar.

6. O despacho, de 10/3/95, do Subdirector - Geral que revogou à margem do recurso hierárquico previsto no artigo 75.º do Estatuto Disciplinar o despacho que puniu o recorrente com a pena disciplinar de multa é ilegal porque proferido contra o disposto nos preceitos legais atrás mencionados.

7. Termos em que deve dar-se provimento ao recurso e, em consequência, revogar-se o douto Acórdão impugnado, substituindo-o por outro no qual seja revogado ou anulado o acto que puniu o recorrente com a pena disciplinar de demissão.

A Autoridade recorrida contra-alegou concluindo :

a) O Acórdão de 23.2.00, fez uma correcta interpretação e aplicação dos art.s 2.º, n.º 3, e 266.º, n.º 2, da CRP, do art.º 141.º do CPA e do art.º 28.º, n.º 1, al. c), da LPTA, bem assim do art.º 75.º, n.º 1 e n.º do Estatuto Disciplinar.

b) Ademais, o recorrente teve conhecimento, seguramente em 05.09.95, do despacho revogatório de 10.03.95 e não o impugnou, tendo-se mesmo estabilizado na ordem jurídica.

c) Decidiu bem o douto Acórdão recorrido ao negar provimento ao recurso interposto, pelo que deve ser confirmado, e o presente recurso ser rejeitado, por manifestamente infundado.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso por entender que a norma do Estatuto Disciplinar que proíbe o agravamento da pena em resultado de recurso hierárquico do próprio arguido não obsta a que o acto punitivo seja revogado com fundamento em invalidade, dentro do respectivo prazo legal, pelo que nenhuma censura merecia o douto Acórdão recorrido.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

O Acórdão recorrido julgou provados os seguintes factos :

1. O recorrente era guarda prisional de 2.ª classe no EPS (Estabelecimento Prisional de Sintra).

Por despacho de 15/3/94 o Director do EPS mandou que lhe fosse instaurado processo de inquérito por factos relacionados com uma participação de um graduado, dando conta da falta de três reclusos, que se teriam ausentado do estabelecimento na viatura particular do recorrente para trabalhar num bar de sua propriedade.

3. Por despacho de 23/5/94 foi determinada a instauração de processo disciplinar (n.º 171.D.94).

4. Foi deduzida acusação, a que o arguido não respondeu, e nenhumas outras diligências se realizaram.

5. O instrutor elaborou um relatório, que concluiu propondo a aplicação ao arguido da pena de multa de 5.000$00.

6. Por despacho da mesma entidade de 4/7/94, foi efectivamente aplicada ao arguido essa pena disciplinar.

7. O arguido foi notificado em 20/7/94 e não recorreu.

8. A multa foi paga.

9. Remetido o processo à Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, pelo Subdirector-Geral foi exarado um despacho ordenando que fosse elaborado parecer, pois o processo denotava "insuficiências instrutórias".

10. O instrutor redigiu então um sintético parecer, concluindo não terem sido "devidamente valorados os factos provados, por forma a que a pena aplicada e já cumprida é insuficiente para a justa punição deles".

11. A insistência do Subdirector Geral, o instrutor elaborou novo parecer mais desenvolvido.

12. Neste parecer, e em síntese, assinalou-se que: 1) não foi realizada qualquer diligência de prova em sede de instrução do processo disciplinar, o que fere o processo de nulidade insuprível, nos termos do artigo 42.º do E.D.; 2) mesmo que a prova produzida no processo de averiguações fosse capaz de sustentar a decisão tomada, ela "não traz à luz do dia a verdade dos factos", como por exemplo "que necessidade há de por os reclusos a trabalhar à noite?", "onde está a prova documental relativa ao pagamento desse trabalho?", "quem é a senhora que entrou no EP" e "como se chama", “por que razão não se ouviu o 1º subchefe ...."; 3) não se considerou o facto de se imputarem duas infracções ao guarda e de o mesmo ser reincidente; 4) a revogação é tempestiva, nos termos do artigo 141.º, n.º 2 do CPA e 28.º, n.º 1, da LPTA.

13. E propôs-se expressamente: i) "se declare a nulidade processual prevista na última parte do n.º 42.º do ED, verificada em momento anterior à dedução das acusações de fls. 15"; ii) "se anule o processado subsequente"; iii) "se revogue o despacho punitivo de fls. 18 v"; iiii) " se ordene o prosseguimento dos autos com a realização da instrução"; iiiii) "se sustenta, por ora, o estorno da multa paga".

14. Em 10/3/95 o Subdirector-Geral despachou do seguinte modo. "Concordo. Pelas razões expostas pelo Ex.mo Senhor Inspector revogo o despacho punitivo de fls. 180, declaro nulo todo o processo a partir da acusação (inclusive) e determino o prosseguimento do processo".

15. Apesar de a fls. 31 do processo disciplinar n.º 171.D.94 constar uma cota de expedição de ofício ao Director do EPS determinando que aquele despacho fosse notificado ao arguido, não há registo dessa notificação ter sido feita.

16. Após diversas diligências instrutórias, foi deduzida contra o recorrente uma" acusação única" referente aos processos disciplinares n.ºs 171.D.94 e 66.D.95, a qual englobava os factos pelos quais tinha sido anteriormente punido, e ainda outros deste ordem; ameaças e agressões a um recluso, ocorridas em 27/5/94, em Abril, Maio e Setembro de 1994 e Abril de 1995, uma série de condutas incorrectas e ofensivas para com um engenheiro agrónomo seu superior hierárquico, seguidas de ameaças e efectiva agressão física a este no local de serviço.

17. O arguido respondeu à acusação e indicou prova.

18. Foram realizadas várias diligências instrutórias.

19. O instrutor elaborou um relatório no qual considerou a acusação provada e propôs a aplicação de pena de demissão ao arguido.

20. Submetido à consideração e decisão do Ministro da Justiça, foi por este exarado em 15/4/96 um despacho do seguinte teor: "Visto. Apesar de o arguido ser um homem excepcionalmente trabalhador, não existem atenuantes extraordinárias que diminuam substancialmente a sua culpa. O arguido já mostrou no passado, incapacidade para trabalhar com reclusos e veio agora, face à factualidade provada, revelar incapacidade em interiorizar a hierarquia e a disciplina. Assim, atento o proposto no relatório final do Ex.mo Senhor Instrutor, cujos fundamentos aqui dou por reproduzidos e o facto de se revelar inviável manter o arguido integrado no Corpo de Guardas Prisionais, aplico ao arguido, A..., guarda prisional de 2.ª classe, a pena única de demissão".

II. O DIREITO

O relato antecedente evidencia que o presente recurso se dirige contra o douto Acórdão da Secção, de 23/2/00, que entendeu que "a revogação de um acto administrativo não tem necessariamente de ocorrer na sequência da interposição de recurso deste acta", já que pode resultar de impulso da própria Administração - sobretudo nos casos em que ela se funda em ilegalidade - e que, sendo assim, e sendo que a revogação do acto que puniu o Recorrente com pena de multa assentou em razões dessa natureza - "por deficiência na instrução realizada; por falhas de apuramento de factos, pela má valoração dos que foram provados" - nada impedia a sua revogação, desde que a mesma se processasse dentro do prazo previsto no art. 28.º da LPTA.

E, acrescentou, que este poder revogatório da Administração não estava condicionado pelo disposto no art.º 75.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários visto que o que esta norma proibia era que "em resultado de recurso hierárquico interposto pelo arguido a pena aplicada seja agravada. Não que, independentemente desse recurso, essa agravação decorra dum acto de revogação da decisão punitiva, se praticado com respeito dos requisitos legais de revogação."

E, nesta conformidade, e considerando que a revogação do acto punitivo aqui sindicado respeitou esta disciplina legal, negou provimento ao recurso contencioso dirigido contra o acto impugnado.

O Recorrente não aceita este julgamento por entender que a aplicação de medidas disciplinares se integra no direito punitivo e, porque assim, era-lhe aplicável o disposto no art.º 32.º da CRP e, subsidiariamente, o direito penal e processual penal, o que se traduzia na proibição da reformatio in pejus.

Deste modo, "não vigorando nos processos sancionatórios o regime geral de revogação invocado na decisão recorrida ...... " e não tendo sido interposto recurso hierárquico do despacho que puniu o Recorrente com pena de multa, esta condenação firmou-se na ordem jurídica como caso resolvido consolidando-se a impossibilidade do seu agravamento por iniciativa da Administração, pois que "não faria sentido proibir a reformatio in pejus no recurso e permiti-lo por via da revogação e no prazo de um ano, como pretende o Acórdão impugnado. "

Vejamos se assim é.

1. De harmonia com o regime geral previsto no art. 138.º do CPA os actos administrativos podem ser revogados (1) por iniciativa dos órgãos competentes ou (2) mediante reclamação ou recurso administrativo, revogação essa que, tratando-se de actos inválidos, só pode ser feita com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo mais longo do respectivo recurso contencioso (art. 141º do mesmo diploma).

O que significa que, por via de regra, a Administração não está impedida de, por sua própria iniciativa, revogar um acto administrativo sempre que verifique que o mesmo é inválido e que esta invalidade exige a sua revogação e que está em tempo de a ela proceder.

E, se assim é, a Administração - se concluir que no procedimento que conduziu à prática do acto foram cometidos erros ou ilegalidades e que estas afectam de forma irremediável a legalidade desse acto - está constituída no dever de o revogar com fundamento nessa mesma ilegalidade desde que, bem entendido, esteja em tempo para o fazer.

2. O Recorrente sustenta, porém, que esta disciplina legal não é aplicável aos casos em que está em causa a aplicação de medidas sancionatórias proferidas em processos disciplinares - como é o caso sub judicio - uma vez que, estando-se em sede de direito punitivo e estando este direito sujeito à mesma disciplina do direito penal, a Administração não pode, por sua iniciativa, revogar o acto em que aplicou uma sanção para, em sua substituição, praticar um novo acto punindo de forma mais gravosa o arguido, porquanto isso se traduziria na violação do princípio que proíbe a reformatio in pejus.

E, sendo assim, conclui que a revogação do acto que o sancionou com a aplicação de uma multa de 5.000$00 a fim de lhe ser aplicada uma pena mais grave só poderia ocorrer em resultado de interposição de recurso hierárquico pelo participante. Ora, não tendo tal acontecido, é ilegal a revogação do primeiro acto sancionatório por impulso da Administração e a aplicação de uma nova e mais severa punição.

O despacho recorrido deveria ser, pois, anulado com este fundamento.

3. É certo que a aplicação de uma medida punitiva em sede de processo disciplinar constitui um acto administrativo, mas também o é que o regime a que está sujeito um acto dessa natureza não é inteiramente coincidente com o regime geral regulador dos restantes actos administrativos, designadamente no tocante à sua revogação, e, por isso, nesta matéria, as regras contidas nos art.ºs 138.º e seg.s do CPA têm de ser harmonizadas com os princípios estabelecidos no Estatuto Disciplinar dos Funcionários, aprovado pelo DL 24/84, de 16/1.

Ora, neste Estatuto prescreve-se que "a pena só pode ser agravada ou substituída por pena mais grave em resultado de recurso do participante" (Nº 7 do seu art. 24º), o que vale por dizer que em sede de revogação de pena disciplinar se encontra proibida a reformatio in pejus, ou seja, que a Administração possa, por sua iniciativa e sem interposição de recurso do participante, revogar um acto punitivo a fim de aplicar uma nova pena, desta vez mais grave.

E, se assim é, o despacho recorrido incorreria em violação de lei se, de facto, o Recorrente tivesse razão quando afirma que o propósito determinante da Administração ao revogar a primeira condenação foi, apenas e tão só, revogar uma punição que considerou demasiado leve e a aplicar uma pena mais severa, pois que esse comportamento seria ilegal por violar o mencionado princípio da proibição da reformatio in pejus.

Só que não é isso o que resulta dos autos.

Com efeito, o que se passou foi que a Administração, depois de aplicada e paga a multa de 5.000$00, reavaliou o procedimento que tinha conduzido a tal condenação e, considerando que o mesmo sofria de graves irregularidades e insuficiências - designadamente a ausência de quaisquer diligências de prova em sede de instrução, a reincidência do Recorrente e o terem sido ignoradas outras infracções que lhe eram imputadas - concluiu que daí resultava a nulidade daquele procedimento e, consequentemente, a ilegalidade do acto punitivo.

E, nessa conformidade, proferiu decisão declarando a nulidade do processo disciplinar a partir da acusação e ordenando o seu prosseguimento para que o mesmo se processasse de acordo com as regras legais.

A revogação do primitivo acto condenatório fundou-se, assim, no convencimento de que o procedimento que o preparou sofria de insuficiências e ilegalidades graves e que estas impunham a sua anulação parcial a fim de que o mesmo fosse reformulado e os princípios legalmente estabelecidos fossem observados.

Deste modo, e ao contrário do que se alega, o fundamento da revogação do acto condenatório foi a ilegalidade do processo disciplinar que, naturalmente, se reflectia na ilegalidade daquele acto e dos actos consequentes e não o propósito de aplicar ao Recorrente uma pena mais severa.

E daí que se ordenasse a reformulação desse processo de forma a despojá-lo das ilegalidades cometidas e a permitir que uma investigação mais rigorosa pudesse contribuir para uma melhor aplicação da justiça.

O que era perfeitamente legal uma vez que o n.º 1 do art.º 42.º do citado Estatuto prescreve que "é insuprível a nulidade resultante da falta de audiência do arguido .... bem como a que resulte de omissão de quaisquer diligências essenciais para a descoberta da verdade.”

Ora, realizadas novas diligências instrutórias foi deduzida nova acusação que englobava não só os factos que justificaram a anterior punição mas outros mais - como as ameaças e agressões a um recluso e uma série de condutas incorrectas e ofensivas a um seu superior hierárquico que culminaram na agressão física deste - e daí resultou a aplicação da pena de demissão, que constitui o acto ora recorrido.

Sendo assim, e ao invés do que defende o Recorrente, a pena de demissão aplicada pelo despacho ora recorrido não resultou unicamente da prática da infracção que motivou a primeira condenação mas desta e das restantes que, posteriormente, lhe foram imputadas, o que quer dizer que os pressupostos que determinaram a última punição foram diferentes dos que fundamentaram a primitiva condenação.

E se assim é o despacho recorrido não constituiu uma reformatio in pejus da primeira punição, não estando, por outro lado, inquinado de qualquer ilegalidade.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar o douto Acórdão recorrido.

Custas pelo Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 28 de Janeiro de 2004

Costa Reis – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – João Cordeiro - Santos Botelho – Rosendo José – Isabel Jovita – Abel Atanásio