Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0399/13

I - Aos Tribunais Administrativos não cabe interferir no processo legislativo.
II - Em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que, mesmo que a Lei 11-A/2013 contivesse actos individualizáveis, isso não lhe retiraria a natureza de acto praticado no exercício da função político -legislativa.
III - De resto, foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República e que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa.
IV - Por isso, não pode haver qualquer dúvida sobre a natureza do acto que cria, extingue ou modifica autarquias locais.
V - A fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.º 4.º/2/a) do ETAF) como também não cabe aos Tribunais administrativos a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.º 223.º/1 da CRP).

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:



I. A Junta de Freguesia de Marateca intentou a presente providência cautelar, contra a Assembleia da República, requerendo a suspensão de eficácia do acto administrativo que anteviu na Lei 11-A/2013, de 28/01, que determinou a sua extinção e a sua agregação numa nova freguesia.



Requerimento que foi liminarmente rejeitado por despacho do Relator que, no essencial, foi fundamentado do seguinte modo:



“2. O exposto evidencia que a pretensão da Requerente é suspensão de eficácia do acto administrativo que afirma estar contido na Lei 11-A/2013, de 28/01.

Daí que a nossa primeira tarefa seja a de saber se ela tem razão quando afirma existir um acto administrativo na identificada Lei e isto porque, muito embora a adopção da forma legal seja irrelevante para caracterizar a natureza do acto administrativo (art.° 52.°do CPTA), certo é que só estes são passíveis de impugnação contenciosa (art.° 51º do CPTA).



Os actos administrativos são decisões «dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» (art.° 120° do CPA) o que, desde logo, conduz a que se tenha de excluir dessa categoria os actos que, apesar de provirem de um órgão da Administração não foram praticados a coberto de normas de direito público ou não se destinaram a produzir efeitos num caso concreto. A circunstância do acto ter um destinatário concreto, perfeitamente individualizado, cuja situação individual visa regular é, pois, um dos elementos identificadores do acto administrativo, característica que o distingue dos actos legislativos já que estes se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de destinatários. A generalidade e abstracção dos seus destinatários funcionam, assim, como elementos distintivos do acto normativo em relação ao acto administrativo.

Nesta conformidade, se a(s) imposição(ões) a que a Requerente faz referência se dirigirem a um grupo genérico e indeterminado de pessoas, ainda que determináveis, mas sem definição das suas situações individuais, ter-se-á de considerar que estamos na presença de um acto normativo e não, como ela pretende, a um acto administrativo mas que, ao invés, se nelas for possível visionar um acto que a ela se dirige especificamente e se destina a regular a sua concreta situação então teremos de concluir estarmos na presença de um acto administrativo (Neste sentido vd. Freitas do Amaral; in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.) e, entre muitos outros, Acórdãos deste STA de 3/1112004 (rec. n.° 678/04) e de 29/03/2006 (rec. 1105/05) e a diversa jurisprudência neles citada.).

Por outro lado, nessa tarefa de distinguir o acto administrativo do acto político-legislativo, importará notar que o este último é uma das formas mais comuns do exercício da função política já que esta - por se destinar a prosseguir o interesse geral e a escolher as opções destinadas à preservação, melhoria e desenvolvimento da sociedade - se dirige ao universo não individualizado da colectividade, ao passo que o acto administrativo - por se traduzir na materialização dessas opções e, por isso, revestir natureza executiva e complementar da função política - se dirige aos cidadãos de forma individualizada. Por ser assim é que só os órgãos superiores do Estado - maxime, a Assembleia da República e o Governo (art.°s 161.º 197.° e 198.º da CRP) - podem exercer a função política pois só eles têm legitimidade e competência para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer, e que os órgãos da Administração que lhe estão a jusante têm por função a concretização dessas opções políticas (Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.° ed., vol. 1, pg.s 8 a 10, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo pg.s 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. 1, pg 45, e, entre outros, Acórdãos deste STA de 22/04/93 (rec. n.° 29.790), de 9/06/1994, (rec n.° 33.975), de 5/03/98 (rec. n.° 43.438), de 9/05/2001 (rec. 28.775) e de 21/10/2010 (rec. 713/10).)

Posto isto cabe perguntar: Será que a Lei 11-A/2013 mais não é do que a concretização da Lei 22/2012 e, nessa medida e no que a ela se refere, constitui uma decisão muito concreta e individualizada de extinção e, nessa medida, um acto que reúne todos os requisitos que permitem qualificá-la como administrativo?



3. A Lei 11-A/2013 concretiza a obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias de acordo com os princípios, critérios e parâmetros já definidos na Lei 22/2012 estabelecendo que ela se fará através da criação de novas freguesias a qual poderá resultar não só da agregação como da alteração dos limites territoriais das freguesias já existentes, especificando nos seus anexos I e II quais as novas freguesias resultantes dessa reorganização e determinando que a agregação determina a cessão jurídica das freguesias por ela atingidas (art.°s 1º a 4°). Regulamentando de seguida a forma como serão encontradas as sedes das novas freguesias, a transmissão dos direitos e deveres das freguesias extintas para as novas freguesias e os seus recursos financeiros (art.°s 5º a 8°).

O que quer dizer que a finalidade daquela Lei foi a de implementar a política territorial autárquica já definida pela Lei 22/2012, diploma que teve por finalidade traçar os quadros gerais de uma nova reorganização administrativa territorial. E, porque assim, as normas que compõem a Lei n.º 11-A/2013 são disposições de carácter geral definidoras do modo como se fará a transição das freguesias extintas ou territorialmente alteradas para as novas freguesias pelo que, de acordo com os critérios acima desenhados para diferenciar a função política da função administrativa e os actos políticos dos actos administrativos, aquela Lei configura o exercício da função política e não da função administrativa.



De resto, e em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que aquela lei não é fruto da função administrativa da Assembleia da República mas da sua função política pelo que, mesmo que ela contenha actos individualizáveis, isso não lhe retirará a natureza de acto praticado no exercício da função político-legislativa.

Acresce que aquela Lei não contém nenhuma estatuição que se dirija concreta e directamente a uma única autarquia - maxime a Requerente - mas um conjunto de disposições de natureza geral dirigidas a um universo de autarquias, ainda que identificáveis, pelo que a mesma não se destinou a definir as situações individuais e concretas de nenhuma delas. O seu objectivo foi diferente e foi mais vasto.

Ademais, e este é outro aspecto decisivo, foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República, que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e que ela se fará através de Lei (art.°s 161º, 164º/al.ª n) 236º, nº 4 da CRP) e, se assim é, como é, não podem subsistir dúvidas sobre a natureza político-legislativa das disposições impugnadas pela Requerente.



Finalmente, ainda se dirá que a fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.° 4,°/2/a) do ETAF) como também não cabe aos Tribunais administrativos a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.° 223º/1 da CRP).



Nesta conformidade, conclui-se que o que ora está em causa é a suspensão de eficácia de um acto político-legislativo destinado a reconfigurar em termos gerais e nacionais o mapa territorial autárquico e que as normas nele inseridas não traduzem a prática de qualquer acto administrativo, pelo que a propositura desta providência constitui uma tentativa de interferência (não permitida) no processo legislativo.

Termos em que se rejeitam liminarmente pretensões formuladas nestes autos, atenta a manifesta ilegalidade das mesmas (art.° 116.°/2/d) do CPTA).

Sem custas.”



“II. Inconformada, Junta de Freguesia de Marateca vem, nos termos do art.º 27.º/2 do CPTA, reclamar para a Conferência pedindo a sua revogação e a prolação de Acórdão que admita a requerida providência.

No essencial alega que não estão em causa os princípios constantes das Leis n.ºs 22/2012 e 11-A/2013 já que “apenas se visa questionar a aplicação desses princípios e normas, com inequívoca natureza de normas administrativas, à situação concreta da Requerente.” O que se sindica nesta providência é “a decisão concreta e individual de agregação da freguesia requerida publicitada através de anexo à segunda daquelas Leis, sendo certo que o facto de tal decisão ter sido publicitada por aquela via não lhe confere, salvo o devido respeito por opinião contrária, a natureza de acto legislativo.” E isto porque “o acto de política legislativa esgota-se com a definição daqueles princípios e normas gerais, sendo que o acto de subsunção da realidade a estes princípios um acto de aplicação da lei com a natureza de acto administrativo e não acto legislativo.”



Mas a Reclamante não tem razão.

Desde logo, porque o ataque dirigido contra o despacho reclamado parte do pressuposto que na Lei 11-A/2013 existe um acto administrativo quando a verdade é que, como longamente se explicou no despacho sob censura, esse acto não existe sendo inútil, neste momento, renovar o discurso argumentativo então usado.

Depois, porque, como se disse naquela decisão, a pretensão da Reclamante não tem qualquer fundamento legal e o art.º 111.º/1d) do CPTA ordena que, nessas circunstâncias, a mesma seja liminarmente rejeitada.

Resta, pois, concluir, à semelhança do que se fez naquele despacho, que o que ora está em causa é, apenas e tão só, o processo legislativo relativo à reorganização territorial autárquica, no qual se inscreve a Lei 11-A/2013 e que nesta não se encontra o acto administrativo que a Requerente nele vislumbra. A propositura desta providência constitui, assim, uma tentativa (não permitida) de interferir no processo político legislativo e que, por ser assim, a pretensão formulada nestes autos é manifestamente ilegal.



Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal indeferem a presente reclamação.



Sem custas.



Lisboa, 4 de Abril de 2013. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Luís Pais Borges.