Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 039720

I - O indeferimento tácito de recurso hierárquico, previsto no artigo 175º do Código do Procedimento Administrativo, enquadra-se no regime definido no artigo 109º do mesmo CPA, com todas as implicações daí derivadas.
II - O prazo de interposição de recurso contencioso respeitante a um tal indeferimento tácito de recurso hierárquico é de um ano, nos termos do artigo 28º, n.º 1, alínea d) LPTA,
III - Os diversos cargos de pessoal dirigente não correspondem a categorias das carreiras da função pública.
IV - Pelo facto de estar provido em cargo dirigente, um funcionário não tem categoria superior, para efeitos do citado n.º 4, do art.º 8º do DL 498/88, de 30.12, onde se dispõe que «nenhum dos membros do júri poderá ter categoria inferior àquela para que é aberto o concurso».
V - Viola esta disposição legal a composição do júri de um concurso para provimento de vagas de técnico superior principal do qual fazem parte dois funcionários com a categoria de técnico superior de 1ª classe, embora um deles esteja provido no cargo de director de serviços e o outro no de chefe de divisão.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

Relatório.

A..., técnico superior de 1ª classe do quadro da Direcção-Geral do Turismo, vem interpor recurso contencioso do presumido indeferimento, que imputa ao Secretário de Estado do Turismo, do recurso hierárquico do despacho da Directora Geral do Turismo, de 06.02.95, que homologou a lista de classificação final do candidatos admitidos ao concurso interno geral de acesso, para provimento de quatro vagas de técnico superior principal da carreira técnica superior do quadro da Direcção-Geral de Turismo, aberto por aviso publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 227, de 30 de Setembro de 1994.

Na resposta, a entidade recorrida limitou-se a oferecer «o merecimento dos autos» - fl. 74, dos autos.

Contestaram os recorridos particulares B... (fl. 106, ss.), C... (fl. 119, ss.), D... (fl. 132, ss.) e E... (fl. 147, ss.). Todos sustentaram a legalidade do acto que constitui o objecto do recurso contencioso, tendo os três primeiros defendido, ainda, que este deveria ser rejeitado, por extemporaneidade da respectiva interposição.

O recorrente apresentou alegação (fl. 162, ss.), na qual formulou as seguintes conclusões:

A – O acto administrativo submetido a recurso enferma dos seguintes vícios de violação de lei:

1) O júri do concursos em questão foi constituído por pessoas cuja categoria é inferior à aquela para que o mesmo foi aberto, o que contraria o disposto no art. 8º, n.º 4 do DL 498/88, de 30/12;

2) A participação como membros do júri de pessoas aptas a ale concorrer implica que o despacho da sua nomeação para tanto atenta contra o princípio da liberdade de candidatura expresso no art. 5º, n.º 1, al. a) do DL 498/88;

3) Os critérios de avaliação utilizados no concurso em questão só foram definidos após a análise dos processos de candidatura, o que é gravemente atentatório dos princípios de justiça e imparcialidade consagrados no art. 6º do CPA e do princípio da aplicação de métodos e critérios objectivos de avaliação consagrados no art. 5º, n.º 1, al. d) do DL 498/88;

4) A pontuação 0 (zero) atribuída ao Recorrente no subcritério de avaliação C (“A desenvolver actividades na DGT”) implica violação do art. 32º, n.º 1 do DL 260/76, de 8 de Abril;

5) A transformação do método de selecção “Entrevista” operada prelo júri em prova de conhecimentos viola o art. 27º, n.º 1, al. d) e o art. 5º, n.º 1 al. c) do DL 498/88;

6) A classificação das entrevistas não foi efectuada mediante votação por escrutínio secreto, o que contraria o art. 24º, n.º 2 do CPA.

B – Enferma ainda o mesmo acto administrativo, em atenção ao procedimento administrativo que está na sua base, de desvio de poder tendo em conta a eleição como critérios de avaliação dos “A desenvolver actividades na DGT” e “Com aulas e/ou cursos de formação ministrados”, por contrariedade à finalidade legalmente +prevista no art. 4º, n.º 2 do DL 498/88.

C – O mesmo acto padece ainda dos seguintes vícios de forma, porquanto:

1) A homologação incidiu apenas sobre o anexo 2 à Acta n.º 3 e não sobre a própria Acta, o que contraia o art. 32º, n.º 3 e 33º do DL 498/88;

2) O despacho constitutivo do júri não designou o vogal efectivo que substituiria o presidente nas sua faltas e impedimentos, o que contraria o art. 8º, n.º 5 do DL 498/88;

3) Não se verificou a divulgação atempada do sistema de classificação final a utilizar no concurso, o que defronta o art. 5º, n.º 1 al. c) do DL 498/88;

4) Não consta das actas que o júri tenha eleito ou designado secretário, pelo que, ou tal não ocorreu, o que viola o art. 9º, n.º 6 do DL 498/88, ou, se ocorreu, não foi registado em acta, o que contraria ao art. 27º, n.º 1 do DL 498/88;

5) As actas não se mostram assinadas pelo presidente e pelo secretário, o que viola o art. 27º, n.º 2 do CPA;

6) Verifica-se ausência de fundamentação nas Actas n.º 1 e 2 relativas a reuniões do júri, o que viola o art. 9º, n.º 2 do DL 498/88;

7) Idêntica ausência de fundamentação ocorre quanto à classificação final dos concorrentes, o que, para além de contrariar o art. 9º, n.º 2 referido, viola o art. 32º, n.º 1 do DL 498/88;

8) Não se verificou a audiência dos interessados, o que contaria o art.º 100º e 101º do CPA.

A entidade recorrida apresentou alegação, em que se limitou a oferecer o merecimento dos autos – fl. 187 e 95, dos autos.

Os recorridos particulares B... C... e D... bem como o recorrido particular E... apresentaram alegações, respectivamente a fl. 188, ss. e 213, ss., nas quais reafirmam as posições assumidas nas respectivas contestações.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público teve vista nos autos, tendo-se limitado a apor o seu ‘visto’.

Foram colhidos os vistos legais.

Cumpre, pois, decidir.

Fundamentação

Os Factos

Com relevância para a decisão a proferir, e face dos elementos dos autos e dos processo burocrático, apura-se a seguinte matéria de facto:

a) Por aviso publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 227, de 30.09.94, objecto de rectificação publicada no Diário da República n.º 236, de 12.10.94, foi anunciada a abertura do concurso para provimento de quatro vagas de técnico superior principal da carreira técnica superior do quadro da Direcção-Geral do Turismo;

b) Esse mesmo Aviso estabelecia que

12 – O júri do concurso tem a seguinte composição:

Presidente – Dra ...., directora de serviços.

Vogais efectivos:

Dr. ....., director de serviços.

...., chefe de divisão.

Vogais suplentes:

(...)

c) Na data da abertura do concurso, a presidente do júri, ..... e o segundo dos vogais efectivos, .... detinham a categoria de técnico superior de 1ª classe (vd. fl. 26 a 28, dos autos);

d) Em reunião de 18.11.94, o júri procedeu á análise dos processos de candidatura e elaborou a lista dos candidatos admitidos, da qual consta o recorrente A... (vd. ‘Anexo à acta n.º 1’);

e) Em 21.12.94, o júri procedeu à classificação final dos candidatos admitidos e elaborou a correspondente lista ordenada, conforme consta do ‘Anexo n.º 2 à acta n.º 3’, subscrito por todos os membros efectivos do júri do concurso e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (fl. 49, dos autos);

f) Nessa lista ordenada de classificação final, o recorrente foi colocado em quinto lugar, com a pontuação total de 13,29;

g) No canto superior direito da primeira página desse ‘Anexo n.º 2 à acta n.º 3’, da qual constam as assinaturas dos membros do júri, e não canto superior direito da terceira página desse mesmo ‘Anexo’, da qual consta a lista ordenada de classificação final dos candidatos, a Directora Geral do Turismo lançou, em 02.01.95, despachos de ‘Homologo’;

h) Em 08.02.95, deu entrada no Gabinete do Secretário de Estado do Turismo recurso hierárquico interposto pelo recorrente «do acto de homologação da Acta n.º 3 do referido concurso, e seu anexo n.º 2, praticado pela Senhora Directora Geral do Turismo»;

i) Este recurso hierárquico não foi objecto de decisão;

j) Em 21.02.96, deu entrada na secretaria deste Supremo Tribunal Administrativo a petição do recurso contencioso interposto pelo recorrente contra o indeferimento tácito desse recurso hierárquico.

O Direito

Começaremos, naturalmente, pelo conhecimento da questão, suscitada na contestação dos recorridos particulares B..., C... e D... e retomada na respectiva alegação, relativa à alegada extemporaneidade do recurso contencioso.

Partindo da consideração de que entre as disposições dos arts. 109 Artigo 109º (Indeferimento tácito):

1. Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre a pretensão dirigida a órgão administrativo competente confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação.

2. O prazo a que se refere o número anterior é, salvo o disposto em lei especial, de 90 dias.

3. (...). e 175 Artigo 175º (Prazo para a decisão):

1. Quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.

2. O prazo referido no número anterior é elevado até ao máximo de 90 dias quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares.

3. Decorridos os prazos referidos nos números anteriores sem que haja sido tomada uma decisão, considera-se o recurso tacitamente indeferido. do Código do Procedimento Administrativo (CPA) existe uma relação de especialidade, defendem esses recorridos que, diversamente do que sucede no primeiro desses preceitos, em que a falta de decisão se configura como mero pressuposto do recurso contencioso, aquele art. 175, ao dispor que, decorridos os prazos nele previstos sem que seja proferida decisão sobre o recurso hierárquico, este se considera tacitamente indeferido, estabelece para este indeferimento efeitos substantivos ou materiais, tornando-o equivalente a uma verdadeira decisão expressa. E sustentam que tal diferença de regime operou, consequentemente, uma derrogação parcial do preceito contido na alínea d) do n.º 1 do artigo 28º LPTA’. Pelo que, concluem, para os actos de indeferimento tácito gerados na sequência de uma pretensão apresentada no âmbito de um procedimento de 2º grau a que se refere o n.º 3 do citado art. 175 CPA o prazo para a interposição do recurso contencioso de anulação é o fixado, em sede geral, nas alíneas a) e b) e c), do n.º 1 do art. 28 LPTA. Assim, concluem ainda os mesmos recorridos, era de dois meses o prazo ao dispor do recorrente para impugnar o indeferimento tácito do recurso hierárquico que apresentou em 08.02.95. Pelo que, nos termos do art. 57, § 4 do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, deve rejeitar-se, por extemporâneo, o recurso contencioso apresentado pelo recorrente em 21.02.96.

O recorrente, na respectiva alegação, contesta este entendimento, salientando que a invocada relação de especialidade entre as duas apontadas normas legais não legitima a conclusão afirmada pelos recorridos.

E, com efeito, na relação de especialidade as regulamentações não são antitéticas, antes se completam, sendo uma continuação e particularização da outra. Assim, o art. 109 CPA reporta-se, em geral, à falta de decisão, no prazo legalmente fixado, de pretensão dirigida a órgão administrativo, enquanto o art. 175, n.º 3 se reporta à falta de decisão de um recurso hierárquico. Em qualquer dos casos, porém, trata-se de formação de indeferimento tácito, como também salienta a alegação do recorrente.

Não é, pois, aceitável a interpretação daquele n.º 3 do art. 175 CPA defendida pelos recorridos, no sentido que ali se consagra um indeferimento com efeitos substantivos, equivalente a decisão expressa. Que, aliás, não tem na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, sendo, por isso, de afastar, em conformidade com o critério interpretativo estabelecido no art. 9 Artigo 9º (Interpretação da lei):

1. (...).

2. Não pode, porém, ser considerado pelo interprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.

3. (...).

CCivil. Neste sentido, M. Esteves de Oliveira/R. Esteves de Oliveira e J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed., Liv. Almedina, Coimbra 1997, 797/8.

Assim, é de concluir que o recorrente dispunha do prazo de um ano, previsto no art. 28, n.º 1, al. d) da LPTA, para a interposição do recurso contencioso fundado em indeferimento tácito do recurso hierárquico, que apresentou em 08.02.95 e que deverá ser considerado tacitamente indeferido, pelo menos, trinta dias após a respectiva apresentação, nos termos do citado art. 175 CPA. Pelo que o recorrente respeitou aquele prazo de um ano, na interposição do recurso contencioso, apresentado em 26.02.96.

Improcede, pois, a questão da extemporaneidade deste recurso, suscitada pelos indicados recorridos particulares.

Passemos, então, ao mérito do recurso.

Na primeira das conclusões da respectiva alegação de recurso, o recorrente imputa ao acto contenciosamente impugnado o vício de violação de lei, por isso que o júri do concurso foi constituído por funcionários de categoria inferior aquela para que o mesmo foi aberto, contrariando-se o disposto no art. 8, n.º 4, do DL 498/88, de 30.12. É o caso da presidente do júri, .... e da vogal efectiva ...., cada qual com a categoria de técnico superior de 1ª classe, sendo que o concurso foi aberto para preenchimento de vagas na categoria de técnico superior principal.

Os recorridos não contestam a apontada categoria desses elementos do júri. Porém, sustentam que, na data da abertura do concurso e até ao encerramento do respectivo procedimento, aquelas ... e .... possuíam categoria superior aquela para que foi aberto o concurso, por estarem providas em cargos dirigentes, respectivamente, de directora de serviços e chefe de divisão.

Vejamos, pois.

O questionado artigo 8, do DL 498/88, que dispõe sobre a constituição e composição do júri, estabelece, no respectivo número 3, que «o presidente do júri será designado de entre o pessoal dirigente, chefes de repartição ou funcionários providos em categoria cujo desenvolvimento salarial integre o índice 485 ou superior, para cujo provimento seja legalmente exigível um curso superior». E, no número 4, que «nenhum dos membros do júri poderá ter categoria inferior àquela para que é aberto o concurso».

Ora, conforme a definição do artigo 4, do DL 248/85, de 15 de Julho, «1 – A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional». Sendo que, tal como estabelece, ainda, o mesmo preceito legal, «2 – Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública».

Diverso é o regime jurídico do pessoal dirigente, agrupado em quadro próprio (art. 14, n.º 2, DL 248/85), com regime de recrutamento e selecção específico e provido unicamente em comissão de serviço (arts. 2 e 4, do DL 191-F/79, de 26 de Junho). A actividade dos titulares de cargos dirigentes «reconduz-se, mais estreita ou lassamente, ao exercício da potestas pública, a uma participação na formulação das políticas sectoriais relativas à área onde operam (de regra, intensivamente decrescente), à participação na sua execução e ao controlo do cumprimento dos objectivos e programas nas parcelas orgânicas respectivas, cuja gestão permanente asseguram. O vinculo jurídico que os liga ao ente público, sem prejuízo da ordenação hierárquica, não consubstancia uma relação jurídica de trabalho sem mais» Ana Fernanda Neves, in Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra Ed. 1999, 217.

Assim, os diversos cargos de pessoal dirigente Lei 49/99, de 22.06, Artigo 2º (pessoal e cargos dirigentes):

1- Considera-se dirigente o pessoal que exerce actividade de direcção , gestão, coordenação e controlo nos serviços e organismos públicos referidos no artigo anterior.

2- 2- São considerados cargos dirigentes os de director-geral, secretário-geral, inspector-greral, subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados.

3- 3- (...). não podem ser identificados com qualquer das categorias que integram as carreiras da função pública. Pelo que, diversamente do que pretendem os recorridos, não pode dizer-se, com rigor, que, por ocuparem cargos dirigentes, os questionados membros do júri pertenciam a categoria superior aquela para que foi aberto o concurso.

Aliás, a aceitar-se o entendimento dos recorridos, não se compreenderia que o citado art. 8 do DL 498/88, depois de preceituar que o presidente do júri será designado de entre pessoal dirigente (n.º 3), estabeleça que nenhum dos membros do júri poderá ter categoria inferior àquela para que foi aberto o concurso (n.º 4), abrangendo nesta imposição também o próprio presidente do júri.

O objectivo da lei é o de evitar que possam integrar o júri do concurso funcionários que, não obstante ocuparem em comissão de serviço cargos dirigentes, tenham a mesma (ou inferior) categorias da dos candidatos ao concurso, cujo resultado, por isso, poderá não lhes ser indiferente.

Não se trata, apenas, de assegurar a competência, designadamente de natureza técnica, para avaliar os candidatos. Mais do que isso, e como bem sustenta o recorrente, a regra do citado art. 8, n.º 4 constitui emanação do principio da neutralidade da composição do júri, consagrado no art. 5, n.º 1, al. e), que visa garantir o respeito pelo princípios da imparcialidade e da justiça consagrados no 266 da Constituição da República.

Em suma: procede a alegação do recorrente, no sentido de que ocorreu vício de violação de lei, por ter sido o júri do concurso parcialmente constituído por funcionários com categoria inferior àquela para que foi aberto o concurso, contra o que dispõe o art. 8, n.º 4 do DL 498/88, de 30 de Dezembro. Pelo que fica prejudicado o conhecimento dos restantes vícios invocados nessa mesma alegação.

Decisão

Por tudo o exposto, acordam em

a) conceder provimento ao recurso e anular o acto recorrido;

b) condenar os recorridos particulares nas custas, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em duzentos e cem euros cada um.



Lisboa, 23 de Abril de 2002

Adérito Santos - relator -

Azevedo Moreira

Santos Botelho (votei só a decisão).