Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0397/03

I - Nos casos de competência conjunta, em que a lei impõe que intervenha na prática do acto mais que um órgão administrativo, a decisão procedimental resultante da intervenção de todas as entidades que devem decidir é apenas uma, integrando-se o acto decisório na categoria dos actos complexos praticados em co-autoria, actos que se realizam com a fusão de duas ou mais declarações de vontade homogéneas e com o mesmo fim de dois ou mais órgãos da Administração.
II - Em actos deste tipo, as declarações de vontade individualizadas emitidas por cada um dos órgãos não têm autonomia e não são susceptíveis de, separadamente, produzir quaisquer efeitos jurídicos.
III - Correlativamente, para gerar dever legal de decidir um recurso hierárquico que deve ser decidido por despacho conjunto de mais que um membro do Governo, basta que a respectiva petição seja apresentada a uma das entidades que deva intervir na formação da decisão.
IV - O facto de a petição ser dirigida apenas a um dos três membros do Governo com competência para decidir não pode ser considerado um obstáculo de ordem formal relevante para afastar o dever de decidir de todos eles, se não foi dirigido ao recorrente um convite para suprir essa hipotética deficiência, como impõem os arts. 74.º, n.º 1, alínea a), e 76.º do C.P.A..
V - Assim, a falta de decisão, no prazo legal, de um recurso interposto ao abrigo do disposto no n.º 5 do art. 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, dirigido ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, confere ao recorrente a faculdade de presumir indeferido esse recurso, para poder interpor recurso contencioso.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1 - A..., assistente administrativa principal, a exercer funções no Serviço Sub-Regional de Setúbal do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso do indeferimento tácito que imputou ao Senhor Ministro do Trabalho e Solidariedade, ao Senhor Ministro das Finanças e ao Senhor Secretário de Estado da Administração Pública.

Esse indeferimento tácito reporta-se ao recurso hierárquico que a recorrente, em 18-3-99, interpôs do despacho do Senhor Vogal do Conselho Directivo daquele Centro Regional de Segurança Social, que a não fez transitar para o índice 260 da carreira de Assistente Administrativo Principal.

O Tribunal Central Administrativo rejeitou o recurso contencioso, por entender que ele carece de objecto.

Inconformada, a recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) Considera, a recorrente, que atendendo aos fundamentos supra expostos incumbia às entidades recorridas o dever legal de decidir.

B) Que a simples apresentação do recurso hierárquico a uma das entidades e a consequente origem da resposta origina a formulação de indeferimento tácito.

C) Consequentemente nos termos do citado art. 109º do CPA a recorrente pudesse presumir indeferida a sua pretensão para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação, deste modo se concluindo pela formação do alegado indeferimento tácito.

D) Ao decidir em sentido contrário, o acórdão impugnado fez incorrecta aplicação da lei, designadamente do invocado no art. 109º do CPA.

E) Devendo o Tribunal agora conhecer do recurso contencioso, considerando o posicionamento da recorrente incorrecto pelas circunstâncias invocadas ao longo do processo.

A Senhora Secretária de Estado da Administração Pública contra-alegou, defendendo que não ocorreu o indeferimento tácito impugnado.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Tal como se decidiu no acórdão deste S.T.A. de 28-2-2002, no recurso n.º 48112 - 1.ª Subsecção, «Prevendo o art. 21.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, um recurso hierárquico a ser resolvido por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública, deve ser correctamente formulado o recurso hierárquico dirigido ao ministro da tutela, com a referência expressa de que o mesmo é interposto nos termos do referido preceito legal, e no qual se conclui por pedir que sejam produzidos os actos necessários à satisfação da pretensão formulada.

A inacção do ministro da tutela, no fim do prazo a que alude o art. 109.º, n.º 2, do C.P.A., tem o valor de indeferimento da pretensão, pelo que, dada a necessidade de despacho conjunto das três entidades, ela significa, só por si, o indeferimento tácito dessa mesma pretensão, o qual deve ser imputável às três entidades governamentais, a quem cabia a prolação do dito despacho conjunto».

Assim, verificando-se no caso sub-judice o referido condicionalismo, entendo que o recurso jurisdicional merece provimento.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2 - No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) Com a data de 18/3/99 e dirigido ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade em cujo gabinete deu entrada em 19/3/99, a recorrente apresentou recurso hierárquico ao abrigo do nº 5 do art. 21º do D.L. nº. 404-A/98, de 18/12, invocando que a aplicação deste diploma originou distorções no seu posicionamento em relação a colegas suas;

b) sobre esse recurso hierárquico não foi proferida decisão expressa.

3 - A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se, atribuindo a lei competência conjunta a mais que um membro do Governo para apreciação de determinado tipo de recursos administrativos, basta que seja dirigido a uma das entidades referidas um requerimento de recurso hierárquico para se formar indeferimento tácito, no caso de tal recurso não vir a ser apreciado no prazo legal.

O recurso administrativo interposto pela recorrente está previsto no n.º 5 do art. 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, que estabelece o seguinte:

5 - Os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidas por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública.

No caso em apreço, o Tribunal Central Administrativo entendeu, em suma, que não se formou indeferimento tácito por a recorrente ter interposto o recurso apenas para o Ministro da Tutela (o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade) e não também para os outros dois membros do Governo obrigatoriamente interventores na decisão desse mesmo recurso e, não podendo aquele decidir sozinho, não tinha dever legal de decidir.

O n.º 5 do art. 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 prevê um recurso administrativo atribuindo competência conjunta para a sua apreciação a três órgãos governamentais.

Neste casos de competência conjunta, em que deve intervir na prática do acto mais que um órgão administrativo, a decisão procedimental resultante da intervenção de todas as entidades que devem decidir é apenas uma, integrando-se o acto decisório na categoria dos actos complexos praticados em co-autoria, actos que se realizam com a fusão de duas ou mais declarações de vontade homogéneas e com o mesmo fim emitidas por dois ou mais órgãos da Administração (Essencialmente neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 6-6-89, proferido no recurso n.º 24729, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4032.

Na doutrina, podem ver-se:

- MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 469;

- FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, página 277.)

«O que caracteriza esta forma típica de colaboração entre vários órgãos da Administração, na realização do mesmo fim público, é a circunstância de as declarações de vontade individualizadas emitidas não terem autonomia, não sendo susceptíveis de, separadamente, produzir quaisquer efeitos jurídicos, pois a lei só ao acto uno resultante da fusão dessas vontades atribui tal potencialidade». (Acórdão citado.)

Sendo assim, a actuação de todos os órgãos administrativos que devem intervir na formação do acto tem de ser vista também unitariamente, devendo entender-se que é a todos eles, globalmente, e não a cada um deles, autonomamente, que a lei atribui o dever de decisão da pretensões que lhe formulem os administrados, tendo também todos eles, perante a apresentação de uma pretensão, de providenciar no sentido de ser produzida a decisão.

4 - A formação de indeferimento tácito é corolário da existência de um dever legal de decidir por parte da autoridade recorrida, como vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 16-1-1997, proferido no recurso n.º 37785, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 186;

- de 4-2-1997, proferido no recurso n.º 39069, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 801;

- de 11-3-1997, proferido no recurso n.º 41331, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 1966;

- de 16-4-1998, proferido no recurso n.º 41132, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 13, página 37;

- de 19-5-1998, proferido no recurso n.º 43433, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 19, página 39;

- de 11-2-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 36585, publicado em Apêndice ao Diário da República de 4-5-2001, página 291;

- de 19-3-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 37532, publicado em Apêndice ao Diário da República de 4-5-2001, página 592;

- de 19-3-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 32783, publicado em Apêndice ao Diário da República de 4-5-2001, página 548;

- de 17-12-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 41130;

- de 22-3-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 40675;

- de 9-5-2001, proferido no recurso n.º 31648.

No mesmo sentido, podem ver-se:

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, 1.ª edição página 168, e

- MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I, página 134.)

A existência do dever de decidir depende da verificação de pressupostos procedimentais um dos quais é a competência, como se conclui das referências que lhe são feitas no n.º 1 do art. 9.º e n.º 1 do art. 109.º do C.P.A. (Sobre esta matéria, pode ver-se MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, 1.ª edição página 168.)

É corolário do entendimento sobre o carácter unitário das intervenções decisórias das entidades que devem proferir um acto complexo, que, em face da apresentação de uma pretensão por um administrado a qualquer dos órgãos administrativos que devem proferir a decisão, exista relativamente a todos um dever legal de a decidir.

Por isso, apresentada uma pretensão a uma das entidades competentes para a decisão, não será por falta de dever legal de decidir que pode deixar de formar-se indeferimento tácito, independentemente de a falta de decisão ser ou não imputável à actuação do órgão a quem foi efectuada a apresentação.

Aliás, este entendimento é o que encontra mais consistente apoio na própria letra do n.º 1 do art. 109.º do C.P.A., em que, para a formação de indeferimento tácito, exige apenas que a pretensão seja dirigida a «órgão administrativo competente», qualificação esta que, nos casos de actos complexos, é adequada a qualquer dos órgãos a quem a lei atribui competência para intervir no formação do acto.

Por outro lado, o facto de o requerimento ser dirigido apenas ao Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, e não também aos outros dois membros do Governo com competência para decidir, não pode ser considerado um obstáculo formal relevante para afastar a conclusão sobre a adequada redacção do requerimento para gerar um dever de decidir relativamente a todos, pois, se fosse considerada imprescindível a indicação desses outros membros no requerimento de interposição de recurso, o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade tinha o dever legal de convidar a recorrente a suprir a hipotética deficiência [arts. 74.º, n.º 1, alínea a), e 76.º, n.º 1, do C.P.A.] e não é razoável que se fizessem recair sobre o administrado as consequências da omissão pela Administração dos deveres que a lei lhe impõe.

Assim, no caso, a petição de recurso foi apresentada ao Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que era um «órgão administrativo competente» para o apreciar e não providenciou para a sanação de qualquer hipotética deficiência de ordem formal, pelo que a falta de decisão no prazo legal, confere à recorrente a faculdade de presumir indeferido esse recurso, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, em revogar a decisão recorrida e em ordenar que o processo baixe ao Tribunal Central Administrativo a fim de ser proferida decisão que não seja de rejeição do recurso contencioso pelo motivo invocado na decisão recorrida. (Decidindo também neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 8-5-2002, proferido no recurso n.º 47917, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.ºs 488/489, página 1115.

Também no mesmo sentido, embora com fundamentação não totalmente coincidente, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 28-2-2002, proferido no recurso n.º 48112.)

Sem custas.

Lisboa, 15 de Outubro de 2003.

Jorge de Sousa - Relator - Costa Reis - Isabel Jovita