Plano director municipal Altura de meação
Sumário
I - Nos termos do art. 12º do Regulamento do PDM de Vila Nova de Gaia, "qualquer construção ou alteração da cota de logradouros, não poderá criar alturas de meação superiores a 4 metros, excepto nas situações de empenas de encosto de construções em banda contínua ou geminada".
II - O referido preceito limita a altura da meação de toda e qualquer construção com excepção das ali mencionadas - empenas de encosto de construções em banda contínua ou geminada".
III - Deste modo, qualquer construção não incluída na referida excepção, ou seja, que não se reconduza a uma "empena de construção em banda", não poderá criar uma altura de meação superior a 4 metros.
Texto da decisão
Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo
1. Relatório
O VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO DA CÂMARA MUNICIPAL DE VILA NOVA DE GAIA, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que, no recurso contencioso de anulação instaurado por A… e B… declarou nulo o acto de licenciamento de obras particulares de 27 de Janeiro de 1998, formulando as seguintes conclusões:
1ª – O art. 12º do Regulamento do PDM na primeira parte do seu texto onde refere “qualquer construção…” tem apenas em consideração as construções acessórias;
2ª – As construções principais estão contidas na segunda parte do texto que consigna as excepções à primeira e que contempla todas as hipóteses de construções com empenas de contacto;
3ª – Ao interpretar o preceito em apreço conforme foi plasmado na decisão sob censura então as excepções enunciadas no preceito estão a mais;
4ª – Houve, assim, manifesto erro da interpretação do preceito em causa que produziu a declaração de nulidade do acto recorrido.
5ª – Com violação do próprio art. 12º do Regulamento do PDM e art. 52º, 2, b) do Dec. Lei 445/91, de 20/11 e outros aplicáveis.
Não houve contra-alegações.
Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Procurador - Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
a) Os Recorrentes são donos do prédio urbano constituído por moradia edificada no lote n° 1 do loteamento cujo processo camarário corre termos sob o n° 544/84, sito na Rua …, freguesia de Canidelo, concelho de Vila Nova de Gaia, prédio esse no qual aqueles têm a sua residência habitual e permanente.
b) Em Março de 1999 iniciou-se uma construção no terreno confinante a Sul com o pertencente aos recorrentes, construção essa que pertence à interessada particular a qual é requerente, após averbamento em 05/01/1999, no processo de licenciamento de obras particulares sob o n° 655/97 instaurado em 11/06/1997 (cf. doc. de fls. 01 a 27 da parte II do Processo Administrativo (doravante apenas PA) apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
c) No âmbito do processo de licenciamento referido em b) e após a instrução do mesmo constante veio o ente recorrido a proferir em 27/01/1998 despacho a deferir o mesmo, tendo sido emitido o alvará n° 486/99, o qual foi levantado em 12/03/1999 (cf. fls. 1 a 8 e 13 a 35 da parte 1) do PA e fls. 28 a 59 da parte II) do mesmo PA que aqui se dá por reproduzido).
d) A contra-interessada, no âmbito daquela obra, ergueu uma empena de cerca de 6 metros de altura que os recorrentes alegam afectar a sua propriedade em termos de luminosidade, arejamento e exposição solar.
e) A obra em questão veio a ser embargada por “estar a ser efectuada em desconformidade com o projecto aprovado e em violação do artigo 12° do Regulamento do Plano Director Municipal” (cf. doc. de fls. 12 a 14 dos autos que aqui se dá por reproduzido).
f) Por requerimento registado sob o n° 1449/00, a contra-interessada apresentou um aditamento ao projecto de arquitectura, para efeitos de levantamento do embargo da obra que mereceu informação favorável (cf. doc. de fls. 96 a 98 todas do PA)
g) Sobre este pedido recaiu a informação de fls. 38 e 39 do PA, que foi objecto de parecer com o seguinte teor: “De acordo com o parecer recentemente emitido pelo Departamento Jurídico, a altura da meação é contada a partir da cota natural do terreno. O requerente demonstra através de exposição apresentada (registo 1449/00) o cumprimento do ad. 12° do regulamento do P. D. M. (lá que o diferencial da medida da empena existente terá sido resultante do desaterro provocado no terreno confinante alterando assim as quotas naturais). Neste enquadramento considera-se que a obra cumpre a legislação aplicável, pelo que se propõe o desembargo da mesma”.
h) Por despacho de 07/11/2000, e nos termos das informações de 19/05/00 e de 28/09/00, foi deferido o aditamento supra mencionado (cf. doc. de fls. 40 do PA).
i) Todavia, em 14/05/2001 é elaborada informação com o seguinte teor: “Através do requerimento registado sob o n° 1449/00 foi apresentado um aditamento através do qual o requerente pretendia o desembargo das obras efectuado por incumprimento do projecto de arquitectura aprovado e por violação do ad. 12° do Regulamento do Plano Director Municipal. (...) Por insistência do vizinho do requerente decidi visitar a obra para verificar no local as características topográficas do terreno e comparar com os elementos que nos foram apresentados. Na vis lia realizada à obra (...) constatou-se que não existiam indícios de que o vizinho do requerente a Sul tenha executado qualquer “desaterro”. Aliás, pelo levantamento topográfico à escala de 1/1000 que serviu de base no fornecimento da planta topográfica ao requerente, facilmente se verifica que o terreno tem pendente para o interior e não tinha configuração topográfica conforme foi descrito no referido aditamento. Nestas circunstâncias, relativamente à empena criada pela construção licenciada relativamente ao terreno confinante, verifica-se o incumprimento do ad. 12° do regulamento do PDM...” (cf. doc. de fls. 73 e 74 do PA que aqui se dá por inteiramente reproduzido).
j) Foi consultado o Departamento Jurídico que emitiu o parecer n° 085/CJ, de 05/02/2002, (cf. doc. de fls. 85 a 87 do PA que aqui se dá por reproduzido), destacando-se a seguinte conclusão: “Em jeito de conclusão e face às razões expendidas na presente informação, diremos que, no caso em apreciação e dado não estarmos perante uma construção acessória, não será de aplicar a altura de meação prevista no ad. 12° do RPDM.
k) A informação de 18/02/2002 refere que: “Tendo em consideração o parecer emitido pelo Departamento Jurídico através da informação 851CJ, de 05 de Fevereiro de 2002, não obstante os elementos técnicos apresentados pelo requerente demonstrarem que a empena criada pela obra executada é superior a 4 metros (..) não seja anulado o despacho de deferimento do aditamento ao projecto de arquitectura....” (cf. doc. de fls. 88 do PA).
1) Sobre esta informação recaiu o despacho de 20/02/2002
“Concordo. Notifique nos termos propostos”.
m) Foi emitido o alvará de utilização n° 251/06 (cf. doc. de fls. 233 do PA).
n) O presente recurso foi intentado em 01/08/2002 (cf. doc. de fls. 2 dos autos).
2.2. Matéria de Direito
A sentença recorrida declarou nula a deliberação com a seguinte argumentação:
“Os recorrentes defendem que a recorrida particular ergueu uma empena de aproximadamente 6 metros de altura, na linha sul da construção licenciada, mesmo em cima da sua propriedade. Da matéria dada como assente resulta claramente que foi construída uma empena superior a 4 metros – al. k) da matéria assente. Assim mostra-se provado que a empena construída pela recorrida particular ultrapassa os 4 metros a que se reporta o art. 12º do PDM de Gaia.”.
Depois de referir a tese da entidade recorrida segundo a qual essa limitação de 4 metros não se aplica à construção principal, a sentença disse o seguinte:
“… se a letra da lei refere qualquer construção não vislumbramos como pode a entidade recorrida concluir que tal expressão pretende apenas aludir a construções acessórias, pois do conteúdo da lei não se retira a mínima correspondência com a interpretação que lhe é dada pela entidade recorrida. A finalidade do art. 12º do PDM de Vila Nova de Gaia é clara, uma vez que pretende impedir a construção de empenas cegas nas extremas, por razões de estética e salubridade, o que já não ocorre nos casos de encosto de construção em banda, contínua ou geminada”.
Neste recurso a entidade que licenciou o projecto retoma a tese que a sentença refutou, sustentando que o art. 12º do Regulamento do PDM deve ser dividido em duas partes: “na primeira, diz-se: qualquer construção ou alteração da cota de logradouro não poderá criar alturas de meação superiores a 4 m…; na segunda: excepto nas situações de empenas de encosto de construções em banda contínua ou geminada. Ora nas excepções consignadas nesta segunda parte do preceito estão contidas todas as possibilidades de construções com empenas de encosto que são sem dúvida as construções principais. Logo, a expressão qualquer construção referida na primeira parte do preceito só pode querer abranger as construções acessórias”.
Vejamos.
O preceito objecto da controvérsia tem a seguinte redacção:
Altura de meação
A interpretação sustentada pela ora recorrente não é a melhor, pois embora parta de premissas verdadeiras, a inferência não é necessária, nem – a nosso ver – possível.
É verdade que o artigo contém uma regra geral (qualquer construção não pode criar alturas de meação superiores a 4 metros) e uma excepção a essa regra (excepto nas situações de empenas de encosto de construções em banda).
E também é verdade que a construção em banda é uma construção principal.
O que não se entende é a conclusão, que se extrai destas premissas: “Logo, a expressão qualquer construção … só pode querer abranger as construções acessórias”.
Se a lei diz “excepto as situações de encosto de construções em banda”, está a excluir essas construções daquelas que tinha referido no início: “Qualquer construção”. Mesmo que a construção em banda se refira a construções principais, e isso é verdade, tal significa apenas que, de entre as construções principais incluídas na regra geral, aquelas (em banda) ficam livres da limitação de criar alturas superiores a 4 metros. É assim que deve ser lida a norma, pois a mesma contém por um lado a expressão “qualquer construção”, usando uma designação universal, de todas as construções; e contém por outro lado a expressão “excepto”, que só tem pleno sentido se for uma excepção à regra geral anterior. Se as construções principais não estivessem contidas na regra geral, não era necessário excepcionar expressamente as construções em banda. Para que a tese sustentada pelo recorrente fosse aceitável haveria de ser explicada a razão de se admitir que fossem admissíveis construções na meação do logradouro superior a quatro metros, fora dos casos excepcionados. O recorrente não indiciou qualquer razão e, em boa verdade, não se vê qual a razão de alargar o sentido da excepção a toda e qualquer construção principal (inconcludência a partir elemento teleológico).
Da exposição sistemática dos artigos do PDM também nada resulta a favor da tese do recorrente (elemento sistemático da interpretação). O art. 11º do PDM reporta-se à construção de anexos. Se o art. 12º tivesse apenas em vista a construções acessórias, como os anexos, o local adequada da regulamentação seria, portanto, o art. 11º, que tem a seguinte redacção:
Anexos
2 - Os anexos em logradouros de lotes para habitação só poderão ter um piso coberto e o seu pé direito médio não poderá exceder os 2,30 metros."
Ora da leitura deste art. 11º resulta que, se a empena do anexo servir de meação, nem sequer a sua altura poderá chegar aos 4 metros, por força da limitação do art. 11º, 2 do Regulamento do PDM – dado que o “seu pé direito não poderá exceder 2,30 metros”. Ou seja, defender a aplicação do art. 12º, aos anexos – que são uma construção acessória - redunda na mais completa inutilidade.
Outro argumento do recorrente é extraído da expressão “qualquer construção ou alteração da cota do logradouro…” que, a seu ver, pretende regular todas as construções e alterações em logradouros, que são os espaços livres afectos a uma construção principal.
Este argumento é igualmente inconcludente.
Também aqui o artigo comporta uma divisão: (i) qualquer construção, ou (ii) alteração da cota do logradouro, sendo que em ambas as situações se verifica a proibição de criar alturas de meação superiores a quatro metros. A altura da meação tanto pode resultar da própria construção, ou de simples alteração da cota do logradouro. O preceito não limita apenas construções a realizar no logradouro, o que faz – a nosso ver – é incluir na limitação da altura de meação não só “qualquer construção” como a simples alterações da “cota do logradouro”.
Do que se disse resulta, portanto, com toda a clareza que deve manter-se a decisão recorrida.
3. Decisão
Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.
Sem custas, por isenção do recorrente.
Lisboa, 24 de Setembro de 2008. – António Bento São Pedro (relator) – Edmundo António Vasco Moscoso – Maria Angelina Domingues.