Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 03584/28.0BELSB.SA1

I - A determinação dos pressupostos processuais do âmbito da jurisdição administrativa e da competência do Supremo Tribunal administrativo em razão da hierarquia, afere-se em função dos termos como a relação material controvertida foi configurada pelo Autor na petição inicial, atendendo ao binómio pedido/causa de pedir, incluindo os seus fundamentos e a identidade das partes.
II - Aquando da apreciação das questões prévias relativas ao âmbito de jurisdição e à competência do tribunal não se pode antecipar qualquer juízo de procedência quanto ao mérito da pretensão/acção ou quanto à existência ou não de quaisquer outras questões prévias/excepções dilatórias.
III - O direito à informação procedimental, consagrado no n.º 2 do artigo 268º da CRP e regulado nos artigos 82º e ss. do CPA, bem como o direito de acesso a documentos e registos administrativos, garantido no n.º 3 do artigo 268º da CRP e disciplinado na LADA, apresentam como pressuposto e denominador comum terem por objecto o exercício da função administrativa ou de funções materialmente administrativas.
IV - Os processos de averiguação preventiva desenvolvidos pelo DCIAP relevam do exercício da função judicial ou de administração da justiça pelo Ministério público, encontrando-se, por essa razão, excluídos do âmbito aplicativo quer do direito à informação procedimental, quer do direito ao acesso a documentos e registo administrativos disciplinado na LADA.

(Intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões)

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

1. AA, Magistrado do Ministério Público, jubilado, advogando em causa própria, veio deduzir, a 26.01.2026, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões contra a PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, na pessoa do PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA nos termos do disposto nos artigos 104º e seguintes do CPTA.

Requereu que a Ré fosse intimada a prestar as seguintes informações :

“a) Se contra o ora Requerente foi(m) instaurado (s) Processo(s) de Averiguação Preventiva;

b) Em caso afirmativo, onde corre ou corre (m) esse(s) processos: (nos tribunais de …, ..., ..., ..., outros)

c) Há quanto tempo foi ( m ) instaurado (s) tal(s) procedimentos;

d) Se ainda corre (m) termos ,

e) Se foi (m) objeto de arquivamento e em caso afirmativo em que data;

f) Onde e quando pode (m) ser objeto de consulta pelo requerente”

Alega, para o efeito, em síntese:

Em 14.10.2025, apresentou um pedido de informações, dirigido ao Procurador-Geral da República, requerendo que fossem prestadas informações sobre se, “contra si existem ou existiram processos de Inquérito criminais, e, em caso confirmativo, onde correm termos, a data da sua instauração, se se encontram pendentes, quais os ilícitos subjacentes, ou, caso arquivados, em que data teve lugar esse arquivamento”;

Solicitou ainda que fosse informado “se, contra si, foram instaurados processos de Averiguação Preventiva, onde correm termos, em que data tiveram lugar, se se encontram pendentes, ou objecto de arquivamento e, neste caso em que data, e qual a factualidade subjacente.”

Nessa sequência, foi informado pelas Procuradorias Distritais, em cumprimento de instruções da Procuradoria-Geral da República nesse sentido, que não existiam quaisquer inquéritos criminais pendentes sobre o Autor

No que concerne ao pedido relativo à instauração ou pendencia de processos de Averiguação Preventiva, foi informado, a 02.01.2026, por despacho proferido pelo Procurador da República afecto à Coordenação-Geral do Departamento Central. de Investigação e Ação Penal (DCIAP), que o DCIAP não daria qualquer sequência ao pedido, atendendo a que o Autor formulara requerimento idêntico à Procuradoria-geral da República, por forma a não gerar duplicações, devendo aguardar resposta da PGR.

Por email, enviado pelo Chefe de gabinete do Procurador-Geral da República, a 22.01.2026, tomou conhecimento do indeferimento do seu pedido, fundamentando-se essa recusa na proibição legal de prestar informações sobre averiguações preventivas ou ações de prevenção, sujeitas a um dever de sigilo absoluto e restrição de acesso, nos termos estabelecidos no artigo 7º, nº 1, da Lei nº 36/94, de 29 de Setembro, que aprovou o regime das medidas de combate à corrupção e criminalidade económica e financeira, e do artigo 7º, n.ºs 1 e 2, da Diretiva nº 1/2026, 13 de Janeiro, emitida pelo Procurador-Geral da República, no exercício dos seus poderes hierárquicos, para garantir a adopção de procedimentos uniformes na interpretação e aplicação das disposições daquela Lei..

O Autor sustenta que o dever de sigilo absoluto e restrição de acesso, com o alcance prescrito no artigo 7º da referida Diretiva n.º 1/2026, ao proceder a uma extensão do dever de sigilo previsto no artigo 7º da Lei nº 36/94, de 29 de Setembro, a qualquer pessoa ou entidade, “não pode inibir/impedir os visados de saber se, de alguma forma existiram, se foram praticadas diligências intrusivas, à margem da lei, realizadas pelos órgãos de polícia criminal, tuteladas pela autoridade judiciária, que visaram a sua vida pessoal, familiar ou profissional, ao arrepio da lei e, por isso, objecto de censura.”

Alega, em suma, que o dever de sigilo absoluto e restrição de acesso relativamente às averiguações preventivas, imposto pelo Procurador-Geral da República por via da emissão da Diretiva 1/2026, constitui «uma clara e flagrante violação das garantias do "processo criminal”», pois é entendimento da PGR que tais procedimentos revestem natureza jurisdicional” e violam o seu direito de acesso à informação e de escrutínio da legalidade de eventuais diligências intrusivas.

Finda o pedido requerendo a intimação da Procuradoria-geral da República a prestar as informações pretendidas e a permitir a consulta e acesso aos processos que venham a ser identificados, com fundamento no direito à informação procedimental e direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, previstos nos artigos 104º e seguintes do CPTA, seguindo-se os ulteriores termos até final.

2. Regularmente citada a 02.04.2026, a Ré, Procuradoria-Geral da República, representada em juízo pelo Procurador-Geral da República, veio apresentar a sua Contestação/Resposta, nos termos e com os fundamentos seguintes:

Defendendo-se por excepção, invocou a incompetência do tribunal em razão da hierarquia, sustentando que o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa é hierarquicamente incompetente para apreciar o processo, uma vez que os actos ou omissões do Procurador-Geral da República em matéria administrativa são da competência do Supremo Tribunal Administrativo, nos termos previstos no incisivo viii), da alínea a), do n.º 1 do artigo 24º do ETAF.

Na defesa por impugnação, alega ainda que as averiguações preventivas reguladas na Lei n.º 36/94 constituem um procedimento de prevenção criminal que reveste natureza jurisdicional, e não um procedimento no exercício de função ou actividade materialmente administrativa da PGR/DCIAP.

Consequentemente, o respetivo acesso não é regulado pela Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), mas antes pelo disposto no artigo 7.º da Lei n.º 36/94, que institui um dever de sigilo absoluto relativamente a essas averiguações preventivas, fundamento que justificou a recusa de prestação de informações que está na origem deste processo judicial.

3. Notificado da contestação, o Autor apresentou resposta à excepção de incompetência, concluindo pela sua improcedência, porquanto, em seu entender, a intimação não é deduzida contra o Procurador-geral da República, mas antes visa a prestação de informações e a consulta de processos que correm no DCIAP, departamento sem personalidade jurídica e judiciária para ser demandado em juízo, integrado na Procuradoria-Geral da República, a qual figura, assim, como entidade demandada e é representada em juízo pelo Procurador da República.

Alega ainda que as ‘ações preventivas' não são "investigações" no sentido literal e que a figura do "pré-inquérito" carece de suporte legal, não podendo merecer a qualificação de processo penal, inserindo-se a actividade em causa numa actividade administrativa "especial", e, como tal, este procedimento é um procedimento administrativo, sujeito ao artigo 104º do CPTA.

4. O TAC de Lisboa declarou-se incompetente em razão da hierarquia, por entender ser competente o Supremo Tribunal administrativo, com a seguinte fundamentação:

“Nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alínea a), subalínea viii) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), compete à Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo «conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões» do Procurador-Geral da República. Dada a formulação abrangente do preceito transcrito, não resta senão concluir que quaisquer processos que incidam sobre ações ou omissões - critério objetivo - do Procurador-Geral da República - critério subjetivo -, desde que respeitem a matéria administrativa, integram-se necessariamente na competência jurisdicional da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, independentemente da forma processual adotada ou da identificação da Entidade demandada.

Acresce referir que, nos termos do artigo 15.º do Estatuto do Ministério Público aprovado pela Lei n.º 68/2019 de 27.08 (EMP), a Procuradoria-Geral da República é o órgão superior do Ministério Público, sendo presidida, nos termos do artigo 17º do mesmo diploma legal, pelo Procurador-Geral da República, e que de acordo com o artigo 19.º, n.º 8, do EMP, «os atos administrativos praticados pelo Procurador-Geral da República são impugnáveis perante o Supremo Tribunal Administrativo»”.

5. Determinou-se que os autos, após trânsito, fossem remetidos ao STA.

II. QUESTÕES A APRECIAR

6. O Autor intentou uma intimação para a prestação de informação e consulta de processos de ‘averiguação preliminar', nos termos previstos nos artigos 104º e ss. do CPTA, contra a Procuradoria-Geral da República, na pessoa do seu Procurador-Geral, no Tribunal, Administrativo de Círculo de Lisboa, o qual se declarou incompetente em razão da hierarquia.

Cumpre, por conseguinte, apreciar as seguintes questões:

A) A primeira questão prende-se, naturalmente com a competência deste Tribunal para conhecer do litígio em causa nestes autos, cujo conhecimento é de ordem pública e precede o conhecimento das demais excepções.

B) A segunda questão reside em aferir se o direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos faculta a prestação de informações e o acesso a documentos e a todos os suportes de informação que hajam sido produzidos ou recolhidos por entidades públicas ou órgãos públicos, como é o caso dos processos instaurados e desenvolvidos pelo DCIAP, departamento da Procuradoria-Geral da República, em causa nos autos, independentemente da natureza política, legislativa, administrativa ou judicial das funções exercidas por essas entidades e órgãos.

C) A terceira questão passa por apurar a natureza jurídica administrativa ou jurisdicional das ‘averiguações preliminares' de modo a determinar o ramo de Direito aplicável em geral a essa figura, o que pressupõe uma indagação prévia sobre o conteúdo, sentido e alcance das actividades desenvolvidas nesse âmbito pelo Ministério Público e a análise do regime que as regula.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

7. Considera-se provada, com relevância para a decisão da causa, a seguinte matéria de facto (com base nas posições das partes nos seus articulados e nos documentos juntos aos autos com os articulados, nomeadamente, o processo administrativo):

a) Em 14.10.2025, o Autor apresentou um pedido de informações, dirigido ao Procurador-Geral da República, requerendo que fossem prestadas informações sobre se, “contra si existem ou existiram processos de Inquérito criminais, e, em caso confirmativo, onde correm termos, a data da sua instauração, se se encontram pendentes, quais os ilícitos subjacentes, ou, caso arquivados, em que data teve lugar esse arquivamento” ;

b) Solicitou ainda que fosse informado “se, contra si, foram instaurados processos de Averiguação Preventiva, onde correm termos, em que data tiveram lugar, se se encontram pendentes, ou objecto de arquivamento e, neste caso em que data, e qual a factualidade subjacente.”

c) Nessa sequência, foi informado pelas Procuradorias Distritais, em cumprimento de instruções da Procuradoria-Geral da República, que não existiam quaisquer inquéritos criminais pendentes sobre o Autor.

d) No que concerne ao pedido relativo à instauração de averiguações preventivas, foi informado, a 02.01.2026, por despacho proferido pelo Procurador da República afecto à Coordenação-Geral do Departamento Central. de Investigação e Ação Penal (DCIAP), que o DCIAP não daria qualquer sequência ao pedido, atendendo a que o Autor formulara requerimento idêntico à Procuradoria-geral da República, por forma a não gerar duplicações, devendo aguardar resposta da PGR.

e) Por email, enviado pelo chefe de gabinete do Procurador-Geral da República, a 22 .01.2026, tomou conhecimento do indeferimento do seu pedido, fundamentando-se essa recusa na proibição legal de prestar informações sobre averiguações preventivas ou ações de prevenção, sujeitas a um dever de sigilo absoluto e restrição de acesso, nos termos estabelecidos no artigo 7º, nº 1, da Lei nº 36/94, de 29 de Setembro, que aprovou o regime das medidas de combate à corrupção e criminalidade económica e financeira, e do artigo 7º, n.ºs 1 e 2, da Diretiva nº 1/2026, 13 de Janeiro, emitida pelo Procurador-Geral da República, no exercício dos seus poderes hierárquicos, para garantir a adopção de procedimentos uniformes na interpretação e aplicação do citado diploma.

IV. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A) Da competência do Supremo Tribunal Administrativo em razão da hierarquia

8. O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (artigo 13.º do CPTA), razão pela qual passamos de imediato à sua apreciação.

9. A determinação dos pressupostos processuais, in casu, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência do Supremo Tribunal administrativo em razão da hierarquia, afere-se, tal como está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência, em função da pretensão formulada na petição inicial, atendendo ao binómio pedido/causa de pedir, incluindo os seus fundamentos (cfr., entre outros, Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 28.09.2010, processo nº 023/09; de 25.03.2015, processo 02/14; de 08.11.2018, processo n.º 020/18; de 14.04.2026, processo n.º 01737/23.1T8LLE.S1. Cfr. ainda , por todos, o Acórdão do Pleno do STA, de 26.06.2024, processo n.º 0112/23.2BALSB-S1).

Significa isto que, para efeitos de aferição da questão prévia da competência, deve o tribunal cingir-se aos termos como a relação material controvertida foi configurada pelo Autor, independentemente da (in)viabilidade da sua pretensão, ou seja, face ao “quid disputatum” e não ao “quid decisum” (cfr. MANUEL DE ANDRADE, Noções elementares de processo civil, Coimbra editora, 1976, p. 91).

No acórdão do Tribunal de Conflitos, de 01.10.2015, processo n.º 08/14, esclareceu-se, em termos claros e lapidares, que a “competência é questão que se resolve de acordo com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos e a identidade das partes, não importando averiguar quais deviam ser os termos dessa pretensão, considerando a realidade fáctica efectivamente existente ou o correcto entendimento do regime jurídico aplicável.”

No caso sub judice estava em causa a pretensão do Autor de ver reconhecida existência de um contrato individual de trabalho, regida pelo Direito privado. O Tribunal de Trabalho declarou-se incompetente em razão da matéria, decisão que foi confirmada pelo Tribunal da Relação, por se entender que que aquele contrato deveria ser qualificado, ao invés, como um contrato de trabalho em funções públicas, constituindo uma relação jurídico-administrativa, pelo que a apreciação do litígio recairia no âmbito da jurisdição dos Tribunais Administrativos.

O Tribunal de Conflitos pronunciou-se, todavia, no sentido de que os órgãos jurisdicionais competentes seriam os Tribunais do Trabalho e não os Tribunais Administrativos, com a seguinte fundamentação:

“É certo que o tribunal é livre na indagação do direito e na qualificação jurídica dos factos. Mas não pode antecipar esse juízo para o momento de apreciação do pressuposto da competência, pelo menos numa situação como a presente em que a causa de pedir e o pedido vão dirigidos ao reconhecimento dos efeitos resultantes de uma relação laboral de direito privado. Para a apreciação desta questão o que releva é a alegação do Autor de que está ligado à Ré através do regime contrato individual de trabalho e de que é esse contrato de direito privado o fundamento da pretensão de ver reconhecidos direitos que a lei estabelece para os trabalhadores vinculados por contratos desse tipo e que não seriam, porventura, suportados pelo regime do contrato de trabalho em funções públicas. Isto é, o Autor tem direito a que seja apreciado se tem ou não o direito que se arroga, emergente do contrato individual de direito privado que defende vinculá-lo à Ré.”

Ou seja, julgou-se que o conhecimento e apreciação da natureza da relação jurídica ao abrigo da qual o trabalho foi prestado e as consequências que o Autor daí pretende retirar é questão que respeita ao mérito da acção, não podendo ser antecipada para o momento de apreciação do pressuposto da competência.

Por conseguinte, aquando da apreciação das questões prévias relativas ao âmbito de jurisdição e à competência do tribunal, não se pode antecipar “qualquer juízo de procedência [total ou parcial] quanto ao mérito da pretensão/ação ou quanto à existência ou não de quaisquer outras questões prévias/exceções dilatórias” (cfr. também neste sentido o Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08.11.2018, processo n.º 027/189).

10. Realizado este enquadramento, cumpre apurar a relação controvertida, tal como foi configurada pelo Autor .

Ora, o ‘pedido' do Autor consiste na intimação urgente da Procuradoria-Geral da República, representada pelo Procurador-Geral da República, para a prestação de informações e consulta de processos de Averiguação preventiva instaurados pelo Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP), nos termos previstos nos artigos 104º e ss. do CPTA.

Funda a causa de pedir da sua pretensão na não satisfação do pedido de informações e de consulta dos processos de Averiguação Preventiva, dirigido ao Procurador-Geral da República, em 14.10.2025, invocando o “direito à informação procedimental” ou o “direito ao acesso aos arquivos”, previsto nos artigos 104º e ss. do CPTA.

O objecto do pedido - informações sobre processos de Averiguação preliminar desenvolvidos pelo DCIAP - e os fundamentos aduzidos para fundar a causa de pedir -a recusa da prestação de informações solicitada, fundada num alegado dever de sigilo absoluto e restrição de acesso relativamente aos processos de Averiguação preventivas, imposto pelo Procurador-Geral da República por via da emissão da Diretiva 1/2026, constituir “uma clara e “flagrante violação das garantias do "processo criminal”» pois é entendimento da PGR que tais procedimentos revestem natureza jurisdicional” e violam o seu “direito de acesso à informação e de escrutínio da legalidade de eventuais diligências intrusivas” - indiciam poder existir uma conexão da relação jurídica controvertida com matérias de Direito processual penal ou até com o exercício da função jurisdicional, sem que, todavia, se possam suscitar dúvidas sobre a competência deste Tribunal em razão da matéria, mais concretamente, em razão da jurisdição.

Na verdade, atendendo à pretensão, tal como configurada pelo Autor - o pedido de intimação para a prestação de informações e consulta de processos de Averiguação preliminar, sendo a causa de pedir fundada no direito à informação procedimental ou no direito ao acesso aos arquivos e na ilegalidade da recusa na prestação das informações solicitadas “em face ao teor dos normativos 104 º. e seguints do CPTA”- não se pode deixar de concluir que a mesma integra, para efeitos do conhecimento da competência, em que está vedada qualquer antecipação do mérito da causa, o âmbito da jurisdição administrativa.

11. No que concerne à competência em razão da hierarquia, o art. 24º, n.º 1, alínea a), incisivo viii) do ETAF comete à Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o conhecimento dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões do Procurador-Geral da República

Tal como se explanou e aprofundou no Acórdão do Pleno do STA, de 25.1.2024, processo n.º 02614/23.1 BELSB, a alínea a) do n.º 1 do artigo 24º do ETAF constitui um desvio à regra geral de que os processos que integram o âmbito da jurisdição administrativa devem ser intentados nos tribunais administrativos de 1ª instância. A reserva do conhecimento, em primeiro grau de jurisdição, ao Supremo Tribunal administrativo. dos litígios em matéria administrativa emergentes de acções ou omissões dos órgãos superiores do Estado e dos órgãos constitucionais identificados nessa disposição, visa salvaguardar o seu prestígio, não apenas por razões protocolares, mas também para garantir que serão apreciadas pelo mais alto tribunal da jurisdição administrativa em razão do saber e experiência dos juízes que nele exercem funções.

O facto de o Autor ter deduzido a intimação contra a Procuradoria-Geral da República, na pessoa do Procurador-Geral da República, na qualidade de seu representante não deve ser interpretada como não respeitando a acções ou omissões do Procurador -Geral da República, mas como deduzida contra a entidade demandada.

Com efeito, a legitimidade passiva nas intimações para a prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões é recortada com base no critério geral do CPTA consagrado no artigo 10º, n.º 1, i.e., deve ser instaurada contra a outra parte na relação material controvertida, e, em consonância e coerência com o entendimento clássico previsto no artigo 9º, n.º 1 do CPAT, na relação jurídico controvertida tal como é apresentada pelo Autor.

Em bom rigor, atento o disposto no n.º 3 do artigo 10º do CPTA, os processos que tenham por objecto actos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica - v.g. qualquer órgão do Estado, não integrado na Administração Pública, mas que possa praticar actos ou omissões materialmente administrativos, como é o caso do Procurador-Geral da República - deveriam ser intentados contra o Estado (cfr. CARLOS CARDILHA, Dicionário de Contencioso administrativo, Almedina, 2ª edição, 2018, p. 347) .

A verdade, porém, é que o n.º 4 do artigo 10º considera como regularmente proposta a acção cuja petição tenha sido dirigida contra o próprio órgão administrativo cuja acção ou omissão está em causa e não contra a pessoa colectiva, tal como prescrito no n.º 3, sem dai advirem quaisquer consequências processuais negativas, princípio que surge, aliás, reafirmado no artigo 78º, n.º 3 do CPTA.

Acresce que a intimação se funda:

(i) num pedido de informação especificamente dirigido ao Procurador-Geral da República;

(ii) que tinha por objecto a eventual instauração de processos de averiguação preventiva que tivessem o Autor como visado, desenvolvidos pelo DCIAP, departamento integrado na estrutura da Procuradoria-Geral da República, sem personalidade jurídica ou judiciária, sob a dependência funcional do Procurador-Geral da República (artigo 15º, n.º 3 do Estatuto do Ministério Público, doravante EMP. aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto);

(iii) e foi apreciado e objecto de recusa expressa pelo próprio Procurador-Geral da República, com fundamento no dever de reserva e sigilo absoluto, com a extensão e o alcance que este órgão definiu no artigo 7º da Diretiva nº 1/2026, 13 de Janeiro.

Em jeito de conclusão, não está simplesmente em causa a intervenção do Procurador-Geral da República, enquanto representante do Ministério Público, nos litígios que corram perante o Supremo Tribunal Administrativo (artigo 19º, n,º 1, alínea b) conjugado com o artigo 8º, n.º 1, alínea a) do EMP), mas uma omissão, in casu, a recusa de prestação de informações manifestada pelo próprio, pelo que dúvidas não podem subsistir sobre a competência da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo para conhecer desta intimação, nos termos previstos no artigo 24.º, n.º 1, alínea a), incisivo viii) do ETAF.

B) O direito à informação procedimental e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos

12. Cumpre indagar se o direito à informação procedimental e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos faculta o acesso a documentos e a todos os suportes de informação que hajam sido produzidos ou recolhidos por entidades e órgãos públicos, como é o caso dos processos instaurados e desenvolvidos pelo DCIAP, departamento da Procuradoria-Geral da República, independentemente da natureza política, legislativa, administrativa ou judicial das funções exercidas.

O Autor invoca a violação do direito à informação procedimental ou o direito ao acesso a arquivos e registos administrativos, parecendo considerar que esses direitos são consagrados na lei processual administrativa, no artigo 104º e ss. do CPTA, única base jurídica que invoca para afirmar a titularidade do seu direito à obtenção de informação e à consulta dos processos respeitantes a “Averiguações preventivas” “eventualmente” instauradas pelo MP, por via da simples transcrição do teor do n.º 1 do artigo 104º do CPTA, sem fazer qualquer referência a qualquer dos regimes jurídicos substantivos que regulam aqueles direitos.

13. É consabido que direito à informação administrativa em sentido amplo se desdobra no direito à informação administrativa procedimental, consagrado no n.º 1 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) e no direito ao acesso a arquivos e registos administrativos, previsto no n.º 2 do mesmo preceito, direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias enunciados no título II da Constituição, que configuram direitos autónomos e distintos.

Tal como se explanou no Acórdão n.º 117/2015, do Tribunal Constitucional de 12/02 (processo n.º 686/12):

“12. Não obstante a óbvia conexão entre estes direitos, o direito de acesso a arquivos e registos administrativos goza de autonomia face ao direito à informação administrativa procedimental, que se justifica pela diversidade de contextos em que o particular se dirige à Administração Pública e pelos distintos planos em que se efetiva a eventual participação na atividade administrativa.

Desde logo, a Constituição autonomiza os dois direitos quanto aos respetivos titulares: enquanto os titulares do direito à informação administrativa procedimental são apenas os “diretamente interessados” num procedimento administrativo, os titulares do direito de acesso são os “cidadãos”, enquanto membros da comunidade interessados na res publica, independentemente de estar em curso qualquer procedimento administrativo. Ou seja, no primeiro direito pressupõe-se a existência de uma relação procedimental concreta entre a Administração Pública e um particular, passível de vir a ser diretamente afetado pela decisão nele tomada; já no segundo direito permite-se o acesso generalizado, sem necessidade de demonstração de uma posição legitimante, que não seja a de serem cidadãos comuns.

Para além de ser diverso o âmbito pessoal de aplicação - mais alargado no direito de acesso - estes direitos desempenham uma função normativa claramente distinta: o direito a ser informado sobre o andamento do procedimento e o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre ele forem tomadas tem por efeito permitir a participação dos interessados na formação das decisões que lhes digam respeito - direito à informação uti singuli; já o direito à informação contida nos arquivos e registos administrativos tem por efeito permitir o controlo e a participação no desempenho da ação administrativa - direito à informação uti cives.

(…) E daí que os dois direitos tenham objetivos diferentes: “o direito à informação administrativa procedimental visa a tutela de interesses e posições subjetivas diretas, enquanto o direito de acesso a arquivos e registos administrativos está configurado como um dos instrumentos de proteção de interesses mais objetivos partilhados pela comunidade jurídica, designadamente o da transparência da ação administrativa”.

A autonomia das duas modalidades do direito à informação administrativa justifica, outrossim, a existência de uma dualidade de regimes jurídicos. O direito à informação procedimental é disciplinado nos artigos 82º a 85º do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Já o direito de acesso aos registos e arquivos administrativos está sujeito ao regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos, estabelecido na Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto (LADA).

A lei constitucional e a lei ordinária delimitam, por conseguinte, distintos âmbitos de proteção do direito de acesso à informação administrativa, consoante esteja em causa o direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos registos e arquivos administrativos, sendo diversos os requisitos subjetivos de titularidade e legitimidade definidos, em função das categorias de sujeitos envolvidas, bem como o conteúdo desses direitos e as restrições a que estão sujeitos, que variam, de modo proporcional, em função dos objectivos prosseguidos e dos interesses do titular do direito (cfr. Acórdão do STA, de 23.11.2023, processo n.º 02258/22.5BEPRT).

Como também se decidiu no Acórdão do STA, de 25.02.2009, processo n.º 998/08:

“ (…) por visarem primacialmente objetivos diversos (num caso, o acesso aos registos e arquivos administrativos, numa dimensão de administração aberta a todos os cidadãos; noutro caso, a informação sobre procedimentos administrativos em curso, numa perspetiva de conhecimento das incidências procedimentais), são também diversos os regimes jurídicos que lhes correspondem, não se aplicando ao exercício daquele primeiro direito as normas procedimentais que disciplinam o segundo.”

14. Ambas as modalidades do direito à informação administrativa apresentam, contudo, como se passará a demonstrar, um denominador comum:

- pressupõem que esteja em causa o exercício da função administrativa ou de funções materialmente administrativas.

O direito à informação procedimental, garantido no artigo 268º, n.º 1 da Constituição e regulado nos artigos 82º e ss. do CPA, pressupõe a existência de uma relação administrativa procedimental concreta entre a Administração Pública e um particular, donde é indubitável que se insere numa relação regulada pelo Direito administrativo no desempenho da função administrativa.

Já no que concerne ao direito de acesso a arquivos e registos administrativos, consagrado no artigo 268º, n.º 2 da Constituição, é reconhecido a todo e qualquer cidadão, independentemente da existência ou não de um procedimento ou de relação jurídica concreta com a Administração, permitindo-lhe aceder aos arquivos e registos “administrativos”. Tem, aliás, sido entendido que um dos seus pressupostos “é, justamente, o de que não haja procedimento administrativo em curso” (cfr. RAQUEL CARVALHO, O Direito à Informação Administrativa Procedimental, Universidade Católica, Porto 1999, pp. 154 e 222).

Constitui uma manifestação do “princípio da administração aberta”, com assento no artigo 17º do CPA, o qual dispõe que:

“1. Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas.

2. O acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado por lei.”

A Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto (LADA), tem exatamente por objecto regular “o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa” (artigo 1º, n.º 1), bem como a “reutilização de documentos relativos a atividades desenvolvidas pelos órgãos e entidades referidas no artigo 4.º ” (n.º 2 do artigo 1º).

A alínea a) do n.º 1 do artigo 3º da LADA define o conceito de ‘documento administrativo' como se reportando a “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detida em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte , seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material”.

Por sua vez, o artigo 4º, em conjugação coma referida alínea a) do n.º 1 do artigo 3º, procede a uma delimitação do âmbito subjectivo do conceito de documento administrativo como aquele que esteja na posse ou seja detida em nome (i) dos órgãos e entidades administrativas, (ii) de outros órgãos e entidades do Estado ou regiões autónomas que não integram a Administração pública, na medida em que exerçam “funções materialmente administrativas” (como é o caso da Procuradoria-Geral da Republica) e ainda (iii) de entidades privadas “no exercício de funções materialmente administrativas ou de poderes públicos” (artigo 4º da LADA).

Esta definição de documento administrativo é ainda complementada e recortada em termos negativos pelo n.º 3 do artigo 3º da LADA, que prescreve que não se consideram documentos administrativos, para efeitos da presente lei os “documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa” (1.ª parte).

Tal como se sumariou no acórdão do STA, de 10.03.2022, processo n.º02063/21.6BELSB, em que estava em causa uma intimação para a prestação de informações e o direito de acesso aos documentos inseridos num inquérito parlamentar da Assembleia da República:

“I - Da exclusão constante da 1.ª parte da al. b) do n.º 2 do art.º 3.º da Lei n.º 26/2016, de 22/8, resulta que é de exigir uma ligação funcional entre o documento cujo acesso é pretendido e a actividade administrativa, pelo que apenas são abrangidos por essa lei os documentos que são produzidos ou recolhidos no exercício da função administrativa.

II - As comissões parlamentares de inquérito, quando actuam no exercício da função parlamentar de fiscalização e controlo da actividade governativa, levam a cabo uma actividade de fiscalização política.

III - Assim, se o documento cuja cópia é peticionada se encontra na posse da Assembleia da República na sequência da realização de uma comissão parlamentar de inquérito, não foi recolhido no exercício da função administrativa, não estando, por isso, o seu acesso garantido pelo art.º 268.º, nºs. 1 e 2, da CRP, concretizado no plano substantivo pelo CPA e pela Lei n.º 26/2016 e, no plano processual, pelos artºs. 104.º e segs. do CPTA.”

Podemos, assim, concluir que o direito de acesso a documentos e registo administrativos pressupõe que esses documentos tenham sido produzidos no exercício da função administrativa ou de funções materialmente administrativas.

C) Conteúdo, regime e natureza jurídica das Averiguações Preventivas

C.1) Conteúdo e regime jurídico das Averiguações Preventivas

15. Nos presente autos está em causa uma intimação para a prestação de informações relativas a processos de “Averiguação preventiva” da competência do DCIAP, departamento da Procuradoria-Geral da República, sendo, por conseguinte, indispensável aferir se podem ser qualificados como procedimentos que relevam do exercício da função administrativa ou de funções materialmente administrativas.

As acções de prevenção criminal constituem uma nova figura que surgiu, por imposição do Direito da União europeia e do Direito internacional, para fazer face aos efeitos da globalização e sofisticação das actividades criminosas.

Ao Ministério Público é confiada a direcção das “ações de prevenção criminal que, no âmbito das suas competências, lhe incumba realizar ou promover, assistido, sempre que necessário, pelos órgãos de polícia criminal” ( 2ª parte da alínea c) do n.º 1 do artigo 4º do EMP).

O regime geral das acções de prevenção consta da Lei n.º 36/94, de 29 de Setembro, que veio implementar “Medidas de combate à corrupção e criminalidade económica e financeira”.

A realização das ações de prevenção é da competência do Ministério Público e da Polícia Judiciária, através da Unidade Nacional de Combate à Corrupção, sem prejuízo da competência de outras autoridades e apenas podem ter por objecto os crimes tipificados no n.º 1 do artigo 1º da Lei 36/94:

“a) Recebimento ou oferta indevidos de vantagem, corrupção, peculato e participação económica em negócio;

b) Administração danosa em unidade económica do sector público;

c) Fraude na obtenção ou desvio de subsídio, subvenção ou crédito;

d) Infracções económico-financeiras cometidas de forma organizada, com recurso à tecnologia informática;

e) Infracções económico-financeiras de dimensão internacional ou transnacional.”

O n.º 3 do artigo 1º deste diploma enuncia, a título meramente exemplificativo, o tipo de actividades que podem ser desenvolvidas no âmbito das acções de prevenção:

“a) A recolha de informação relativamente a notícias de factos susceptíveis de fundamentar suspeitas do perigo da prática de um crime;

b) A solicitação de inquéritos, sindicâncias, inspecções e outras diligências que se revelem necessárias e adequadas à averiguação da conformidade de determinados actos ou procedimentos administrativos, no âmbito das relações entre a Administração Pública e as entidades privadas;

c) A proposta de medidas susceptíveis de conduzirem à diminuição da corrupção e da criminalidade económica e financeira.”

16. A Diretiva nº 1/2026, de 13 de Janeiro, emitida pelo Procurador-Geral da República, veio concretizar e explicitar o regime estabelecido pela Lei n.º 36/94, de 29 de Setembro de modo a garantir a adopção de procedimentos uniformes na interpretação e aplicação do citado diploma.

Este regime, tal como resulta da conjugação das normas estabelecidas na Lei n.º 36/94, com as regras definidas na Directiva, pode ser sintetizado nas seguintes pontos chave:

I. Direcção da acção de prevenção pelo Ministério Público e modelo de cooperação com a Polícia assente na dependência funcional e complementaridade técnica: a polícia judiciária actua sob a sua dependência funcional e controlo directo, cabendo ao Ministério Público a direção jurídica das operações, complementado com a capacidade operacional e os meios de vigilância de terreno da Polícia. .

II. Limites: As medidas adoptadas no âmbito das acções de prevenção não podem ofender os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos (n.º 1 do artigo 2º da Lei n.º 36/91).

III. Reserva de juiz (Controlo Judicial): estão vedadas ao Ministério Público, à Polícia Judiciária e às demais autoridades a adopção ou a prática de quaisquer actos ou procedimentos que a lei processual penal expressamente reserve ao juiz de instrução ou faça depender de sua ordem ou autorização (n.º 2 do artigo 2º da Lei n.º 36/91), não podendo ordenar escutas telefónicas, buscas domiciliárias ou quebras de segredo profissional/bancário em sede de prevenção sem autorização prévia de um juiz de instrução.

IV. Controlo temporal rígido (prazos máximos): a Diretiva n.º 1/2026 veio estabelecer limites temporais máximos apertados:

· Os procedimentos de averiguação preventiva têm um prazo máximo de três meses, podendo tal prazo, em casos excepcionais, face à complexidade dos factos e da necessidade de análise da informação recolhida, ser prorrogado, até duas vezes, por igual período, mediante intervenção hierárquica fundamentada (máximo de 9 meses);

· O prazo referido não é aplicável às acções de prevenção cuja finalidade pressuponha a averiguação da conformidade de actos ou de procedimentos administrativos, no âmbito das relações entre a Administração Pública e as entidades privadas, casos em que se manterão pendentes enquanto decorrer o procedimento.

V. Limites decorrentes das garantias do devido processo criminal:

· Assim que a Polícia Judiciária recolha elementos que confirmem a suspeita de crime, é obrigatória a comunicação e denúncia ao Ministério Público;

· Quando no decurso das acções de prevenção surjam elementos que indiciem a prática de um crime, é instaurado o respectivo processo criminal e cessa a acção de prevenção;

· O eventual convite formulado pelo Ministério Público a uma determinada pessoa para colaborar na acção de prevenção só pode ser realizado num contexto em que não existe suspeita de um concreto crime e não prejudica o seu direito à não auto-incriminação.

VI. Procedimentalização das acções de prevenção e garantias de suporte integral da informação reunida: a tramitação contempla, de modo sequencial, todos os despachos do magistrado que a titula e de eventuais intervenções hierárquicas, todas as intervenções da Polícia Judiciária e garante o suporte integral de toda a informação reunida, seja em formato digital seja em papel.

VII. Fiscalização hierárquica do Ministério Público: a actuação dos magistrados que conduzem as ações de prevenção, nomeadamente, no seio do DCIAP, está sujeita a uma auditoria e controlo hierárquico permanente:

· O Procurador-Geral da República e os Procuradores-Gerais Regionais fiscalizam se os magistrados estão a cumprir as diretivas legais e os critérios de proporcionalidade.

· O Conselho Superior do Ministério Público actua como órgão de gestão e disciplina, avaliando a regularidade e a legalidade das práticas processuais adotadas.

VIII. Dever de sigilo absoluto: no decurso da recolha de informação no quadro de ações preventivas desenvolvidas pelo Ministério Público, existe um dever absoluto de sigilo dos magistrados do Ministério Público, elementos da Polícia Judiciária, oficiais de justiça e outras pessoas que colaborem na indagação relativamente aos factos conhecidos nesse quadro.

IX. Restrição de acesso a informações, consulta e obtenção de certidões: não é permitida a consulta ou a obtenção de certidão ou cópia por qualquer pessoa ou entidade.

Em tudo o que não estiver especialmente regulado na Lei n.º 36/94, são aplicáveis subsidiariamente as disposições do Código de Processo Penal ou do Decreto-Lei n.º 295-A/90, de 21 de Setembro (artigo 14º do referido diploma).

Assim, a título de exemplo, qualquer informação recolhida em violação de direitos, liberdades e garantias das pessoas ou entidades visadas por estas acções preventivas (v.g. acesso ilegal a correspondência ou vigilâncias eletrónicas não autorizadas) será, nos termos gerais, considerada prova nula em decorrência da proibição de provas obtidas por meios ilícitos, e não poderá ser usada para sustentar uma acusação no tribunal.

17. Registe-se, porém, que esta lei coexiste com legislação especial que regula igualmente acções de prevenção e averiguações preventivas relativamente a certos tipos de crimes. A Lei n.º 83/2017, de 18 de Agosto, estabelece medidas de natureza preventiva e repressiva de combate ao branqueamento de vantagens de proveniência ilícita e ao financiamento do terrorismo, em que, além da intervenção do DCIAP e da Policia Judiciária, intervêm as entidades de regulação e fiscalização do sector financeiro e não-financeiro mencionadas no diploma e ainda outras entidades (v.g. Banco de Portugal, CMVM, Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões, IMPIC - Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, ASAE).

As acções de prevenção das práticas relacionadas com actividades criminosas de que provenham fundos ou outros bens, com o branqueamento de capitais ou com o financiamento do terrorismo são da competência do DCIAP, no âmbito das quais exerce as competências que lhe são especificamente conferidas neste diploma (n.º 2 do artigo 81º da Lei n.º 83/2017, de 18 de Agosto).

Face a dúvidas que se colocavam sobre a articulação deste regime especial com o regime previsto na Lei n.º 36/94, de 29 de Setembro, o n.º 3 do artigo 81º vem expressamente determinar que o DCIAP tem os poderes nele conferidos na realização das ações de prevenção desenvolvidas ao abrigo deste regime, a que acrescem as averiguações preventivas previstas no n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 36/94, aplicável com as devidas adaptações.

18. Podemos, assim, concluir que as averiguações preventivas desenvolvidas ao abrigo do regime estabelecido na Lei n.º 36/94 - que se distinguem das averiguações preventivas desenvolvidas ao abrigo da Lei n.º 83/2017, de 18 de Agosto, sujeitas a um regime especial - visam, sobretudo, a recolha de informação relativa a notícias de factos susceptíveis de fundamentar suspeitas do perigo da prática de um dos crimes do catálogo do n.º 1 do artigo 1º desse diploma, bem como a abertura de inquéritos, sindicâncias, inspecções e outras diligências que se revelem necessárias e adequadas à averiguação da conformidade de determinados actos ou procedimentos administrativos, no âmbito das relações entre a Administração Pública e as entidades privadas.

Não se baseiam tão somente no risco e na suspeita abstrata, como é próprio de algumas modalidades de acção preventiva, nomeadamente das operações de vigilância administrativa de zonas territoriais que oferecem maior risco e atractividade para o cometimento de actividade criminosas (v.g. vigilância de áreas portuárias) e do cruzamento de dados destinados a impedir e a dissuadir a prática de crimes, bem como a sua ramificação.

As averiguações preventivas têm na sua base um facto ou uma entidade/pessoa determinada. Não há, porém, ainda uma denúncia da prática de um crime concreto, mas tão somente indícios de actividade que podem conduzir à prática de um crime grave.

Constitui, efectivamente, seu pressuposto legitimador não se encontrar já consubstanciada uma notícia do crime, uma vez que, quando tal se verifique, a lei determina que o Ministério providencie pela imediata cessação da acção preventiva e proceda à abertura formal da fase do inquérito, regulada pelo Código de Processo Penal.

O objectivo destas averiguações é aferir se existem, de facto, indícios mínimos que justifiquem a abertura de um inquérito criminal.

C.2) Natureza jurídica das Averiguações Preventivas

19. Ora, várias vozes se pronunciaram no sentido de que as “averiguações preventivas” relativas ao tratamento de comunicações relativas a operações financeiras, no quadro da legislação sobre o branqueamento de capitais, reveste a natureza de uma ‘actividade policial, em sentido material', uma vez que se traduz numa actividade destinada à prevenção de ‘perigo concretos', correspondente ao tipo de actividade referida no n.º 3 do artigo 272º da Constituição (“Polícia”), que confere legitimidade e assento constitucional à missão de “prevenção dos crimes, incluindo a dos crimes contra a segurança do Estado”, desde que esta actividade seja desenvolvida “com observância das regras gerais sobre polícia e com respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos.”

Neste sentido, veja-se o Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 26/2013, de 20/02/2014 (relator PAULO DA MESQUITA), onde, muito embora se reportando ao regime de branqueamento de capitais então vigente, concluía que as averiguações preliminares realizadas pelo MP nesse âmbito correspondem a uma “atividade que, em abstrato, ainda não é judiciária: a função de controlo relativamente à atuação da polícia que, aliás, se associa a um dos traços fundadores do Ministério Público no Estado de direito, enquanto guardião das leis, Wächter der Gesetze, ou defensor da legalidade democrática”.

Igualmente CASIMIRO NUNES, Procurador da República, se pronunciou, em 2018, no sentido de que a “problemática das averiguações preventivas e da sua natureza jurídica” deve ser abordada tendo por referência o disposto no n.º 3 do artigo 272º da Constituição

“Assim, as ações preventivas realizadas pelo MP devem considerar-se integradas na atividade policial, em sentido material, operacionalizada em torno do conceito (policial) de prevenção de “perigo”

(…)

As ações de prevenção iniciadas pelo Ministério Público ao abrigo do artigo 1.º da Lei 36/94 não visam a descoberta e recolha das provas relativas à averiguação da existência de um crime pois têm como pressuposto legitimador que ainda não se encontra consubstanciada uma notícia do crime, não tendo enquadramento jurídico nessa lei os designados pré-inquéritos que se seguiriam à aquisição da notícia do crime com o objetivo de recolha e/ou preservação extraprocessual de provas do crime, pois esta determina a obrigatoriedade de abertura do processo penal . Visa-se, apenas, a recolha de informação relativa a notícias de factos suscetíveis de fundamentar suspeitas do perigo da prática de um dos crimes do catálogo do artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 36/94, tratando-se de atividade de prevenção criminal integrada no conceito de polícia em sentido material.” (cfr. CARLOS CASIMIRO NUNES, “O Ministério Público na prevenção do branqueamento e do financiamento do terrorismo”, Revista do Ministério Público, n.º 153, Janeiro/Março de 2018, nota de rodapé n.º 3, p. 95 e nota de rodapé n.º 33, p. 120, respectivamente).

20. Em sentido inverso, a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (doravante, CADA) pronunciou-se reiteradamente no sentido de que os documentos dos processos de Averiguações preliminares não são produzidos no âmbito de uma actividade administrativa, mas no âmbito de uma função materialmente conexa à prevenção/investigação criminal. Como tal, tais documentos não se consideram documentos administrativos, porquanto não relevam da actividade administrativa, tal como decorre do disposto na alínea b), do n.º 2, do artigo 3.º da LADA.

No mais recente Parecer da CADA, o Parecer n.º 74/2026, de 25.02.2026, Processo n.º 1772/2025, sintetizam-se as principais linhas de fundamentação da natureza jurisdicional das Averiguações preventivas:

“A Constituição da República Portuguesa (CRP) estabelece que os cidadãos têm “o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas” (cf. artigo 268.º n.º 2 da CRP).

A Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, que regula o acesso à informação administrativa e ambiental e a reutilização dos documentos administrativos (LADA), define «documento administrativo» como “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte (...)” (cf. artigo 3.º da LADA).

Contudo, não se consideram documentos administrativos “[o]s documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa” (cf. 1ª parte, alínea b), n.º 2, artigo 3.º da LADA).

A LADA prevê ainda que o seu regime não prejudica a aplicação de legislação especial, designadamente em matéria de investigação criminal ou de segredo de justiça (cf. alíneas b) e d) do n.º 4 do artigo 1.º da LADA).

No caso, a A. pretende aceder a todas as peças processais da Averiguação Preventiva n.º 2/2025, já concluída, instaurada no Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP) (cf. I, 1. e 2. da matéria de facto).

Importa, em primeiro lugar, analisar o enquadramento institucional e funcional da Procuradoria-Geral da República (PGR) e do DCIAP.

A PGR é o órgão superior do Ministério Público, cabendo-lhe, entre outras atribuições legalmente previstas, dirigir, coordenar e fiscalizar a atividade do Ministério Público e garantir funções estruturais em matéria de organização interna e tecnologias de informação (cf. artigo 16.º do Estatuto do Ministério Público (EMP) aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto).

Na dependência da PGR funciona, entre outros, o DCIAP, enquanto órgão de coordenação e de direção da investigação e de prevenção da criminalidade violenta, económico-financeira, altamente organizada ou de especial complexidade; o DCIAP é dirigido por um procurador-geral-adjunto, nele exercendo também funções outros procuradores-gerais-adjuntos e procuradores da República (cf. artigos 15.º e 57.º do EMP).

No âmbito das competências do DCIAP, encontra-se a promoção ou realização de ações de prevenção admitidas na lei relativamente ao elenco de crimes previsto no artigo 58.º, n.º 4, do EMP.

Este enquadramento institucional é relevante porque mostra que a atuação em causa se integra nas competências típicas de prevenção/investigação criminal do Ministério Público e não em atividade materialmente administrativa.

Em segundo lugar, é importante analisar a natureza do procedimento em causa, isto é, a averiguação preventiva.

Trata-se de um procedimento desenvolvido ao abrigo da Lei n.ºs 36/94, de 29 de setembro, diploma que estabelece medidas de combate à corrupção e criminalidade económica e financeira, e que estabelece ações de prevenção relativas a criminalidade económico-financeira e corrupção (cf. artigo 1.º da Lei n.º 36/94).

Estas ações podem incluir, designadamente, a recolha de informação relativa a notícias de factos suscetíveis de fundamentar suspeitas do perigo da prática de um crime e se, no decurso dessas ações, surgirem elementos indiciadores de crime, é instaurado o respetivo processo criminal (cf. artigo 3.º, n.º 1 da Lei n.º 36/94).

Resulta do exposto que a averiguação preventiva é um procedimento preordenado a uma decisão funcionalmente típica: avaliar se há fundamento para instaurar um processo criminal.

Portanto, em face do objeto do pedido - todas as peças processuais da averiguação preventiva - e, atendendo à natureza e finalidade deste procedimento - a prevenção criminal nos termos da Lei n.º 36/94 -, conclui-se que os documentos solicitados não são produzidos no âmbito de uma atividade administrativa, mas no âmbito de uma função materialmente conexa à prevenção/investigação criminal.

Consequentemente, tais documentos não se consideram documentos administrativos, porquanto não relevam da atividade administrativa (cf. alínea b), n.º 2, do artigo 3.º da LADA).

Esta orientação tem sido reiterada por esta Comissão, que tem entendido que documentos produzidos no contexto de ações de prevenção criminal não se convolam em documentos administrativos pelo facto de o procedimento terminar em arquivamento (cf. Pareceres n.º 256/2014, 43/2010 e 138/2021, acessíveis, como todos, em www.cada.pt ).

Assim, estando em causa o acesso a documentos cuja elaboração não releva da função ou atividade administrativa, não se impõe o conhecimento do alcance do dever de sigilo, pois, desde logo não cabe nas competências da CADA apreciar nem o mérito do pedido nem a legalidade do indeferimento (cf. artigos 28.º e 30.º da LADA).”

21. Também em nosso entender, a actividade desenvolvida pelo DCIAP quando dirige os processos de averiguação preventiva, ao abrigo do regime estabelecido na Lei n.º 36/94, não é susceptível de ser reconduzida ao desenvolvimento da função administrativa, por várias ordens de razões que passamos a enunciar.

O Ministério Público é o órgão constitucional a quem é atribuída a competência para “representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, (…), participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a acção penal e defender a legalidade democrática” (n.º 1 do artigo 219º da Constituição).

O Ministério Público possui um estatuto próprio e está organizado como uma magistratura processualmente autónoma, numa dupla vertente. Constitui uma magistratura distinta e paralela à magistratura judicial, mas dela independente (artigo 219.º, n.º 2, da Constituição e artigo 96º do EMP) .

Ademais, rompendo com a sua origem histórica e estreita ligação ao poder executivo no sistema de administração executiva francesa, a sua autonomia é consagrada, igualmente, “em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local” (artigo 3º, n.º 1 do EMP), mormente, face ao Governo e à Administração em geral. Autonomia que foi reforçada face ao Governo e aos demais órgãos e entidades que integram a Administração Pública e/ou exercem a função administrativa, sendo sintomática da sua desgovermentalização a revogação, em 1992, do poder que era conferido ao Ministro da justiça de emitir directivas de carácter genérico dirigidas ao Procurador-Geral da República, no anterior Estatuto.

Não pode, por conseguinte, a sua actividade ser considerada uma actividade próxima à actividade administrativa de polícia, ainda que apenas em sentido material.

O Ministério público apresenta um vasto e heterogéneo leque de atribuições e competências, ademais, transversais aos vários ramos do Direito e que podem ser sintetizadas em quatro principais dimensões:

(i) a representação do Estado, nomeadamente, garantindo o seu patrocínio judiciário nas causas em que ele seja parte;

(ii)o exercício da acção penal e a direcção da investigação criminal, participando ainda na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania;

(iii) a defesa da legalidade democrática, intervindo, entre outras coisas, no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade;

(vi) a defesa dos interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de protecção, designadamente, verificados certos requisitos, os menores, os ausentes, os trabalhadores.

A verdade é que o exercício da “acção penal orientada pelo princípio da legalidade” (artigo 219º n.º 1 da Constituição) tem sido reconhecido, pela jurisprudência e doutrina constitucional, como sendo a função “natural”, “própria”, “especifica” ou “típica” desta magistratura (cfr. JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição portuguesa anotada, III, anotação ao artigo 219º, p. 217, com citação de vários Acórdãos da Comissão Constitucional e do Tribunal Constitucional)

Como bem se enfatizou no Acórdão n.º 672/95, do Tribunal Constitucional, de 23.11.1995:

“Ao Ministério Público compete, pois, entre o mais, exercer a acção penal, promovendo a repressão dos crimes, sendo essa, aliás, do ponto de vista histórico, a sua função típica (cf., a propósito, o parecer nº 8/82 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 19º volume, página 3 e seguintes).

Ao Ministério Público, no domínio do processo penal, compete colaborar com o tribunal na descoberta da verdade e na realização do direito", devendo todas as suas intervenções processuais obedecer "a critérios de estrita objectividade" (cf. artigo 53º, nº 1, do Código de Processo Penal). Ou seja: à sua intervenção há-de presidir sempre uma "incondicional intenção de verdade e de justiça - tão incondicional como a do juiz", diz FIGUEIREDO DIAS (cf., "Sobre os sujeitos processuais no novo Código de Processo Penal", in Jornadas de Direito Processual Penal. O Novo Código de Processo Penal, Centro de Estudos Judiciários, Coimbra, 1988, páginas 3 e seguintes).

O exercício da acção penal acha-se, pois, constitucionalmente cometido ao Ministério Público. Embora dotado de atribuições que não são materialmente jurisdicionais, nem se confinam às exercidas pelos tribunais, o MP é um órgão do poder judicial, participando, com autonomia, na administração da justiça.” (sublinhado nosso).

O Ministério público, desempenhando funções diferenciadas dos magistrados judiciais, porquanto não desempenha funções materialmente jurisdicionais, deve ser qualificado como um órgão constitucional de administração da justiça visto que é um órgão de vocação geral no domínio da função jurisdicional - o domínio de actuação correspondente à localização sistemática da sua previsão no quadro da Constituição (os artigos 219.º e 220.º estão inseridos no Capítulo IV, do Título V, respeitante aos “Tribunais”).

Assim se justifica que o Código do Processo penal qualifique como «Autoridade judiciária» “o juiz, o juiz de instrução e o Ministério Público, cada um relativamente aos actos processuais que cabem na sua competência” (alínea b) do artigo 1º), por contraposição aos «Órgãos de polícia criminal», que se reporta a “todas as entidades e agentes policiais a quem caiba levar a cabo quaisquer actos ordenados por uma autoridade judiciária ou determinados por este Código”. (alínea c) do artigo 1º).

A autonomia do Ministério Público caracteriza-se “pela sua vinculação a critérios de legalidade e objetividade e pela exclusiva sujeição dos magistrados do Ministério Público às diretivas, ordens e instruções” (artigo 3º, n.º 2 do EMP), emitidas pelo Procurador-Geral da Republica, órgão de cúpula da hierarquia do MP (artigo 220º da Constituição), no exercício dos poderes de direção, coordenação e fiscalização da actuação dos respetivos magistrados, para garantia da observância das leis de orientação da política criminal no exercício da ação penal e das ações de prevenção atribuídas ao Ministério Público e, ainda, no exercício de poderes de fiscalização, para assegurar o cumprimento da lei (artigo 19º, n.º 2, alíneas b) e c) e n.º 4 do Estatuto).

O artigo 4º , n.º 1 do EMP (Atribuições) dispõe que compete, especialmente, ao Ministério Público, para o que agora é relevante:

“d) Exercer a ação penal orientado pelo princípio da legalidade;

e) Dirigir a investigação e as ações de prevenção criminal que, no âmbito das suas competências, lhe incumba realizar ou promover, assistido, sempre que necessário, pelos órgãos de polícia criminal;”

A acção penal, no sentido amplo em que referida no artigo 201º da CRP, desdobra-se em diversas atribuições, que são concretizadas no EMP e em legislação avulsa.

A direcção da investigação corresponde à fase de inquérito do processo penal, que compreende “o conjunto de diligências que visam investigar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a responsabilidade deles e descobrir e recolher as provas, em ordem à decisão sobre a acusação” (artigo 262º, n,º 2 do Código de Processo Penal, doravante, CPP). A direcção do inquérito cabe ao Ministério Público, assistido pelos órgãos de polícia criminal ( n.º 1 do artigo 263º do CPP), que “actuam sob a directa orientação do Ministério Público e na sua dependência funcional” (n.º 2).

A acção penal corresponde, numa acepção estrita, ao poder que é conferido ao Ministério Público, uma vez concluída a recolha de indícios suficientes da prática de um crime e de quem foi o agente, de deduzir acusação e, assim, dar início formalmente ao processo penal. Numa acepção mais ampla, a acção penal abrange igualmente todos os poderes de intervenção do MP na fase de instrução e de julgamento do processo penal.

O Estatuto estabelece ainda que uma das atribuições do Ministério Público é a direcção das “ações de prevenção criminal que, no âmbito das suas competências, lhe incumba realizar ou promover, assistido, sempre que necessário, pelos órgãos de polícia criminal” ( 2ª parte da alínea c) do n.º 1 do artigo 4º do EMP).

22. Nenhuma norma do Estatuto apresenta uma definição ou concretiza em que consistem as acções de prevenção. Contudo, fornece dados relevantes sobre as mesmas.

A promoção e a realização de ações de prevenção criminal é da competência do Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP), órgão de coordenação e de direção da investigação e de prevenção da criminalidade violenta, económico-financeira, altamente organizada ou de especial complexidade (n.º 1 do artigo 57º do EMP), que funciona na dependência da Procuradoria-Geral da República (n.º 3 do artigo 15º do EMP), dirigido por um procurador-geral-adjunto, proposto pelo Procurador-Geral da República e nomeado pelo Conselho Superior do Ministério Público (n.º 2 do artigo 57º do EMP).

As funções do DCIAP dirigem-se à luta contra a criminalidade violenta, altamente organizada ou de especial complexidade, mediante intervenção em três vertentes:

· Direcção da investigação da criminalidade de natureza transdistrital (dispersão territorial);

· Coordenação da direcção da investigação a nível nacional (desconcentração dos poderes hierárquicos de coordenação);

· Prevenção criminal.

Ao nível da ‘Direção da investigação criminal', compete ao DCIAP dirigir o inquérito e exercer a ação penal:

· relativamente aos crimes do catálogo, em casos de especial relevância decorrente da manifesta gravidade ou da especial complexidade do crime, devido ao número de arguidos ou de ofendidos, ao seu carácter altamente organizado ou às especiais dificuldades da investigação, quando a actividade criminosa ocorrer em comarcas pertencentes a diferentes distritos judiciais, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 58º do EMP (crimes contra a paz e a humanidade; organização terrorista e terrorismo; contra a segurança do Estado, com excepção dos crimes eleitorais; tráfico de estupefacientes, substâncias psicotrópicas e precursores, salvo tratando-se de situações de distribuição direta ao consumidor, e associação criminosa para o tráfico; branqueamento de capitais; crimes de corrupção, peculato e participação económica em negócio; insolvência dolosa; administração danosa em unidade económica do sector público; fraude na obtenção ou desvio de subsídio, subvenção ou crédito; infrações económico-financeiras cometidas de forma organizada, nomeadamente com recurso à tecnologia informática; infrações económico-financeiras de dimensão internacional ou transnacional).

· precedendo despacho do Procurador-Geral da República, quando, relativamente a crimes de manifesta gravidade, a especial complexidade ou dispersão territorial da actividade criminosa justificarem a direção concentrada da investigação (n.º 3 do artigo 58º do EMP).

Ao nível da ‘Coordenação da direcção da investigação a nível nacional”, compete ao DCIPAP, nos termos do n.º 1 e do n.º 5 do artigo 58º do EMP:

· analisar, em colaboração com os demais órgãos e departamentos do Ministério Público, a natureza e tendências de evolução da criminalidade bem como os resultados obtidos na respetiva prevenção, deteção e controlo;

· identificar metodologias de trabalho e articular-se com outros departamentos e serviços, com vista ao reforço da simplificação, racionalidade e eficácia dos procedimentos relativos a um conjunto alargado de tipos criminais

· relativamente aos seguintes crimes: violações do direito internacional humanitário; organização terrorista e terrorismo; contra a segurança do Estado, com exceção dos crimes eleitorais; tráfico de pessoas e associação criminosa para o tráfico; tráfico internacional de estupefacientes, substâncias psicotrópicas e precursores de droga e associação criminosa para o tráfico; tráfico internacional de armas e associação criminosa para o tráfico; branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo; corrupção, recebimento indevido de vantagem, tráfico de influência, participação económica em negócio, bem como de prevaricação punível com pena superior a dois anos; administração danosa em unidade económica do setor público; fraude na obtenção ou desvio de subsídio, subvenção ou crédito; infracções económico -financeiras cometidas de forma organizada, nomeadamente com recurso à tecnologia informática; infracções económico-financeiras de dimensão internacional ou transnacional; crimes de mercado de valores mobiliários; crimes previstos na lei do cibercrime.

Ao nível da ‘Prevenção', compete ao DCIAP, nos termos previsto no n.º 4 do artigo 58º do EMP, promover ou realizar as acções de prevenção' relativamente aos seguintes crimes:

“a) Branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo;

b) Corrupção, recebimento indevido de vantagem, tráfico de influência, participação económica em negócio, bem como de prevaricação punível com pena superior a dois anos;

c) Administração danosa em unidade económica do setor público;

d) Fraude na obtenção ou desvio de subsídio, subvenção ou crédito;

e) Infrações económico-financeiras cometidas de forma organizada, nomeadamente com recurso à tecnologia informática;

f) Infrações económico-financeiras de dimensão internacional ou transnacional.”

É, assim, indubitável que a promoção e a realização de ações de prevenção admitidas na lei relativamente ao elenco de crimes previsto neste n.º 4 do artigo 58º constituem, a par da direcção da investigação da criminalidade de natureza transdistrital e da coordenação da direcção da investigação a nível nacional, uma das três áreas típicas de actuação típicas e nucleares do DCIPAP e não uma actividade meramente acessória ou instrumental de natureza materialmente administrativa.

Por sua vez, prevê-se que o Ministério Público, no exercício das suas atribuições, possa organizar dossiês para a preparação e acompanhamento da sua intervenção (n.º 1 do artigo 11º do EMP), de harmonia com os critérios definidos pelo Procurador-Geral da República para a criação, o registo e a tramitação daqueles dossiês (n.º 2 do referido artigo 11º).

Deve, em especial, o Procurador-Geral da República emitir directivas que assegurem o controlo de legalidade nas ações de prevenção criminal da responsabilidade do Ministério Público, “nomeadamente quanto à data da instauração, à comunicação que lhe dá origem, ao tratamento e registo das informações recolhidas, ao prazo e respetivas prorrogações e à data de arquivamento do procedimento ou do conhecimento da prática de crime e da correspondente abertura de inquérito”, competência que foi exercida quando da emissão da Directiva n.º 1/2026 que veio uniformizar os procedimentos de averiguações preliminares ao abrigo da Lei n.º 36/94.

Como já se referiu, Lei n.º 36/94, de 29 de Setembro, veio estabelecer “Medidas de combate à corrupção e criminalidade económica e financeira”, atribuindo ao Ministério Público, com a assistência da Polícia Judiciária, através da Unidade Nacional de Combate à Corrupção, a realização de ações de prevenção relativas aos tipos de crimes elencados no n.º 1 do artigo 1º daquele diploma.

Estas acções podem consistir, no termos previstos nas alíneas a) a c) do no n.º 3 dessa disposição, na “recolha de informação relativamente a notícias de factos susceptíveis de fundamentar suspeitas do perigo da prática de um crime”, na “solicitação de inquéritos, sindicâncias, inspecções e outras diligências que se revelem necessárias e adequadas à averiguação da conformidade de determinados actos ou procedimentos administrativos, no âmbito das relações entre a Administração Pública e as entidades privadas” e na apresentação de propostas de “medidas susceptíveis de conduzirem à diminuição da corrupção e da criminalidade económica e financeira.”

23. Não é possível, assim, assimilar as funções desempenhadas pelo Ministério Público com as funções exercidas pela Polícia Judiciária e a sua qualificação como acções de polícia em sentido material. A tal se opõe o estatuto de Magistratura judiciária do Ministério Público.

Mesmo no âmbito da colaboração entre o DCIAP e as entidades policiais para o desenvolvimento de acções de prevenção, a actividade policial está sempre sob a dependência funcional e controlo efectivo, directo e imediato, cabendo ao Ministério Público a direção jurídica das operações, com autonomia face aos poderes do Estado, mormente, face à administração.

Atendendo às competências de direcção que são confiadas ao DCIAP no âmbito das averiguações preliminares, ao seu conteúdo e finalidade - aferir se existem ou não indícios mínimos que justifiquem a abertura de um inquérito criminal - não há como duvidar que se integram no exercício da função judicial ou judiciária do Ministério público: a função de administração da justiça no âmbito do processo penal.

Demonstrou-se, com efeito, que no quadro constitucional é confiado ao Ministério público a acção penal, cabendo-lhe em exclusivo decidir quais as operações que justificam ou não ser investigadas, pela simples razão de que lhe cabe a última palavra na fase subsequente ao inquérito, aquando da formulação de um juízo, de acordo com critérios objectivos e de legalidade, da existência ou não de indícios suficientes para deduzir acusação e instaurar um processo criminal .

Ora, a mesma ratio decidendi encontra plena aplicação no âmbito das averiguações preliminares, uma vez que só ele dispõe de legitimidade jurídico-constitucional para decidir se encerra as averiguações e procede ao seu arquivamento ou se, ao invés, estão reunidas as condições para a abertura do inquérito. Todos os actos e diligências estão pré-ordenados a esta decisão.

Em suma, as Averiguações Preventivas não se movem no âmbito das relações jurídico-administrativas e não podem ser reconduzidas ao exercício de funções materialmente administrativas, antes relevam do desenvolvimento da função de administração da justiça do Ministério público.

O acesso aos documentos e à prestação de informações sobre os processos de Averiguação preventiva não integra, por conseguinte, o âmbito aplicativo nem do direito à informação procedimental regulado nos artigos 82º e ss. do CPA, nem do direito ao acesso a documentos e registo administrativos disciplinado na LADA.

24. Aliás, o n.º 4 do artigo 1º da LADA explicita expressamente que o regime de acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa nela regulado “não prejudica a aplicação do disposto em legislação específica, designadamente quanto:

a) Ao regime de exercício do direito dos cidadãos a serem informados pela Administração Pública sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados e a conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas, que se rege pelo Código do Procedimento Administrativo;

b) Ao acesso à informação e a documentos relativos à segurança interna e externa e à investigação criminal, ou à instrução tendente a aferir a responsabilidade contraordenacional, financeira, disciplinar ou meramente administrativa, que se rege por legislação própria;

c) (…)

d) Ao acesso à informação e documentos abrangidos pelo segredo de justiça, segredo fiscal, segredo estatístico, segredo bancário, segredo médico e demais segredos profissionais, bem como a documentos na posse de inspeções-gerais e de outras entidades, quando digam respeito a matérias de que resulte responsabilidade financeira, disciplinar ou meramente administrativa, desde que o procedimento esteja sujeito a regime de segredo, nos termos da lei aplicável.”.

O que significa que, ainda que estivesse em causa uma função materialmente administrativa, a vigência de regimes especiais que regulam o acesso à informação e a documentos relativos à investigação criminal ou abrangidos por um regime de segredo, como é o caso, sempre afastaria a aplicabilidade da LADA.

V. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em julgar totalmente improcedente a presente intimação e absolver a Ré do pedido.

Notifique-se.

Custas pelo Autor.

Anexa-se sumário (n.º 7 do artigo 663.º do CPC).

Lisboa, 9 de setembro de 2026. - Ana Gouveia e Freitas Martins (relatora) - Pedro José Marchão Marques - Frederico Macedo Branco.