Processo disciplinar Caducidade Execução de sentença
Sumário
I - A eficácia do caso julgado limita-se aos vícios determinantes da anulação do acto administrativo e, portanto, não impede a substituição do acto recorrido por um outro que não os repita.
II - Se um comportamento foi punido disciplinarmente com a pena de aposentação compulsiva, anulada, porém, por aplicação indevida do art. 159º, nº1, als. a) e b) da LOMP, está integralmente cumprida a execução da decisão judicial se o CSMP , cerca de dois meses depois do trânsito em julgado do acórdão anulatório, no mesmo procedimento renova o acto punitivo, aplicando desta vez a pena disciplinar de inactividade por 15 meses.
III - A promoção da interessada não é um efeito favorável que necessariamente decorre da anulação ou que se imponha na execução da sentença, esgotada, como se disse, na prática do acto renovador referido em II.
IV - Entendendo que tinha direito à promoção, deveria ter feito pedido nesse sentido, de cuja decisão, caso desfavorável, poderia recorrer.
Texto da decisão
Acordam no Pleno da 1ª Secção do STA
I- A..., Procuradora Adjunta do Ministério Público, requereu em Julho de 2003, a execução do acórdão de 3/05/94 deste STA, que anulou o acto do Conselho Superior do Ministério Público de 16/04/91 que lhe havia aplicado a pena de aposentação compulsiva.
Por acórdão de 27/03/2003, foi rejeitado o pedido com fundamento em caducidade do direito de promover a execução do aresto anulatório (fls. 140/144).
É deste acórdão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, cujas alegações a recorrente concluiu do seguinte modo:
« I- O presente recurso é interposto da totalidade da douta decisão recorrida por omissão de pronúncia, violação da lei substantiva e da Constituição;
II- A douta decisão recorrida apenas apreciou que já tinham decorrido mais de três anos entre o trânsito em julgado do douto Acórdão cuja Execução se requer e o requerimento para execução ao abrigo do artigo 5°. DL nº. 256-A/77 e que após esse prazo o direito se deve considerar extinto, nos termos dos artigos 96°/1. LPTA e 329° cc;
III - Ainda apreciou que a interposição de um recurso contencioso não tem a virtualidade de interromper ou suspender a caducidade;
IV - Ora, a recorrente alegou como principal causa justificadora de só ter requerido a execução do Acórdão de 1994 em 2001 o facto de estar até essa data legalmente impedida temporariamente de invocar o seu direito, nos termos dos artigos 151° e 154° LOMP (na numeração da altura, hoje arts. 176° e 179°);
V - Com efeito, no Requerimento Inicial e no Subsequente, em resposta a questões levantadas pelo Digmo. M.P., a recorrente justificou longa e fundamentadamente que:
a) os artigos 151° e 154 LOMP impedem a promoção da recorrente até Julho de 2001, por efeito da abertura de inquérito e procedimento disciplinar e do cumprimento da pena;
b) os artigos 298°/2 e 329° Cód. Civil prevêem que o prazo de caducidade só corre quando o direito pode ser invocado;
c) o artigo 96°/1 LPTA ressalva situações especiais previstas na lei, como é o caso presente;
d) a interpretação deve ser favorável ao recorrente por estarmos perante direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias constitucionais, nos termos dos artigos 17° ss. CRP.
VI - Nenhum destes argumentos que justificam a não caducidade do seu direito foram apreciados ou rebatidos pelo Tribunal a quo, existindo nulidade por omissão de pronúncia, nos termos da alínea d) do n°. 1 do artigo 668° CPC, aplicável ex vi do artigo 1 °. LPTA;
VII - Na parte em que apreciou e decidiu o requerimento da recorrente a douta decisão recorrida violou a lei substantiva, designadamente os artigos 96°/1, LPTA e artigos 298°/2. e 329° Cód. Civil;
VIII - Com efeito, a douta decisão recorrida entendeu que o prazo de três anos de caducidade do direito de requerer a execução das sentenças previsto no artigo 96°/1. LPTA se deve contar sempre do trânsito em julgado da sentença a executar, sem ter em conta se o direito podia ser invocado legalmente antes do momento em que o foi;
IX - Na verdade, os artigos 298°/2. e 329° Cód. Civil claramente prevêem que o prazo de caducidade apenas começa a correr se o direito poder ser invocado pelo seu titular;
X - Considerando-se não a mera vontade do titular do direito, mas uma impossibilidade legal objectiva.
XI - E o artigo 96°/1. LPTA ressalva situações legais especiais;
XII - A situação da recorrente era de uma efectiva impossibilidade legal temporária, por isso objectiva, independente da vontade da recorrente, derivada dos artigos 151° e 154° LOMP;
XIII - Desde Fevereiro de 1988 até Julho de 2001 a Administração estava legalmente impedida de promover a recorrente;
XIV - Isso foi reconhecido pela Administração em 1999, por documento junto aos autos;
XV - Além de que o longo período se deveu unicamente ao exercício de direitos constitucionais, o direito a impugnar actos lesivos da Administração, pelo que não pode prejudicar a recorrente;
XVI - Aliás, é jurisprudência hoje pacifica no STA que a notificação de recurso contencioso interrompe a prescrição;
XVII - E, deve salientar-se que não houve suspensão judicial da eficácia dos actos recorridos, mas a própria Administração resolveu suspender a eficácia dos mesmos, não lhes dando execução até ter transitado o último Acórdão de Fevereiro de 1998;
XVIII - Mais uma razão para que a recorrente não possa ser prejudicada por algo a que não deu causa;
XIX - Ainda a douta decisão recorrida violou os artigos 2°, 17° sgs. e 268°/4. da Constituição, ao aplicar os artigos 96°/1. LPTA e 329° CC com a interpretação restritiva que deles fez;
XX - Na verdade, o direito à execução de julgados faz parte integrante do direito à tutela judicial efectiva, direito análogo aos direitos, liberdades e garantias constitucionais;
XXI - O seu regime, previsto nos artigos 17° ss. CRP impede que esses direitos sejam restringidos de forma desnecessária, não legalmente fundada e casuisticamente, só podendo ceder face à necessidade de salvaguarda de outros direitos constitucionais protegidos;
XXII - Ora, os únicos interesses que no caso se contrapõem são o da certeza e segurança do Direito, valores importantes, mas não constitucionalmente tutelados;
XXIII - Face ao que, estava o Tribunal a quo obrigado constitucionalmente a interpretar os normativos citados da forma mais favorável ao administrado, garantindo assim a tutela de direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias;
XXIV - O Tribunal a quo impediu o exercício do direito à execução de julgados, pois a recorrente estava legalmente impedida de invocar esse direito até Julho de 2001 e o Tribunal a quo entendeu que após essa data já o direito se tinha extinguido, por caducidade;
XXV - E existe uma verdadeira lacuna neste aspecto na LPTA e no DL n.º 256-A/77, pois aqui apenas se encontra prevista a situação de impossibilidade definitiva de execução (art. 6° DL nº. 256-A/77) que permite a fixação de uma indemnização alternativa, não a mera impossibilidade legal temporária que sucedeu no presente caso concreto por feito dos artigos 151° e 154° LOMP;
XXVI - Tal lacuna tem que ser preenchida pelo regime geral da caducidade, nos termos dos artigos 298°/2. e 329° Cód. Civil, que estabelecem que o prazo de caducidade não começa a correr enquanto o direito não poder ser exercido;
XXVII - Interpretação que está de acordo com a natureza de direito, liberdade e garantia constitucional atribuído ao direito de execução de julgados;
XXVIII - Mas interpretação que não foi feita pela douta decisão recorrida, que é assim violadora da lei e da Constituição».
O acórdão recorrido deu por assente a seguinte matéria de facto:
«a) Por acórdão do Pleno deste STA, de 3.5.94, transitado em julgado, foi anulada a deliberação do Conselho Superior do Ministério Público de 16.4.91, que aplicou à requerente a pena disciplinar de aposentação compulsiva.
b) Na sequência dessa decisão o CSMP, em nova deliberação (de 6.7.94), impôs-lhe a pena disciplinar de 15 meses de inactividade.
c) Por requerimento de 23.5.01, a requerente pediu à autoridade requerida a execução integral do acórdão anulatório.
d) Tal pedido foi indeferido por deliberação do CSMP de 25.2.02, por caducidade».
Da nulidade
O objectivo do processo executivo seria, na fase em que se encontra, a declaração judicial de inexistência de causa legítima de inexecução.
O acórdão recorrido, porém, rejeitou o pedido por o julgar extemporâneo, face ao disposto nos arts. 5º e 6º do DL nº 256-A/77, de 17/06 e 96º da LPTA. Isto é, por haverem sido ultrapassados todos os prazos, nomeadamente o de três anos previsto no último dos normativos invocados, ter-se-ia verificado a caducidade do direito de requerer a execução (art. 329º do C.C.).
Só que a recorrente considera que o tribunal omitiu pronúncia sobre a causa invocada para a execução apenas em Agosto de 2001 do acórdão de 1994. Em seu entender teria havido impossibilidade temporária de exercer o direito assente nos seguintes motivos:
a) Por efeito da instauração em 3/2/88 de processo disciplinar ficou suspenso todo o procedimento de graduação e promoção, face ao disposto no art. 154º da LOMP (versão original em vigor em 1988);
b) Com a aplicação da pena de aposentação compulsiva em 16/04/1991, o procedimento de promoção, suspenso desde 1988, foi dado sem efeito, nos termos do nº2, do art. 154º citado (versão da Lei nº 47/86, com a redacção da Lei nº 2/90, de 21/01, em vigor em 1991);
c) Em execução do acórdão anulatório de 3/05/1994, estava o CSMP obrigado a dar seguimento à promoção da requerente a Procuradora da República com efeitos reportados a 1988, não o tendo, porém, feito;
d) A pena de inactividade aplicada em 6/07/1994 foi cumprida de 1 de Abril de 1988 a 1 de Julho de 1999;
e) A pena de inactividade, nos termos do art. 151º da LOMP (hoje art. 176º), impossibilitou o direito à promoção por um período de dois anos após o cumprimento da pena;
f) Assim, só após 1 de Julho de 2001 poderia ter começado a correr o prazo de três anos referido no art. 96º da LPTA para o requerimento de execução.
Não tem razão.
É verdade que, na perspectiva da recorrente, essa teria sido a causa que a levou a requerer a execução apenas em meados de 2001.
Mas por certas também temos duas outras coisas.
Em primeiro lugar, a 1ª parte do discurso jurídico do julgado, mesmo sem decidir a questão da promoção da recorrente, teve-a por subentendida e presente. Isto é, ao arrumar expressamente a um canto os argumentos retirados da jurisprudência que mencionou e dos textos normativos que citou e transcreveu, deixou, ao menos implicitamente, afastada a alegada razão para o impulso tardio para a execução. Quer dizer, não viu necessidade de contra-argumentar este aspecto trazido pela recorrente porque estava prejudicado pela solução que acabava de encontrar com os fundamentos anteriormente expostos.
Em segundo lugar, e não obstante o acabado de referir, a parte final da fundamentação decisória não deixou de aflorar o tema da promoção. Para os julgadores, a posição agora reivindicada pela recorrente poderia ter sido defendida na execução tempestiva do acórdão anulatório. Com efeito, a coberto do “princípio da plenitude da execução”, a recorrente poderia ter exposto então «todos os seus pontos de vista a respeito da sua promoção» (fls. 144, linha 6/7) e, bem assim, «apurar da legalidade de todos os actos praticados em execução do julgado anulatório» (loc. cit., linha 7).
Isto é, o acórdão em apreço, afinal, não deixou de tratar a questão da promoção. Simplesmente, não a achou relevante e com força capaz de destruir a caducidade do direito de requerer a execução.
Deste modo, improcede a arguida nulidade.
O que se discute no presente recurso jurisdicional é se, de facto, já não estaria em tempo a execução do acórdão deste STA de 3/05/94, que anulou a decisão do CSMP de 16/04/91 de aplicar à recorrente a pena disciplinar de aposentação compulsiva.
Sobre o assunto que ora nos prende a atenção, e que, como sabemos, se refere exclusivamente à execução de julgados, o STA tem seguido as seguintes linhas orientadoras:
1ª- a Administração deve abster-se de praticar um novo acto administrativo inquinado do vício ou vícios que determinaram a invalidação do acto recorrido;
2ª- a Administração deve praticar todos os actos jurídicos e operações materiais que forem necessários à reintegração da ordem jurídica, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética, isto é, tem, por força do dever de acatamento da sentença, de eliminar da ordem jurídica os efeitos positivos ou negativos que o acto ilegal tenha produzido e de reconstituir, na medida do possível, a situação que neste momento existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado e se, portanto, o curso dos acontecimentos no tempo que mediou entre a prática do acto e o momento da execução se tivesse apoiado sobre uma base legal (neste sentido, F. Amaral, in A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pag. 45; tb. Ac. do STA de 01/10/97, Rec. nº 39 205, in Ap. Ao DR de 12/06/2001, pag. 5261);
3ª- a eficácia do caso julgado limita-se aos vícios determinantes da anulação, ou seja, a observância do caso julgado não impede a substituição do acto recorrido por um acto de idêntico conteúdo regulador da situação jurídica, se a substituição se fizer sem a repetição dos vícios determinantes da anulação (neste sentido, Ac. do STA, de 02/10/2001, Rec. nº 34 44-A). Aliás, o limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos “seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a decisão”(Ac. do Pleno/STA de 08/05/2003, Rec. nº 40 821-A);
4ª- no processo de execução o tribunal só aprecia a actuação administrativa posterior à sentença exequenda quanto aos aspectos referentes à execução, isto é, quanto à observância do caso julgado; outros eventuais vícios dos novos actos com os quais a Administração pretenda ter dado execução ao julgado só poderão ser apreciados em recurso autónomo (v.g., Ac. do STA de 22/01/2004, Proc. nº 28957-A).
A execução de julgado depende, como se sabe, dos fundamentos da decisão judicial e da situação de facto que lhe estejam subjacentes. Logo, os resultados variam de caso para caso. Pode haver situações em que a execução de um julgado desse tipo importe a consideração de promoções na carreira reconstituída por acção judicial (Acs. do STA, de 20/3/97, Proc. nº 12074-A/Pleno; 9/02/99, Proc. nº 24711-B; 24/05/2000, Proc. nº 45977; 29/1/2002, Proc. nº 22651-A; F. Amaral, in A Execução das Sentenças Administrativas, pag. 93/95).
Mas esse não é o caso dos autos, em que a anulação da pena não impediu a renovação do acto sancionador, isto é, não teve por resultado a eliminação pura e simples da sanção, antes permitiu a sua substituição por outra no quadro do mesmo procedimento disciplinar.
Recorde-se que o dito aresto, considerando embora censurável o comportamento da recorrente, entendeu, por outro lado, que ele não revelaria “incapacidade de adaptação às exigências da função”, não representaria “insubordinação grave”, nem comprometeria a relação funcional. Em consequência, deu por verificado o imputado erro de apreciação do art. 159º, nº1, als. a) e b) da L.O.M.P. (Lei nº 47/86, de 15/10).
Isto é, não pôs o STA em causa a censurabilidade da atitude da recorrente, nem, por conseguinte, o merecimento da punição. O Tribunal apenas se inquietou com a interpretação que o órgão fez dos factos apurados, insubsumíveis, em seu critério, à previsão do citado preceito legal. Donde, por desmesurada e desproporcionada, a pena concreta não teria cabimento naquela moldura abstracta, abrindo, porém, a porta para outra qualquer sanção que o CSMP viesse a julgar pertinente e adequada à situação.
Quer isto dizer que não estava em causa o sancionamento em abstracto, mas sim o conteúdo do acto administrativo na parte referente à medida da punição.
Era, por isso, um acto renovável, que o seu autor podia de novo exercitar, expurgado, porém, do vício que tinha inquinado o anterior. Nisso consistiria o cumprimento do acórdão anulatório no pleno respeito pelo caso julgado e respectivos fundamentos (É, aliás, nisso que consiste a boa execução, sempre que a Administração pretender reintroduzir na ordem jurídica a força substancial do acto renovado). Na verdade, nunca o direito à promoção estivera na base fundamentante do recurso contencioso e, por isso, a anulação judicial não a teve, nem podia ter, em consideração.
Consequentemente, a pretendida promoção da recorrente não poderia derivar automaticamente da decisão anulatória, nem alguma vez seria efeito que necessariamente se impusesse na sua execução.
Ainda que uma das consequências da pena seja a impossibilidade de promoção, tal como resulta dos preceitos legais (arts. 150º, 151º, 154º da LOMP), não poderia reclamar na execução da sentença mais do que o permitiriam os fundamentos da anulação. A anulação da pena reabre a possibilidade de promoção, mas não a determina necessariamente. São coisas distintas, pois.
De resto, anulado o acto punitivo de 16/4/91, pelo acórdão de 3/05/94, transitado em julgado em 18/5/94, a autoridade recorrida procedeu espontaneamente à sua execução logo em 6 de Julho (art. 5º do DL nº 256-A/77, de 17/06). Deste modo, a prática do acto renovador de 6/07/94 (agora com outro conteúdo: aplicação de pena disciplinar de 15 meses de inactividade) esgotou totalmente o seu alcance executório.
Nada mais havia a executar, sublinhe-se.
E não procede, sequer, o argumento da recorrente de que a Administração estava desde 1988 até 2001 objectivamente impossibilitada de promover a recorrente (primeiro pela aplicação da pena de aposentação: art. 154 da LOMP; depois, pela de inactividade: art. 151º, nº1 do mesmo diploma) para justificar o pedido formulado somente em 23/05/2001.
Na verdade, este pedido foi feito, essencialmente, com vista à progressão na carreira. Mas, esse era um problema independente da execução do acórdão anulatório. Era, antes, um pedido que estava legitimado pela anulação da decisão de 16/4/91 e, mais tarde, pelo acto substitutivo de 6/07/94 (uma vez que a promoção só poderia ter lugar dois anos após o termo do cumprimento da pena de inactividade: art. 151º, nº3, al. a) e 151º, nº1 da LOMP).
E então, de duas uma:
a) ou se entende que, anulada a 1ª decisão punitiva, e até que nova sanção lhe viesse a ser aplicada, tinha direito à promoção, caso em que deveria ter formulado nessa ocasião, nesse intervalo de tempo, um pedido autónomo nesse sentido, de cuja decisão poderia recorrer caso lhe fosse desfavorável;
b) ou se entende que só em 2001 o poderia formular, caso em que da decisão que sobre o pedido recaiu caberia recurso contencioso autónomo.
Temos para nós, em suma, que a promoção não é acto de execução que decorra da anulação da pena de aposentação compulsiva, mas, eventualmente, um direito autónomo que só poderia ser activado ou plenamente satisfeito uma vez afastada a causa que o impedisse (ex: aposentação compulsiva ou demissão: arts. 152º e 153º, respectivamente), ou terminada a causa suspensiva (ex: cumprimento da pena de inactividade: arts, 151º, nº1 e 150º, nº3, da LOMP).
O que significa que, por esta razão, o recurso não pode proceder: não é possível declarar a inexistência de causa legítima de inexecução, por o acórdão anulatório de 3/05/94 estar já executado pelo acto substitutivo de 6/07/94, que aplicou pena de inactividade por 15 meses, totalmente cumprida entre 1/04/98 e 1/07/99.
Ora, porque a pena concreta viria a ser a de inactividade, o direito à promoção só se concretizaria dois anos após o respectivo cumprimento (art. 151º, nº1, cit. dip.).
Quer dizer, não é possível suscitar a execução do julgado anulatório se a pena anulada foi substituída por outra de menor gravidade - cuja legalidade também o tribunal apreciou em recurso contencioso que foi julgado improvido - que a visada cumpriu efectivamente.
Isto é, tudo o que ela poderia obter a partir daí era “cobrar” os efeitos do cumprimento efectivo da pena de inactividade: que se lhe aplicasse a norma que lhe reconhece o direito à promoção por antiguidade ou por mérito, consoante o caso. Mas isso já não é execução do julgado anulatório referido, mas sim a extracção de efeitos decorrentes do cumprimento da pena que lhe foi aplicada posteriormente. O que seria motivo para pedido nesse sentido e cuja decisão negatória abriria a recurso contencioso autónomo.
Nesta conformidade, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e, embora por diferentes fundamentos, confirmar a decisão do acórdão recorrido.
Custas pela recorrente.
Taxa de justiça: 350 €.
Procuradoria: 175 €.
Lisboa, 5 de Maio de 2005. - Cândido de Pinho (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Angelina Domingues – Pais Borges – J Simões de Oliveira – Costa Reis – Adérito Santos – Rui Botelho.