Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0278/13

Verificada, em processo judicial de contra-ordenação tributária, a nulidade decorrente da falta de descrição dos factos [cfr. arts. 79.º, n.º 1, alínea b), e 63.º, n.º 1, alínea d), do RGIT], não há lugar à rejeição da acusação (apenas permitida nos casos de intempestividade e de falta de observância dos requisitos de forma), mas, ao invés à anulação da decisão administrativa e remessa dos autos à entidade administrativa (para, querendo, sanar a nulidade e renovar o acto sancionatório).

1. RELATÓRIO

1.1 No recurso de aplicação da coima em processo de contra-ordenação tributária deduzido pela sociedade denominada “A………………, Lda.” (a seguir Arguida ou Recorrida), a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto proferiu despacho no qual, considerando que a decisão administrativa recorrida «não contém factos que integrem a contra-ordenação imputada ao arguido, nem qualquer outra», decidiu «rejeitar a acusação de contra-ordenação, devendo os autos ser devolvidos, após trânsito, à entidade administrativa» ao abrigo do disposto no «artigo 311.º, n/s 1, 2/a) e 3/b), do CPP, aplicável por força do artigo 3.º/b), do RGIT e 41.º, n.º 1, do D.L. n.º 433/82, de 27.10».

1.2 Inconformado com essa decisão, o Representante do Ministério Público (a seguir Recorrente) junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto dela veio recorrer para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentado alegação que resumiu em conclusões do seguinte teor:

«1ª. Remetidos os autos ao tribunal competente, por força dos arst. 3.º b) e 81.º do RGIT, e apresentados ao juiz pelo MºPº, nos termos do art. 62.º do RGCO, o juiz ou não aceita o recurso nos termos do art. 63.º do RGCO, ou o decide, em conformidade com o art. 64.º do RGCO.

2ª. De acordo com as disposições conjugadas dos arts. 63.º e 64.º do RGCO e 3.º b) e 80.º n.º 2 do RGIT, os motivos de rejeição são apenas a intempestividade e a falta de observância dos requisitos de forma: recurso apresentado sob a forma escrita, contendo alegações e conclusões.

3ª. Mesmo que existam excepções a conhecer, o recurso não poderá ser objecto de rejeição, devendo o juiz proferir decisão nos termos do art. 64.º do RGCO.

4ª. Estando expressa e completamente regulada, no RGIT e no RGCO, a tramitação posterior à apresentação dos autos ao juiz, não há que aplicar subsidiariamente o regime do C.P.P., não havendo lugar a um despacho equivalente ao previsto no art. 311.º do C.P.P.

5ª. Não sendo revogada ou declarada nula a decisão que aplicou a coima e ordenada a devolução dos autos à entidade administrativa que a aplicou, esta não pode proceder à renovação do acto sancionatório.

6ª. A decisão recorrida, não se pronunciando sobre a validade da decisão administrativa e ao rejeitar a acusação de contra-ordenação, enferma de erro de aplicação e de interpretação do direito, violando o disposto nos arts. 63.º e 64.º do RGCO e 3.º b) e 81.º do RGIT.

Nesta conformidade, a decisão recorrida violou as normas legais supra citadas pelo que deve ser revogada, determinando que seja proferida decisão nos termos do art. 64.º do RGCO, a fim de os autos prosseguirem seus regulares termos».

1.3 O recurso foi admitido, para subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.

1.4 Não foram apresentadas contra-alegações.

1.5 Colhidos os vistos dos Conselheiros adjuntos, cumpre apreciar e decidir.

1.6 A questão que cumpre dirimir é a de saber se o art. 311.º do Código de Processo Penal (CPP) é subsidiariamente aplicável em sede de recurso da decisão da aplicação da coima, ou seja, se o juiz do tribunal tributário pode rejeitar a acusação ao abrigo do disposto naquele preceito legal.

2.1 DE FACTO

Dos autos resulta que:

a) A sociedade denominada “A……………., Lda.” foi condenada por decisão de 2 de Novembro de 2009 do Chefe do Serviço de Finanças de Vila do Conde numa coima de € 29.792,55 pela falta de entrega dentro do prazo do montante de € 148.962,74 de IVA respeitante ao 4.º trimestre de 2004 e que estava obrigada a entregar até 15 de Fevereiro de 2005, comportamento que a autoridade administrativa considerou integrar a infracção prevista pelos arts. 27.º, n.º 1, e 41.º, n.º 1, alínea b), do Código do IVA, e punida pelos arts. 114.º, n.º 2, e 26.º, n.º 4, todos do Regime Geral das Infracções Tributárias (RGIT) (cfr. decisão administrativa de aplicação da coima a fls. 13/14);

b) Em 4 de Dezembro de 2009, a Arguida fez dar entrada no Serviço de Finanças de Vila do Conde petição inicial pela qual veio impugnar aquela decisão administrativa, pedindo ao Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a anulação daquela decisão (cfr. petição inicial de fls. 18 a 26);

c) Por decisão de 31 de Dezembro de 2010, a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto declarou nula a decisão de aplicação da coima, porque a mesma «não satisfaz o requisito da descrição sumária dos factos a que se reporta o art. 79.º, n.º 1, al. b) do RGIT», e ordenou a remessa dos autos ao Serviço de Finanças de Vila do Conde (cfr. decisão de fls. 144/145);

d) Em 9 de Março de 2011, o Serviço de Finanças de Vila do Conde proferiu decisão a condenar a Arguida numa coima de € 29.792,55 pela falta de entrega dentro do prazo do montante de € 148.962,74 de IVA respeitante ao 4.º trimestre de 2004 e que estava obrigada a entregar até 15 de Fevereiro de 2005, comportamento que a autoridade administrativa considerou integrar a infracção prevista pelos arts. 27.º, n.º 1, e 41.º, n.º 1, alínea b), do Código do IVA, e punida pelos arts. 114.º, n.º 2, e 26.º, n.º 4, todos do R (cfr. decisão administrativa de aplicação da coima a fls. 152);

e) Em 14 de Abril de 2011, a Arguida fez dar entrada no Serviço de Finanças de Vila do Conde petição inicial pela qual veio impugnar aquela decisão administrativa, pedindo ao Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a anulação daquela decisão (cfr. petição inicial de fls. 159 a 165)

f) Em 17 de Dezembro de 2012, a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto proferiu decisão do seguinte teor:
«Dispõe o artigo 3.º, b), do RGIT:
São aplicáveis subsidiariamente:...
b) Quanto às contra-ordenações e respectivo processamento, o regime geral do ilícito de mera ordenação social;
Nos termos do artigo 41.º, n.º 1, do referido D.L., são subsidiariamente aplicáveis ao processo de contra-ordenação os preceitos reguladores do processo criminal.
A propósito da remessa do processo de contra-ordenação para julgamento, dispõe o artigo 81.º, do RGIT:
1 - Recebida a petição, o dirigente do serviço tributário remete o processo, no prazo de 30 dias, ao tribunal tributário competente.
2 - Sempre que o entender conveniente, o representante da Fazenda Pública pode oferecer qualquer prova complementar, arrolar testemunhas, quando ainda o não tenham sido, ou indicar os elementos ao dispor da administração tributária que repute conveniente obter.
Embora este artigo não o diga expressamente, ao contrário do que fazia, por exemplo, o artigo 214.º, do antigo Código do Processo Tributário, deve continuar a entender-se que a apresentação do processo de contra-ordenação ao juiz vale como acusação, seja por aplicação subsidiária (nessa parte) do artigo 62.º, n.º 2, do D.L. n.º 433/82, seja por integração de eventual lacuna, em nome da harmonia geral do sistema, uma vez que seria de todo injustificado que as contra-ordenações comuns tivessem esse tratamento garantístico e as contra-ordenações tributárias se vissem privadas desse mesmo tratamento.
Por sua vez, dispõe o artigo 311.º, do CPP:
1 - Recebidos os autos no tribunal, o presidente pronuncia-se sobre as nulidades e outras questões prévias ou incidentais que obstem à apreciação do mérito da causa, de que possa desde logo conhecer.
2 - Se o processo tiver sido remetido para julgamento sem ter havido instrução, o presidente despacha no sentido:
a) De rejeitar a acusação, se a considerar manifestamente infundada;
b) De não aceitar a acusação do assistente ou do Ministério Público na parte em que ela representa uma alteração substancial dos factos, nos termos do n.º 1 do artigo 284.º e do n.º 4 do artigo 285.º, respectivamente.
3 - Para efeitos do disposto no número anterior, a acusação considera-se manifestamente infundada:
a) Quando não contenha a identificação do arguido;
b) Quando não contenha a narração dos factos;
c) Se não indicar as disposições legais aplicáveis ou as provas que a fundamentam; ou
d) Se os factos não constituírem crime.
Da conjugação das disposições citadas, resulta que deve ser rejeitada a acusação que impute uma contra-ordenação, sempre que da mesma não constem factos que preencham o tipo contra-ordenacional imputado ou outro.

2.2.1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

Interposto recurso judicial de uma decisão administrativa de aplicação da coima, foram os autos remetidos ao tribunal competente – o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – e aí apresentados ao juiz, nos termos do disposto no art. 62.º, n.º 1 (() «Recebido o recurso, e no prazo de cinco dias, deve a autoridade administrativa enviar os autos ao Ministério Público, que os tornará presentes ao juiz, valendo este acto como acusação».), do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro.
A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, considerando que a decisão administrativa recorrida «não contém factos que integrem a contra-ordenação imputada ao arguido, nem qualquer outra», decidiu «rejeitar a acusação de contra-ordenação, devendo os autos ser devolvidos, após trânsito, à entidade administrativa» ao abrigo do disposto no «artigo 311.º, n/s 1, 2/a) e 3/b), do CPP, aplicável por força do artigo 3.º/b), do RGIT e 41.º, n.º 1, do D.L. n.º 433/82, de 27.10».
O Ministério Público não se conformou com o assim decidido e, ao abrigo do disposto no art. 83.º, do RGIT, recorreu dessa decisão para o Supremo Tribunal Administrativo, sustentando que (i) estando expressa e totalmente regulada no RGIT e no RGCO a tramitação posterior à apresentação dos autos ao juiz, não há que aplicar subsidiariamente o regime do CPP, pelo que não é admissível que, remetidos os autos a juízo, o juiz profira despacho equivalente ao previsto no art. 311.º do CPP, que (ii) a decisão recorrida, apesar de configurar a alegação de que foi invocada nulidade por falta dos requisitos da decisão de aplicação de coima, nos termos dos arts. 63.º, n.º 1 e 79.º, n.º l, do RGIT, rejeitou a acusação, não tendo declarado qualquer nulidade da decisão administrativa que aplicou a coima, nem determinado o arquivamento dos autos, limitando-se a ordenar a devolução do processo à entidade administrativa e, assim, que (iii) a decisão recorrida enferma de erro de aplicação e de interpretação do direito, violando o disposto nos arts. 63.º e 64.º do RGCO e 3.º, alínea b), do RGIT.
Os autos foram remetidos a este Supremo Tribunal Administrativo, onde, como adiantámos em 1.6, cumpre apreciar se a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto fez correcto julgamento ao rejeitar a acusação e, sem mais, ordenar a devolução dos autos à entidade administrativa após o trânsito em julgado, ou seja, se a nulidade da decisão administrativa de aplicação da coima por alegada falta de indicação dos factos imputados à Arguida, permite que o juiz profira despacho equivalente ao previsto no art. 311.º do CPP, de rejeição da acusação, limitando-se a ordenar a devolução do processo à entidade administrativa, ao invés de declarar a nulidade da decisão administrativa.
Cumpre, no entanto, registar aqui que a decisão judicial ora sob escrutínio parece referir-se à decisão administrativa de fls. 13 (é a essa decisão que faz expressa referência no último parágrafo da sua fls. 2, a que corresponde a fl. 274 dos autos), olvidando que essa decisão já não tem existência na ordem jurídica, pois foi declarada judicialmente a respectiva nulidade (cfr. decisão judicial de fls. 144/145) e que a AT renovou a decisão condenatória a fls. 152.

2.2.2 DA CONSEQUÊNCIA DA NULIDADE INSUPRÍVEL DECORRENTE DA FALTA DE DESCRIÇÃO DOS FACTOS NA DECISÃO ADMINISTRATIVA

A questão colocou-se já a este Supremo Tribunal Administrativo por várias vezes, relativamente a decisões da autoria da mesma Juíza, tendo sido decidida de forma unânime por esta mesma formação (() Referimo-nos aos seguintes acórdãos desta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
de 23 de Abril de 2013, proferido no processo n.º 271/13, ainda não publicado no jornal oficial, mas disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/5170d169675609f180257b650047ff7c?OpenDocument;
de 30 de Abril de 2013, proferido no processo n.º 1418/12, ainda não publicado no jornal oficial, mas em breve disponível em http://www.dgsi.pt;
de 8 de Maio de 2013, proferido no processo n.º 655/13, ainda não publicado no jornal oficial, mas em breve disponível em http://www.dgsi.pt.). Assim, limitar-nos-emos a remeter para a fundamentação expendida no segundo dos referidos arestos:

« Os artigos 62.º a 64.º do RGCO dispõem o seguinte:

Artigo 62.º - Envio dos autos ao Ministério Público

«1 - Recebido o recurso, e no prazo de cinco dias, deve a autoridade administrativa enviar os autos ao Ministério Público, que os tornará presentes ao juiz, valendo este acto como acusação.
2 - Até ao envio dos autos, pode a autoridade administrativa revogar a decisão de aplicação da coima».

Artigo 63.º - Não aceitação do recurso

«1 - O juiz rejeitará, por meio de despacho, o recurso feito fora do prazo ou sem respeito pelas exigências de forma.
2 - Deste despacho há recurso, que sobe imediatamente»

Artigo 64.º - Decisão por despacho judicial

«1 - O juiz decidirá do caso mediante audiência de julgamento ou através de simples despacho.
2 - O juiz decide por despacho quando não considere necessária a audiência de julgamento e o arguido ou o Ministério Público não se oponham.
3 - O despacho pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter ou alterar a condenação.
4 - Em caso de manutenção ou alteração da condenação deve o juiz fundamentar a sua decisão, tanto no que concerne aos factos como ao direito aplicado e às circunstâncias que determinaram a medida da sanção.
5 - Em caso de absolvição deverá o juiz indicar porque não considera provados os factos ou porque não constituem uma contra-ordenação».

Por sua vez, o artigo 81.º do RGIT dispõe:

«1 - Recebida a petição, o dirigente do serviço tributário remete o processo, no prazo de 30 dias, ao tribunal tributário competente.
2 - Sempre que o entender conveniente, o representante da Fazenda Pública pode oferecer qualquer prova complementar, arrolar testemunhas, quando ainda o não tenham sido, ou indicar os elementos ao dispor da administração tributária que repute conveniente obter».

É sabido que a al. b) do art. 3.º do Regime Geral das Infracções Tributárias (RGIT) estabelece como legislação subsidiária em matéria de contra-ordenações, o regime geral do ilícito de mera ordenação social (Regime Geral das Contra-Ordenações – RGCO), sendo que também poderá ser subsidiariamente aplicável, no que não estiver regulamentado no RGIT e no RGCO, o regime do CPenal (na parte referente ao regime substantivo – cfr. art. 32.º do RGCO) e do CPPenal (na parte referente ao regime adjectivo – cfr. art. 41.º do RGCO).
No caso, como se disse, tendo a arguida interposto recurso da decisão de aplicação da coima, a AT remeteu os autos ao Tribunal competente, nos termos do art. 81.º do RGIT, tendo a Mma. Juíza rejeitado «a acusação de contra-ordenação», nos termos do art. 311.º, n.ºs 1, 2, al. a) e 3, al. b), do CPP.
Ora, do disposto no transcrito art. 63.º do RGCO (o juiz rejeitará, por meio de despacho, o recurso feito fora do prazo ou sem respeito pelas exigências de forma) o que resulta é que, relativamente às contra-ordenações fiscais, «As exigências de forma a que se refere este artigo são indicadas no n.º 2 do art. 80.º do RGIT, complementado pelo n.º 3 do art. 59.º do RGCO». (1) [1 Cfr. Jorge Sousa e Simas Santos, Regime Geral das Infracções Tributárias, anotado, 4.ª ed., Áreas Editora, 2010, anotação 5 ao art. 81.º, p. 543].
Por isso, da conjugação dessas mencionadas disposições legais impõe-se concluir que os motivos de rejeição são apenas a intempestividade e a falta de observância dos requisitos de forma: recurso apresentado sob a forma escrita, contendo alegações e conclusões.
Ou seja, «em todos os outros casos, mesmo que existam excepções dilatórias ou peremptórias, o recurso não poderá ser rejeitado, tendo a questão de ser apreciada em despacho a proferir nos termos do art. 64º ou por sentença». (2) [2 Ibidem, anotações 7 e 8].
Neste contexto, como alega o recorrente, estando, relativamente ao processo de contra-ordenação fiscal, expressa e completamente regulada, no RGIT e no RGCO, a tramitação posterior à apresentação dos autos ao juiz, não há que aplicar subsidiariamente o regime do CPPenal, não sendo admissível que, remetidos os autos a juízo, o juiz profira despacho equivalente ao previsto no art. 311.º do CPPenal.
Como, citando Manuel Ferreira Antunes, (3) [3 Contra-Ordenações e Coimas, Regime Geral, 2.ª ed., Petrony, 2013, anotação ao art. 63.º, p. 402] se realça no acórdão desta Secção do STA, de 23/4/2013, no rec. n.º 271/13, no qual se decidiu questão idêntica à dos presentes autos, este despacho preliminar “não se confunde com o despacho de recebimento de uma acusação criminal e designação de data para julgamento, nos termos dos arts. 311.º/ss. do CPP. Na verdade, (…) não se trata de receber uma pura acusação criminal mas antes de receber uma «decisão-acusação» limitada pelo objecto do «recurso» de impugnação da decisão condenatória recorrida.”
Acresce que exarando-se no despacho recorrido que «da decisão em apreço não consta uma descrição ainda que sumária dos factos pelos quais a arguida vem acusada, em clara violação do disposto no art. 79.º, c), do RGIT», acaba por se referenciar alegada verificação de nulidade por falta dos requisitos da decisão de aplicação de coima, nos termos dos arts. 63.º n.º 1 e 79.º n.º 1, do RGIT.
Sendo que a al. b) do n.º 1 deste art. 79.º do RGIT, especificando os requisitos a que deve obedecer a decisão administrativa de aplicação de coima, estatui que esta contém «a descrição sumária dos factos e indicação da normas violadas e punitivas».
E como igualmente referem Jorge Sousa e Simas Santos «A referida al. b) do n.º 1 do art. 79.º do RGIT constitui uma norma especial sobre os requisitos da decisão administrativa de aplicação de coima, que, por isso, afasta a necessidade de aplicação do regime do CPP, que é de aplicação meramente subsidiária, nos termos dos arts. 3.º, al. b), do RGIT, e 41.º, n.º 1, do RGCO» (4). [4 Ibidem, anotação 5 ao art. 79.º, p. 518].
Ora, sobre a questão da consequência da verificação (em sede de recurso judicial da decisão administrativa de aplicação de coima) de nulidade dessa decisão administrativa, o STA tem vindo a pronunciar-se no sentido de que, sendo decretada em processo judicial de contra-ordenação a nulidade da decisão administrativa de aplicação de coima, há lugar à baixa dos autos à autoridade tributária que aplicou tal coima, para eventual renovação do acto sancionatório (cfr., entre muitos outros, os acs. desta Secção do STA, de 27/1/2010, rec. n.º 1182/09, de 25/11/2009, rec. n.º 938/09 e de 21/10/2009, rec. n.º 872/09).
No caso vertente, a decisão recorrida, rejeitou a acusação mas não declarou qualquer nulidade da decisão administrativa que aplicou a coima, nem determinou o arquivamento dos autos, limitando-se a ordenar a devolução do processo, após trânsito, à entidade administrativa, sendo que, como alega o recorrente, a devolução do processo à entidade administrativa que aplicou a coima é inócua e não produz qualquer efeito sobre a decisão administrativa de aplicação de coima, pois, com a remessa dos autos ao tribunal competente, nos termos do art. 81.º do RGIT, a autoridade tributária deixa de ter poderes sobre o processo remetido a juízo, por efeito de recurso, (5) [5Para Jorge Lopes de Sousa e Manuel Simas Santos, a solução de ser o juiz, e nem sequer o Ministério Público, a decidir o destino do processo contra-ordenacional, após a sua remessa a tribunal, é a que melhor se harmoniza com a natureza de judicial da impugnação (art. 59.º n.º 1, do RGCO), e com a atribuição ao tribunal de competência para o conhecimento do recurso (art. 61.º, n.º 1 do mesmo diploma) – cfr. ob. cit., anotação 3 ao art. 81.º, p. 542] não podendo, por isso, revogar tal decisão nem, tão pouco, renovar o acto sancionatório.
Conclui-se, em suma, que a decisão recorrida sofre do erro de julgamento que o recorrente lhe imputa, substanciado em errada interpretação e aplicação do direito (em violação do disposto nos arts. 63.º e 64.º do RGCO e 3.º al. b) do RGIT), carecendo de ser revogada, para ser substituída por outra a proferir nos termos do art. 64.º do RGCO.
Procede, portanto, o recurso».

2.2.3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos a seguinte conclusão:

Verificada, em processo judicial de contra-ordenação tributária, a nulidade decorrente da falta de descrição dos factos [cfr. arts. 79.º, n.º 1, alínea b), e 63.º, n.º 1, alínea d), do RGIT], não há lugar à rejeição da acusação (apenas permitida nos casos de intempestividade e de falta de observância dos requisitos de forma), mas, ao invés à anulação da decisão administrativa e remessa dos autos à entidade administrativa (para, querendo, sanar a nulidade e renovar o acto sancionatório).

Face ao exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos à 1.ª instância para aí ser substituída por outra, a proferir nos termos do art. 64.º do RGCO (e na qual não subsista dúvida de que a decisão administrativa recorrida é a de fls. 152 e não a de fls. 13).

Sem custas.