Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 025809

I - A denominada taxa de urbanização, prevista no art. 1º da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas da CML, é uma taxa e não um imposto.
II - A fundamentação tem que ser expressa, clara, suficiente e congruente.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do supremo Tribunal Administrativo:

1. A... e B..., identificados nos autos, interpuseram no então Tribunal Tributário de 2ª Instância (hoje, Tribunal Central Administrativo), recurso contencioso do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa que condicionou a emissão de licença de construção de um determinado prédio urbano ao pagamento de uma taxa urbanística.

Imputam ao despacho recorrido vários vícios de violação de lei.

Por acórdão de 2 de Maio de 2000 foi negado provimento ao recurso.

Inconformados, os recorrentes trouxeram recurso para este Supremo Tribunal, formulando as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso:

1. O RITMIEU, aprovado pela Assembleia Municipal de Lisboa, não exige qualquer nexo sinalagmático entre o pagamento da taxa urbanística que prevê e a prestação de qualquer actividade pela CML, pois não pressupõe a atribuição aos munícipes de um benefício concreto e individualizado, de que o pagamento da TRIU seja contrapartida.

2. O referido Regulamento é, assim, inconstitucional, pois procede à criação de um imposto não previsto na lei.

3. A exigência da quantia em causa no caso concreto consubstancia um verdadeiro imposto, uma vez que no caso sub judice a prestação dos recorrentes pela eventual “sobrecarga urbana” ou pela “diminuição do status quo existente” encontrava-se realizada através da cedência de uma parcela do terreno, pelo que a quantia exigida aos ora recorrentes não reveste a proporcionalidade característica das taxas.

4. A exigência da referida cedência por parte da CML deve ser considerada como um pagamento em espécie ou dação em pagamento do custo das infra-estruturas da TRIU, nos termos do n. 2 do art. 6º do RTMIEU, constituindo a quantia paga pelos ora recorrentes um verdadeiro imposto.

5. A CML não realizou nem reforçou quaisquer infra-estruturas urbanísticas, nem resulta de qualquer forma do instrutor processo que o pretenda fazer, sendo certo que a zona na qual se construiu o edifício em causa encontra-se dotada de todas as infra-estruturas urbanísticas necessárias, pelo que não existe na presente situação qualquer relação concreta ou contrapartida específica que permitiria a eventual qualificação do tributo em causa como taxa.

6. O despacho sub judice condicionou o licenciamento em causa ao pagamento de um imposto não previsto na lei, pelo que é nulo, por falta de atribuições, ex vi dos artºs. 106º e 168º/1/1 da CRP (actualmente artºs. 103º/2 e 165º/1/i).

7. O princípio da legalidade dos impostos e o seu corolário natural – o direito de não pagar impostos inconstitucionais – constitui um direito fundamental dos cidadãos, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, pelo que o despacho sub judice é nulo pela violação daquele direito (v. art. 133º, 1, d) do CPA).

8. O despacho sub judice é ilegal por violar frontalmente os princípios da legalidade, justiça, proporcionalidade e imparcialidade, constitucionalmente consagrados (v. art. 266º da CRP), pelo que são nulos, ex-vi do art. 133º/2/d) do CPA.

9. O despacho em análise enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, pois não demonstra a necessidade presente ou futura da realização, remodelação ou reforço da construção do edifício em causa, nem invoca qualquer fundamento legal que habilite a entidade recorrida a impor o pagamento efectuado, sem, pelo menos, ter sido levado em consideração o valor da parcela de terreno cedida pelos ora recorrentes, pelo que foram frontalmente violados o art. 268º/3 da CRP, art. 1º do DL256-A/77, os artºs. 124º e 125º do CPA.

10. O acórdão recorrido enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado, designadamente, os artºs. 18º, 106º, 168º/1/1 da CRP (actualmente artºs. 103º/2 e 165º/1/i), 266º e 268º/3 da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, bem como os artºs.3º, 5º, 6º, 124º e 125º do CPA.

Contra-alegou a autoridade recorrida, sustentando que deve ser negado provimento ao recurso.

Neste STA a EPGA emitiu douto parecer, segundo o qual “a decisão recorrida procedeu a uma correcta análise dos factos, interpretação e aplicação da lei, não merecendo qualquer reparo”.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

2. É a seguinte a matéria de facto fixada na instância e que não vem contraditada:

a) O recorrente apresentou, em 17/2/92, requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, onde, na qualidade de proprietário, submete à aprovação um projecto de obra nova que pretende levar a efeito no edifício sito na Av. ..., ..., freguesia ..., em Lisboa, solicitando ainda que a licença seja posta a pagamento após a aprovação pelo prazo de 3 anos.

b) O requerimento referido em a) deu origem ao processo n. 548OB/92 da CML, onde, em 11/12/94, foi proferido, pelo Vereador ..., o despacho aqui recorrido, do seguinte teor: “Concordo”.

c) O despacho referido em b) incidiu sobre a seguinte informação, prestada naquele processo em 6/12/94:

“No caso de concordância superior com o exposto no processo “E” n. 51/DP/94, que nesta data se submete a despacho, a licença de construção do presente processo ficará condicionada ao seguinte:

a) Pagamento de Taxa Urbanística no valor de Esc. 55.949.700$00.

b) O proprietário obriga-se a reconhecer sobre a parcela orlada a cor azul com área de 231,76 m2 na cópia da planta n. 94/153/05 do Departamento de Gestão Imobiliária a existência de passagem pública a peões e veículos na superfície.

Mais se obriga a fazer constar da futura descrição predial da mesma parcela a existência daquela passagem pública”.

d) Em 7/12/94 o recorrente, alegando conhecimento informal das contas para efeitos de aplicação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanas, apresentou reclamação, dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, onde, pelos fundamentos que ali invoca, “pede a revisão do estudo que fixou a taxa urbanística a pagar, designadamente por forma a ser-lhe considerada a superfície das construções existentes, a possibilidade de um piso recuado no lote e o seu contributo para a urbanização da zona”.

e) Sobre a reclamação referida em d), foi prestada, em 20/12/94, pelo director do Departamento de Património da CML, a seguinte informação:

1. O requerimento levanta uma série de questões – de natureza jurídica umas e impugnando a fórmula e método de cálculo outras.

2. Quanto às primeiras, não colherão as alegações sobre a validade jurídica da taxa de urbanização, face à prática continuada do Serviço e ao suporte de pareceres que a enquadra.

Poderá carecer de ponderação o que se expõe no que respeita à consideração da aplicação da lei no tempo, bem assim no que se refere ao percurso de apreciação do projecto (e suas consequências na data do deferimento e aplicação do enquadramento normativo quanto às regras do estudo económico).

Está um pouco em causa a transição de critérios de apreciação da prática urbanística, em que a fronteira entre a aceitação dos promotores e a imposição dos serviços é por vezes ténue.

3. Abstendo-nos da pronúncia sobre os aspectos citados, tomaremos apenas em conta o que deles for relevante para a contestação do apuramento da taxa de urbanização.

E nesse aspecto parece ter razão o requerente, nas considerações que expende sobre LP (Lote Padrão): a apreciação não afasta a validade do plano … e este previa R + 9P …

Assim e apenas para aproximar o projecto da altura definida no estudo – pensa-se poder acolher a sugestão do requerente quanto ao piso recuado.

Acolhendo-se a proposta, o LP seria corrigido, de acordo com os coeficientes aplicáveis, para 3346,20 m2/p o que, com a consideração da AE (área existente), constante da caderneta predial, conduziria a uma TRIU de /(3346,20-458,60)x4*(3744,45-3346,20)×4×10/×1.450$00=39.846.580$00

É o que se sugere, crendo-se que o requerente considere ultrapassadas as questões de natureza jurídica, que levanta.

f) Sobre a informação referida em d), e após despacho de concordância do Director Municipal, foi proferido, em 3/1/95, pelo Vereador ..., o despacho “Concordo”, aqui recorrido, e ordenada a remessa dos autos à DMPGU (Direcção Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística).

g) Em 3/3/95 foi proposto, pelo engenheiro dos serviços, ao director de departamento do DGU, “o deferimento do processo, devendo a execução das obras observar as condições do respectivo alvará de licença de construção e ficar concluída no prazo de validade do mesmo”, constando como condicionamento prévio da licença de construção o “pagamento de encargos de urbanização”, proposta que, após a concordância do referido director, obteve o despacho “Concordo” do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, em 14/3/95, aqui recorrido.

h) O recorrente foi notificado por carta de 20/3/95, além do mais, do seguinte:

“que o processo n. 548/OB/92 foi deferido, nos termos do art. 19º-1 do DL n. 445/91, por despacho do director proferido em 14/3/95…”

“…deverá requerer, no prazo de 90 dias a contar da data da recepção desta carta, a emissão de alvará da respectiva licença de construção, salvo o que, nos termos do art. 20º do DL n. 445/91, caducará o despacho dado ao processo “OB” acima referido”.

i) Por requerimento entrado em 31/3/95, na CML, o recorrente solicita “que seja posta a pagamento a licença de construção referente ao processo n. 548/OB/92, cuja obra se situa na Av. ..., ..., freguesia ...”.

j) O requerimento referido em i) foi deferido, por despacho do chefe da 1ª repartição da DMPGU, em 31/3/95, face à informação de que... o processo 548/08/92 se encontra deferido. Assim propõe-se o deferimento do presente processo e posteriormente o seu envio à repartição de Contabilidade”.

l) O recorrente foi notificado por carta de 31/3/95 de que “o processo n. 1419/PGU/1995 foi deferido por despacho do chefe de repartição, cuja fotocópia se junta”.

m) O recorrente foi ainda notificado, por carta de 7/4/95 de que “se encontra a pagamento a licença (…) de 2.017.508$00 e guia 4930G de 38.846.580$00, referentes a construção, taxa urbanística, para o prédio sito na Av. ..., ..., cujo processo camarário tem o n. 548/OB/92 (…) durante 30 dias úteis, a partir da data do aviso de recepção”.

n) A licença de obras de construção, referida em m), no montante de 2.017.508$00, foi paga, pelo recorrente, em 8/5/95.

o) A guia de receita n. 4930, referida em m), no montante de 39.846.580$00, foi paga, pelo recorrente, em 8/5/95.

p) Em 8/5/95 o recorrente dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa um requerimento, onde, depois de referir o seu conhecimento de que a emissão de licença de construção foi condicionada ao pagamento da quantia de 39.849.000$00, a título de taxa municipal de infra-estruturas urbanísticas e o seu entendimento de que tal exigência é manifestamente ilegal, pelos motivos que ali invoca, “solicita a revogação do despacho que condicionou a emissão de licença de construção requerida no processo respectivo ao pagamento da quantia em causa”.

q) Por despacho do Vereador ..., de 15/5/95, foi indeferido o requerimento referido em p), em concordância com o parecer do director do Departamento de Gestão Imobiliária, de 12/5/95, onde se refere, além do mais, que:

“1. Confirma-se o valor da TRIU obtido após conversações e colaboração do promotor, aqui requerente, na elaboração dos cálculos (proc. E).

(…)

“4. Estando a taxa liquidada de acordo com o que se encontra regulamentado, não se vê que possa ser atendido o pedido. Propõe-se indeferimento.

r) O presente recurso contencioso deu entrada no tribunal em 29/6/95.

s) Em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa de 11/7/91, e sob proposta do Vereador ..., foi aprovada a criação da taxa municipal de infra-estruturas urbanísticas, que se rege pelo Regulamento, cuja fotocópia se encontra a fls. 166 e 167, com as alterações introduzidas em Assembleia Municipal de 1993/05/27.

3. Está em causa neste recurso tão somente o despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lisboa.

Vejamos então.

O recorrente defende que a denominada taxa de urbanização é um imposto e não uma taxa, por isso que não exige qualquer nexo sinalagmático entre o pagamento da taxa urbanística que prevê e a prestação de qualquer actividade pela CML, pois não pressupõe a atribuição aos munícipes de um benefício concreto e individualizado, de que o pagamento da TRIU seja contrapartida.

Será a denominada taxa de urbanização um imposto e não uma taxa?

A taxa em questão tem previsão no art. 1º da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, que dispõe:

"É estabelecida a taxa Municipal pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas, que constitui a contrapartida, devida ao Município, pelas utilidades prestadas aos particulares pelas infra-estruturas urbanísticas primárias e secundárias, cuja realização, remodelação, reforço, ou sobrecarga seja consequência de operações de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes".

Aqui há – reconheça-se – uma contrapartida para o particular, como claramente se prevê no texto legal.

Daí pois a possibilidade de estarmos perante uma taxa, pois que aqui há um verdadeiro sinalagma.

É certo que no caso concreto não vem provado que a Câmara tenha executado ou suportado financeiramente a instalação ou reforço de quaisquer infra-estruturas urbanísticas que se tivesse tornado necessária em consequência do licenciamento e construção da obra da ora impugnante.

Mas uma construção, para mais do volume da considerada nos autos, provoca eventual e previsivelmente a necessidade do reforço de determinadas infra-estruturas (actuais ou futuras), mas exige sempre a sua manutenção (actual e futura), pelo que se é levado à conclusão necessária que o não suporte actual de financiamento, por parte da Câmara Municipal, com a instalação e reforço de infra-estruturas, não significa que quer o reforço das infra-estruturas, quer a sua manutenção, não tenham necessariamente lugar no futuro.

E a sobrecarga das infra-estruturas não deixa de ser uma consequência directa da realização de obra de tal envergadura.

Traz-se, a propósito, à colação o acórdão do Tribunal Constitucional de 15/06/99 ( Acórdão n. 357/99/T. Const. - Proc. n. 1005/98, in DR. II Série, n. 52, de 2/3/2000).

Aí se escreveu:

"Na verdade, afastada a exigência de uma absoluta correspondência económica entre as prestações do ente público e do utente, o critério adoptado fundamentalmente pela ponderação da área de construção - índice quer da utilidade retirada pelo obrigado quer do grau de exigência na realização, reforço, manutenção ou funcionamento de obras de infra-estruturas urbanísticas - não deixa de ser ditado por uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa.

"E também não contradiz a bilateralidade da taxa a eventualidade de a prestação do serviço não implicar vantagens ou benefícios para quem é obrigado ao pagamento, muito embora seja considerável, no caso, a probabilidade dessas vantagens ou benefícios em qualquer das modalidades de obras de infra-estruturas urbanísticas (realização, reparação, manutenção e funcionamento) em geral exigíveis, ou convenientes, quando se efectuam as construções ou operações de loteamento referidas nos artºs. 2º e 3º do Regulamento, o que do mesmo modo retira o carácter presuntivo, em abstracto, das maiores despesas ou encargos por parte da pessoa pública que é próprio das contribuições especiais por maiores despesas.

"Por outro lado, a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado, que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria (o serviço prestado é, nesta dimensão, específico e divisível)".

Estas considerações, feitas a propósito do "Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização de Amarante", têm evidente similitude, a nosso ver, com a hipótese normativa em apreciação.

Assim sendo, como julgamos que é, não se pode dizer que a denominada taxa de urbanização, liquidada pela Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo da referida norma legal, ora em apreciação, não seja uma taxa.

É efectivamente uma taxa.

E como tal não enferma da invocada inconstitucionalidade.

É certo que o recorrente invoca, como reforço da sua tese a exigência, por parte da CML de uma parcela de terreno, que corresponderia, ela sim, à prestação devida por parte do recorrente, correspondendo tal cedência do terreno à referida taxa.

Daí que tenha dito na conclusão 3ª que “a exigência da quantia em causa no caso concreto consubstancia um verdadeiro imposto, uma vez que no caso sub judice a prestação dos recorrentes pela eventual “sobrecarga urbana” ou pela "diminuição do status quo existente” encontrava-se realizada através da cedência de uma parcela do terreno, pelo que a quantia exigida aos ora recorrentes não reveste a proporcionalidade característica das taxas”.

E isto porque, segundo ele (conclusão 9ª) deveria “, pelo menos, ter sido levado em consideração o valor da parcela de terreno cedida pelos ora recorrentes”.

Que dizer da referida parcela que lhe foi exigida?

A questão foi levada ao probatório (alínea c, subalínea b).

Aí se diz que “O proprietário obriga-se a reconhecer sobre a parcela orlada a cor azul com área de 231,76 m2 na cópia da planta n. 94/153/05 do Departamento de Gestão Imobiliária a existência de passagem pública a peões e veículos na superfície”.

Pois bem.

Como é bom de ver a cedência da parcela em causa nada tem a ver com a taxa urbanística, pelo que lhe não é oponível.

De tudo isto, que atrás se disse, resulta que não procedem assim as conclusões 1ª a 8ª das alegações de recurso.

E que dizer da conclusão 9ª?

Será que “o despacho em análise enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, pois não demonstra a necessidade presente ou futura da realização, remodelação ou reforço da construção do edifício em causa, nem invoca qualquer fundamento legal que habilite a entidade recorrida a impor o pagamento efectuado, sem, pelo menos, ter sido levado em consideração o valor da parcela de terreno cedida pelos ora recorrentes, pelo que foram frontalmente violados o art. 268º/3 da CRP, art. 1º do DL256-A/77, os artºs. 124º e 125º do CPA”?

Pois bem.

Quanto a esta questão, diremos que os recorrentes não têm razão.

Na verdade, a problemática do valor da parcela do terreno cedido nada tem a ver com a taxa, como acima dissemos.

Por outro lado, a necessidade presente ou futura da realização, remodelação ou reforço de infra-estruturas da construção do edifício em causa, resultam da mera construção de um edifício da dimensão do que está em causa nos autos, como acima se referiu.

Finalmente, a fundamentação do despacho recorrido “Concordo”, é possível, na medida em que se trata de um despacho de concordância com a informação dos serviços (e que consta da alínea e) do probatório), de cujos fundamentos se apropriou, como tal é consentido pelo art. 125º, 1, do CPA.

Não procede assim tal conclusão.

Finalmente, e como se refere no acórdão recorrido, sem oposição do recorrente, que “à data do despacho já se encontrava suprida a falta de indicação expressa da lei habilitante, na redacção inicial do RTMIEU”, não se verifica a pretendida e inicialmente alegada violação do art. 115º, 7, da CR, na versão então em vigor.

O acórdão recorrido não merece censura.

4. Face ao exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 300 € e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 26 de Junho de 2002

Lúcio Barbosa (relator)

Benjamim Rodrigues (com declaração abaixo)

Alfredo Madureira

Declaração: votei a decisão, embora tenha grandes dúvidas, que ainda não consegui ultrapassar, quanto à natureza da taxa quando, como é o caso, esta é exigida pelas utilidades prestadas por infra-estruturas urbanísticas primárias ou gerais que acabam por satisfazer necessidades passivas de todos os contribuintes (Benjamim Rodrigues).