Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0252/13

I - Aos Tribunais Administrativos não cabe interferir no processo legislativo.
II - Em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que, mesmo que a Lei 11-A/2013 contivesse actos individualizáveis, isso não lhe retiraria a natureza de acto praticado no exercício da função legislativa.
III - Foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República e que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e, por isso, não pode haver qualquer dúvida sobre a natureza do acto que cria, extingue ou modifica autarquias locais.
IV - A fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.º 4.º/2/a) do ETAF) como também não cabe aos Tribunais administrativos a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.º 223.º/1 da CRP).

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:



1. A Junta de Freguesia de Espinheiro e a Junta de Freguesia de Louriceira intentaram a presente providência cautelar, contra a Assembleia da República, requerendo a suspensão de eficácia do acto administrativo que anteviram na Lei 11-A/2013, de 28/01, que determinou a sua extinção e a sua agregação numa nova freguesia.



Requerimento que foi liminarmente rejeitado por despacho do Relator que, no essencial, foi fundamentado do seguinte modo:

“2. O exposto evidencia que a pretensão das Requerentes é suspensão de eficácia do acto administrativo que afirmam estar contido na Lei 11-A/2013, de 28/01.

Daí que a nossa primeira tarefa seja a de saber se elas têm razão quando afirmam existir um acto administrativo na identificada Lei e isto porque, muito embora a adopção da forma legal seja irrelevante para caracterizar a natureza do acto administrativo (art.º 52.º do CPTA), certo é que só estes são passíveis de impugnação contenciosa (art.º 51.º do CPTA).



Os actos administrativos são decisões «dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» (art.º 120.º do CPA) o que, desde logo, conduz a que se tenha de excluir dessa categoria os actos que, apesar de provirem de um órgão da Administração, maxime do Governo, não foram praticados a coberto de normas de direito público ou não se destinaram a produzir efeitos num caso concreto. A circunstância do acto ter um destinatário concreto, perfeitamente individualizado, cuja situação individual visa regular é, pois, um dos elementos identificadores do acto administrativo, característica que o distingue dos actos legislativos já que estes se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de destinatários. A generalidade e abstracção dos seus destinatários funcionam, assim, como elementos distintivos do acto normativo em relação ao acto administrativo.

Nesta conformidade, importará concluir que se a(s) imposição(ões) a que as Requerentes fazem referência se dirigem a um grupo genérico e indeterminado de pessoas, ainda que determináveis, mas sem definição das suas situações individuais, ter-se-á de considerar que estamos na presença de um acto normativo e não, como elas pretendem, a um acto administrativo (Neste sentido vd. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.) e, entre muitos outros, Acórdãos deste STA de 3/11/2004 (rec. n.º 678/04) e de 29/03/2006 (rec. 1105/05) e a diversa jurisprudência neles citada.).

Por outro lado, na tarefa de distinguir o acto administrativo do acto político-legislativo, importará notar que o este último é uma das formas mais comuns do exercício da função política já que esta - por se destinar a prosseguir o interesse geral e a escolher as opções destinadas à preservação, melhoria e desenvolvimento da sociedade - se dirige ao universo não individualizado da colectividade, ao passo que o acto administrativo – por se traduzir na materialização dessas opções e, por isso, revestir natureza executiva e complementar da função política – se dirige aos cidadãos de forma individualizada. Por ser assim é que só os órgãos superiores do Estado – maxime, a Assembleia da República e o Governo (art.ºs 161.º 197.º e 198.º da CRP) - podem exercer a função política, pois só eles têm legitimidade e competência para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer, e que os órgãos da Administração que lhe estão a jusante têm por função a concretização dessas opções políticas ( Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. I, pg.s 8 a 10, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo pg.s 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. I, pg 45, e, entre outros, Acórdãos deste STA de 22/04/93 (rec. n.º 29.790), de 9/06/1994, (rec n.º 33.975), de 5/03/98 (rec. n.º 43.438), de 9/05/2001 (rec. 28.775) e de 21/10/2010 (rec. 713/10).).

Posto isto cabe perguntar: Será que a Lei 11-A/2013 mais não é, como sustentam as Requerentes, do que a concretização da Lei 22/2012 e, nessa medida e no que a elas se refere, constitui uma decisão muito concreta e individualizada de extinção e, nessa medida, um acto que reúne todos os requisitos que permitem qualificá-la como administrativo?



3. A Lei 11-A/2013 concretiza a obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias de acordo com os princípios, critérios e parâmetros já definidos na Lei 22/2012 estabelecendo que ela se fará através da criação de novas freguesias a qual poderá resultar não só da agregação como da alteração dos limites territoriais das freguesias já existentes, especificando nos seus anexos I e II quais as novas freguesias resultantes dessa reorganização e determinando que a agregação determina a cessão jurídica das freguesias por ela atingidas (art.ºs 1.º a 4.º). Regulamentando de seguida a forma como serão encontradas as sedes das novas freguesias, a transmissão dos direitos e deveres das freguesias extintas para as novas freguesias e os seus recursos financeiros (art.ºs 5.º a 8.º).

O que quer dizer que a finalidade daquela Lei foi a de implementar a política territorial autárquica já definida pela Lei 22/2012, lei esta que teve por finalidade traçar os quadros gerais de uma nova reorganização administrativa territorial. E, porque assim, as normas que compõem a Lei 11-A/2013 são disposições de carácter geral definidoras do modo como se fará a transição das freguesias extintas ou territorialmente alteradas para as novas freguesias pelo que, de acordo com os critérios acima desenhados para diferenciar a função política da função administrativa e os actos políticos dos actos administrativos, aquela Lei configura o exercício da função política e não da função administrativa.

Deste modo, em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que aquela lei não é fruto da função administrativa da Assembleia da República pelo que, mesmo que ela contenha actos individualizáveis, isso não lhe retirará a natureza de acto praticado no exercício da função político-legislativa. De resto, aquela Lei não contém nenhuma estatuição que se dirija concreta e directamente a uma autarquia – maxime as Requerentes - mas um conjunto de disposições dirigidas a um universo de autarquias, ainda que identificáveis e, por outro lado, a mesma não se destinou a definir as situações individuais e concretas de nenhuma delas. O seu objectivo foi diferente e foi mais vasto.

Acresce, e este é outro aspecto decisivo, foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República, que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e que ela se fará através de Lei (art.ºs 161.º e 164.º/al.ª n) e 234.º, n.º 4, da CRP) e, se assim é, como é, não podem subsistir dúvidas sobre a natureza político-legislativa das disposições impugnadas pelas Requerentes.

Finalmente, ainda se dirá que a fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.º 4.º/2/a) do ETAF) como também não cabe aos Tribunais administrativos a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.º 223.º/1 da CRP).



Nesta conformidade, conclui-se que o que ora está em causa é a suspensão de eficácia de um acto político-legislativo destinado a reconfigurar em termos gerais e nacionais o mapa territorial autárquico e que as normas nele inseridas não traduzem a prática de qualquer acto administrativo, pelo que a propositura desta providência constitui uma tentativa de interferência (não permitida) no processo legislativo.

Termos em que se rejeitam liminarmente pretensões formuladas nestes autos, atenta a manifesta ilegalidade das mesmas (art.º 116.º/2/d) do CPTA.

Sem custas.”



2. Inconformadas, as Requerentes vêm reclamar dessa decisão para a Conferência

Alegam que a mesma, por um lado, era nula e, por outro, tinha feito errado julgamento.

Era nula porque essa decisão foi proferida pelo Relator do processo quando a verdade é que o art.º 17.º/1 do ETAF obrigava a que ela fosse proferida por um colégio de três Juízes.

E era errada porque a concreta criação ou extinção de uma autarquia local efectuada de acordo com os critérios previamente definidos pelo legislador não deixa de ser um acto administrativo, ainda que conste de acto legislativo. De resto, a circunstância de haver reserva de lei em matéria de constituição e extinção das autarquias locais não basta, só por si, para determinar a inexistência de acto administrativo nessa extinção. Ao que acresce - como a simples leitura dos art.ºs 4.º e 9.º/3 e da coluna A do Anexo I à Lei 11-A/2013 o comprova - que essa extinção tenha de ser, necessariamente, qualificada como acto político ou legislativo.



Mas as Reclamantes não têm razão.

Desde logo, porque o ataque dirigido contra o despacho reclamado parte do pressuposto que na Lei 11-A/2013 existe um acto administrativo quando a verdade é que, como longamente se explicou naquele despacho, esse acto não existe sendo inútil, neste momento, renovar o discurso argumentativo então usado.

Depois, porque, como se disse na decisão reclamada, a pretensão da Reclamante não tem qualquer fundamento legal e o art.º 111.º/1d) do CPTA ordena que, nessas circunstâncias, a mesma seja liminarmente rejeitada.



Resta, pois, concluir, à semelhança do que se fez naquele despacho, que o que ora está em causa é, apenas e tão só, o processo legislativo relativo à reorganização territorial autárquica, no qual se inscreve a Lei ora em causa, que na Lei 11-A/2013 não se encontra o acto administrativo que a Requerente nele vislumbra, que a propositura desta providência constitui uma tentativa (não permitida) de interferir nesse processo e que, por ser assim, a pretensão formulada nestes autos é manifestamente ilegal.



Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal indeferem a presente reclamação.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Março de 2013. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (Relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.