Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0243/05

I - A deliberação camarária ainda não executada que, anteriormente à emergência do DL nº 11/2003, de 18 de Janeiro, ordena a remoção de uma antena de telecomunicações por falta de licenciamento, foi alvo de caducidade ope legis, ainda que condicionada à apresentação, pela recorrente, do requerimento de autorização municipal previsto no art. 15º, nº 1 daquele diploma, e dentro do prazo de 180 dias ali fixado.
II - A caducidade do acto contenciosamente recorrido, operada depois da interposição do recurso contencioso, acarreta a extinção da respectiva instância por impossibilidade superveniente da lide (art. 287º, al. e) do CPCivil).

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. “A...”, COM SEDE NA Av. ..., nº ..., em Lisboa, interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DA GUARDA, de 16.11.2002, que indeferiu o pedido da recorrente de instalação de uma antena de telecomunicações, e ordenou a remoção imediata, no prazo de 8 dias, da antena por ela instalada num prédio sito na Av. ..., por o terreno em causa não ter aptidão para esse tipo de equipamento, imputando ao acto recorrido vícios de violação de lei e de forma por preterição de audiência prévia.

Por sentença daquele tribunal, de 23.06.2004 (fls. 139 e segs.), foi negado provimento ao recurso.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões:

1. - A ordem de demolição impugnada nos presentes autos foi proferida ao abrigo do disposto no art. 106.°, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 559/99 de 16/12, na redacção em vigor por ser entendimento do seu autor que a instalação de uma antena de telecomunicações constitui obra de construção civil, sujeita a licenciamento municipal, nos termos do art. 1.°, n.º 1, al. a) do mesmo diploma.

2. - Nos termos deste preceito estão sujeitas a licenciamento "as obras de construção civil, designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações, e ainda os trabalhos que, não possuindo natureza exclusivamente agrícola, impliquem alteração da topografia loca!".

3. - A instalação de uma estação de telecomunicações não pode ser considerada como uma obra de construção civil, como é entendimento constante dos nossos tribunais, pelo que a instalação deste equipamento não está sujeita a licenciamento municipal.

4. - Esta questão está, hoje, de resto, expressamente resolvida pelo Decreto-Lei n.º 11/2003 de 18/01, que regula a autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicação e respectivos acessórios.

5. - Este diploma estabelece as regras a que obedece a autorização municipal para a instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações, esclarecendo que não é aplicável às estações de telecomunicação o regime do Decreto-Lei 555/99 na redacção em vigor.

6. - Nestes termos, a instalação de estações de telecomunicações não está sujeita, nem nunca esteve, nos termos expressos da lei, ao licenciamento municipal exigido pelo Decreto-Lei n.º 555/99, na redacção em vigor, mas apenas à autorização estabelecida no Decreto-Lei n.º 11/2003 de 18 de Janeiro.

7. - No que respeita às estações já instaladas o prazo para requerer a sua autorização só terminou em 23 de Julho de 2003, como já se demonstrou, tendo o recorrente procedido à entrega, no prazo, do respectivo pedido de autorização municipal, como resulta da matéria de facto provada sob o n.º 3 da sentença recorrida.

8. - O acto recorrido ordenou a demolição da estação de telecomunicações por ser entendimento do autor do mesmo que a instalação de uma estação de telecomunicações está sujeita a licenciamento municipal, nos termos do Decreto-Lei n.º 555/99, na redacção em vigor.

9. - Como não existe a necessidade de tal licenciamento municipal, nos termos do Decreto-Lei n.º 11/2003, cujo prazo para o respectivo requerimento só terminou em 23 de Julho de 2003, o acto recorrido é contrário à Lei, o que tem como consequência a sua anulabilidade, nos termos do art. 125.º do Código do Procedimento Administrativo.

10.- A sentença recorrida, ao ter decidido que a instalação de estações de radiocomunicações está sujeita ao regime jurídico do Decreto-Lei n.º 555/99, na redacção em vigor, violou os seus arts. 4º e 106º e também o disposto no art. 15º do Decreto-Lei 11/2003.

11.- Com efeito, nos termos expressos deste preceito, as operadoras deviam apresentar até ao dia 23 de Julho de 2003, à Câmara Municipal em causa, o pedido de autorização municipal para as antenas de radiocomunicações já instaladas, o que a recorrente fez.

12.- O único entendimento correcto da citada legislação é no sentido de ser ilegal a ordem de demolição, porque proferida ao abrigo de legislação inaplicável – o Decreto-Lei n.º 555/99, na redacção em vigor – e por ter sido proferida ainda antes de a Câmara Municipal se ter pronunciado sobre o pedido de autorização tempestivamente apresentado pela recorrente.

13.– Decidiu-se expressamente neste sentido no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (é evidente lapso, querendo dizer-se Supremo Tribunal Administrativo) de 17 de Março de 2004, proferido no Proc. Nº 80/04, disponível em www.dgsi.pt, devendo concluir-se que, quer atendendo ao seu preâmbulo, quer ao regime jurídico do seu art. 15.°, o Decreto-Lei n.º 11/2003 é aplicável retroactivamente, na medida em que inclui no seu âmbito de aplicação todas as estações de telecomunicações instaladas à data da sua entrada em vigor, sem que tenha existido deliberação favorável.

II. Não foram apresentadas contra-alegações, e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“A sentença recorrida negou provimento ao recurso contencioso interposto da deliberação da Câmara Municipal da Guarda, proferida a 16-11-02, nos termos da qual foi ordenada a retirada, no prazo de oito dias, de uma antena de telecomunicações que a recorrente havia instalado na Avenida da ..., freguesia de S. Miguel-Guarda.

Fundamentando essa decisão, no essencial, ponderou-se na sentença que a antena de telecomunicações em causa constituía uma edificação a carecer de licenciamento municipal nos termos do artigo 4.°, n.º 2, alínea c) do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, o que não fora solicitado, entendendo-se ainda que o regime estabelecido do DL n.º 11/2.003, de 18-1, não se aplicava à deliberação contenciosamente impugnada e, como tal, não contendia com a respectiva legalidade, a qual se aferia apenas à luz da lei vigente à data da sua prática, de acordo com o princípio do " tempus regit actum".

Não cremos que o decidido mereça censura, porquanto traduz correcta interpretação e aplicação do direito.

Vejamos.

Versando situação em tudo idêntica à do presente recurso, as questões que vêm suscitadas foram decididas no acórdão de 14-12-04, recurso n.º 422/04, em termos que nos merecem inteira concordância e cuja argumentação jurídica seguiremos de perto.

Relativamente á caracterização da antena de telecomunicações que fora instalada como edificação sujeita ao regime de licenciamento municipal constante do DL n.º 555/99, importará atentar em face da definição vertida na alínea a), art 2.° do DL n.º 555/99 que edificação será qualquer construção que se incorpore no solo com carácter de permanência.

Ora, " in casu", a antena de telecomunicações consiste numa torre metálica com a altura de 40 metros, para além dum contentor pré-fabricado como estrutura de apoio, assentes numa base em betão (cfr. matéria de facto assente na sentença), o que necessariamente envolveu a prévia realização de obras de construção civil e lhe confere como característica dominante a respectiva incorporação no solo com carácter de permanência e não as suas potencialidades amovíveis.

Daí que se imponha concluir que essa infra-estrutura se defina, como bem se decidiu na sentença, como uma edificação a carecer de licenciamento municipal nos termos do DL n.º 555/99, o que desde logo também constitui uma exigência de salvaguarda do interesse público decorrente do impacto negativo a nível urbanístico e estético que tais construções comportam.

No que concerne à interferência da publicação do DL n.º 11/2003 na legalidade da deliberação contenciosamente recorrida, mais concretamente das implicações resultantes do disposto no seu artigo 15.º que manda aplicar o novo regime " às infra-estruturas de suporte de rádio-comunicações já instaladas sem que tenha havido deliberação ou decisão municipal favorável", igualmente se nos afigura que o respeito pelo princípio do "tempus regit actum", de acordo com o qual a validade de um acto deve ser aferido á luz dos pressupostos de facto e de direito existente à data da sua prática, afasta a possibilidade desse normativo poder determinar feitos invalidantes para a deliberação impugnada, tanto mais que como também se afirma no acórdão acima invocado "Não está alegado e muito menos demonstrado que o acto recorrido esteja em contradição com as prescrições substantiva da nova lei".

Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido, confirmando-se, em consequência, a sentença recorrida.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

A sentença recorrida considerou provados, com interesse para a decisão a proferir, os seguintes factos:

1. A recorrente, na sequência do requerimento de 10-12-2001, procedeu à instalação de uma antena de telecomunicações na Avª ..., Freguesia de S. Miguel, Guarda, no âmbito do Proc. n° 01-2001/5509, de acordo com o esquema de fls. não numeradas do PA, tendo a torre uma altura de 40 metros, fixada a uma base, em betão, com as dimensões ali referidas, sem autorização ou licenciamento municipal - cfr. fls. Não numeradas do PA;

2. Elaborado em 24-09-2002, o Parecer Técnico, que constitui fls. não numeradas do PA, a recorrida deliberou, em 16 de Novembro de 2002, indeferir o pedido formulado pela recorrente e ordenou a retirada da antena no prazo de 8 dias, dado que o terreno não tem aptidão para esse tipo de equipamento, dando conhecimento da mesma à recorrente, através do ofício n° 10449 de 18-11-2002 - deliberação recorrida cfr. teor de fls. 13 dos autos;

3. Em 15 de Julho de 2003, a recorrente, ao abrigo do disposto no art° 15º do DL n° 11/2003 de 18/01, apresentou ao Presidente da Câmara Municipal da Guarda, pedido de autorização municipal relativo às antenas instaladas no Concelho da Guarda, entre as quais se encontra a objecto do presente RCA - cfr. teor de fls. 103 a 105 deste processo;

4. O pedido de autorização municipal referido no n° 4 dos factos provados, ainda não foi decidido - cfr. teor de fls. 127 a 131 e, 136 dos autos.

O DIREITO

A sentença sob impugnação negou provimento ao recurso contencioso que a recorrente A... interpôs da deliberação camarária que indeferiu o pedido de instalação de uma antena de telecomunicações e ordenou a remoção, no prazo de 8 dias, da antena por ela instalada num prédio sito na Av. ....

Como resulta dos autos, o recurso contencioso foi interposto a 28.11.2002, nele sustentando a recorrente que a instalação de uma antena de telecomunicações não pode ser considerada obra de construção civil, pelo que não carece de licenciamento municipal, invocando ainda a entrada em vigor, na pendência do recurso contencioso, do DL nº 11/2003, de 18 de Janeiro, ao abrigo de cujo art. 15º, e dentro do prazo ali previsto, requereu a respectiva autorização municipal.

A sentença sob recurso confrontou-se com uma dificuldade resultante da entrada em vigor, na pendência do recurso contencioso, do novo diploma regulador da matéria (DL nº 11/2003), e da consequência dessa circunstância sobre o juízo de legalidade da deliberação recorrida e sobre a exequibilidade da mesma em caso de improcedência do recurso.

Por um lado, e considerando que a legalidade da deliberação contenciosamente impugnada “se afere à luz da lei vigente à data da sua prática, de acordo com o princípio «tempus regit actum», que rege o contencioso administrativo”, entendeu ser manifesta a inaplicabilidade do citado diploma à situação dos autos, uma vez que o mesmo ainda não se encontrava em vigor à data da deliberação recorrida.

Daí que, procurando conciliar a salvaguarda do referido princípio com a realidade da emergência de um novo diploma regulador da matéria, e com a apresentação, pela recorrente, do pedido de autorização municipal previsto no art. 15º, nº 1 do aludido diploma, e no prazo ali fixado, a sentença sob impugnação, concluindo embora pela improcedência do recurso contencioso, tenha considerado que “enquanto não houver decisão sobre o pedido referido nos pontos 4 e 5 dos Factos Provados, a deliberação recorrida não pode ser executada, atento o disposto no art. 15º do citado DL, dada a possibilidade de legalização das obras construídas sem licença, desde que atempadamente solicitada”.

E, nesta conformidade, a sentença concluiu:

“Assim, e porque a recorrente já deu cumprimento ao disposto no art. 15º, nº 1, do referido DL e, pese embora a deliberação recorrida não padecer de nenhum dos vícios que lhe são assacados, por entendermos que era necessário o licenciamento municipal, facto este que leva à improcedência do presente RCA, importa, no entanto, deixar consignado que a retirada da antena e contentor fica dependente da decisão final que recair sobre o requerimento referido no nº 4 dos factos provados, apresentado em 15.07.2003”.

Temos por mais correcta, do ponto de vista jurídico-doutrinário, a solução acolhida (em situação de todo similar à dos autos) no recente acórdão deste STA de 19.05.2005 – Rec. 38/05, onde se concluiu pela impossibilidade superveniente da lide, decorrente da caducidade ope legis da deliberação recorrida face à emergência do DL nº 11/2003 e à utilização, pela recorrente, do mecanismo previsto no art. 15º, nº 1 daquele novo diploma.

Concordando-se com a posição ali sufragada, inteiramente aplicável à situação dos autos, deixa-se transcrito o essencial da respectiva fundamentação:

“O DL nº 11/2003 também estatuiu, no seu art. 15º, nº 1, que o novo regime de autorização se aplicaria «às infra-estruturas de suporte de radiocomunicações já instaladas sem que» tivesse «havido deliberação ou decisão municipal favorável, devendo os operadores requerer a respectiva autorização municipal no prazo de 180 dias a partir da data» da entrada em vigor do diploma; e, nos números seguintes, o mesmo art. 15º definiu vários dos passos procedimentais que se seguiriam ao dito requerimento de autorização.

Assim, é patente que o mencionado art. 15°, n.º 1, postergou todos e quaisquer actos administrativos da espécie em que se filia o destes autos, desde que ainda não executados; pois a emergência da norma, conjugada com o requerimento tempestivo de que fosse concedida tal autorização municipal, impossibilitava que esses actos pudessem produzir os efeitos a que naturalmente tendiam e, portanto, que a Administração lhes conferisse qualquer efectividade prática. Na verdade – e reportando-nos agora mais de perto ao caso dos autos – o aqui recorrido agiria "contra legem" se, apesar de confrontado com um requerimento de autorização que o ora recorrente apresentasse ao abrigo do referido art. 15°, n.º 1, persistisse em executar a ordem de demolição da antena em causa, em vez de retomar a análise do assunto à luz do "iter" procedimental introduzido pelo mesmo preceito.

Ora, tudo isto significa que os actos administrativos do tipo a que se subsume o deste processo foram alvo de uma caducidade "ope legis", ainda que condicionada à formulação do requerimento de "autorização municipal" a que acima aludimos. É que a supressão completa e definitiva dos efeitos de um acto administrativo traduz fatalmente a sua erradicação da ordem jurídica, já que, e a partir de então, um tal acto não se coaduna com o aforismo "agere esse sequitur". Aliás, seria flagrante a "contradictio in adjecto" que existiria se falássemos num acto que nunca operará ou agirá – por ser juridicamente impossível que se lhe possa seguir uma consequência qualquer.

"In casu", a factualidade provada diz-nos que a recorrente, ainda dentro daquele prazo de 180 dias, mas já depois da interposição do recurso contencioso, dirigiu ao aqui recorrido um requerimento visando a obtenção da referida autorização municipal. E, por outro lado, tanto desse requerimento, como da posição enunciada pela recorrente a fls. …, depreende-se com clareza que o acto contenciosamente recorrido nunca chegou a ser executado. Assim sendo, temos que o despacho de … caducara efectivamente "ope legis" com a apresentação do aludido requerimento, ocorrida em …, pois, e a partir daí, o problema substantivo em presença haveria de ser ponderado e resolvido segundo o novo enquadramento legal que o DL n.º 11/2003 introduzira.

Ora, a ocorrência da caducidade do acto contenciosamente impugnado tornava impossível que a lide prosseguisse para avaliação da legalidade dele – sem o que o tribunal incorreria no risco de vir a suprimir da ordem jurídica um acto já dela erradicado. Portanto, o que a l.ª instância deveria ter feito era constatar aquela caducidade e, extraindo as devidas consequências, julgar extinta a instância por impossibilidade superveniente (cfr. o art. 287°, al. e), do CPC). Não tendo assim procedido, a sentença "a quo" merece censura e tem de ser revogada – ainda que por causa diferente da invocada na alegação de recurso; e, para se colmatar o vazio decorrente da supressão da sentença, cumpre a este STA declarar extinta a instância, pelos motivos explicitados.”

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em:

a) Conceder, pelas razões apontadas, provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando a sentença impugnada;

b) Julgar extinta a instância do recurso contencioso, por impossibilidade superveniente da lide.

Sem custas.

Lisboa, 13 de Outubro de 2005. - Pais Borges – (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.