Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0224/02

I – A determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pelo autor deve partir do teor desta pretensão e dos fundamentos em que se baseia.
II - Em contencioso administrativo a competência em razão da matéria afere-se pelos termos da relação jurídico-processual tal como é apresentada em juízo, incluindo-se nesses termos a identidade das partes, a pretensão e os seus fundamentos
III – O proprietário de prédios ocupados, expropriados ou nacionalizados, no âmbito da Reforma Agrária, e posteriormente restituído, tem direito a uma indemnização pela privação temporária dos seus direitos, a calcular nos termos da Lei nº80/77, de 26/10 e DL. nº199/88, de 31/5, excluindo-se que possa, em tal âmbito, ser o Estado responsabilizado civilmente ao abrigo do DL. nº48 051, de 21/11/1967.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

a…, com sede em …, freguesia de …, município de Santa Maria da Feira, intentou contra o Estado Português acção de indemnização pedindo a condenação deste ao pagamento de quantia a liquidar em execução de sentença, quantia esta correspondente aos rendimentos que os seus bens teriam produzido em condições normais, durante o período em que estiveram na posse do réu, ou sobre o montante devido pela expropriação, desde a tomada de posse pelo réu até efectivo pagamento, aos danos provocados nos bens móveis e imóveis que foram expropriados e requisitados, às despesas judiciais e extrajudiciais e de honorários que despendeu e despenderá, acrescida de juros legais, tudo acrescido de juros à mora legal.

Por decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 8/10/2001 (fls. 155 a 176) foi o réu absolvido da instância, e por com ela não concordar, interpôs da mesma a recorrente o presente recurso jurisdicional,

Nas suas alegações a recorrente formula as seguintes conclusões:

“1ª - Na determinação do tribunal competente em razão da matéria deverá atender-se aos termos do pedido e da causa de pedir formulados na petição inicial (ver: artº 66º do CPC);

2ª - No presente processo a ora recorrente não exigiu o pagamento da indemnização decorrente de qualquer processo expropriativo (v. arts. 1º e segs. do CE/91);

3ª - No presente processo foi peticionada uma indemnização por actos e omissões imputáveis ao Estado, decorrentes da sua actividade de gestão pública, tendo o Estado Português actuado munido de ius imperii e invocando poderes de autoridade, e violado direitos e interesses legítimos da ora recorrente e causado diversos prejuízos (v. Ac. Trib. Conflitos de 2000/12/05-rec. nº 360; cfr. Acs. do STA de 27/11/1997-rec. nº 34 366; de 4/6/1996-rec- nº 39 783);

4ª - Os referidos prejuízos nunca seriam ressarcidos no âmbito de um processo de expropriação, no qual está em causa apenas o valor dos bens à data da declaração de utilidade pública (v. arts. 27º e segs. do DL. nº 845/76, de 18/12 (CE/76), arts. 22º e segs. do DL. nº 438/91, de 9/11 (CE/91) e arts. 23º e segs. da Lei nº 168/99, de 18/9 (CE/99), não abrangendo assim os prejuízos verificados desde a data da ocupação dos prédios em causa (v. artº 22º da CRP e artº 51º nº 1 al. h) do DL. nº 129/84, de 27/4 (ETAF);

5ª - Os actos e omissões que integram a causa petendi da acção em causa respeitam à ocupação, destruição e exploração dos prédios da recorrente, bem como à utilização e degradação dos meios de produção neles existentes, incluindo culturas, animais, máquinas e edifícios (v. artº 51º nº1 al. h) do ETAF e artº 69º da LPTA);

6ª - Os referidos actos e o não pagamento da indemnização devida violam claramente o artº 62º da CRP e os arts. 1 305º, 1 308º e 1 310º do Código Civil, pelo que é manifesta a responsabilidade civil do Estado Português por actos de gestão pública (v. artº 22º da CRP), resultando a competência deste douto tribunal do disposto no artº 51º nº 1 al. h) do ETAF;

7ª - O artº 5º do DL. nº406-A/75, de 29/7, os arts. 10º e 15º da Lei nº 80/77, de 26/10, e os arts. 8º e segs. do DL. nº199/88, de 31/5, não regulam a competência dos Tribunais em razão da matéria, limitando-se a criar um dever para o Estado de indemnizar pronta e justamente os particulares sujeitos a nacionalizações e expropriações, no âmbito da Reforma Agrária, o que ainda não se verificou relativamente à autora (v. preâmbulo do DL. nº 199/88, de 31/5);

8ª - Através do presente processo a ora recorrente peticionou uma indemnização pelos prejuízos causados por diversos actos de gestão pública, nomeadamente os decorrentes da ocupação dos seus bens por particulares, com a conivência de elementos das forças armadas e de agentes das forças de segurança pública, não estando em causa a indemnização devida por qualquer processo expropriativo (v. artº 51º nº 1 al. h) do ETAF)”.

Nas suas contra-alegações, o Estado formula as seguintes conclusões:

“1ª - A fórmula adoptada pelo legislador no nº 1 do artº 62º da CRP sublinha que o direito de propriedade não é garantido em termos absolutos, mas sim dentro dos limites e nos termos precisos e definidos noutros lugares da Constituição;

2ª - Existe um regime constitucional próprio da propriedade dos meios de produção, que surge como um regime especial em confronto com o regime geral da propriedade, sobretudo em matéria de faculdade de uso e fruição e de regime de desapropriação;

3ª - Quanto à propriedade privada dos meios de produção, o artº 83º da CRP estabelece que a lei determinará os meios e as formas de intervenção e de apropriação colectiva dos meios de produção e solos, bem como os critérios de correspondente indemnização;

4ª - Assim sendo, a Constituição aponta claramente para uma distinção entre o regime das indemnizações por apropriação colectiva através de nacionalização e o das indemnizações por expropriação em sentido estrito, apenas estas sendo previstas no artº 62º nº 2 da CRP;

5ª - Todos os prejuízos invocados pela autora referem-se ao período em que os prédios identificados na petição inicial estiverem «expropriados», não sendo, manifestamente, alegados factos constitutivos de fonte autónoma de indemnização, não abrangidos pelo acto expropriativo no âmbito da reforma agrária;

6ª - Assim sendo, o pedido indemnizatório formulado na petição inicial integra o conteúdo da indemnização constante de um corpo normativo específico, que prevê a respectiva atribuição por despacho ministerial (Lei nº 80/77, de 26/10, DL. nº 199/88, de 31/5, DL. nº 199/91, de 29/5 e DL. nº 38/95, de 14/2);

7ª - Estando expressamente prevista a forma de definição, quantificação e atribuição da indemnização em situações de expropriação/nacionalização de prédios rústicos ocorridas nos anos de 1974/1975 – por despacho ministerial –, tal previsão afasta inevitavelmente a fixação daquela indemnização segundo o regime de responsabilidade civil próprio do DL. nº48 051, de 26/10.

8ª - Não tendo também sido violados, nem são aplicáveis à situação de facto descrita na petição inicial, os arts. 62º nº 1 da CRP e 1305º, 1308º e 1310º do Código Civil;

9ª - Mostra-se pois afastada a competência dos tribunais administrativos, em razão da matéria, para conhecer do presente pleito”.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

No tribunal a quo foi julgada “procedente e por verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta em razão da matéria e absolvido o réu da instância”.

É deste despacho que vem interposto o presente recurso jurisdicional, e, tendo este por objecto a sentença impugnada, o que há que apurar é se efectivamente o tribunal a quo é, ou não, competente em razão da matéria para conhecer do objecto do litígio.

Decidiu-se neste despacho que “o que a autora pretende obter através da presente acção, é uma indemnização decorrente da ocupação e posterior expropriação dos seus prédios, ocorridas nos anos de 1974/1975 (no âmbito da reforma agrária); tal indemnização (nos termos em que vem formulada na petição), encontra-se prevista em normas legais que regulam especificamente as compensações a atribuir aos proprietários dos prédios rústicos expropriados na situação referida; nas referidas normas (Lei nº80/77, de 26/10; DL. nº199/88, de 31/5; DL. nº199/91 de 29/5 e DL. nº38/95, de 14/2), é atribuída competência exclusiva a um órgão da Administração para, por despacho, fixar o valor de tal indemnização, sendo tal acto susceptível de recurso contencioso; à data da entrada da acção, verificava-se a prolongada inércia da Administração, sem que tivesse sido praticado o acto previsto nas normas citadas e devido; já depois de intentada a presente acção, foi praticado o acto administrativo devido, tendo sido atribuída à autora a indemnização de 90 699 429$00; não compete ao tribunal ao tribunal a fixação de tal indemnização, na medida em que tal acto é da competência exclusiva da Administração, sem prejuízo da faculdade de recurso contencioso que a lei consagra; a este tribunal está assim vedada a competência para a fixação (paralela) da indemnização por expropriação peticionada pela autora, a qual já se encontra, aliás, arbitrada na sequência do despacho proferido pelo Sr. Ministro da Agricultura (fls. 146 dos autos); dito de outra forma, verifica-se quanto à matéria peticionada (atribuição de indemnização), uma situação de reserva administrativa, decorrente do princípio da separação de poderes, consagrado no artº114º da CRP (sem prejuízo da faculdade de impugnação do acto administrativo consubstanciado no despacho ministerial referido supra); de todo o exposto decorre a incompetência deste tribunal em razão da matéria”.

Em síntese, o tribunal “a quo” julgou-se materialmente incompetente para conhecer do pedido formulado, por entender que a atribuição da indemnização pretendida pela recorrente era da competência do Sr. Ministro da Agricultura, indemnização esta que já foi fixada por esta entidade.

Para apurar qual o tribunal competente, em razão da matéria, há que examinar o pedido e a causa de pedir, tal como é apresentada pelas partes.

Como decidiu o Tribunal de Conflitos “a determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pelo autor deve partir do teor desta pretensão e dos fundamentos em que se baseia” (Ac. do Tribunal de Conflitos de 23/9/2004-Conflito nº5/2004).

Esta posição já era seguida, e continua a sê-lo, por este tribunal, a título de exemplo transcreve-se do sumário do acórdão de 3/4/2003 (rec. nº1630/2003) onde se lê que “em contencioso administrativo a competência em razão da matéria afere-se pelos termos da relação jurídico-processual tal como é apresentada em juízo, incluindo-se nesses termos a identidade das partes, a pretensão e os seus fundamentos” (neste sentido: Ac. do STA de 8/7/2004-rec. nº500/2004).

Há, pois, que averiguar qual a forma como a autora configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (vide: Ac. do Tribunal de Conflitos de 21/10/2004-Conflito nº8/2004).

A então autora e ora recorrente alega, em síntese, na petição da acção que propusera que:

1º- é proprietária de vários imóveis, que identifica, e que em finais de Abril de 1974, foram ocupados por pessoas que não foi capaz de identificar, sem a oposição e com a incitação e conivência de elementos das forças armadas e de agentes das forças de segurança pública, tendo mais tarde, em 1975 e 1976, o réu recorrido decretado a sua expropriação e o Instituto de Reorganização Agrária (IRA) sido investido na sua posse administrativa;

2º- tem direito a ser indemnizada pela ocupação ilegal dos prédios em causa, bem como pela privação dos rendimentos que teriam sido obtidos se não se tivesse verificado a lesão do seu direito de propriedade;

3º- tem direito a ser indemnizada em quantia correspondente ao valor dos rendimentos que teria auferido e prejuízos que não teria sofrido se nunca tivesse sido privada dos seus bens ou sobre o montante devido pela expropriação dos mesmos.

Nesta consonância, a recorrente nas suas alegações de recurso para este tribunal afirma que “na presente acção, peticionou a condenação do Estado Português no pagamento de indemnização devida pelos prejuízos resultantes da ocupação, destruição e exploração dos seus prédios, bem como da utilização e degradação dos referidos meios de produção e, para esse efeito, invocou que os prédios foram ocupados desde 1974 sem qualquer título, tendo a referida ocupação impedido a recorrente de auferir os rendimentos que a exploração agrícola e pecuária dos terrenos teria produzido em condições normais de dispor dos seus prédios” (fls.193 dos autos).

Temos, assim, que a recorrente alicerça o seu pedido (a causa petendi), por um lado, na ocupação de vários imóveis seus, em finais de Abril de 1974, por pessoas que não foi capaz de identificar sem a oposição e com a incitação e conivência de elementos das forças armadas e de agentes das forças de segurança pública, e, por outro, por mais tarde, em 1975 e 1976, o réu recorrido ter decretado a sua expropriação e o Instituto de Reorganização Agrária (IRA) sido investido na sua posse administrativa, advindo vários danos, quer da omissão e prática de factos durante a ocupação de tais prédios por particulares, quer da ocupação, destruição e exploração dos seus prédios e utilização e degradação dos meios de produção neles existentes.

Em suma, a recorrente deseja ser indemnizada pela ocupação ilegal dos prédios em causa, bem como pela privação dos rendimentos que teriam sido obtidos se não se tivesse verificado a lesão do seu direito de propriedade, através da expropriação efectuada pelo recorrido.

Alicerça a recorrente o seu pedido de indemnização, em dois momentos, um referente à ocupação dos seus identificados prédios por particulares e outro posterior, constante da expropriação dos mesmos.

Ora, a resolução definitiva do problema das indemnizações devidas no âmbito da Reforma Agrária consta do DL. nº 199/88, de 31 de Maio.

Embora, o preâmbulo deste diploma legal comece por se referir “às indemnizações devidas pelas nacionalizações e expropriações que se seguiram a 11/3/1975”, todavia, tem de interpretar-se como tal diploma legal querer resolver definitivamente o problema das indemnizações devidas no âmbito da Reforma Agrária.

É que no mesmo preâmbulo se refere que “não poderia o Governo vir pôr em questão, na área da reforma agrária (sublinhado nosso, como os que se seguem), a aplicação de tais normas…”, “impedindo que no domínio da reforma agrária, os prejuízos emergentes do atraso da fixação dos valores definitivos pudessem ser atenuados pelo recebimento de indemnizações provisórias próximas de valores equitativos”, …”não se ignora como será complexo e difícil reconstituir, treze anos depois, o estado dos prédios à data da privação da posse do seu titular e determinar o rendimento previsível desses prédios nas condições da ocasião”,… “para a determinação do estado real do prédio terão naturalmente de ser considerados os melhoramentos fundiários que influem no rendimento agrícola que o prédio pode gerar e que existiam no momento da ocupação, nacionalização ou expropriação, ainda que, por qualquer motivo, não constem no cadastro ou na matriz”, “o período de tempo que medeia entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio incidir a reserva”,… “pareceu, no entanto, indispensável reformular os termos em que se poderá apurar quais os bens que integravam o capital de exploração à data da nacionalização ou expropriação; de facto, só no caso de comprovada a impossibilidade de conhecer ou reconstituir a composição desse capital à data da ocupação dos prédios se justificará recorrer a presunções abstractas da existência de capital de exploração,…” e “…sendo condição necessária para a fixação de valores do capital fundiário a reconstituição do estado real do prédio rústico à data da ocupação e à data da atribuição de reserva e sendo igualmente necessário para a fixação de valor do capital de exploração apurar a composição e o estado real desse capital nas mesmas datas…”.

Assim, com o DL. nº 199/88, de 31/5 visou-se resolver definitivamente o problema das indemnizações devidas no âmbito da Reforma Agrária, incluindo a ocupação, expropriação e nacionalização de prédios rústicos, de capital de exploração existente nos prédios rústicos e de prédios urbanos.

Já, por acórdão de 13/3/2001, este Supremo Tribunal decidida que “o proprietário de prédio arrendado, que é ocupado e expropriado no âmbito da reforma agrária, e posteriormente restituído, tem direito a indemnização pela privação temporária dos seus direitos de senhorio” (rec. nº46 298).

Neste mesmo sentido decidiu este Supremo Tribunal ao doutrinar que “a indemnização ao titular do bem pela privação temporária, durante o período de expropriação, nacionalização ou ocupação, de prédios rústicos explorados com montados de sobro, corresponde ao rendimento florestal líquido efectivamente colhido do prédio com a extracção de cortiça que tenha tido lugar” (Ac. de 5/11/2002-rec. nº47 421).

Muito recentemente, no mesmo sentido, se pronunciou este tribunal quando decidiu que “estando fixada a data da ocupação do prédio é ela que constitui o termo inicial do período indemnizável” (Ac. de 5/4/2005-rec. nº830/2003).

E a indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios ocupados, expropriados ou nacionalizados foi estabelecida pelos nºs 4 do artº5º e nº4 do artº14º do DL. nº 199/88, de 31/5 (na redacção dada pelo DL. nº 38/95, de 14/2) e nos pontos 2º 1 e 4 da Portaria nº197-A/95, de 17/3 (neste sentido citado acórdão de 13/3/2001-rec. nº46 298).

Resulta dos autos que, em 6/8/1991, a recorrente solicitou “nos termos do DL. nº 199/88, de 31/5 a indemnização definitiva a que tem direito e a constituição da respectiva comissão tripartida” relativamente à expropriação e nacionalização dos prédios em causa, pedido que foi renovado em 10/3/1995, tendo em conta as alterações introduzidas naquele diploma legal pelo DL.nº 38/95, de 14/2 (fls.83 a 87).

Face a estes dois requerimentos da recorrente foi fixado à indemnização definitiva pretendida o valor de 90 699 429$00, acrescido de juros nos termos do DL. nº 213/79, de 14/7,de acordo com o despacho do Sr. Secretário de Estado do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas, de 15/12/2000 (fls. 146 a 148).

Assim, relativamente ao pedido de indemnização feito pela recorrente ao recorrido Estado pela “ocupação, destruição e exploração dos seus prédios” durante o prazo em que perdurou a expropriação, a sua fixação é da competência da Administração (arts. 8º e 9º do DL. nº199/88), através de acto administrativo, o qual pode ser contenciosamente sindicável, todavia é à Administração que compete fixar a indemnização e não aos tribunais através de uma acção de responsabilidade civil pela prática ilícita de actos de gestão pública.

Neste sentido, decidiu também já este tribunal que “a indemnização por alegados ilícitos decorrentes de medidas de nacionalização ou expropriação no domínio da reforma agrária encontra-se sujeita ao regime próprio desta (Lei nº80/77, de 26/10 e DL. nº199/88, de 31/5), excluindo-se que possa, nesse âmbito, ser o Estado responsabilizado civilmente ao abrigo do DL. nº48 051, de 21/11/1967” (Ac. do STA de 24/3/2004-rec. nº112/2003).

A haver qualquer ilegalidade na fixação da indemnização, o meio processual próprio de reacção é através do recurso contencioso do acto que a fixou e não através da propositura de acção de indemnização como a recorrente fez.

Em concordância com tudo o exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se o despacho recorrido, nos termos e pelas razões expostas.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 19 de Abril de 2005. – Pires Esteves (relator) – António Madureira – Fernanda Xavier.