Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 02008/02

I - Deliberação final é conceito jurídico que há-de caracterizar-se sempre aferido a um pedido de licenciamento anterior, licenciamento que tanto pode consistir em operação de loteamento, propriamente dita, como em pedido de licenciamento de obras de urbanização, porventura incluídas e susceptíveis até de condicionar na sua validade processo de licenciamento de loteamento que daquelas careçam ( cfr. art.º 22º do DL n.º 448/91, na redacção que lhe deu depois o DL n.º 334/95, de 29.11 e tal como agora decorre do disposto no artigo 26º do DL n.º 555/99, de 16.12. )
II - Assim, integra o referido conceito de deliberação final a deliberação camarária do dia 12 de Julho de 2000, da Câmara Municipal de Elvas, que, mediante pedido prévio, defere e licencia obras de urbanização ( 2ª fase ) integradas em processo de loteamento antes aprovado por deliberação camarária anterior.
III - A taxa devida pela emissão do correspondente alvará de licenciamento destas obras de urbanização ( 2ª fase ) há-de ser calculada de harmonia com as regras do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Elvas, publicado no Apêndice ao DR II Série de 06.05.99, que entrou em vigor no quinto dia subsequente àquela publicação, diploma legal que vigorava, assim, quer à data da referida e respectiva deliberação camarária, quer à data do correspondente pedido de licenciamento ( cfr. art.º 21º n.º 2 do dito regulamento).

Em conferência, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

Inconformada com a aliás douta sentença proferida pelo Tribunal Tributário de 1ª Instância de Évora que lhe julgou improcedente a impugnação judicial antes deduzida contra a liquidação de taxas, no montante de 13.651.750$00 ( 68.094,64 € ) no âmbito do processo de loteamento nº 12/94 da Câmara Municipal de Elvas, dela interpôs o presente recurso jurisdicional para esta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, a recorrente A..., Ldª, nos autos convenientemente identificada.

Apresentou tempestivamente as respectivas alegações de recurso e, pugnando pela revogação do julgado, apresentou, a final, as seguintes conclusões:

1. A deliberação final ( Art.º 9, 13 e 22 do Dec. Lei 334/95 de 28.12 ) do Loteamento e Obras de Urbanização “sub judice”, ocorreu em 13.02.95 e 14.10.98, mediante deliberação proferida, pela Câmara Municipal de Elvas, em reuniões ocorridas nas referidas datas.

2. Por força do disposto no Art.º 12 nº1 do C. Civil e Art.º. 21 do Regulamento Municipal de Taxas e Licenças de Loteamento e Obras de Urbanização de Elvas, publicado no Apêndice nº 54/99 da II Série do diário da republica de 06.05.99, este novo diploma regulamentar é inaplicável ao Loteamento e Obras de Urbanização da Impugnante.

3. A sentença recorrida ao considerar que as deliberações de 14.10.98 e 12.07.2000, a licenciar a 1ª e 2ª fase, são ambas deliberações finais, não procedeu à correcta interpretação do direito, violando o conceito de deliberação final previsto e definido nos Art.ºs 9, 13 e 22 do dec. Lei 334/95 e 23 e 26 do dec. Lei 555/99, incorrendo em flagrante violação das referidas disposições por errada interpretação das aludidas normas urbanísticas..

Em contra alegações, também oportunamente apresentadas em juízo, a representante da Câmara Municipal de Elvas suscitou a questão prévia da incompetência em razão da hierarquia, nos termos do disposto nos artigos 21º nº4 e na alínea b) do nº1 do art.º 32º do ETAF, por em seu entender, o presente recurso não versar exclusivamente matéria de direito.

Uma vez que, alegou, nas alegações do presente recurso jurisdicional a recorrente pretende que a deliberação de 12/7/2000 não seja a deliberação final prevista no art.º 22º do citado DL 448/91, alterando a matéria de facto que consta do elenco probatório da sindicada sentença.

Ouvida a recorrente àcerca da “questão prévia” assim suscitada – art.º 704º do CPC – através de requerimento que fez juntar aos autos a fls. 294, não admitiu a questão prévia, visto que a questão a dirimir no presente recurso, é a correcta interpretação do conceito de deliberação final previsto e definido nos artigos 9º, 13º e 22º do Dec. Lei 334/95 (alteração ao Dec. - Lei 448/91 de 29 de Novembro) e 23º e 26º do Dec. Lei 555/99, e não as datas em que terão ocorrido essas mesmas deliberações.

E, por sua vez, o Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu mui douto parecer, opinando, por um lado, também pela não verificação da invocada questão prévia, e, por outro, já quanto ao merecimento do recurso jurisdicional da Impugnante A..., Limitada, pela sua improcedência e consequente confirmação do julgado com ele impugnado onde, em seu esclarecido entender e de acordo também com o parecer do Ministério Público junto do tribunal recorrido, se terá operado bem criteriosa e correcta interpretação e aplicação da lei.

Colhidos os vistos legais e porque nada obsta, cumpre apreciar e decidir.

O tribunal ora recorrido deu por assente, fixando, a seguinte matéria de facto:

1. A impugnante “A.., Ldª”, com sede em Elvas, na Urbanização de ..., foi constituída em 22 de Maio de 1997 e dedica-se à “promoção, construção, aluguer, compra, venda e urbanização de terrenos, comerciais ou industriais” (vidé o documento de fls. 28 a 32 dos autos).

2. No âmbito da respectiva actividade adquiriu, em 29 de Dezembro de 1998, o prédio rústico denominado “....”, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de Assunção, Concelho de Elvas, sob o artigo 45, Secção B (vidé o documento de fls. 38 a 42 dos autos).

3. Sobre tal prédio corria, entretanto, na Câmara Municipal de Elvas, o processo de loteamento nº 12/94, requerido em 30 de Dezembro de 1994 ( vidé a informação de fls. 87 dos autos ).

4. Processo esse que passou para o nome da ora impugnante na sequência daquela aquisição do terreno ( vidé os documentos de fls. 43 e 44 e a informação de fls. 92 dos autos ).

5. Tal loteamento havia sido aprovado em reunião da Câmara Municipal de Elvas realizada em 13 de Fevereiro de 1995 ( vidé a respectiva acta a fls. 96 a 99 dos autos, cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido ).

6. Sendo o “licenciamento das obras de urbanização da 1ª fase” aprovado em reunião realizada em 14 de Outubro de 1998 (vidé a respectiva acta a fls. 100 a 102 dos autos, cujo teor aqui também dou por reproduzido na íntegra e, bem assim, o documento de fls. 54 a 58 dos autos).

7. E assinado no mesmo dia, entre os loteadores e a Câmara, o protocolo de fls. 48 a 49 dos autos, igualmente reproduzido nesta sede.

8. Em cumprimento do qual pagaram os primeiros à segunda, em 20 de Novembro de 1998, o montante de esc. 24.200.000$00 ( vinte e quatro milhões e duzentos mil escudos) – (vidé também a guia de receita de fls. 50 dos autos).

9. Sendo emitido, a 1 de Junho de 1999, o respectivo alvará de loteamento nº2/99 em nome da impugnante, o qual constitui agora o documento de fls. 45 a 47 verso dos autos.

10. E tendo a interessada pago, em 11 de Maio de 1999, uma taxa de esc. 147.740$00 (cento e quarenta e sete mil, setecentos e quarenta escudos) – (vidé a guia de receita de fls. 51 dos autos).

11. Entretanto, em 11 de Janeiro de 2000, requereu a impugnante junto da Câmara Municipal de Elvas o licenciamento das obras de urbanização da 2ª fase do referido loteamento (vidé a informação de fls. 93 dos autos).

12. Que lhe foi aprovado em reunião da Câmara realizada em 12 de Julho de 2000 (vidé a respectiva acta a fls. 128 a 129 dos autos, que aqui também dou por reproduzida na íntegra, bem como o documento de fls. 130 a 131).

13. E mandado passar o alvará correspondente a essa 2ª fase em reunião realizada em 27 de Setembro de 2000 (vidé a respectiva acta a fls. 132 a 133 dos autos, aqui igualmente reproduzida na íntegra e o documento de fls. 52).

14. Mas sendo-lhe fixada, na sequência desse licenciamento, uma taxa no montante de esc. 13. 651.750$00 ( treze milhões, seiscentos e cinquenta e um mil, setecentos e cinquenta escudos) ou 68. O94, 64 (sessenta e oito mil, noventa e quatro euros e sessenta e quatro cêntimos), “ segundo o Regulamento Municipal de Taxas e Licenças de Loteamentos e Obras de Urbanização de Elvas em vigor nesta Câmara e de acordo com as áreas brutas de construção e número de lotes apresentados na planta de síntese” – taxa que ora constitui o objecto da presente impugnação ( vidé o documento de fls. 52 e a informação de fls. 53 dos autos).

15. Disso tendo a interessada sido notificada através do ofício nº 8088, que lhe foi remetido em 19 de Outubro de 2000 (mesmo documento de fls. 52 ).

16. E deduzindo a impugnação judicial a 16 de Janeiro de 2001, conforme o carimbo de entrada aposto a fls. 5 dos autos.

17. Tendo procedido ao pagamento da referida taxa em 06 de Novembro de 2000 ( vidé a guia de receita de fls. 59 e a informação de fls. 95 dos autos ).

18. Nessa mesma data lhe sendo emitido o aditamento ao alvará nº 2/99 a titular o licenciamento da 2ª fase das obras de urbanização do loteamento em causa ( vidé a mesma informação de fls. 95 dos autos).

E, com base na apontada factualidade, houve por bem julgar totalmente improcedente a impugnação judicial que apreciava evidenciando, já em sede de fundamentação do assim decidido e além do mais, que:

“ ... em cada uma das referidas reuniões ( camarárias em que se deliberou sobre as ajuizadas obras de loteamento, a saber, de 13.02.95, de 14.10.98 e de 12.07.00 ) foram tratadas e aprovadas operações técnico administrativas verdadeiramente distintas ... . Com efeito, na primeira aprovou-se o “ projecto de loteamento “ em si mesmo considerado, para ser executado em duas fases ... ; na segunda aprovou-se o “ Licenciamento das obras de urbanização da 1ª fase “, com um específico conteúdo; na terceira licenciaram-se “ as obras de urbanização da 2ª fase do loteamento “, também com um conteúdo devidamente especificado. “

“ Assim e ao contrário do que defende agora a impugnante, não ficara logo tudo aprovado naquelas duas primeiras reuniões – não se entendendo bem que papel reserva a mesma, nessa sua tese, para a terceira reunião, quando é certo que foi ela própria quem solicitou o licenciamento da 2ª fase das obras ( como, de resto, estava obrigada nos termos da segunda reunião ), pelo que tinha que se realizar a terceira reunião para decidir sobre isso.“.

“ E se, na sequência do decidido nessa segunda reunião, lhe foi fixada uma taxa de 147.740$00 relativa à 1ª fase das obras, e aí se afirma que o prazo para requerer o licenciamento das obras de urbanização da 2ª fase é de um ano a contar da data de recepção provisória das obras de urbanização da 1ª fase, sob pena de caducidade da deliberação que aprovou a operação de loteamento ... “

Assim e porque, mais se considerou, “ ... cada uma das mencionadas taxas ( esc. 147.740$00 e 13.651.750$00 ) foi fixada de acordo com a Tabela Municipal de taxas que se encontrava em vigor na data do licenciamento a que cada uma delas se referia ( 14 de Outubro de 1998 e 12 de Julho de 2000, respectivamente ), sendo que a segunda ( que está impugnada e cuja legalidade temos que aferir ) o foi de acordo com as regras contidas no Regulamento Municipal de Taxas e Licenças de Loteamentos e Obras de Urbanização de Elvas , publicado em Apêndice à II Série do Diário da República n.º 105, de 06 de Maio de 1999 ( fls. 125 a 127 dos autos ), para entrar em vigor cinco dias após essa publicação ( artigo 21º, n.º 1 ).

Considerando também que “ ... as deliberações efectuadas pela Câmara Municipal de Elvas ( em 14 de Outubro de 1998 e 12 de Julho de 2000 ) a licenciar tanto a 1ª como a 2ª fases das obras de urbanização do loteamento em causa, cada uma com um conteúdo preciso e devidamente especificado, são ambas deliberações finais relativamente a cada uma das fases a que se reportam ... “, e que por lhe ter “ ... sido aplicada a taxa prevista na Tabela que no momento da deliberação de licenciamento estava em vigor, ... “,

A final, repete-se julgou a impugnação judicial que apreciava totalmente improcedente.

É contra o assim decidido que, nos termos das transcritas conclusões que continua a insurgir-se a Impugnante e ora Recorrente, aliás de harmonia com entendimento/tese que já invocara no TT de 1ª Instância ora recorrido e que, nele, como se deixa relatado, não logrou acolhimento.

Vejamos então.

Em primeiro lugar e porque prejudicial da questão prévia da incompetência em razão da hierarquia, suscitada pela Recorrida Câmara Municipal nas conclusões 1 a 6 das suas contra alegações – cfr. fls. 278 a 287 dos autos -.

Sustenta a Autarquia Recorrida que a Recorrente não circunscreve a sua discordância relativamente ao decidido apenas quanto à matéria de direito ( cfr. art.º 21º n.º 4 e 32º n.º 1 al. b) do ETAF ) uma vez que, alega, controverte também o entendimento acolhido pela sindicada sentença de que “ o licenciamento da 2ª fase das obras de urbanização teve lugar, enquanto deliberação final, em 12/07/2000. “.

Como se deixa relatado, quer a Recorrente, quer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiram, sobre o ponto, opinião discordante, ambos evidenciando, em síntese e fundamentalmente, que a controvérsia proposta pela Recorrente nas apontadas conclusões não se atêm à factualidade fixada, mas antes, isso sim e apenas, à qualificação jurídica de deliberação final ou não a conferir à reunião da Câmara Municipal de Elvas do passado dia 12 de Julho de 2000, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 22º do DL n.º 448/91, de 29.11, qualificação que consubstancia tão só questão de direito, pois se haverá de dirimir apenas e mediante aproximação daquele acto àquela norma, sem qualquer necessidade de recurso a prova ou regras de experiência.

E assim é, com efeito.

A discordância manifestada pela Recorrente nas alegações do presente recurso jurisdicional não contende ou colide com a factualidade dada por assente e com base na qual o tribunal ora recorrido entendeu julgar improcedente a impugnação judicial que apreciava.

O que a Recorrente questiona é a bondade do entendimento subjacente à impugnada decisão, traduzido na qualificação e consideração de que a deliberação da Câmara Municipal de Elvas do passado dia 12 de Julho de 2000 integra “ deliberação final “, nos termos e para os efeitos do art.º 22º do DL n.º 448/91, de 29 de Novembro, reportada que se mostra ao licenciamento da 2ª fase das obras de urbanização que o respectivo processo de loteamento consagrava.

Ora, para dirimir esta controvérsia e tal como sustentam quer a Recorrida, quer o Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, releva apenas a adequada subsunção dos factos apurados ao direito aplicável ( o citado art.º 22º do DL n.º 448/91 ) e a tida por conveniente interpretação deste preceito legal.

Improcede, assim, a questão prévia suscitada pela Recorrida Câmara Municipal de Elvas.

Nada obsta pois ao conhecimento do mérito do recurso jurisdicional da Impugnante e Recorrente.

São ainda as mesmas as questões jurídicas propostas a este Tribunal de Revista, isto é,

1. a de saber se a reunião e deliberação camarária de 12 de Julho de 2000, que aprovou e licenciou as obras de urbanização da 2ª fase do loteamento 12/94, integra ou não o conceito de deliberação final a que se referem os artigos 9, 13º e 22º do DL n.º 334/95, de 28.12 e 23º e 26º do DL n.º 555/99; e se

2. a taxa a cobrar pela emissão do respectivo alvará das ditas obras de urbanização, 2ª fase, daquele loteamento pode ou não ser calculada com base no disposto no artigo 21º do Regulamento Municipal de Taxas e Licenças de Loteamento e Obras de Urbanização de Elvas em vigor desde 11 de Maio de 1999.

Ao contrário do decidido, a Impugnante e ora Recorrente persiste em sustentar que apenas se mostram susceptíveis de integrar o questionado conceito técnico-jurídico de deliberação final as deliberações tomadas no âmbito do respectivo processo de loteamento 12/94, em 13 de Fevereiro de 1995 e 14 de Outubro de 1998, referidas, respectivamente, nos pontos 5 e 6 do probatório e tal como emerge das respectivas actas juntas, também respectivamente, a fls. 96 a 99 e 100 a 102.

E já não a deliberação seguinte, do dia 12 de Julho de 2000, atinente, como se deixa referido e decorre dos pontos 11, 12 e 13 do probatório, ao licenciamento das obras de urbanização da 2ª fase do referido loteamento - cfr. também acta de fls. 128 e 129 –, tempestivamente requerido, aliás, pela ora Recorrente – cfr. ponto 11 do probatório -.

E que, assim, o disposto no Regulamento Municipal de Taxas e Licenças de Loteamento e Obras de Urbanização de Elvas, publicado no Apêndice 54/99 da II Série do DR de 06.05.99, não era aplicável ao cálculo das taxas devidas pela emissão do aditamento ao alvará n.º 2/99 que licenciou a 2ª fase das obras de urbanização do loteamento em causa.

Não lhe assiste, porém, qualquer razão.

Na verdade, compulsados os invocados preceitos do DL n.º 334/95, a saber os artigos 9º, 13º e 22º, bem assim como atento o disposto também nos artigos 14º e 27º deste diploma, ( que operou alterações de redacção aos correspondentes preceitos do anterior DL n.º 448/91, de 29 de Novembro, que dispunha sobre o regime jurídico dos loteamentos urbanos e agora se mostram ambos expressamente revogados e substituídos pelo Decreto Lei n.º 555/99, de 16.12.1999, entretanto publicado e em vigor ),

Importa antes concluir pela irrepreensibilidade do entendimento acolhido na sindicada sentença e consequente improcedência da argumentação levada às respectivas conclusões do presente recurso jurisdicional, Pois, dos cotejados preceitos legais emerge antes e bem claramente que deliberação final é conceito que há-de caracterizar-se sempre aferido a um pedido de licenciamento anterior, licenciamento que tanto pode consistir em operação de loteamento, propriamente dita, como em pedido de licenciamento de obras de urbanização, porventura incluídas e susceptíveis até de condicionar na sua validade processo de licenciamento de loteamento que daquelas careçam.

Disso mesmo dão inequívoca demonstração agora o expressamente previsto e díspar prazo para a deliberação final de pedidos de licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização a que se refere o convocado art.º 23º do DL 555/99, como o já demonstravam também os invocados artigos 13º, 14º, 22º e 27º do DL n.º 448/99, na redacção que lhe deu o DL n.º 334/95, de 28.12, quando igualmente previam e regulamentavam de forma também díspar os licenciamentos de operações de loteamento e de obras de urbanização sempre mediante deliberação camarária que relativamente ao respectivo pedido assumia, assim, natureza de deliberação final.

Daí que, como aliás bem atentamente se evidencia na sindicada decisão judicial, se revele agora de difícil entendimento a tese sustentada pela Recorrente e que persegue se confira apenas aquela qualificação – deliberação final - às deliberações referidas em 5 e 6 do probatório.

Pois, se nestas se deliberou definitiva e respectivamente quanto aos pedidos de licenciamento do loteamento, na primeira, e das obras de urbanização da 1ª fase, desde logo previstas para o dito loteamento, na segunda, não se vislumbra como, com coerência de raciocínio elementar mínima, se pode sustentar que se não confira também aquela natureza à questionada deliberação, tomada que foi a requerimento, aliás, da própria Recorrente ( cfr. ponto 11 do probatório ) e na sequência do pedido de licenciamento das obras de urbanização previstas para a 2ª fase do loteamento antes aprovado ( cfr. pontos 11, 12 e 13 do probatório ).

Relativamente ao respectivo pedido de licenciamento destas obras ( 2ª fase da urbanização ) a deliberação camarária que as licenciou, a questionada deliberação do dia 12 de Julho de 2000, não pode deixar de ser considerada como deliberação final, nos termos e para os efeitos previstos agora no artigo 26º do DL n.º 555/99 e, antes, de acordo com o disposto no artigo 22º n.º 1 do DL n.º 448/91, na redacção que lhe deu o DL n.º 334/95, de 29.11.

Não merece pois qualquer reparo o entendimento acolhido pela sindicada sentença, improcedendo antes e de todo e bem manifestamente a argumentação que subjaz ao presente recurso jurisdicional.

A Impugnante e ora Recorrente questionada também, mais uma vez, a aplicabilidade ao cálculo da taxa devida pela emissão do correspondente alvará de licenciamento das obras de urbanização desta 2ª fase do questionado processo de loteamento do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Elvas, publicado no Apêndice ao DR II Série de 06.05.99, que entrou em vigor no quinto dia subsequente àquela publicação.

Sem razão ainda, tal como vem aliás doutamente decidido.

Na verdade e tal como emerge do convocado e aplicável art.º 21 n.º 2 do dito Regulamento “ ... a partir da entrada em vigor ... por ele serão regulados todos os pedidos de aprovação de operações de loteamento e/ou de obras de urbanização ao tempo ainda não objecto de deliberação final “

Ora, relativamente às questionadas obras de urbanização da 2ª fase do loteamento em causa, cujo pedido de licenciamento necessário foi formalizado por requerimento subscrito pela própria Recorrente em 11 de Janeiro de 2000 ( cfr. ponto 11 do probatório ), não pode deixar de considerar-se, tal como vem decidido, que a respectiva deliberação final licenciadora foi, como se deixa demonstrado, tomada no indicado dia 12 de Julho de 2000,

E que, assim, face ao disposto no transcrito preceito do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Elvas, era este o diploma regulamentar aplicável ao cálculo das taxas devidas.

Improcedem, assim, todas as conclusões do presente recurso jurisdicional.

Termos em que acordam os Juízes desta secção do Supremo Tribunal Administrativo em negar-lhe provimento, confirmando antes a sentença com ele impugnada.

Custas pela Recorrente, fixando a procuradoria em 50%.

Lisboa, 15 de Outubro de 2003.

Alfredo Madureira – Relator – Baeta de Queiroz – Almeida Lopes