Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 01962/02

I - Em processo disciplinar, os actos interlocutórios só são impugnáveis contenciosamente se forem objectivamente lesivos dos interesses do arguido.
II - Se forem apenas potencialmente lesivos, a sua impugnação deve ser feita no recurso contencioso que vier a ser interposto da decisão final condenatória (artº 74º do ED), de acordo com o princípio da impugnação unitária.
III - Não existe incompatibilidade com o referido em I e II e o princípio da garantia judicial efectiva prevista no actual nº 4 do artº 264º da CRP, já que a impugnação contenciosa, quer dos actos referidos em I, quer dos actos referidos em II, está assegurada.

Acordam, em conferência, os juízes da 2ª Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A..., com os sinais dos autos, veio interpor recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido em 20-06-2002, que lhe rejeitou o presente recurso contencioso, que o recorrente interpôs da despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) de 30-12-99, que no processo disciplinar nº278/95, movido ao recorrente, decidiu: (1) ratificar actos praticados por instrutor nomeado, com violação do 51º, nº 1 do Estatuto Disciplinar (ED), aprovado pelo DL 24/94, de 16-01; (2) declarar não verificada a prescrição do procedimento disciplinar; (3) por omissão, não conhecer e declarar como amnistiados, ao abrigo da Lei n.º 29/99, de 12-05, os factos imputados ao arguido.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

I- A decisão recorrida ( acto de ratificação), enquadra-se nos pressupostos do artº268º, nº4 da CRP, sendo um acto destacável e provada a lesão actual e imediata dos legítimos direitos e interesses do recorrente.

II-A prescrição deve ser verificada e declarada, ao abrigo do artº4º do ED, conjugado com o artº121º do Código Penal, por força do artº 9º do ED, por ser do conhecimento a todo o tempo e oficioso.

III-O prazo para a verificação da prescrição é de dois anos e segundo a data dos hipotéticos factos, ocorreu em 11-06-96.

IV-O despacho que nomeou o Sr. Inspector Dr. B..., é nulo por força do disposto no artº51º, nº1 do ED.

V-A autuação dos autos é nula por ser nulo o despacho de nomeação do Sr. Instrutor e este não ter competência em razão da hierarquia para o acto – artº 51º, nº1 do ED.

VI-A decisão recorrida devia ter conhecido da Amnistia consagrada na Lei nº 29/99, de 12-05, em relação aos pseudo-factos constantes da acusação.

VII-A decisão recorrida está viciada por violação de lei e incompetência, porque viola o disposto no art.º 51, nº1, do ED, quando nomeia instrutor pessoa que não reúne os requisitos legais essenciais, sendo tal norma de natureza imperativa, o que conduz à nulidade insuprível.

VIII-A decisão recorrida viola o disposto nos artº55º e 59º, nº4 do ED, sendo por isso nula e essa nulidade insuprível.

IX-A decisão recorrida sofre de “desvio de poder”, porquanto deveria revogar o acto de ratificação de actos nulos não só quanto à nomeação do instrutor Dr. B..., mas também de todo o processado- artº133º, nº1 e 2 do CPA.

X-As acusações formuladas nos autos são nulas por inexistência de factos, vício de forma e incompetência do seu autor, em face do disposto no artº59º, nº4 do ED, que se encontra violado.

XI-A decisão recorrida não pode ratificar os actos nulos e referidos nas alegações, por força do disposto no artº137º, nº1 e artº 139º, nº1, alínea e), ambas do CPA.

XII-A decisão não pode ratificar actos praticados por quem não tem competência e consubstanciam o vício de forma e usurpação de poderes, por fazerem afirmações para as quais o seu Autor não tem competência em razão da matéria e da hierarquia – artº51º, nº1 do ED.

XIII-A decisão não pode ratificar actos que são manifesta violação de caso julgado, porquanto os tribunais já se pronunciaram definitivamente pela inexistência de factos de natureza criminal e são insusceptíveis de integrar ilícitos da competência da Ordem dos Advogados.

XIV-O relatório final dos autos é nulo por ser feito por pessoa sem competência, violando o disposto no artº51º, nº1 e artº65º do ED e sem identificação dos factos.

XV-A decisão não pode ratificar actos que são susceptíveis de enquadramento do crime de violação de segredo de justiça, praticados nos autos.

XVI-A decisão não pode ratificar actos ainda que com vício que conduzisse à anulabilidade, porque:

XVII-Não há lei que o permita.

XVIII-O acto de ratificação não foi praticado pela entidade competente- artº137º do CPA.

XIX-O momento para a prática do acto já se extinguiu, por força do disposto no artº137º, nº2 e artº141º, nº1 do CPA.

XX-A decisão recorrida é inconstitucional por violação do nº2 do artº32º da CRP, porquanto ratifica a acusação de que o recorrente cometeu crimes sem que para tanto fossem instaurados autos, deduzida acusação e proferida decisão condenatória, nem tão pouco estão comprovados os factos.

XXI-A decisão é inconstitucional por violação do disposto no nº1 do artº26º da CRP, quando imputa ao recorrente a prática de crimes, o que é ofensivo do seu bom nome, reputação, imagem e reserva de intimidade da vida privada.

XXII-A decisão é inconstitucional por violação do disposto no n.º 1 do artº221º da CRP, fazendo acusações de natureza criminal, quando tal matéria é da exclusiva competência dos Tribunais, em especial do MP, que só ele pode e deve exercer a acção penal.

XXIII-A decisão é inconstitucional por violação do disposto no nº3 do artº268º da CRP, porquanto a decisão carece de fundamentos factuais invocando indícios de factos inexistentes.

Contra-alegou a recorrida, concluindo assim:

a) O recorrente não apresentou alegações jurisdicionais, nem tão pouco formulou conclusões, com indicação das normas jurídicas violadas pelo acórdão.

b) A falta de alegações em recurso jurisdicional corresponde à deserção do recurso- nº3 do artº690º, do CPC.

c) O acto contenciosamente recorrido, é um mero acto procedimental, não afectando, por si, os direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente, não sendo, por isso recorrível.

d) O despacho do recorrido que não permitiu a nomeação do recorrente para o cargo de Chefe de Divisão de Gestão da Dívida Executiva da 1ª Direcção de Finanças de Lisboa é um acto distinto e autónomo do procedimento disciplinar, o qual pode ser, ele sim, objecto de recurso contencioso de anulação, caso não seja aceite, pelo recorrente, mas não pode servir de fundamento ao presente recurso jurisdicional.

e) Em sede de recurso jurisdicional, não se pode proceder à ampliação da matéria e fundamentos do recurso contencioso.

f) O douto acórdão em recurso não viola qualquer norma jurídica, sendo antes conforme à lei e por isso deve ser mantido.

A Digna PGA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, porque, em síntese, estando assegurada ao recorrente a possibilidade legal de, a final, impugnar o acto lesivo que, eventualmente, venha a culminar o procedimento disciplinar, nenhuma censura merece a decisão recorrida.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

O acórdão recorrido rejeitou o presente recurso contencioso, por falta de lesividade actual ou imediata do despacho do SEAF contenciosamente impugnado, com fundamento em que e passamos a transcrever « a recorribilidade do acto em causa- que é sem dúvida um acto instrumental- estaria dependente da existência de qualquer lesão actual (e não meramente potencial) que o seguimento do processo disciplinar projectasse na esfera jurídica do Recorrente.

Tal lesão não pode consistir na simples pendência do processo disciplinar e no desconforto que causa ao arguido. Se assim fosse, seria indiscutível a recorribilidade contenciosa do acto que manda instaurar o processo disciplinar, do acto que o manda reabrir, ou do que converte o inquérito em processo disciplinar, contrariando toda a jurisprudência que, em contrário, se firmou (...).

Ora o Recorrente não invoca nenhum dano que se projecte de imediato na sua esfera jurídica, concretamente na sua carreira ou actividade profissional, por força do prosseguimento do processo em consequência de terem sido desatendidas ( para já) as causas extintivas do procedimento disciplinar invocadas ( prescrição ou amnistia), ou pelo facto de a Administração persistir em confirmar actos praticados no processo que o arguido considera inválidos.

De resto, pelo menos na questão da amnistia a decisão seria prematura, visto que são imputados ao Recorrente factos puníveis com penas que, nos próprios termos da Lei da Amnistia, fazem excluir a respectiva aplicação, não invalidando que o órgão decisor, numa mais ponderada apreciação do processo, venha eventualmente a rever a materialidade dos factos ou a qualificação das infracções, por forma a propiciar a aplicabilidade dessa causa de extinção da responsabilidade disciplinar.

Quanto ao mais, a argumentação do Recorrente centra-se na invocação de vícios que, como se disse, podem hipoteticamente afectar a decisão final do processo disciplinar, mas nada relevam para o debate sobre a questão prévia que agora nos ocupa.»

Discorda o recorrente do assim decidido, pretendendo que face à actual redacção do nº4 do artº268º da CRP, o acto administrativo susceptível de recurso não carece de ser definitivo e executório, o que se exige é que se trate de um verdadeiro acto administrativo com vista à produção de efeitos jurídicos externos sobre determinado caso concreto. O que, no caso aconteceria, já que o acto recorrido, ratificando actos nulos e não conhecendo da aplicação da lei da amnistia, como facto extintivo de actos, ainda que não provados e considerados infracção e declarando não verificada a prescrição, produziu efeitos jurídicos exteriores, directamente ao recorrente e que este considera ilegais a todos os títulos.

Alega ainda que, invocou em tempo, nos autos, a violação de interesses e direitos legalmente protegidos, por parte da decisão ministerial recorrida.

Porém só agora pode provar cabalmente que a existência do processo disciplinar é fundamento para que o ora recorrente não seja promovido a Chefe de Divisão de Gestão, conforme despacho do SEAF de 22-04-02, proferido sob proposta do Director Geral de 19-04-02 e comunicada pelo ofício 4581 de 13-08-02, já após ter sido proferido o douto acórdão recorrido, do qual se requer a junção ao abrigo do disposto nos artº524º e 706º do CPC. Pelo que fica assim feita a prova da lesividade actual e imediata da decisão ministerial recorrida.

Conclui, que a decisão recorrida (acto de ratificação) enquadra-se nos pressupostos do artº268º, nº4 da CRP, sendo um acto destacável e provada a lesão actual e imediata dos legítimos direitos e interesses do recorrente.

Vejamos:

Com interesse para a decisão, apura-se o seguinte:

a) O recorrente é Subdirector Tributário, a exercer funções na 1ª Direcção de Finanças de Lisboa.

b) Contra o recorrente foi instaurado o processo disciplinar nº 278/95 e Apenso.(cf. PA)

c) Nesse processo disciplinar, foi proferido em 30 de Dezembro de 1999, pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, o seguinte despacho:

« Com fundamento no parecer do DSJC, indefiro o presente recurso hierárquico interposto pelo funcionário A... do despacho do Director Geral dos Impostos de 31 de Maio de 1999»

d) Transcrevem-se as conclusões do parecer do DSJC referido na alínea c), dando-se no restante por integralmente reproduzido:

« O termo de ratificação proferido pelo Sr. Instrutor no processo disciplinar em que é arguido o recorrente, consubstancia uma “ ratificação-confirmação” e como tal não se encontra abrangido pelo nº2 do artº137º do CPA, podendo ser proferido a todo o tempo.

Das decisões proferidas em recurso hierárquico interposto de actos praticados no âmbito dos processos disciplinares só cabe recurso contencioso se houver decisão final condenatória e o recurso será interposto e subirá imediata e conjuntamente com o recurso que desta for interposto.

A prescrição do processo disciplinar segue o disposto no nº5 do artº4º do EDFACRL.» (cf. PA-III-vol., p.709 a 714)

Como resulta da petição de recurso inicial, o acto contenciosamente impugnado nestes autos de recurso contencioso é o despacho do SEAF, referido na alínea c) supra .

Trata-se do indeferimento do recurso hierárquico interposto pelo ora recorrente, de um despacho do DGI, que constitui um acto administrativo complexo, já que inclui duas decisões:

1ª Ratifica actos praticados no processo disciplinar, pelo instrutor nomeado.

2ª. Declara não verificada a prescrição do procedimento disciplinar.

O recorrente considera tais decisões ilegais, porque entende que os actos ratificados pelo SEAF são nulos, por violarem o nº1 do artº 51º do ED, sendo esta norma imperativa e que o procedimento disciplinar se encontra prescrito, nos termos do artº4º do ED conjugado com o artº121º, nº3 do C. Penal, pelo que ao considerar não verificada a prescrição, a decisão do SEAF viola os referidos preceitos legais.

O recorrente imputa ainda ao despacho do SEAF, ilegalidade por omissão, por não ter aplicado a Lei 29/99 de 12-05 (Lei da Amnistia), aos factos que lhe são imputados no referido processo disciplinar, considerando que os mesmos se encontram abrangidos pelo artº7º daquela Lei.

Alega ainda inconstitucionalidade da referida decisão do SEAF, por violação dos artº20º, 26º, nº1, 32º, nº2, 221, nº1 e 268º, nº 3, 4 e 5, todos da CRP.

Como se verifica da cópia do processo disciplinar que forma os quatro volumes em apenso, a referida decisão do SEAF, aqui contenciosamente recorrida, foi proferida na pendência daquele processo, na sequência da defesa apresentada pelo arguido, após acusação e sob posterior requerimento do mesmo arguido a solicitar pronúncia sobre as questões prévias invocadas naquela defesa.

Ora, como é jurisprudência deste Tribunal, que se pode considerar uniforme, mesmo após a nova redacção dada ao nº4 do artº268º da CRP, pela Revisão de 1997, em processo disciplinar só é, em princípio, impugnável a decisão final condenatória, na qual se cristalizam os vícios de procedimento que eventualmente ocorram durante a instrução do processo.

Assim se tem considerado, nomeadamente no que respeita ao acto que manda instaurar o processo disciplinar, ao acto que nomeia o instrutor, ao acto que indefere o incidente de suspeição do instrutor, ao acto que indefere o pedido de declaração de impedimento dos vogais do órgão decisório, ao acto que converte o inquérito em processo disciplinar e, enfim, à generalidade dos actos interlocutórios praticados em processo disciplinar, por se considerarem não destacáveis para efeitos de impugnação contenciosa autónoma, sem prejuízo da sua impugnação graciosa, nos casos em que a lei a prevê (Cf. por ex. os Acs. STA de 09-02-93, rec. 30 916, de 05-05-94, rec.32 592, de 05-05-99, rec. 44 195, de 20-02-02, rec.44194).

Neste entendimento, não se vê incompatibilidade entre o artº74º do ED e o citado nº4 do artº268º da CRP, mesmo na actual redacção, na medida em que a decisão final do processo pode sempre ser atacada com fundamento na ilegalidade dos referidos actos interlocutórios, apenas os mesmos não são susceptíveis de recurso contencioso imediato, por não se considerarem objectivamente lesivos dos interesses do arguido, já que a sua situação disciplinar não fica com eles definitivamente resolvida, nem a sua culpabilização fica definida ou sequer presumida, pelo que tais actos, sendo preparatórios ou instrumentais, não são susceptíveis de atingir, irremediavelmente, a sua esfera jurídica ou de comprometer inelutavelmente o sentido da decisão final.

Preside, aqui, a própria racionalidade do regime de impugnação contenciosa, que obriga a escolher apenas os actos em cuja validade se possa reflectir a ilegalidade de outros actos a ele funcionalmente ligados no âmbito do mesmo procedimento administrativo. É nisto, afinal, que consiste o princípio da impugnação unitária, que não foi posto em causa pela actual redacção do nº4 do artº268º da CRP.

Com efeito e embora este preceito constitucional tenha vindo exigir a lesividade como pressuposto da recorribilidade do acto administrativo, a lesividade de que se fala é a lesividade objectiva, actual e não meramente potencial, ou seja, é a lesividade susceptível de provocar uma alteração na ordem jurídica, o que supõe um acto que defina, de modo definitivo, uma concreta relação jurídica administrativa.

«Esta conclusão não provoca qualquer compressão intolerável dos direitos e interesses legalmente protegidos do requerente, nem traduz uma injustificada diminuição das garantias constitucionais de tutela jurisdicional do direito do direito ao recurso.

Na verdade, inserindo-se o procedimento em causa num processo sancionatório que há-de necessariamente culminar numa futura decisão, mantém-se plenamente em aberto a possibilidade legal de o requerente impugnar o acto lesivo que porventura vier a produzir-se, com total garantia de tutela jurisdicional dos interesses que defenda.» (cf. Ac. STA de 05-05-99, rec. 44 195) Ora, face ao anteriormente exposto, a decisão do SEAF, proferida na pendência do processo disciplinar, que ratifica actos praticados nesse processo, pelo instrutor nomeado, que não declara prescrito o procedimento disciplinar e não se pronuncia sobre a aplicação ou não ao caso, da Lei da Amnistia, ou seja, que se limita a determinar ao instrutor do processo disciplinar o prosseguimento dos ulteriores termos da instrução do mesmo, não definindo ainda a situação jurídica do recorrente, o que só acontecerá a final, no termo do processo disciplinar, não tem idoneidade para, de forma imediata e irreversível, determinar qualquer lesão dos interesses do recorrente.

Na verdade, pode acontecer que, a final, o recorrente nem venha a ser condenado pelos factos que lhe são imputados no processo disciplinar.

O acto impugnado é assim tão só potencialmente lesivo, como bem o considerou o acórdão recorrido.

Quanto ao facto, supervenientemente invocado, já em sede das alegações deste recurso jurisdicional, de que a existência do processo disciplinar já provocou ao recorrente uma lesão efectiva, visto que o impediu de ser promovido a Chefe de Divisão da Divisão de Gestão da Dívida Executiva da 1ª Direcção de Finanças de Lisboa, deve dizer-se, citando jurisprudência deste Tribunal, que « a lei não confere ao recorrente o direito a não ser incomodado com inquéritos ou processos disciplinares. Pelo contrário, o interesse público do regular funcionamento dos serviços impõe a instauração dos mesmos para apuramento de infracções disciplinares e da respectiva responsabilidade.» (cf. Ac. STA de 05-05-94, rec 32 592) De resto e como bem observa a autoridade recorrida, nas suas contra-alegações, o despacho do recorrido que não permitiu a nomeação do recorrente para o referido cargo, é um acto distinto e autónomo do procedimento disciplinar, o qual pode ser, ele sim, objecto de recurso contencioso de anulação, caso não seja aceite pelo recorrente.

Assim e concluindo, nenhum reparo nos merece o acórdão recorrido.

III - DECISÃO

Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em 150 euros.

Lisboa, 25 de Fevereiro de 2003

Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira