Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 01823/02

I - A sentença é um todo único, mesmo que aprecie e decida a impugnação de duas deliberações diferentes e autónomos, ainda que relacionadas entre si, sindicadas com fundamentos próprios.
II - Sendo assim, e muito embora as decisões parcelares sobre cada um desses actos tenham autonomia, certo é que, por se tratar de uma única peça processual, a declaração da sua nulidade em resultado da existência de vício que afecta um dos segmentos decisórios importa nulidade do seu todo, afectando, também, o segmento decisório relativo ao outro acto.
III - Só assim não será se um destes segmentos não tiver sido objecto de recurso e, portanto, o decidido nesta parte tiver transitado. - vd. n.º 4 do art. 684.º do CPC.

A..., L.dª, interpôs, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso pedindo a anulação das deliberações do Conselho de Administração (CA) do Instituto Nacional de Farmácia e do Medicamento (INFAEMED) de :

15/5/01, que determinou o encerramento das suas instalações e de

31/5/01, que, na sequência daquela, revogou as Autorizações de Introdução no Mercado(AIM) e ordenou a retirada do mercado de todos os medicamentos de que fosse titular,

alegando que :

a primeira era nula, uma vez que constituindo a ordem de encerramento das suas instalações uma decisão de carácter sancionatório deveria ter sido dado cumprimento ao disposto no art.º 32.º, n.º 10, da CRP e no art.º 100.º e seg.s do CPA – direito de audiência prévia e de defesa – o que não aconteceu, ou, se assim se não entender, anulável por tal decisão não ter sido fundamentada e ter sido proferida por Autoridade sem competência para o efeito.

a segunda estava ferida de erro nos pressupostos – as suas instalações não estavam degradadas nem sujas e, além disso, as matérias primas e os seus materiais de embalagem não estavam em condições impróprias ou sem controle, não havendo, por isso qualquer risco para a saúde pública – configurava uma revogação ilegal de acto válido - a licença concedeu as Autorizações de Introdução dos Medicamentos (AIM) não podia ter sido revogada da forma que o foi – tinha sido proferido por Autoridade sem competência – tal acto só podia ser praticado pelo Sr. Ministro da Saúde – e não estava devidamente fundamentada.

A douta sentença a fls. 81 a 90 concedeu provimento parcial ao recurso, (1) anulando a deliberação de 15/5/01 com fundamento na violação do direito de audiência prévia e (2) e mantendo na ordem jurídica o segundo acto por entender que os vícios que lhe foram imputados não ocorriam.

Este julgamento não convenceu nem a Recorrente contenciosa nem o INFARMED, que agravaram para este Supremo Tribunal pedindo a sua revogação na parte em que lhes era desfavorável.

A Recorrente concluiu as suas alegações do seguinte modo:

1. A sentença recorrida incorreu em nulidade (art.º 668.º, n.º 1, al. d), 1.ª parte, do CPC), pois não conheceu do fundamento do recurso – falta de fundamentação da deliberação de 31/5/99, por falta de motivação de facto e insuficiente motivação de direito (falta de concretização das normas), levado à conclusão 8 da alegação do recurso contencioso e suportada nos artigos 12, 13 e 35 da petição inicial.

2. A deliberação contenciosamente impugnada de 15/5/01, no que concerne ao encerramento dos laboratórios da Recorrente, é acto administrativo nulo e de nenhum efeito, por não terem sido assegurados à recorrente os direitos de audiência e defesa, consagrados no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, e porque aquele acto administrativo assume a natureza de acto sancionatório, ofendendo o conteúdo essencial de um direito fundamental (exercício de uma actividade industrial em estabelecimento próprio – art.ºs 47.º, 56.º, 61.º e 62.º da CRP, aliás, formalizado no alvará e autorizações, então subsistentes, de fabrico, instalação, funcionamento e introdução dos medicamentos no mercado – cfr. n.ºs 1 a 5 da matéria de facto e relação anexa à deliberação de 31/5/2001).

A sentença recorrida fez, pois, errada interpretação e aplicação do n.º 10 do art.º 32.º da CRP, incorrendo assim em erro de julgamento, pelo que deve, nessa parte, ser revogada, dando-se provimento ao recurso pelo referido fundamento e declarando-se nula a deliberação recorrida de 15/5/2001

3. Como resulta dos n.ºs 9 e 10 da matéria de facto da sentença recorrida e do alegado (n.º 5 e 6 da petição de recurso, 15 e 16 da alegação de recurso contencioso e sua conclusão 5), a recorrente, porque só então e sem culpa sua teve acesso à deliberação de 15/5/01, alegou que tal deliberação havia incorrido na violação do disposto no art.º 12.º do DL n.º 495/99, de 23 de Outubro, porque, contra o permitido naquele preceito, delegara poderes nos funcionários da inspecção para encerrar as instalações da recorrente.

Erradamente configurou, é certo, essa ilegalidade como vício de incompetência, mas essa errada qualificação jurídica da ilegalidade não é impeditiva do conhecimento e julgamento pelo tribunal da ilegalidade descrita pela recorrente, atento o disposto no art.º 664.º do CPC.

A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao negar provimento ao recurso por tal fundamento, pois o C.A do INFARMED, por essa deliberação, transferiu para os funcionários da Inspecção o exercício do poder de decidir o encerramento dos Laboratórios da recorrente, ainda que como medida cautelar.

Credenciou-os ou habilitou-se a aferir da necessidade do encerramento, como medida cautelar, e, no caso afirmativo, a proceder ao encerramento desses laboratórios.

O que significa que para eles transferiu o exercício do seu poder decisório de ordenar o encerramento dos laboratórios da recorrente como medida cautelar ou preventiva, ou seja, para eles transferiu o exercício do poder de decidir se tal encerramento era necessário para proteger os interesses da saúde pública, ou, dito de outro modo, para eles transferiu o exercício do poder de decidir que, sem tal encerramento, havia justo receio de se produzir lesão grave ou de difícil reparação dos interesses públicos em causa – a saúde pública -, ou, se se quiser, para eles transferiu o poder de decidir que, sem tal encerramento, havia perigo para a saúde pública, como, aliás, foi genericamente invocado no auto de encerramento.

Nesses agentes da Administração, que não são dirigentes do INFARMED ou membros do seu C.A, delegou, pois, tais poderes dispositivos e decisórios (art.º 35.º do CPA).

A lei não lho permitia (art.º 12.º do DL 495/99), pois o C.A é que é o órgão competente para a decisão final nesse âmbito (art.º 10.º n.º 2, al. I) do DL n.º 495/99 e art.º 84.º, n.º 1 do CPA e supra 4 da presente alegação) e aqueles funcionários não são membros do C.A, nem dirigentes do INFARMED.

Negando provimento ao recurso por tal fundamento a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, devendo ser revogada nessa parte e, em substituição, deve julgar-se procedente o recurso, anulando-se a deliberação recorrida pela imputada violação do disposto no art.º 12.º do DL n.º 495/99.

4. Quanto aos vícios de incompetência (conclusão 11.ª da alegação, com suporte alegado no artigo 43 do requerimento inicial e 30 a 33 da alegação do recurso contencioso), deve ser revogada a sentença recorrida enquanto negou provimento ao recurso por tal fundamento e substituída por outra que por esse fundamento anule a deliberação de 31/5/01, pois fez incorrecta interpretação e aplicação do disposto nos artigos 15.º, n.ºs 1 do DL 72/91, na redacção dada pelo DL 272/95, e bem assim do art.º 142.º n.º 1 do CPA e artigos 6.º n.º 1, parte final, artigo 10.º, n.º 2, alíneas h), i), j), K) e l), do DL n.º 495/99 porque a competência para a revogação das autorizações, a favor da recorrente, de introdução no mercado dos medicamentos de uso humano é apenas do Ministro da Justiça, entidade competente para as conferir, e porque não houve delegação deste no C.A do INFARMED, nesse âmbito (art.º 10.º, n.º 3 do DL n.º 495/99), nem sequer, alegação e invocação de que tal tenha ocorrido; (supra 4 da alegação)

5. A sentença recorrida incorreu também em erro de julgamento, devendo ser revogada, por ter feito errada interpretação do disposto no art.º 140, n.º 1, alínea b) do CPA, ao negar provimento ao recurso pelo fundamento da conclusão 9.ª da alegação do recurso contencioso, suportada nos artigos 37 e 38 do requerimento inicial do recurso e artigo 27 da respectiva alegação, pois tais autorizações são actos administrativos válidos e constitutivos de direitos ou, pelo menos, de interesses legalmente protegidos, pelo que não podiam ser revogados, acrescendo que (supra 4 da alegação), contrariamente ao que se sustenta na sentença recorrida, na alínea, l) do n.º 2 do art.º 10.º do DL n.º 495/99 não se estabelece qualquer norma especial, com regime diverso do referido regime geral, no que concerne à revogação das autorizações de introdução no mercado de medicamentos do uso humano, como era o caso, nem se atribui ao C.A do INFARMED competência para revogar autorizações ministeriais de introdução no mercado de medicamentos de uso humano.

Deve pois ser substituída por outra que, concedendo provimento ao recurso pelo referido fundamento, por este anule a deliberação de 31/5/2001.

A Autoridade Recorrida, por seu turno, rematou as suas alegações da forma seguinte :

1. Nos casos previstos no n.º 1 do artigo 103.º do CPA, nos quais se enquadra o caso sub judice, não há lugar a audiência prévia porque não se preenchem os requisitos da previsão normativa para a sua aplicação.

2. Uma vez que não se preenche a previsão normativa para a sua aplicação, o órgão instrutor está vinculado à imposição legal de não efectuar a audiência prévia, pelo que não há lugar a um acto decisório e, consequentemente, não há um acto carente de fundamentação

3. Em consequência, o tribunal a quo julgou mal ao anular uma deliberação do Conselho de Administração do INFARMED, de 15/5/01, por alegado vício de forma por preterição de audiência prévia. Por outro lado, o tribunal a quo julgou bem ao considerar que:

4. A ora recorrente era competente para proferir a deliberação de 15/5/01, por força do disposto na al. l) do n.º 2 do art. 10.º do DL n.º 495/99 e tinha, também a faculdade de delegar essa competência em dirigentes do INFARMED, por força do disposto no n.º 1 do artigo 12.º do mesmo diploma legal.

5. A entidade ora recorrente era competente para proferir a deliberação de 31/5/01, por força do disposto nas al.s i) e l) do n.º 2 do art. 10.º do DL n.º 495/99, as quais revogam o disposto no artigo 15.º do DL n.º 72/91, de 8/2, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 272/95, de 23/10, constituindo então exemplos de excepção a que alude o n.º 1 do artigo 142 do CPA.

6. A revogação das AIM pela deliberação de 31/5/01 é legal, tendo sido feita nos termos da al. l) do art. 10.º DL n.º 485/99, de 18/11, que constitui regime especial de revogação de actos administrativos face ao regime geral dos artigos 140.º e 141.º do CPA e face ao procedimento fixado nos n.ºs 2 e 3 do art. 15.º do DL n.º 72/91, de 8/2;

7. A deliberação de 15/5 está devidamente fundamentada pela invocação expressa da al. k) do n.º 2 do art. 10.º do DL n.º 495/99, de 18/11, que confere a competência à entidade ora recorrente para ordenar a realização de inspecções e vistorias aos estabelecimentos como o do caso em análise, e pela referência expressa de que a ordem de realização da inspecção foi dada em consequência de uma denúncia feita por uma farmácia.

8. A deliberação de 15/501 não preteriu o direito de defesa da ora recorrida, consagrado no n.º 10.º do art. 32.º da C.R.P., visto que não se trata de um processo de contra – ordenação, nem de aplicação de uma sanção, mas apenas de um acto de reposição violada, de reintegração na ordem jurídica;

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de a sentença recorrida ser anulada por estar ferida do vício de omissão de pronúncia, ficando prejudicado o conhecimento das restantes questões suscitadas.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

1. Por despacho de 28/376, do Sr. Ministro da Saúde, foi autorizada à sociedade recorrente a instalação do laboratório de produtos farmacêuticos denominado “A..., L.dª” – ver fls. 8 a 87 do PA.

2. Por despacho de 13 de Abril de 1977, do Secretário de Estado da Saúde, foi concedida autorização à recorrente para instalar esse laboratório de produtos farmacêuticos no Parque ..., Braga – ver fls. 8 a 87 do PA.

3. Em 9/1/85, a Direcção Geral de Saúde emitiu, em favor da recorrente, o alvará n.º 232, licenciando o funcionamento desse laboratório de produtos farmacêuticos e autorizando-o a fabricar produtos farmacêuticos sob a forma de comprimidos, pomadas, cremes, supositórios, pós e rebuçados medicinais – ver folha 59 do PA.

4. Desde então, a recorrente vem exercendo, nas indicadas instalações, a actividade de produção de medicamentos;

5 Em 15/5/01 – na sequência da denúncia feita por uma farmácia, sobre o incumprimento, pela recorrente, dos requisitos legais de rotulagem de medicamentos – o CA da INFARMED proferiu a seguinte deliberação:

“1.º - Ordenar a realização de uma inspecção às instalações do Laboratório A... L.dª,

2.º - Para execução da presente deliberação o Conselho de Administração do INFARMED credencia os funcionários ao serviço da Inspecção farmacêutica, para procederem à fiscalização e/ou apreensão de todas as matérias primas, medicamentos, produtos, produtos acabados, equipamentos, acondicionamentos primários e secundários de medicamentos, dossiers de AIM, documentação técnica e demais documentos, bem como, e em caso de necessidade e como medida cautelar, proceder ao enceramento das instalações, assim como praticarem todos os actos que se afigurem necessários à realização da inspecção às mencionadas instalações” – ver fls. 35 e 36 do PA, dadas por reproduzidas – 1.º acto recorrido;

6. No dia 15/5/01, na sequência desta deliberação, as funcionárias do INFARMED ..., ... e ..., no exercício de funções inspectivas ao laboratório em causa, lavraram o “Auto de Notícia” junto a fls. 21 a 26 do PA, dadas por reproduzidas.

7. Lavraram o “Auto de Apreensão de Produtos” junto a fls. 27 a 34 do PA, dadas por reproduzidas.

8. E lavraram o “Auto de Encerramento” junto a fl. 7 dos autos e 17 do PA, dadas por reproduzidas;

9. Em 28/5/01, a recorrente solicitou ao presidente do CA do INFARMED, nos termos do artigo 31.º da LPTA, que lhe fosse notificado o teor integral da referida deliberação –; conforme consta de folha 8 dos autos, dada por reproduzida

10. Até hoje, este pedido não lhe foi satisfeito;

11. Em 31/5/ 2001 – invocando “razões de perigo para a saúde pública, em virtude do não cumprimento das obrigações legais para o exercício da actividade, nomeadamente no que concerne ao DL n.º 72/91, de 8/2, alterado pelo DL n.º 272/95, de 3/10, e às normas do Guia das Boas Práticas de Fabrico de Medicamentos, aprovado pela Portaria n.º 42/92, de 23/1 – o CA do INFARMED – ao abrigo do artigo10.º, n.º 1, al. i), do DL n.º 495/99, de 18/11, e nos termos do art.º 15.º n.º 1 al. d), n.º 5 e n.º 6, do DL n.º 72/91, de 8/2, alterado pelo DL n.º 272/95, de 23/10 – deliberou revogar as Autorizações de Introdução no Mercado (AIM) e ordenar a retirada do mercado de todos os medicamentos cujo titular é a sociedade Laboratórios A..., L.dª, e que constavam de lista anexa e integrante da deliberação – ver folhas 12 a 14 dos autos, dadas por reproduzidas – 2.º acto recorrido;

12. Por ofício datado de 12/6/01, a recorrente foi notificada dessa deliberação;

13. Em 12/9/01 deu entrada em tribunal o presente recurso contencioso.

II. O DIREITO

Os presentes recursos jurisdicionais, interpostos pela Recorrente contenciosa e pela Autoridade Recorrida, dirigem-se contra a sentença do TAC do Porto que considerou que o CA do INFARMED tinha competência para ordenar a proibição do fabrico, distribuição e comercialização de medicamentos, para suspender e revogar as autorizações concedidas e cancelar os respectivos alvarás, para ordenar a apreensão e a retirada do mercado de medicamentos e para ordenar o encerramento dos estabelecimentos infractores, sempre que tal se revelasse necessário para proteger a saúde pública, podendo realizar as inspecções e vistorias indispensáveis ao exercício desses poderes e delegar estes poderes.

E que, sendo assim, improcedia “o vício de incompetência apontado às deliberações recorridas”, uma vez que o CA do INFARMED tinha competência não só para deliberar o que consta dos actos impugnados como também a podia delegar em dirigentes do INFARMED.

Por outro lado, sustentou que não procedia a alegação de que a revogação das AIM era ilegal, já que a al. l) do art. 10.º do DL 495/99 consagrava um regime especial de revogação das autorizações concedidas (estava em causa a protecção da saúde pública), o qual se sobrepunha ao regime geral previsto no art. 142.º do CPA, pelo que não havia que censurar a deliberação de 31/5 na parte em que esta revogou as AIM concedidas à Recorrente contenciosa.

Acrescentou, ainda, que a deliberação de 15/5 “ao referir a existência da denúncia e ao invocar a al. K) do art. 10.º do DL 495/99, de 18/11, encontra-se, pois, perfeitamente justificada” , pelo que improcedia, também, o alegado vício de falta de fundamentação desta deliberação.

Por fim, concluiu, que muito embora não fosse exigível o cumprimento do disposto no n.º 10.º do art. 32.º da CRP - visto a deliberação de 15/5 não ter natureza de acto sancionatório - certo era que se impunha o cumprimento do disposto no art. 100.º e seg.s do CPA, aplicável a todos os procedimentos administrativos, e que tal não tinha acontecido nem tinha havido justificação para esse incumprimento, pelo que aquela deliberação estava ferida de vício invalidante.

Fundado neste tipo de razões, o Sr. Juiz a quo anulou a deliberação de 15/5 e manteve na ordem jurídica o acto de 31/5.

Este julgamento, contudo, não convenceu nem a Recorrente contenciosa nem a Autoridade Recorrida que se lhe opõem sustentando que o mesmo está inquinado por diversos erros.

No entanto, e para além desses erros de julgamento, a Recorrente contenciosa defende que se verifica o vício previsto na al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC e, consequentemente, que a sentença deveria ser declarada nula – já que alegara que a deliberação de 31/5 não tinha sido fundamentada e que essa alegação não fora conhecida – entendimento que o Ilustre Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal não só sufraga como considera que, em consequência desse vício, se deveria dar provimento ao seu recurso jurisdicional e se deveria dar como prejudicado o conhecimento do recurso da Autoridade Recorrida.

Vejamos, pois, se assim é.

1. A lei fulmina com a nulidade a sentença em que o Juiz “deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.” – al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC.

A nulidade da sentença, com fundamento em omissão de pronúncia, está, assim, relacionada com a falta de cumprimento de um dos deveres do Juiz, que é o de, antes de decidir, conhecer e resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.- arts. 668º, n.º 1, al. d), e 660.º, n.º 2, do CPC.

Esta obrigação não significa, porém, que o Juiz tenha de conhecer todos os argumentos e considerações que as partes tenham invocado na defesa das suas pretensões, já que uma coisa são as questões submetidas pelas partes ao Tribunal e outra, bem diferente, são os argumentos por elas usados em sua defesa.



No caso sub judicio a Recorrente contenciosa sustenta que a sentença é nula e que essa nulidade resulta do facto de ter alegado que a deliberação de 31/5 não tinha sido fundamentada e de que, por isso, era ilegal e o Sr. Juiz a quo não ter conhecido da arguição desse vício.

E há que dizer que tem razão.



Na verdade, a análise das peças processuais apresentadas pela Recorrente revelam que esta, quer na petição de recurso quer nas conclusões formuladas em 1.ª instância, mencionou que a impugnada deliberação não indicara qual a matéria de facto nem quais as normas jurídicas em que se apoiava e que ausência dessa indicação constituía vício invalidante e o Sr. Juiz a quo não conheceu dessa alegação.

Ora, é inquestionável que a alegação de que uma deliberação não está fundamentada constituiu uma questão e que esta, até por determinar a invalidade do acto, é de conhecimento obrigatório.

Como também é inquestionável que a anulação desse segmento decisório impede que se prossiga na apreciação do recurso jurisdicional dirigido contra ele e que se conheça dos restantes erros de julgamento que lhe são imputados.

2. Coloca-se, agora, a questão de saber se - como defende o Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto - a anulação da sentença, em resultado do não conhecimento de um vício imputado a uma das sindicadas deliberações, fere de nulidade a sentença no seu todo, designadamente se também fere de nulidade o segmento decisório que conheceu dos vícios referentes ao outro acto impugnado.

Dito de outro modo, será que a declaração de nulidade de uma sentença por causa relacionada unicamente com a apreciação de um dos actos determina a anulação da sentença no seu todo e, portanto, a anulação do segmento decisório que versou sobre o outro acto ?

A resposta a esta interrogação só pode ser positiva.



Na verdade, sendo a sentença uma peça processual única, ainda que plural no tocante aos actos apreciados, a sua anulação em função de vício restrito à decisão sobre um deles comunica-se à totalidade da sentença e, consequentemente, à parte em que se conheceu a legalidade do outro acto. E isto porque, muito embora as decisões parcelares sobre cada um desses actos tenham autonomia, certo é que a sentença é una e porque o é a sua anulação só pode ser total.

Ou seja, ao contrário do que sucede com a revogação, que pode ser parcial, a declaração de nulidade de uma sentença atinge-a no seu todo e, portanto, fá-la desaparecer em bloco da ordem jurídica.

Só assim não será se uma parte do julgado não for objecto de recurso e, por isso, se o decidido nesta parte transitar. – vd. n.º 4 do art. 684.º do CPC.



No caso sub judicio as decisões proferidas sobre cada uma das sindicadas deliberações foram objecto de recurso jurisdicional, pelo que nenhuma delas transitou.

Por outro lado, uma das decisões parcelares – a que versou sobre o recurso da deliberação de 31/5/01 - é nula pelas razões acima expostas.

Nada obsta, por isso, a que a sentença seja totalmente anulada em função de um dos seus segmentos decisórios estar ferido de nulidade.

Termos em que os Juizes que compõem este Tribunal acordam conceder provimento ao recurso jurisdicional da Recorrente contenciosa e, anulando a sentença recorrida, ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que de novo se conheça do recurso contencioso.

Sem custas

Lisboa, 19 de Março de 2003.

Alberto Costa Reis - António Samagaio – Maria Angelina Domingues