Competência Admissão Recurso de revista excepcional Publicidade Licenciamento
Sumário
A competência para exercer poderes de autoridade e emitir licenças de utilização para publicidade na zona de protecção à estrada, prevista no DL 13/71, decorre actualmente da análise de uma sucessão de diplomas legais cuja interpretação suscita dúvidas, pelo que esclarecer o respectivo quadro legal reveste-se de importância que vai para além do caso concreto, sendo de admitir, para o efeito, recurso excepcional de revista.
Texto da decisão
Formação de Apreciação Preliminar
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do
Supremo Tribunal Administrativo
I – Relatório.
Petróleos de Portugal — Petrogal, S.A.,
pede a admissão de recurso, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 11-07-2013, que, na acção administrativa especial instaurada contra a
EP Estradas de Portugal, S.A.,
concedeu provimento ao recurso jurisdicional, revogou o acórdão do TAF de Almada e absolveu o Réu do pedido.
Na presente acção a Petróleos de Portugal SA impugna o acto administrativo que lhe foi notificado por ofício datado de 14-09-2010, no segmento decisório que determinou a apresentação de um projecto para a legalização de publicidade instalada no posto de abastecimento de combustíveis na ER 203, Km 7,200, em Deão, Viana do Castelo.
O TAF de Almada julgou a acção parcialmente procedente e anulou o acto por vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito.
Interposto recurso para o TCA Sul, por acórdão 11-07-2013 foi concedido provimento ao recurso jurisdicional e a Ré absolvida do pedido.
Deste aresto, é pedida a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do art.º 150º do CPTA, para o que o Recorrente alega, em síntese:
- O presente recurso de revista justifica-se, no quadro do artigo 150°, n.° 1 do CPTA, pela necessidade da correcta aplicação do direito relativamente a diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e da actual disciplina relativa ao domínio público rodoviário.
- As questões objecto da presente revista revestem extrema relevância jurídica e social, pois coexistem decisões judiciais contraditórias sobre a matéria, com consequências nas situações de agentes e actividades económicas ao longo do país, que são afectadas pela posição que a entidade recorrida erradamente se arroga relativamente à competência para os licenciamentos e cobrança de taxas nos casos em causa.
- Releva também para o caso o Acórdão do STA, 2.a Secção, no processo n° 0232/2013, de 26 de Junho de 2013, no qual se decidiu que a entidade recorrida não tem competência para o licenciamento e consequente liquidação de taxas de publicidade, tendo esta passado «universalmente» para as câmaras municipais nos termos da Lei n° 97/88 de 17 de Agosto.
A Estradas de Portugal nada alegou sobre a verificação dos pressupostos da admissibilidade da revista e quanto ao fundo sustenta a manutenção do decidido na sentença e no TACS.
II Apreciação.
1 - Os pressupostos do recurso de revista.
O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido, a título excepcional, pela formação a que se refere o n.º 5, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.
A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.
A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.
E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.
A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.
2. Da aplicação dos pressupostos enunciados ao caso dos autos.
O acórdão recorrido considerou, em síntese:
Invoca a recorrente a nulidade, ao considerar que pese embora a EP tenha competência para determinar à Recorrida a apresentação de um projecto para legalização da afixação da publicidade à margem da ER 203, Km 7,200, em Deão, Viana do Castelo, devia ter indicado que o referido projecto deveria ser presente pela Recorrida à CM.
Não se verifica a nulidade da sentença por oposição entre os fundamentos e a decisão, mas apenas um entendimento jurídico diferente do da recorrente. O Acórdão recorrido entendeu que apesar do projecto dever ser apreciado pela recorrida, deveria começar no Município. Se esta solução está ou não correcta, é uma questão de mérito a ver infra.
Quanto à nulidade por omissão de pronúncia, por não ter conhecido uma das causas de nulidade do acto invocadas pela autora, quem a podia invocar seria exactamente a autora, não a ré, aqui recorrente.
Quanto a saber se, depende actualmente de aprovação ou licença da “EP — Estradas de Portugal, SA”, a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, em determinadas condições, legalmente previstas, o TCA entendeu, tal como o TAF que se mantém em vigor o DL. n° 13/71.
Sobre a falta de atribuições da EP decidiu que nos poderes atribuídos ao InIR, “não se integra o exercício de poderes que foram cometidos à JAE pelo DL 13/71, entre os quais ressaltam o licenciamento para afixação de publicidade e postos de abastecimento de combustíveis.
2.2. A matéria da competência da Estradas de Portugal para o licenciamento de publicidade nas vias a seu cargo foi objecto de diversos processos nos quais tem vindo a ser pedida e admitida revista excepcional.
A apreciação efectuada, por exemplo no Ac. de 20-06-2013, P. 0983/13, tem aplicação também ao presente pedido de revista, pelo que se transcreve:
“ …. a questão sobre a qual a recorrente discorda do decidido reporta-se à competência da Estradas de Portugal EPE para exercer poderes de autoridade sobre zona de protecção à estrada prevista no DL 13/71, relativamente à sua utilização para publicidade.
A resposta a esta questão há-de resultar de uma sucessão de diplomas, desde 1971, cuja harmonização apresenta dificuldade superior ao comum, já que a natureza das entidades que passaram a intervir nas matérias confiadas conjuntamente à JAE naquele diploma de 1971 sofreu uma profunda evolução e nem sempre é fácil atingir o alcance de algumas das medidas legislativas entretanto adoptadas. Neste sentido, diz o TCA no Ac. proferido no P. 6432/10:
“Da sequência legislativa citada decorre alguma complexidade de definição do âmbito de competência licenciadora entre a câmara municipal e a JAE, de que a ora Recorrida EP, Estradas de Portugal SA é sucessora jurídica.
Nomeadamente, surpreende-se a sobreposição parcial de âmbitos de competência entre as câmaras municipais e a EP, Estradas de Portugal SA no tocante ao licenciamento da publicidade exterior comercial ou não, nas estradas nacionais dentro e fora das áreas urbanas/aglomerados urbanos, acrescida da incompatibilidade jurídica decorrente da simultaneidade de competência cometida à ora Recorrida EP, Estradas de Portugal SA para a prática do acto final do procedimento de licenciamento da publicidade e o acto de emissão de parecer vinculativo no procedimento de licenciamento da publicidade da competência camarária, o que significa que na esfera jurídica da ora Recorrida convivem, em simultaneidade de estatutos no tocante à mesma matéria, a entidade licenciadora e a entidade externa à entidade licenciadora, a câmara municipal.
Há, manifestamente, sobreposição incompatível de regimes jurídicos, fruto de confusão de âmbito normativo por sucessão de diplomas”.
Embora se tratasse ali de um procedimento cautelar e de uma apreciação perfunctória, pode concordar-se que da sucessão de regimes resultam dúvidas e alguma incerteza.
A questão respeita essencialmente à existência ou não, actualmente, de norma atributiva de competência à recorrida para praticar o acto que se pretende impor à recorrente. Mas, além desta, um grande número de empresas dos mais diversos ramos de actividade económica recorre a publicidade em zonas adjacentes a estradas nacionais, pelo que a questão apresenta manifesta importância e utilidade geral, sendo susceptível de expansão, por relevar em outros litígios”.
Assim, tal como em diversos processos sobre a mesma questão conclui-se que a revista é de admitir.
III – Decisão.
Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista.
Sem custas nesta fase.
Lisboa, 18 de Dezembro de 2013. – Rosendo José (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.