Recurso de revista excepcional
Texto da decisão
ACORDAM NA FORMAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:
I. RELATÓRIO
A………… e outros intentaram, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, acção administrativa especial contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA (doravante MJ), a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (doravante CGA) e o INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL, I.P. pedindo que fosse “anulado o acto emitido pela DGAJ corporizado no Comunicado de 24/01/2011, por padecer dos vícios supra descritos, e, cumulativamente, declarado que as funções de perito avaliador não constituem funções públicas, não se aplicando aos Autores o disposto nos artigos 78.º e 79 do Estatuto da Aposentação.”
Aquele Tribunal, por sentença de 11/12/2013, julgou a acção totalmente improcedente.
Apelou para o TCA Norte mas este, por Acórdão de 17/06/2016, negou provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.
É desse Acórdão que os Autores recorrem, ao abrigo do disposto no artigo 150.º/1 do CPTA, por entenderem que as questões suscitadas na acção têm grande relevância jurídica e social, e, por isso, ser indispensável a sua reapreciação para uma melhor aplicação do direito.
II. MATÉRIA DE FACTO
Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.
III. O DIREITO
1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição.
Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
Vejamos, pois, se tais requisitos se verificam in casu socorrendo-nos para isso da matéria de facto seleccionada no Acórdão recorrido.
2. A pretensão formulada pelos Recorrentes – todos eles peritos avaliadores aposentados - é a anulação do acto que determinou o seguinte:
“ ….. os aposentados e pessoal na reserva fora da efectividade ou equiparado não podem exercer funções públicas remuneradas para quaisquer serviços da administração central, regional e autárquica, salvo autorização de interesse público excepcional, dos membros do governo responsáveis pelas áreas das Finanças e da Administração Pública.
Pelo exposto, os peritos avaliadores que integram a lista oficial de peritos avaliadores e que se encontram nestas condições devem pedir escusa nos processos para os quais tenham sido ou venham a ser nomeados, desde 1 de Janeiro do corrente ano e até que tenham a situação regularizada.
(...)
Informa-se que, uma vez autorizado a exercer funções públicas, não podem cumular o recebimento da pensão com qualquer remuneração correspondente àquelas funções, pelo que deverão optar pelo pagamento da pensão ou da remuneração.
…..”
Alegaram que a função de peritos avaliadores não é susceptível de ser integrada na função pública, que antes nunca lhes foi exigida qualquer autorização para a exercer e que o acto impugnado mais não faz do que ampliar, ilegalmente, as formas de constituição da relação jurídica de emprego público.
O TAF julgou a acção improcedente por entender que “os Autores, enquanto peritos avaliadores ou árbitros da lista oficial de peritos exercem «funções públicas», nos termos e para os efeitos previstos nos art.ºs 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação.”
Entendimento que o TCA compartilhou e, por isso, negou provimento ao recurso dessa decisão. O qual, no essencial, foi assim fundamentado:
“Função Pública tem a ver com emprego público e a forma desse exercício. É um conceito mais restrito em contraposição com o exercício de funções públicas, abrangendo este um maior número de situações.
O exercício de funções públicas, por contraposição com funções privadas, encontra-se ligado aos fins prosseguidos com o que se denomina por administração pública em contraponto com a administração privada. Exercício de funções públicas diferencia-se, assim, pelos fins que prossegue e pelos meios que utiliza. O exercício de funções públicas tem como objectivo essencialmente promover a satisfação das necessidades colectivas e terá como finalidade a prossecução de um interesse público. O exercício de funções privadas incidirá maioritariamente sobre necessidades individuais, ou de um grupo, mas que não atingem a generalidade de uma colectividade. Estarão neste caso em causa interesses individuais.
….
O exercício desta tarefa, como vemos, não tem como finalidade qualquer interesse privado mas sim interesse público decorrente do bom andamento dos processos de expropriações. Está em causa a satisfação de necessidades colectivas e não individuais. Não podemos concluir que o exercício de funções de um perito avaliador é um exercício de funções privadas, ainda que de interesse público como referem os recorrentes. É que na génese da criação das listas de peritos avaliadores está em causa o interesse público e não o interesse privado de quem quer que seja. O perito tem que exercer as suas funções tendo em atenção o interesse público subjacente ao trabalho a realizar não podendo exercer a sua actividade motivado pelo interesse privado das partes. Este interesse cabe às partes defender. Aos peritos nomeados pelo Tribunal compete defender o interesse público. É por isso que foram recrutados da forma como o foram e que têm de receber formação dada pelo CEJ. Por seu lado, só podem exercer estas funções quem esteja integrado nas listas oficias e terão de dar credibilidade de isenção. Não está em causa no exercício da sua actividade os interesses privados que cada um possa eventualmente defender.
……. Estamos no âmbito de uma actividade que o Estado optou por regular de forma clara e exaustiva, criando mecanismos de selecção rigorosos e impondo formação contínua, bem como regulando os impedimentos e suspeições no exercício da referida actividade. Não estamos perante uma matéria que foi deixada à livre iniciativa privada. E poderia tê-lo sido. … Não há dúvidas que estes peritos exercem funções públicas, enquanto ao serviço do interesse público e não funções privadas.”
3. Inconformados, os Autores interpuseram esta revista sustentando que a intervenção deste Supremo é, claramente, necessária para uma melhor aplicação do direito, uma vez que, por um lado, a decisão recorrida assenta na errada interpretação do conceito “funções públicas remuneradas” para a determinação do âmbito de aplicação dos art.º 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação e, por outro, aplica “(erradamente) uma norma de direito substantivo a uma situação que lhe não era subsumível.” Acrescia que o Sr. Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, no Despacho nº 292/2013, sustentara posição diferente, isto é, que a situação dos peritos avaliadores não devia ser subsumida ao disposto nos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação, o que indiciava que a posição da Administração sobre esta matéria não era unívoca. Finalmente, a problemática ora em causa assumia relevância jurídica e social fundamental não só por atingir um grande número de aposentados, impedindo-os de desenvolver a actividade de perito avaliador, mas também por o Tribunal recorrido ter entendido, erradamente, que esta actividade se integrava no conceito de «funções públicas remuneradas».
4. A questão que se suscita nesta revista é, como se vê, a de saber se as funções exercidas pelos peritos avaliadores devem ser consideradas «funções públicas remuneradas» e, sendo assim, e encontrando-se os Autores na situação de aposentados, saber se esta situação é compatível com o exercício remunerado de tais funções, sem que tal fira o disposto nos art.ºs 78.º e 79.º do Estatuto de Aposentação.
A problemática relacionada com o conceito de «funções públicas remuneradas» tem tido algum tratamento doutrinal mas o mesmo não tem acontecido com este Supremo Tribunal, que também nunca se pronunciou sobre a natureza da função de perito avaliador e sobre a possibilidade da mesma ser susceptível de ser integrada no conceito de função pública. O que pode ser considerada como uma questão de importância jurídica fundamental.
Por outro lado, trata-se de questão de enorme repercussão social uma vez que, sendo grande número de pessoas na situação de aposentados da função pública, a decisão que se vier a tomar tem, ou pode ter, imediata repercussão na sua vida pessoal na medida em que lhes abre, ou lhes fecha, a possibilidade de exercerem a função de perito avaliador enquanto estiverem na situação de aposentados.
Por ser assim é de concluir pela verificação dos pressupostos de admissão do recurso.
DECISÃO
Nestes termos, os Juízes que compõem este Tribunal acordam em admitir o recurso de revista.
Sem custas.
Lisboa, 9 de Fevereiro de 2017. – Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Madeira dos Santos.