Recurso contencioso Recurso hierárquico Indeferimento tácito Falta de objecto Dever legal de decidir
Sumário
I - Não tendo ainda decorrido o prazo previsto no n° 2 do art. 109º do CPA no momento em que a recorrente interpôs, para o Secretário de Estado da Administração Educativa, recurso hierárquico do suposto indeferimento tácito de pretensão que formulara ao Director de Educação Regional de Lisboa, não podia aquele presumir indeferida essa pretensão.
II - Por isso, não tinha o Secretário de Estado o dever legal de decidir o recurso hierárquico, não valendo o seu silêncio como indeferimento tácito da impugnação administrativa necessária.
III - No descrito circunstancialismo carece de objecto o recurso contencioso interposto do acto de indeferimento tácito imputado ao Secretário de Estado.
Texto da decisão
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. RELATÓRIO
A..., identificada nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação de acto tácito de indeferimento imputável ao Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, que lhe não considerou o tempo de serviço prestado na qualidade de auxiliar de educação como tempo de serviço prestado anteriormente à profissionalização, para efeitos de progressão na carreira.
Por acórdão de 2002.03.20, o TCA rejeitou o recurso por falta de objecto.
Inconformada, a impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:
1. Através da interposição de recurso contencioso de anulação, a recorrente impugnou o indeferimento tácito imputável ao Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa, em sede de recurso hierárquico.
2. Através da decisão agora recorrida, o Tribunal recorrido entendeu rejeitar o recurso contencioso, pelo facto de o mesmo carecer de objecto.
3. A douta decisão recorrida entendeu que o presente recurso carece de objecto, uma vez que se não formou o acto tácito imputável ao Senhor Director Regional de Educação de Lisboa. Acto esse que era o fundamento do recurso hierárquico interposto junto do Secretário de Estado da Administração Educativa.
4. Salvo melhor opinião o douto acórdão recorrido não faz correcta aplicação da lei. Uma vez que se entende que à data da interposição do recurso hierárquico para o Secretário de Estado da Administração Educativa ainda não haviam decorrido os 90 dias úteis necessários à presunção de indeferimento tácito. E assim conclui pela falta de objecto do presente recurso contencioso. Sem ter em conta a figura do indeferimento tácito e os princípios gerais do Direito Administrativo que lhe são inerentes.
5. Ora, os prazos em questão são de natureza substantiva e por isso, não se lhes aplicam as regras prescritas no art. 72º do Código do Procedimento Administrativo. Por se tratar de prazo substantivo, o prazo para se presumir o indeferimento tácito terminaria a 22 de Abril de 1997, tendo o recurso hierárquico entrado a 12 de Maio de 1997, existia já a possibilidade de presumir o indeferimento tácito.
6. No caso em apreço, não estamos perante um prazo para a Administração decidir, mas sim de um prazo a partir do qual o particular passa a ter o direito de aceder à via contenciosa.
7. Mas mesmo que se entenda de modo diferente, teria de ser ponderado o facto de a Administração ter tido, desde a data em que a recorrente se dirigiu à mesma e formulou a sua pretensão (22/01/97), até à data em que se interpôs o presente recurso contencioso (19/12/1997), quase um ano para se pronunciar. Administração que está vinculada ao dever legal de decidir (art. 9º do CPA).
8. Contudo, a Administração reconhece a existência do indeferimento tácito. Se assim não fosse, não tinha tomado a posição que sustentou na sua resposta ao recurso contencioso dos presentes autos.
9. Tratando-se o indeferimento tácito de um meio expedito que o legislador criou para permitir que o particular, em face da inércia da Administração possa chegar à via contenciosa, não parece razoável que no caso dos autos e atendendo ao tempo decorrido sem que a Administração se pronunciasse, tal faculdade venha a ser vedada à recorrente. Vai neste sentido o Ac. do STA de 22/3/1994 – Recurso nº 32 761.
10. Por tudo isto deve ser anulado o acórdão recorrido, e consequentemente deve o recurso contencioso seguir os seus trâmites até final, conhecendo do mérito a causa e anulando-se o acto recorrido.”
A autoridade recorrida alega, propugnando pelo improvimento do recurso jurisdicional, concluindo assim:
1ª
O procedimento administrativo é a sequência ordenada de actos e formalidades tendentes à preparação da prática de um acto da Administração ou à sua execução.
2ª
Os prazos a observar no procedimento, desde a entrada do requerimento inicial ou do despacho oficioso até à sua conclusão, “são contados em dias úteis, excluindo-se, portanto, os sábados, domingos e feriados”.
3ª
O prazo de 90 dias a que aludem o nº 1 e nº 2 do artº 109º, do CPA, porque procedimental, conta-se, salvo disposição em lei especial, nos termos do art 72º do CPA.
4ª
E, a sua contagem, na situação em análise, inicia-se a partir do dia seguinte ao da entrada do requerimento nos serviços competentes, nos termos do nº 2 e nº 3 do artº 109º do CPA.
5ª
Tendo o requerimento entrado nos serviços competentes em 22 de Janeiro de 1997, sobre ele não passaram os 90 dias estipulados na lei para se formar acto tácito de indeferimento, antes da interposição do recurso hierárquico, levado a cabo em 12 de Maio de 1997.
6ª
Não havendo decorrido o prazo legal de 90 dias (necessário à presunção do indeferimento tácito) para o Director Regional de Educação de Lisboa emitir decisão sobre a pretensão, não podia a mesma presumir-se indeferida, nos termos do nº 1 do artº 109º do CPA
7ª
Só a falta, no prazo fixado para a emissão de decisão final sobre a pretensão dirigida ao órgão administrativo competente, confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida tal pretensão, e assim lançar mão do respectivo meio legal de impugnação (nº 1 do artº 109º do CPA).
8ª
O indeferimento tácito pressupõe, ainda, que a autoridade a quem o indeferimento é imputado tenha o dever legal de decidir a pretensão que o administrado lhe dirigiu.
9ª
Considerando que o recorrente impugnou administrativamente um “acto tácito” que não existia ou que se não havia formado, por falta de um dos pressupostos da sua formação (decurso do prazo para emissão de pronúncia), não tinha, por isso, o Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa a obrigação ou o dever de sobre ele emitir decisão.
10ª
Por tudo o exposto, bem decidiu o acórdão recorrido, que deverá ser confirmado, mantendo-se a decisão do Tribunal “a quo”
A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:
“A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.
O prazo de 90 dias para a formação de indeferimento tácito (nos termos do artº 109º, nºs 1 e 2, do CPA), é um prazo a observar no procedimento, pelo que terá que ser contado nos termos do artº 72º, nº 1, alínea a) do CPA, ou seja, como prazo processual e não como prazo substantivo.
Como bem entendeu o acórdão recorrido, à data em que foi interposto o recurso hierárquico para o Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa ainda não se formara o indeferimento tácito imputado ao Senhor Director Regional de Educação de Lisboa; nessa medida não recaía sobre aquela entidade o dever legal de decidir, pelo que também não se chegou a formar o indeferimento tácito contenciosamente impugnado.
O presente recurso carece, assim de objecto, pelo que nenhuma censura merece a sua rejeição. E de modo algum se poderá considerar cerceado, por esta via, um direito de recurso da recorrente, pois no momento do respectivo exercício tal direito era inexistente.
Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional.”
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. OS FACTOS
No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:
A – A recorrente “Auxiliar de Educação, prestou serviço na Creche Jardim de Infância “...”, desde 01.10.71 até Fevereiro de 1973” – doc. de fls. 8 que se reproduz.
B – Nos termos da declaração de fls. 9 cujo conteúdo se dá por reproduzido, a recorrente exerceu funções, no Jardim de Infância da Santa Casa da Misericórdia de ... – “embora com a categoria de Auxiliar de Educação, exercendo as funções docentes de Educadora de Infância com responsabilidade de um grupo de crianças e de uma sala” – desde 1 de Outubro de 1973 até 30 de Setembro de 1982.
C- Em 23 de Setembro de 1982 a recorrente concluiu o Curso de Educadora de Infância (doc. de fls. 10).
D – Exerceu funções desde Outubro de 1982 até à data com a categoria de educadora de infância (fls. 11/13 que se reproduzem).
E – Em 22 de Janeiro de 1997 requereu ao Director Regional de Educação de Lisboa a contagem de todo o tempo de serviço prestado na qualidade de auxiliar de educação para efeitos de progressão na carreira – doc. de fls. 14/16 que se reproduz.
F – Em 12.05.97 dirigiu ao Secretário de Estado da Administração Educativa “recurso hierárquico do acto tácito de indeferimento do Exmº Senhor Director Regional de Educação de Lisboa que não lhe considerou a contagem do tempo de serviço prestado como auxiliar de educação para efeitos de progressão na carreira” pedindo a sua revogação, bem como a contagem de todo o tempo de serviço prestado em funções docentes – doc. de fls. 17/20 que se reproduz.
G – Os requerimentos a que se alude em E) e F) não foram objecto de decisão.
2.2. O DIREITO
No acórdão recorrido julgou-se que o recurso contencioso carecia de objecto, sendo que no respectivo discurso justificativo são alinhados, em síntese, os seguintes fundamentos:
(i) o prazo fixado para emissão de decisão sobre a pretensão apresentada ao Director Regional de Educação de Lisboa era de 90 dias, contados nos termos do art. 72° do CPA;
(ii) "um dos requisitos da formação do acto tácito é que não haja uma expressa decisão durante um determinado prazo sobre a pretensão dirigida pelo interessado ao órgão com competência para a apreciar e decidir"
(iii) "o indeferimento tácito pressupõe ainda que a autoridade a quem o indeferimento é imputado tenha o dever legal de decidir a pretensão que o administrado lhe dirigiu",
(iv) no caso em apreço o requerimento foi apresentado ao Director Regional de Educação de Lisboa em 22 de Janeiro de 1997, o prazo de 90 dias para que se pudesse presumir o respectivo indeferimento cumpria-se apenas no início de Junho, pelo que, a interessada, quando, em 12 de Maio de 1997, dirigiu o recurso hierárquico ao Secretário de Estado da Administração Educativa, impugnou um acto de indeferimento tácito que ainda não se tinha formado;
(v) assim, não tinha a autoridade recorrida o dever legal de decidir a impugnação administrativa e, por via disso não se constitui o acto tácito impugnado e, por consequência o recurso contencioso não tem objecto.
A recorrente não se conforma, alegando, em primeiro lugar, que o prazo de 90 dias que confere ao interessado a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão, tem natureza substantiva, não está sujeito ao regime de contagem fixado no art. 72° do CPA e, por conseguinte, o acto tácito formou-se em 12 de Maio de 1997.
Mas, é manifesto que não tem razão. O prazo para a constituição do acto de indeferimento tácito está previsto no art. 109° n° 2 do CPA, norma que não dá solução ao litígio de fundo entre a recorrente e a Administração e que, por força da determinação expressa da alínea b) do art. 72° n° 1 do mesmo diploma, é contado em dias úteis (cf., neste sentido Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim in "Código do Procedimento Administrativo", Comentado, p. 367 e acórdão STA de 1999.11.25- rec.º n° 41 322).
Dito isto, tendo em conta que o requerimento foi apresentado ao Director Regional de Educação de Lisboa em 22 de Janeiro de 1997 (vide al. E) do probatório), o prazo de 90 dias, que começou a contar no dia seguinte (art. 72°, n° 1, al. a) CPA) e se suspendeu nos sábados, domingos e feriados (art. 72°, n° 1, al. b) CPA), só se cumpriu no dia 3 de Junho de 1997. O mesmo é dizer que, a verificarem-se os demais requisitos, só nessa data foi conferida à interessada a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão.
Não há, portanto, dúvida, que em 12 de Maio de 1997, data em que a impugnante apresentou o recurso hierárquico junto do Secretário de Estado da Administração Educativa, não se formara ainda o acto tácito que era suposto estar a ser submetido a reexame desta autoridade.
Neste quadro, a impugnação administrativa carecia, ela própria, de objecto, estando vedado ao superior hierárquico conformar imediatamente a relação jurídica, em substituição do Director Regional, privando este subalterno do seu poder dispositivo primário. Isto é, como se decidiu no acórdão recorrido e é jurisprudência deste Supremo Tribunal tirada em casos similares (cf. acórdãos de 1995.06.01 – rec.º 33 880 e de 1997.06.26 – rec.º n° 39 376), não tinha o Secretário de Estado o dever legal de decidir o recurso hierárquico, não se formou o acto tácito de indeferimento e o recurso contencioso não tem objecto.
E nem se diga, com a recorrente, que com esta solução se lhe cerceia o direito ao recurso contencioso. Como é sabido, sem falar noutro meio reactivo, o indeferimento tácito é uma mera ficção à sombra do qual não se consolida qualquer relação jurídica substantiva, que não é suporte de confirmatividade com ulterior acto expresso e que, nos termos do disposto no art. 9º n° 2 do CPA, não desonera a Administração do dever legal de decidir o mesmo pedido se, de novo, lhe for formulado (vide, por todos, os acórdãos do Pleno de 1998.07.08- rec.º n° 41535 e de 2003.05.08- rec.º n° 46925 e desta Secção de 2001.03.06- rec.º n° 47 055, de 2002.02.28- rec.º nº 36 279 e de 2002.12.18- rec.º n° 1747/02), com reabertura da porta do tribunal.
3.
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.
Custas pela recorrente:
Taxa de justiça: 100 € (cem euros)
Procuradoria: 50 € (cinquenta euros)
Lisboa, 3 de Fevereiro de 2004
Políbio Henriques – Relator – João Belchior – António Madureira