Princípio da proporcionalidade Ordem de demolição
Sumário
Só pode ser ordenada a demolição de uma construção que ameace ruína ou que constitua perigo para a segurança das pessoas, ao abrigo do disposto no art. 64º, 5, c) da Lei 169/99, se não for possível garantir essa segurança por outra via.
Texto da decisão
Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo
1. Relatório
A………….., LDA. e Outros vieram recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo, da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de 27 de Março de 2007, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação interposto “contra a CÂMARA MUNICIPAL DE SALVATERRA DE MAGOS, no qual formulam o pedido de declaração de anulação do acto consubstanciado no despacho proferido pelo Presidente da Câmara, em 09.08.2000, que determinou o arquivamento do processo de licenciamento de obras n.º I03/92 e a demolição do edifício implantado no terreno, a que respeita o aludido processo de licenciamento”.
Terminaram as alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
I. A sentença é nula porquanto não se pronuncia quanto aos vícios alegados pelas Recorrentes, a saber: preterição de audiência prévia quanto à decisão de arquivamento, erro sobre os pressupostos de facto da ordem de demolição e vício de lei por violação do princípio da proporcionalidade.
II. O acto recorrido é inválido por preterição de audiência prévia uma vez que a decisão de arquivamento nunca se revelaria urgente e a ordem de demolição no caso em apreço também não revela particular urgência
III. O acto recorrido está ferido de vício de falta de fundamentação pois não identifica devidamente o pedido das Recorrentes que foi objecto de arquivamento.
IV. O acto de arquivamento está viciado por violação de lei pois a Recorrida, caso esteja em caso o pedido de licenciamento não poderia nesta fase determinar o seu arquivamento, caso esteja em causa o pedido de informação o mesmo foi devidamente instruído pelo que os motivos alegados pela Recorrida nunca poderiam fundamentar o seu arquivamento.
V. O acto recorrido está viciado de erro quanto aos pressupostos de facto na medida em que não estavam verificados os pressupostos para a ordem de demolição.
VI. O acto recorrido, ao determinar a demolição violou o princípio da proporcionalidade uma vez que esta deve ser sempre a última ratio e no caso em apreço existem outras medidas capazes de acautelar os interesses em causa.
Não houve contra-alegações.
O Processo foi remetido ao TCA, tendo o Ex.mo Procurador Geral Adjunto, nesse Tribunal, emitido parecer no sentido da improcedência do recurso.
Por requerimento da recorrente foi solicitada a remessa dos autos para o STA por ser este o competente para julgar o recurso.
Por despacho do relator foi ordenada a remessa dos autos a este Supremo Tribunal.
O Ex.mo Procurador Geral Adjunto, neste Tribunal, reiterou o parecer do MP emitido no TCA.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de Facto
A sentença impugnada considerou os seguintes factos:
A - As recorrentes são comproprietárias dos prédios descrito na Conservatória do Registo Predial de Salvaterra de Magos, sob os nºs. 00629 e 00637, sito no …………, freguesia e concelho de Salvaterra de Magos (cfr. doc", de fls. 51 a 58 dos autos e fls. 36 a 43 do procº. instrutor).
B - Mediante deliberação da recorrente, tomada na reunião de câmara de 92.05.25, com referência ao processo n°. 103/92 e a pedido de informação prévia para a construção de um edifício, solicitado por A…………, Lda., foi deliberado o seguinte (cfr. fls. 31 do procº. instrutor e admissão por acordo):
"Concordar na íntegra com os pareceres dos Serviços de folhas quinze e trinta do processo;
b) Viabilizar a construção, nos termos preconizados nas informações dos Serviços,'
c) Ceder, para alinhamento, na sequência da aprovação do respectivo projecto a parcela de terreno municipal, com a área de quarenta e dois vírgula setenta e quatro metros quadrados, após desafectação do domínio público, pelo valor de três mil escudos o metro quadrado.”
C - A informação de fls. 30, a que alude a deliberação identificada em "B", tem o seguinte teor (cfr. fls. 30 do procº. instrutor):
"I - O silêncio da Direcção Geral dos Recursos Naturais corresponde à emissão de parecer vinculativo favorável, por parte daquela entidade.
2 - A proposta de aquisição do terreno, constante do requerimento de fls. 21 merece acolhimento e a futura aprovação do projecto impõe a alienação da parcela de 42,74 m2, destinada a alinhamento, para o que se sugere o preço de 3 000$00/m2.
3 - Emite-se parecer favorável ao pedido de informação prévia, nos termos exactos da informação de fls. 15, cujo teor deve ser notificado ao requerente, e ainda com a imposição da aquisição da parcela de terreno para alinhamento, refenda no ponto 2.”
D - A recorrente A…………., Lda., foi notificada do teor da deliberação identificada em "B", em 92.06.05., mediante o ofício n°. 2033 (cfr. docs. de fls. 32 a 34 do procº. instrutor e admissão por acordo).
E - Mediante requerimento datado de 92.09.15. a recorrente A…………, Lda, solicitou a aprovação de projecto de arquitectura, relativo à construção de edifício na Av. ……….., Salvaterra de Magos (cfr. docº. de fls. 35 e 35-verso do procº. instrutor e admissão por acordo).
F - Mediante despacho de 24 de Fevereiro de 1995, proferido no processo n°. 103/92, foi concedida à recorrente A…………, Lda., licença de obras, titulada pelo alvará de licença n°. 112, emitido em 12 de Abril de 1996, com validade até 12 de Abril de 1998 (cfr. docº. de fls. 251 do procº. instrutor e admissão por acordo).
G - Mediante requerimento datado de 98.04.08., entregue na mesma data na CM Salvaterra de Magos, a recorrente A………., Lda., solicitou nova licença de obras, para a construção de edifício na Av. ……….. e ………… no processo n°. 103/92, pelo prazo de doze meses (cfr. docº. de fls. 691 do procº, instrutor e admissão por acordo).
H - Na informação datada de 98.04.17., lavrada por Fiscal Municipal, da Divisão de Administração Urbanística, da recorrida, com referência ao processo nº. 103/92, informa-se que " ... da deslocação efectuada ao local, constatou-se que as ruínas existentes no local, ainda não foram demolidas" (cfr, docº. de fls. 258 do procº, instrutor e admissão por acordo).
I - O Chefe da Divisão de Administração Urbanística, da recorrida, em 98.05.06., emitiu parecer, cujo teor se dá por reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte (cfr. doc. de fls. 259 do procº, instrutor e admissão por acordo): "
PARECER
I - Tendo presente que as obras não foram iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão do alvará de licença de construção} nos termos da alínea e) do nº i do artº.230 do D.L nº. 445/91, de 20 de Novembro, alterado pelo D.L. 00.250/94, de 15 de Outubro, deu-se já a caducidade da licença de construção.
2 - Assim, nos termos do nº. 3 do artº. 230 do citado Diploma Legal, terá que haver lugar a um novo licenciamento, obedecendo o processo aos requisitos da Lei agora vigente.
3 – Assim, com vista a uma nova análise do projecto de arquitectura, o requerente deverá juntar ao processo os seguintes elementos:
3.1 - Termo de responsabilidade relativo ao projecto de arquitectura nos termos da legislação I em vigor.
3.2 - Calendarização da obra.
3.3 - Estimativa de custo da obra.
3.4 - Certidão da inscrição e descrição do terreno na Conservatória do Registo Predial.
A Consideração Superior.
98.05.06 “
J - Mediante o ofício n°. 02615, datado de 22.05.1998., dirigido pela recorrida à recorrente A…………, Lda., foi a mesma, em 24.05.98., notificada do teor da informação identificada em "I" supra (cfr. docº. de fls. 260 a 262 do procº. instrutor e admissão por acordo).
L - Em 98.07.16. pelo Chefe da Divisão de Administração Urbanística, foi proferida informação, no processo n°. 103/92, cujo teor aqui se dá por reproduzido e do qual extrai-se o seguinte (cfr. docº. de fls. 275 do procº. instrutor e admissão por acordo):
“ I - tendo presente a proximidade da construção à vala, deverá ser ouvido previamente o parecer da. DRALVT - Divisão do Médio Tejo e Lezíria do Tejo.
“…”
M - Mediante o ofício n°. 08177, datado de 98.09.08., a Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo, solicitou à recorrida que lhe fosse enviadas 2 colecções completas do projecto, contendo nomeadamente os elementos referidos no ponto 2, do ofício n°. 02467, de 21.03.97., que abaixo se reproduz (cfr. docºs. de fls. 282 a 284 do procº instrutor e admissão por acordo):
“…”
2.1. Identificação da propriedade e do interessado.
2.2. Área a inutilizar/impermeabilizar (incluindo edificações, arruamentos, parqueamentos, etc.).
2.3. Memória descritiva do projecto, com planta síntese.
2.4. Finalidade/uso a dar à pretensão.
2.5. Planta de localização à esc. 1/25.000, autenticada, com a pretensão assinalada com rigor.
2.6. Planta cadastral do prédio à esc.1/2000, autenticada, com a pretensão assinalada com rigor. "
N - Em 04.08.99. foi emitida a informação n°. 48/99 -TSJ, no processo nº. 103/92, relativo ao pedido de formação de deferimento tácito quanto ao parecer solicitado à DRALVT, pela recorrente A…………., Lda., cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte (cfr. docºs. de fls. 288, 291 a 294 do procº, instrutor e admissão por acordo):
“…”
II. “…”
a) Apesar do deferimento tácito ser uma prerrogativa concedida aos particulares quando não haja decisão por parte da Administração, no domínio das obras particulares, artº. 108° do CPA;
b) O CPA diz no art.º 99°, que o procedimento pode prosseguir quando um parecer é obrigatório e não vinculativo, e não diz nada quando vinculativo as coisas se passam da mesma forma;
c) A doutrina e a jurisprudência entendem que as decisões proferidas sem parecer vinculativo, ou contra ele, são inválidas porquanto formam actos de deferimento tácito nulos;
d) Relativamente às servidões e restrições de utilidade pública a própria Direcção-Geral do Ordenamento do Território, entende que quaisquer obras ou edificações estão dependentes do parecer vinculativo do INAG, podendo ser embargadas ou demolidas, quando não respeitem as limitações impostas, conforme o art.º 14º, nº 8, do DL 89/87 de 26 de Fevereiro que dá nova redacção ao DL 468/71 de 5 de Novembro;
e) A mesma lei, que considera o parecer favorável se não emitidos no prazo de 30 dias, também considera nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento em desconformidade com pareceres vinculativos, legalmente exigíveis o que nos leva a presumir que o mesmo se passará na falta desse parecer;
“…”
O - Em 11.08.1999, a Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo, remeteu à recorrida o ofício n°. 008787, no qual comunica a emissão de parecer desfavorável, à pretensão da recorrente A…………, Lda., " ... com base no disposto no Decreto-Lei 468/71 de 5 de Novembro e 46/94 de 22 de Fevereiro, por se situar em zona inundável", e mediante o qual facultou o prazo de 10 dias para se pronunciar sobre a proposta de decisão (cfr, docº. de fls. 295 do procº. instrutor e admissão por acordo).
P - A recorrente A…………., Lda, foi notificada do teor do parecer da DRALVT, identificado em "O", mediante o ofício n°. 05574, datado de 23.08.99., remetido pela recorrida (cfr, docº. de fls. 296 do procº. instrutor e admissão por acordo).
Q - A recorrente A……….., Lda, mediante requerimento datado de 03.09.99., apresentado na mesma data nos serviços da recorrida, veio pronunciar-se sobre o parecer da DRALVT, onde conclui pela formação de deferimento tácito, e argui o facto do edifício ser anterior a 1951, que nunca foi danificada por qualquer inundação, e de que o projecto de engenharia acautela qualquer hipotética inundação, e de que nas zonas limítrofes existem construções, que igualmente nunca foram afectadas (cfr. docº. de fls. 305 a 307 do procº. instrutor e admissão por acordo).
R - Mediante o ofício nº. 658, datado de 2000.01.27., a Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo, comunicou à recorrida o parecer desfavorável emitido, cujo teor se reproduz (cfr, docº. de fls. 326 do procº. instrutor e admissão por acordo):
"Construção de um edifício habitacional e comercial REQUERENTE: A………….. LOCAL: ………….. - Salvaterra de Magos
Relativamente ao assunto em epígrafe e após análise da reclamação, esta Direcção Regional comunica a v: Ex. que mantém o parecer desfavorável emitido anteriormente pelo nosso oficio 11245 de 04.12.97 - com base no disposto no Decreto-Lei 468/71 de 05 de Novembro e 46/94, de 22 de Fevereiro, por se situar em zona inundável.
Esta Direcção Regional informa ainda que:
1- A luz do nº 5 do artº 1 do D.L. 259/94, se a nossa resposta não foi dada no prazo de 45 dias, entende-se como parecer favorável;
2- Contudo, dado tratar-se de zona inundável de acordo com os D.L. 513-P/79, de 26 de Dezembro, D.L. 89/87 e 468/71, ainda se poderia considerar que havia lugar a licença nova;
3- Ainda assim, à luz da doutrina administrativa (Marcelo Caetano, vol. I pg. 477) o oficio emanado destes Serviços veio revogar o acto tácito.”
S - Mediante o ofício n°. 946, datado de 10.02.2000., dirigido pela recorrida e recorrente A………….., Lda., foi a mesma notificada do teor do parecer da DRALVT, identificado em "R", mediante o ofício nº.940, datado de 10.02.00., remetido pela recorrida (cfr. docº. de f1s. 327 do procº, instrutor e admissão por acordo).
T - Mediante requerimento datado de 17.02.2000. a recorrente A…………, Lda., solicitou autorização para recuperação do actual edifício, cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. docº, de fls. 329 do procº. instrutor e admissão por acordo).
U - Na sequência do pedido identificado em "T", a recorrida procedeu a nova consulta da DRALVT, mediante o ofício n°. 2258, datado de 03.04.2000. (cfr. docº. de fls. 332 do procº, instrutor e admissão por acordo).
V - Em resposta ao pedido de parecer identificado em "U", a DRALVT, remeteu à recorrida o ofício n°. 3936, datado de 2000.04.27., no qual comunica que só emitirá parecer, após o requerente apresentar o respectivo projecto de arquitectura, do qual deverá constar obrigatoriamente plantas cotadas, plantas de amarelos e vermelhos e memória descritiva (cfr. docº. de fls. 337 do procº. instrutor e admissão por acordo).
X - A recorrente A…………., Lda., foi notificada do teor do parecer da DRALVT, identificado em "V", mediante o ofício n°. 3105, datado de 11.05.00., remetido pela recorrida (cfr. docº. de fls. 339 do procº. instrutor e admissão por acordo).
Z - A recorrente A…………, Lda, foi notificada pela recorrida, em 23.06.00., mediante o oficio nº.4185, datado de 21.06.00., para apresentar os elementos solicitados pela DRALVT, no prazo de dez dias, sob pena de arquivamento do processo (cfr. docº. de fls. 342 a 344 do procº. instrutor e admissão por acordo).
AA - Em 18 de Julho de 2000, foi emitida informação no processo n°.103/92, com o seguinte teor (cfr. docº. de fls. 345 do procº. instrutor e admissão por acordo):
“…”
Dado ter sido ultrapassado o prazo concedido para a junção dos elementos necessários, proceda-se ao arquivamento do processo e notifique-se o requerente.
Os serviços de Fiscalização deverão proceder a vistoria ao prédio, para se avaliar o estado de segurança do mesmo.”
AB - A recorrente A………….., Lda, foi notificada pela recorrida. mediante o ofício n°. 4921, datado de 19.07.00., foi notificada do arquivamento do processo (cfr. docº. de fls. 346 do procº, instrutor e admissão por acordo).
AC - A recorrente A……….., Lda, mediante requerimento datado de 18.07.2000., apresentado na recorrida em 19.07.2000, reiterou o pedido de autorização de recuperação do edifício, e apresentou pedido de parecer sobre viabilidade do estudo preliminar da recuperação do edifício (cfr. docº, de fls. 347 do procº. instrutor e admissão por acordo ).
AD - A recorrida efectuou vistoria ao edifício sito na Av. …………, em Salvaterra de Magos, no dia 20 de Julho de 2000, do qual foi lavrado auto, cujo teor abaixo se reproduz ( cfr. docº. de fls. 402 do procº, instrutor e admissão por acordo): "
AUTO DE VISTORIA
Na sequência do despacho da Sra. Presidente de I1s.345, do processo nº. 103192, no dia vinte do mês de Julho do ano dois mil, procederam os peritos B……….., Engª Técnica Civil Estagiária, C…………, Fiscal de Obras, à vistoria de uma edificação situada na …………., na Freguesia e Concelho de Salvaterra de Magos, sendo do seguinte parecer:
I - No exterior do edifício verificou-se:
1.1 - A existência de fissuração, nos alçados.
1.2 - Que grande parte da cobertura já ruiu na totalidade, apresentando a restante um elevado grau de degradação.
2 - Quanto ao interior do edifício não é possível nos pronunciarmos, uma vez que não tivemos acesso ao mesmo.
3 - Atendendo ao estado de degradação do edifício que poderá, ser agravado com a aproximação das más condições atmosféricas, o mesmo põe em risco os utentes da via e espaço público, no aspecto de segurança, assim como no aspecto de salubridade da zona envolvente.
4 - Perante o exposto 1 tomando em consideração que existe um processo sob o n º 103192 em nome de A………….- referente à viabilidade de recuperação do edifício (v. fls. 329 do refendo processo) sugere-se que o proprietário tome as medidas necessárias a garantir a segurança do que resta do mesmo.
Caso contrário deverá o proprietário proceder à demolição do edifício, alertando-se o mesmo de que a refenda demolição irá interferir na pretensão em apreço.”
AE - Em reunião de câmara, de 09.08.2000, foi deliberado acolher o teor do auto de vistoria identificado em "AD", proceder ao arquivamento do processo com base em parecer jurídico, e determinada a demolição do imóvel, no prazo de 60 dias, deliberação cujo teor abaixo se reproduz (cfr. fls. 408, 408-verso e 407 do procº. instrutor e admissão por acordo):
"Obras Particulares
-------- Presente o processo 0.º 103/92, organizado em nome de A…………, Lda”, relativo à construção de um edifício, sito em Salvaterra de Magos. ----,---- A Senhora Presidente deu conta do teor do auto de vistoria de folhas 402, que ora se transcreve: "Na sequência do despacho da Sra. Presidente de folhas 345, do processo nº 103/92 no dia vinte do mês de Julho do ano dois mil, procederam os peritos B…………, Engª Técnica Civil Estagiária, C……….., Fiscal de Obras, à vistoria de uma edificação situada na …………, na Freguesia e Concelho de Salvaterra de Magos, sendo do seguinte parecer: - I - No Exterior do edifício verificou-se: - I.I - A existência de fissuração, nos alçados. - 1.2 - Que grande parte da cobertura já ruiu na totalidade, apresentando a restante um elevado grau de degradação. - 2 - Quanto ao interior do edifício não é possível nos pronunciarmos, uma vez que não tivemos acesso ao mesmo. 3- Atendendo ao estado de degradação do edifício que poderá ser agravado com a aproximação das más condições atmosféricas, o mesmo põe em risco os utentes da via/espaço público, no aspecto de segurança, assim como no aspecto de salubridade da zona envolvente. - 4 - Perante o exposto, tomando cm consideração que existe um processo sob o n.º 103/92, em nome de "A…………” referente à viabilidade de recuperação do edifício (v. fls.329 do referido processo) sugere-se que o proprietário tome as medidas necessárias a garantir a segurança do que resta do mesmo. Caso contrário deverá o proprietário proceder à demolição do edifício, alertando-se o mesmo de que a referida demolição irá interferir na pretensão em apreço.
Seguidamente a Senhora Presidente deu conta do parecer jurídico, constante de folhas 404 e 405, que igualmente se transcreve: " Relativamente ao assunto em epígrafe, cumpre esclarecer o seguinte: - I - Após indeferimento do pedido de construção no local, veio a requerente solicitar a recuperação do edifício: - 2 - Tendo Sido solicitado parecer à D.R.A.L.V.T, e remetida por esta edilidade a documentação existente no processo; - 3 - Foi a requerente notificada mediante ofício datado de 11/05/2000 de que deveria obrigatoriamente apresentar plantas cotadas e plantas de amarelos e vermelhos para que aquela entidade emitisse o respectivo parecer conforme solicitado. 4 - Na falta de resposta, em ofício datado de 21/06/2000, foi dado um prazo de dez dias, que terminava a 07/07/2000, para a apresentação dos documentos, com a cominação de que a falta de resposta daria lugar ao arquivamento do processo. - 5 - No entanto e a solicitação da requerente, em reunião havida a 06/07/2000, foi aquele prazo prorrogado até dia 14/07/2000. 6 - Em virtude de não ter obtido qualquer resposta por parte do requerente, esta edilidade enviou o ofício nº 4921, de 19/07/2000 a a informar que se iria proceder ao arquivamento do presente processo; - 7 - Nesse mesmo dia 19 de Julho do corrente ano, a requerente deu entrada nestes serviços, a Pedido de Informação da Viabilidade para projecto de reconstrução, tendo junto memória descritiva e justificativa, Certidão da Conservatória do Registo Comercial, Plantas e Fotografias, não tendo junto os documentos obrigatórios que tinham sido solicitados para que o parecer fosse emitido, ou Seja, as plantas cotadas e plantas de amarelos e vermelhos; 8 - Em face de todos os factos descritos é nosso entendimento que, o presente processo não está instruído com os documentos necessários, que já por várias vezes foram solicitados à requerente, logo, é de concluir que uma vez que esta não procedeu à sua junção é porque não tem interesse na emissão do parecer por parte da D.R.A.L.V.T, sendo este vinculativo, pelo que não poderá esta edilidade proceder à apreciação do pedido de informação de viabilidade, agora apresentado, já que o mesmo não se encontra devidamente instruído como a requerente bem sabe; 9 - Pelo que, deverá, salvo melhor opinião o presente processo ser arquivado conforme a notificação feita, já que nada se alterou desde então; 10- Após ter sido efetuada vistoria ao local no dia 20/07/2000- foi pelos peritos verificado que o prédio em causa se encontra em agravado estado de degradação, pondo em risco os utentes da via pública, no aspecto de segurança e salubridade, pelo que, salvo melhor opinião, deverá a proprietária ser notificada para proceder à demolição do edifício no prazo de 60 dias a contar da notificação, com a cominação de que caso não o faça, a Câmara Municipal tomará posse administrativa do prédio para proceder à demolição do mesmo, ficando as despesas de tal operação a expensas da requerente".
---- Ponderado circunstanciadamente o assunto, foi deliberado por unanimidade:
---- a) Acolher e aprovar o teor do auto de vistoria, outrossim o parecer jurídico, os quais fazem parte integrante da presente deliberação para todos os legais efeitos;
--- b) Proceder ao arquivamento do processo nos termos preconizados do parecer jurídico;
--- c) Notificar a proprietária do prédio, para proceder à demolição do imóvel - no prazo de 60 dias a contar da data da notificação, notificando-a ainda, de que caso não dê execução à mesma a Câmara tornará posse administrativa do prédio para executar as obras de demolição coercivamente ficando as despesas inerentes a expensas do proprietário;
---- d) Atendendo à urgência na actuação dos procedimentos, com vista a salvaguarda de valores e interesses de ordem pública como a segurança de pessoas e bens foi dispensada a audiência prévia dos interessados de acordo com o artigo 103, n.º 1, alínea a) do Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei 442/91, de 15 de Novembro - A presente deliberação foi tomada ao abrigo da alínea c) do n. º 5 do artigo 64 da Lei n. º 169/99 de 18 de Setembro, que comete às Câmaras competência para ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial de construções que ameacem ruína ou constituíam perigo para a segurança das pessoas;
---- e) Notificar a interessada do teor da presente deliberação, com vista a dar cumprimento à mesma.
---- A presente deliberação foi tomada ao abrigo da alínea c), do n.º 5 do artigo 64 da Lei nº 169/99 de 18 de Setembro, que comete às Câmaras competência para ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial de construções que ameacem ruína ou constituíam perigo para a segurança as pessoas.
AF - A recorrente A…………, Lda. foi notificada, mediante o ofício n°. 5632, datado de 16.08.2000, do teor da deliberação identificada em "AE" (cfr. docº, de fls. 406 do procº. instrutor e admissão por acordo). A convicção do tribunal fundou-se na prova documental, supra referenciada, e na admissão por acordo das partes.
2.2. Matéria de direito
2.2.1. A decisão recorrida
A sentença recorrida considerou que a deliberação impugnada não enfermava:
(i) do vício de preterição do direito de audiência prévia porque a “recorrida decidiu não promover a audiência prévia, por entender a decisão de demolição como urgente, fundada no facto da necessidade de salvaguardar a segurança do edifício…”;
(ii) de falta de fundamentação por entender que “o acto sindicado cumpre os requisitos da fundamentação estatuídos nos art.ºs 263º, n.º 3 da CRP e 125º do CPA”;
(iii) erro nos pressupostos de facto e de direito: “ (…) improcede manifestamente o vício sobre os pressupostos de facto, quer quanto ao arquivamento do processo, por este fundamentar-se em razões diversas das alegadas pelos recorrentes – essas improcedentes por não terem sido as razões que fundamentaram o arquivamento – quer quanto à ordem de demolição, por as razões de facto em que o mesmo se fundamenta, serem suficientes face à lei aplicável para determinar a demolição, improcedendo a alegação das recorrentes por se tratar de situação de facto diversa, igualmente sujeita a demolição, isto é, para a demolição ser ordenada não é necessário que se verifique uma situação de iminente ruína”.
2.2.1. Vícios imputados à sentença: objecto do recurso.
A recorrente entende que a sentença é nula por omissão de pronúncia (conclusão I); que houve preterição do direito de audiência (conclusão II); o acto não está fundamentado (conclusão III); a deliberação impugnada enferma do vício de violação de lei por não se justificar o arquivamento e por não se verificarem os pressupostos da ordenada demolição (conclusões IV e V).
São estas as questões a decidir, que apreciaremos pela ordem da respectiva arguição, sem prejuízo das inerentes relações de prejudicialidade.
2.2.1.1. Omissão de pronúncia
Alega a recorrente que “a sentença é nula porquanto não se pronuncia quanto aos vícios alegados pelas Recorrentes, a saber: preterição de audiência prévia quanto à decisão de arquivamento, erro sobre os pressupostos de facto da ordem de demolição e vício de lei por violação do princípio da proporcionalidade”.
A sentença apreciou a preterição do direito de audiência a fls. 288 considerando que a “recorrida decidiu não promover a audiência prévia, por entender a decisão de demolição como urgente…” (fls. 288).
Apreciou o vício de falta de fundamentação a fls. 289/290, concluindo que o mesmo se não verificava.
Finalmente considerou não se verificarem os vícios de “erro sobre os pressupostos de facto” (fls. 290). Entendeu ainda (ainda que em termos muito gerais) “ (….) os pressupostos de facto serem suficientes face à lei para determinar a demolição improcedendo a alegação dos recorrentes por se tratar de situação de facto diversa, igualmente sujeita a demolição” (fls. 290).
Deste modo, como resulta do exposto, a sentença conheceu os vícios imputados à deliberação, improcedendo a alegada omissão de pronúncia. É verdade que os vícios de erro nos pressupostos de facto e violação de lei (principio da proporcionalidade) foram genericamente refutados, com o argumento de que o arquivamento do processo não se fundamentar nas razões invocadas pela recorrente. Contudo, mesmo que a argumentação da sentença não seja exaustiva, ou exacta, uma coisa é certa, a questão foi apreciada.
Improcede, assim, o alegado na conclusão I.
2.2.2.2 Preterição do direito de audiência
Alega a recorrente que “o acto recorrido é inválido por preterição de audiência prévia uma vez que a decisão de arquivamento nunca se revelaria urgente e a ordem de demolição no caso em apreço também não revela particular urgência.”.
A deliberação impugnada transcrita na al. AE da matéria de facto dispensou a audiência prévia com a seguinte justificação:
“(…)
b) Atendendo à urgência na actuação dos procedimentos, com vista a salvaguarda de valores e interesses de ordem pública como a segurança de pessoas e bens foi dispensada a audiência prévia dos interessados de acordo com o artigo 103º, n.º 1, al. a) do CPA (…)”.
Alega a recorrente que o arquivamento do procedimento não era urgente e a ordem de demolição não envolvia particular urgência.
A deliberação recorrida contém duas decisões: (i) arquivar o procedimento tendente à viabilização da recuperação da construção e (ii) ordenar a demolição da construção.
Quanto ao arquivamento do procedimento com vista a viabilizar a recuperação do edifício, a requerente foi ouvida antes do arquivamento. Como salienta a deliberação impugnada, em 21-6-2000, foi dado um prazo de 10 dias à requerente (que terminava em 7-7-2000) para apresentação de documentos, “com a cominação de que a falta de resposta daria lugar ao arquivamento do processo” - cfr. matéria de facto.
Este prazo foi alargado até 14-7-2000 (em virtude de reunião havida em 6-7-2000) e o requerente não respondeu, tendo-lhe sido remetido o ofício 4921, em 19-7-2000, a informar que se iria proceder ao arquivamento do processo– al. AB da matéria de facto.
Em 19-7-2000 a requerente juntou alguns elementos faltando “…. os documentos obrigatórios que tinham sido solicitados”.
“Em face de todos os factos descritos – concluiu-se no parecer jurídico que faz parte integrante da deliberação – (….) que não poderá esta edilidade proceder à apreciação do pedido de informação de viabilidade, agora apresentado, já que o mesmo não se encontra instruído como a requerente bem sabe; 9 – pelo que, deverá, salvo melhor opinião o presente processo ser arquivado conforme a notificação feita, já que nada se alterou desde então;”.
Com facilidade se vê, que relativamente à decisão de arquivamento do processo, a requerente foi ouvida pois foi-lhe dado prazo para apresentar documentos necessários, sob cominação de arquivamento e esta não os apresentou na totalidade.
Não havia, assim, razão para a requerente ser ouvida novamente pois fora tempestivamente ouvida sobre o sentido da decisão de arquivar o procedimento, caso não fossem juntos os documentos necessários.
Deste modo, o argumento de que o arquivamento do processo não era urgente é inconcludente – pois relativamente a esta decisão, a requerente foi ouvida antes da mesma ter sido proferida.
Relativamente à ordem de demolição não houve audiência por se ter entendido que razões de urgência justificavam a sua dispensa. Diz com efeito a deliberação: “… foi pelos peritos verificado que o prédio em causa se encontra em agravado estado de degradação, pondo em risco os utentes da via pública, no aspecto de segurança e salubridade” (ponto 9 da aludida deliberação reproduzida na alínea AE da matéria de facto).
A urgência da demolição decorria, como se vê, do avançado estado de degradação e colocação em risco dos utentes da via pública.
O art. 103º, 1, a) do CPA considera que não há lugar a audiência de interessados “a) quando a decisão seja urgente”.
A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo (como se diz no acórdão deste STA de 11-10-2007, proferido no recurso 0274/07) tem reiteradamente sublinhado, a “urgência da decisão”, (…) tem que resultar objectivamente da decisão administrativa e das circunstâncias que a conformam, devendo assentar numa análise objectiva das circunstâncias de facto subjacentes à decisão administrativa que convença da existência de real urgência da decisão (cfr. os Acs. da Subsecção de 21.09.2006 – Rec. 254/06, de 27.10.2005 – Rec. 411/04, de 29.06.2005 – Rec. 89/04, de 25.05.2004 – Rec. 1615/02, e do Pleno de 19.02.2004 – Rec. 41.000/02, de 17.05.2001 – Rec. 40.860, de 13.12.2001 – Rec. 41.553, e de 22.01.2002 – Rec. 45.155). A “urgência” é, portanto, aferida em relação à situação objectiva, real, que a decisão procedimental visa regular, e não em relação à urgência procedimental, que esta (em regra, pelo menos) não justifica a preterição de formalidades essenciais do procedimento - MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO GONÇALVES E PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, pág. 464.
No presente caso, a urgência mostra-se objectivamente justificada face ao parecer técnico e vistoria realizada à construção, em avançado estado de degradação. Perante os dados técnicos resultantes da vistoria está objectivamente indiciado o perigo para os utentes da via pública e, portanto, justificada a aplicação do art. 103º, 1, a) do CPA.
Improcede assim também o alegado na conclusão II.
(iii) Falta de fundamentação
Alega ainda a recorrente que “o acto recorrido está ferido de vício de falta de fundamentação pois não identifica devidamente o pedido das Recorrentes que foi objecto de arquivamento”.
A recorrente também não tem qualquer razão uma vez que da deliberação recorrida consta com toda a clareza que o procedimento que foi mandado arquivar, mais concretamente o procedimento referente à viabilidade de recuperação do edifício e subsequente pedido de informação. A deliberação consta da al. AE da matéria de facto, que incorpora o parecer jurídico que propôs o arquivamento do procedimento, nos seguintes termos:
“(…)
Seguidamente a Senhora Presidente deu conta do parecer jurídico, constante de folhas 404 e 405, que igualmente se transcreve: " Relativamente ao assunto em epígrafe, cumpre esclarecer o seguinte: -
I - Após indeferimento do pedido de construção no local, veio a requerente solicitar a recuperação do edifício:
2 - Tendo Sido solicitado parecer à D.R.A.L.V.T, e remetida por esta edilidade a documentação existente no processo;
3 - Foi a requerente notificada mediante ofício datado de 11/05/2000 de que deveria obrigatoriamente apresentar plantas cotadas e plantas de amarelos e vermelhos para que aquela entidade emitisse o respectivo parecer conforme solicitado. 4 - Na falta de resposta, em ofício datado de 21/06/2000, foi dado um prazo de dez dias, que terminava a 07/07/2000, para a apresentação dos documentos, com a cominação de que a falta de resposta daria lugar ao arquivamento do processo.
5 - No entanto e a solicitação da requerente, em reunião havida a 06/07/2000, foi aquele prazo prorrogado até dia 14/07/2000.
6 - Em virtude de não ter obtido qualquer resposta por parte do requerente, esta edilidade enviou o ofício nº 4921, de 19/07/2000 a a informar que se iria proceder ao arquivamento do presente processo; -
7 - Nesse mesmo dia 19 de Julho do corrente ano, a requerente deu entrada nestes serviços, a Pedido de Informação da Viabilidade para projecto de reconstrução, tendo junto memória descritiva e justificativa, Certidão da Conservatória do Registo Comercial, Plantas e Fotografias, não tendo junto os documentos obrigatórios que tinham sido solicitados para que o parecer tosse emitido, ou seja, as plantas cotadas e plantas de amarelos e vermelhos;
8 - Em face de todos os factos descritos é nosso entendimento que, o presente processo não está instruído com os documentos necessários, que já por várias vezes foram solicitados à requerente, logo, é de concluir que uma vez que esta não procedeu à sua junção é porque não tem interesse na emissão do parecer por parte da D.R.A.L.V.T, sendo este vinculativo, pelo que não poderá esta edilidade proceder à apreciação do pedido de informação de viabilidade, agora apresentado, já que o mesmo não se encontra devidamente instruído como a requerente bem sabe;
9 - Pelo que, deverá, salvo melhor opinião o presente processo ser arquivado conforme a notificação feita, já que nada se alterou desde então;
10 - Após ter sido efectuada vistoria ao local no dia 20/07/2000- foi pelos peritos verificado que o prédio em causa se encontra em agravado estado de degradação, pondo em risco os utentes da via pública, no aspecto de segurança e salubridade, pelo que, salvo melhor opinião, deverá a proprietária ser notificada para proceder à demolição do edifício no prazo de 60 dias a contar da notificação, com a cominação de que caso não o faça, a Câmara Municipal tomará posse administrativa do prédio para proceder à demolição do mesmo, ficando as despesas de tal operação a expensas da requerente"
(…)”
Como se vê da transcrição do parecer os fundamentos do arquivamento são claros e bastantes para se compreender a razão do arquivamento: a requerente não apresentou todos os documentos exigidos para se poder solicitar um parecer vinculativo. O que foi arquivado foi o procedimento tendente à viabilização da recuperação da construção e o pedido de informação (entrado em 19-7-2000 e referido no ponto 7 do aludido parecer.)
Não tem pois qualquer razão de ser a alegada falta de fundamentação, pois a interessada ficou a saber que o procedimento arquivado respeitava ao procedimento relativo ao pedido de viabilização da recuperação do edifício incluindo o pedido formulado em 19-7-2000.
A deliberação recorrida mostra-se fundamentada improcedendo a alegada violação do art. 125º do CPA.
(iv) Erro nos pressupostos de facto e violação de lei
Dado que são imputados vários vícios ao acto impugnado, vejamos cada um deles, separadamente, tendo em conta cada uma das conclusões do recurso.
Considera, em primeiro lugar, a recorrente que “o acto de arquivamento está viciado por violação de lei pois a Recorrida, caso esteja em caso o pedido de licenciamento não poderia nesta fase determinar o seu arquivamento, caso esteja em causa o pedido de informação o mesmo foi devidamente instruído pelo que os motivos alegados pela Recorrida nunca poderiam fundamentar o seu arquivamento” (conclusão IV).
A tese da recorrente, em termos concretos, é a seguinte: tratando-se de um pedido novo, a autoridade recorrida encontrava-se legalmente vinculada a enviar o processo para consulta da DRALVT, ou pelo menos a notificar as recorrentes explicitando quais os elementos agora em falta para a sua apresentação. Os elementos alegadamente em falta foram juntos em 17-2-2000, com excepção das plantas com amarelos e vermelhos. Não existe qualquer norma especial que imponha a apresentação de outros elementos, pelo que não podia a Câmara com o pedido de “informação prévia apresentado em 19-7-00 as recorrentes apresentaram todos os elementos legalmente exigidos”.
Como decorre da matéria de facto assente a requerente por requerimento de 17-2-2000 solicitou autorização para recuperação do actual edifício (al. T).
Na sequência dessa pretensão a recorrida pediu parecer à DRALVT, que lhe remeteu o ofício n.º 3936, de 27-4-2007, no qual comunica que só emitirá parecer, após o requerente apresentar o respectivo projecto de arquitectura, do qual deverá constar obrigatoriamente plantas cotadas, plantas de amarelos e vermelhos e memória descritiva (al. V da matéria de facto).
O recorrente apesar de em 19-7-1000 ter junto “memória descritiva e justificativa, certidão da conservatória do Registo Comercial, Plantas e Fotografias” não juntou “os documentos obrigatórios para que o parecer fosse emitido, ou seja, as plantas cotadas e plantas de amarelos e vermelhos” (al. AE da matéria de facto, na parte em que se reproduz o parecer jurídico).
Podemos pois concluir que a recorrente apesar de ter sido notificada para juntar documentos, sob pena de arquivamento, não juntou todos os documentos.
Deste comportamento inferiu a deliberação recorrida (por concordância com o parecer jurídico nela transcrito) que a requerente “… não tem interesse na emissão do parecer por parte da DRALVT, sendo este vinculativo, pelo que não poderá esta edilidade proceder à apreciação do pedido de informação de viabilidade, agora apresentado, já que o mesmo não se encontra devidamente instruído como o requerente muito bem sabe”.
Esta interpretação da vontade da requerente não é, todavia, exacta.
A requerente apresenta em 19-7-2000 um pedido de informação da viabilidade juntando a memória descritiva e justificativa, certidão da conservatória do Registo Comercial, Plantas e Fotografias, não tendo junto “as plantas cotadas e plantas de amarelos e vermelhos”. Com este requerimento a requerente reformulou a pretensão e solicitou não um pedido de viabilidade da construção, mas um pedido de informação sobre a viabilidade. Ou seja, mostrou manter interesse no procedimento em curso – embora com o seu objecto algo modificado.
Deste modo a conclusão de que não tinha interesse no procedimento não é exacta.
Por outro lado, não se mostra legalmente fundamentado o arquivamento do procedimento, como vamos ver.
É certo que o art. 112º do CPA permite a extinção do procedimento quando a finalidade a que se destina ou o objecto da decisão se tenham tornado impossíveis (impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide).
Contudo, se é verdade que a execução da ordem de demolição da construção torna impossível a sua recuperação, também é verdade que essa ordem só pode configurar um pressuposto do arquivamento do processo – ao abrigo do citado art. 112º do CPA - quando (i) estiver consolidada na ordem jurídica e (ii) for executada. De outro modo, isso é, enquanto a ordem de demolição não estiver consolidada ou a construção não estiver demolida a finalidade a que se destina o procedimento (recuperar a construção) continua a ser possível jurídica e empiricamente.
Não exista, assim, no momento em que foi proferido o despacho de arquivamento qualquer norma legal que justificasse o arquivamento do processo: nem a desistência do interessado, nem a impossibilidade de obtenção da finalidade prosseguida com o procedimento.
Deste modo, tem razão a recorrente quando diz não haver base legal para determinar o arquivamento do procedimento, procedendo o alegado na conclusão IV.
Na conclusão V a recorrente entende que “o acto recorrido está viciado de erro quanto aos pressupostos de facto na medida em que não estavam verificados os pressupostos para a ordem de demolição”. Alega, ainda, o recorrente na conclusão VI que “o acto recorrido, ao determinar a demolição violou o princípio da proporcionalidade uma vez que esta deve ser sempre a última ratio e no caso em apreço existem outras medidas capazes de acautelar os interesses em causa”.
Apreciaremos estas conclusões em conjunto, dada a sua conexão.
O art. 64º, n.º 5, al. c) da Lei 169/99, segundo o qual as câmaras têm competência para ordenar, precedendo vistoria, “a demolição total ou parcial de construções que ameaçam ruína ou que constituem perigo para a segurança das pessoas”.
O auto de vistoria diz-nos o seguinte:
“(…)
AUTO DE VISTORIA
Na sequência do despacho da Sra. Presidente de I1s.345, do processo nº. 103192, no dia vinte do mês de Julho do ano dois mil, procederam os peritos B…………, Engª Técnica Civil Estagiária, C…………, Fiscal de Obras, à vistoria de uma edificação situada na …………, na Freguesia e Concelho de Salvaterra de Magos, sendo do seguinte parecer:
I - No exterior do edifício verificou-se:
1.1 - A existência de fissuração, nos alçados.
1.2 - Que grande parte da cobertura já ruiu na totalidade, apresentando a restante um elevado grau de degradação.
2 - Quanto ao interior do edifício não é possível nos pronunciarmos, uma vez que não tivemos acesso ao mesmo.
3 - Atendendo ao estado de degradação do edifício que poderá, ser agravado com a aproximação das más condições atmosféricas, o mesmo põe em risco os utentes da via e espaço público, no aspecto de segurança, assim como no aspecto de salubridade da zona envolvente.
4 - Perante o exposto 1 tomando em consideração que existe um processo sob o n º 103192 em nome de A…………- referente à viabilidade de recuperação do edifício (v. fls.329 do refendo processo) sugere-se que o proprietário tome as medidas necessárias a garantir a segurança do que resta do mesmo.
Caso contrário deverá o proprietário proceder à demolição do edifício, alertando-se o mesmo de que a refenda demolição irá interferir na pretensão em apreço.
(…)” (negrito nosso)..
Decorre do exposto, designadamente do ponto 4 do auto de vistoria, a possibilidade de serem tomadas medidas necessárias a garantir a segurança do que resta do mesmo. Caso contrário – isto é, se não forem tomadas tais medidas, é que o proprietário deve proceder à demolição.
O art. 162º, 5, c) da Lei 169/99 confere o poder de ordenar a demolição total ou parcial é certo, mas de acordo, com o art. 266º, 2 da CRP toda a actuação administrativa deve ser exercida com respeito, além de outros que aqui não relevam, pelo princípio da proporcionalidade. Concretizando este princípio o legislador ordinário no art. 7º, 2 do CPA diz-nos que as decisões que colidam com direitos subjectivos “só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionados aos objectivos a realizar”. Isto é, a actuação administrativa deve adequada, necessária e proporcional (MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit. Pág. 104).
Quer isto dizer que a ordem de demolição deverá ser proferida se não for possível por outra via evitar o perigo para os utentes da via pública, sob pena de não ser “necessária”. Ora, a demolição só era necessária (neste sentido) se não existisse outro meio de satisfazer o interesse público; isto é, quando não houvesse outro meio de evitar o perigo. No caso presente, os interesse prosseguidos ou defendidos pela Câmara Municipal ficavam igualmente garantidos com as obras necessárias “à segurança do que resta do mesmo” edifício, como de resto se sugeriu no auto de vistoria. Havendo outro meio de evitar o perigo, então a demolição não é, neste sentido, necessária, logo não respeita o princípio da proporcionalidade.
Deste modo, por violação do princípio da proporcionalidade deve a deliberação ser anulada.
3. Decisão
Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso e, com os fundamentos expostos, anular deliberação impugnada.
Sem custas.
Lisboa, 30 de Maio de 2013. – António Bento São Pedro (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José (vencido). Teria mantido a decisão da 1.ª instância e os actos da C.M. por entender que este indeferiu o pedido de viabilidade da recuperação e bem, já que o recorrente não concretizou qual era a recuperação pelos desenhos em falta e a inviabilidade de construir em zona inundável conflui na razão de indeferimento que não pode deixar de inferir-se da ordem de demolição.