Princípio da igualdade Caso julgado Inconstitucionalidade Legitimidade Princípio da justiça Indemnização Arrendamento rural Recurso contencioso jurisdicional Reforma agrária Cortiça
Sumário
I - Em processos de tipo impugnatório, o caso julgado abrange a qualificação como vícios, positiva ou negativa, das circunstâncias apreciadas na decisão transitada em julgado e, por isso, tem legitimidade para interpor recurso jurisdicional de decisão judicial anulatória, o impugnante que não viu julgados procedentes vícios que, se o tivessem sido, obstariam à renovação do acto com conteúdo idêntico ao anulado.
II - Resulta do n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e do n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95 que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados que foram objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo das leis da Reforma Agrária seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou do exercício dos seus direitos sobre os prédios arrendados.
III - Por isso, enferma de vício de violação de lei, o acto em que se entendeu que a indemnização relativa aos prédios arrendados tinha, necessariamente, de basear-se no valor das rendas que vigoravam à data em que os seus titulares ficaram privados dos prédios, multiplicado pelo número de anos em que se manteve a privação, em vez de ser calculada atendendo à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação,
IV - Relativamente aos bens expropriados ao abrigo das leis da reforma agrária que integravam o capital de exploração e foram devolvidos, o prejuízo sofrido pelos titulares de direitos sobre eles consubstancia-se na privação temporária, que é indemnizada autonomamente, abrangendo o rendimento líquido dos bens florestais, pelo que a atribuição cumulativa de uma indemnização por frutos pendentes, que constituem uma parte do rendimento líquido do prédio durante o período de privação, reconduzir-se-ia a uma duplicação parcial de indemnização pelo mesmo prejuízo.
V - Do preceituado no art. 7.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88, na redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, resulta que as indemnizações por expropriações e nacionalizações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária serão fixadas com base no valor corrente dos bens ou direitos, mas estes valores devem «referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tiver ocorrido em primeiro lugar».
VI - Assim, nos casos de indemnização relativa a rendas não recebidas, depois de determinados os valores das rendas que presumivelmente seriam recebidas haveria que determinar quais os valores que correspondiam a esses valores e rendimento à data em que o proprietário ficou privado do uso e fruição dos prédios; da mesma forma, relativamente a indemnização relativa a extracção de produtos florestais, depois de determinado o valor do rendimento líquido dos produtos florestais [com base nos valores de venda desses produtos e dos encargos previstos no art. 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 312/95, de 31 de Julho, aplicável por força do disposto na alínea d), do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88] há que determinar qual o valor que correspondia a esse rendimento à data em que o proprietário ficou privado do uso e fruição dos prédios.
VII - O valor assim encontrado é actualizado nos termos do art. 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios.
VIII - O regime de indemnização previsto no Decreto-Lei n.º 199/88 não contende com o direito a justa indemnização, previsto no artigo 62.º, n.º 2, da C.R.P., por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista no art. 94.º (anteriormente no art. 97.º) da C.R.P., em termos que não impõem uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas apenas exigem uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios.
IX - Por outro lado, inserindo-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República legislar sobre os critérios de indemnizações a pagar por nacionalizações e expropriações realizadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária [arts. 82.º e 168.º, n.º 1, alínea l), da C.R.P. na redacções de 1982, e 83.º e 168.º, n.º 1, alínea l), nas redacções de 1989 e 1992], não podia o Governo, ao aprovar os Decretos-Lei n.ºs 199/88, 199/91, e 38/95, estabelecer, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, critérios de indemnização distintos dos previstos na Lei n.º 80/77, cujo regime jurídico desenvolveu através daqueles diplomas (art. 115.º, n.º 2, da C.R.P., em qualquer daquelas redacções).
X - No âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica»
Texto da decisão
Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A..., residente na ..., ..., ... ..., interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, de 20/03/2002 e 25/03/2002, respectivamente, lhe fixou o valor da indemnização no âmbito da aplicação das Leis da Reforma Agrária em 16.613.150$00, pela privação do uso e fruição do prédio arrendado ..., daquela freguesia e pelo valor de cortiça extraída do mesmo prédio pelo Estado durante as campanhas de 1977, 1981, 1982 e 1983
Por acórdão da Secção de 3-7-2003, foi concedido parcial provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto recorrido quanto ao cálculo e fixação do valor das rendas e mantendo-se na parte restante.
Inconformado, o recorrente interpôs o presente recurso para este Pleno da Secção do Contencioso Administrativo apresentando alegações com as seguintes conclusões:
1 – A indemnização a que se referem os autos é devida pela privação temporária do uso e fruição de prédios rústicos indevidamente expropriados e ocupados e posteriormente devolvidos, Decreto-Lei 199/88 de 31/05.
2 – Uma coisa é o cálculo da indemnização referente ao período que mediou entre 30/10/75 e 19/10/95, reportando-se os valores das rendas aos respectivos anos de privação, outra coisa é a actualização dessas rendas para valores reais e correntes da data do pagamento ou valores de 94/95.
3 – A Lei já não prevê o cálculo das indemnizações da Reforma Agrária, caso a caso, em processo especial administrativo nos termos do art. 8º nº 5 do D.L. 199/88, com intervenção das comissões tripartidas em representação das partes.
4 – A Lei 76/77 apenas vigorou em parte do período da ocupação do prédio, uma vez que veio a ser revogada pelo D.L. 385/88 de 25/09.
5 – Durante a vigência da Lei 76/77, as Comissões Concelhias do arrendamento rural nunca chegaram a entrar em Accionamento.
6 – As indemnizações da Reforma Agrária são calculadas por iniciativa do Estado e com base em fórmulas de cálculo aplicáveis uniformemente a todos os cidadãos abrangidos pela Reforma Agrária, Portaria 197-A/95.
7 – As Portarias do arrendamento rural foram sempre aplicadas na fixação das rendas nos arrendamentos rurais celebrados entre particulares e pelo Estado em áreas expropriadas.
8 – O cálculo da renda previsível e presumível durante a privação do arrendamento só pode ser encontrada através dos valores das rendas das Portarias do arrendamento rural.
9 – Nos termos do art. 8 do Decreto-Lei 385/88 de 25/10, as rendas são sempre actualizadas anualmente não podendo ultrapassar contudo as tabelas do arrendamento rural.
10 – A renda previsível ou presumível durante o período da ocupação corresponde sempre aos valores das rendas máximas fixadas na legislação que regula o arrendamento rural.
11 – O valor real e corrente previsto no art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05, deverá no mínimo de ser reportado a valores de 94/95, data da publicação do Decreto-Lei 38/95 de 14/02 e Portaria 197-A/95 de 17/03, que fixaram os critérios de pagamento das indemnizações no âmbito da Reforma Agrária, os componentes indemnizatórios por valores de 94/95, data considerada como a mais próxima do pagamento da indemnização.
12 – Os valores das rendas previsíveis e presumíveis que correspondem o valor da indemnização deverão ser actualizados para valores de 94/95.
13 – Existe uma autêntica lacuna na legislação especial das indemnizações da Reforma Agrária conforme refere o Acórdão do Pleno do S.T.A. de 17/05/01, Rec. 44.114 e o Acórdão do Pleno do S.T.A. de 03/07/02, Rec. 45.608, onde se refere nomeadamente a omissão de um critério de actualização das rendas, preconizando ambos os Acórdãos, para colmatar essa lacuna recorrer se necessário ao legislador.
14 – Todos os bens objecto de indemnização da Reforma Agrária foram actualizados pela Lei Especial para preços correntes ou valores de 94/95, com excepção do valor das rendas.
15 – Se todos os componentes indemnizatórios pela privação do uso e fruição são actualizados para valores correntes da data do pagamento ou para valores de 94/95, porque razão as rendas não são igualmente actualizadas?
16 – Porque razão e com que fundamento legal o proprietário absentista não é indemnizado por valores de 95, como acontece com o cultivador directo?
17 – O pagamento da indemnização do valor das rendas depois de fixado pelo valor previsível e presumível durante a ocupação, apenas beneficia de um acréscimo de 2,5% ao ano até à data do pagamento art. 19 e 24 da Lei 80/77, o que não assegura de forma alguma o valor real e corrente do bem à data de 1995.
18 – O somatório das rendas calculada pelo valor previsível em cada um dos anos de fruição do prédio, não contém em si mesmo qualquer actualização para valores de 94/95, ou da data do pagamento da indemnização, Rec. do STA nº 45.607
19 – As indemnizações da Reforma Agrária “serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos...” de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos, art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05.
20 – A indemnização para ser justa tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento.
21 – Todos os bens e direitos objecto de indemnização da Reforma Agrária, foram actualizados para preços correntes ou valores de 94/95, art. 11 nº 4, 5 e 6 do D.L. 199/88 na redacção do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, art. 2 nº 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.
22 – Conforme consta no documento emitido pela Entidade Recorrida, o valor líquido de encargos da cortiça calculado nos termos do art. 5 nº 2 d) do D.L. 38/95 de 14/02, é de Esc: 29.164.800$00 e não de Esc: 11.560.256$00 como consta no despacho recorrido.
23 – Por erro de pressupostos, a Entidade Recorrida em vez de pagar ao recorrente o valor líquido de encargos da cortiça devida, considerou erradamente como valor indemnizatório o valor de Esc: 11.560.256$00, referente à cortiça.
24 – A Entidade Recorrida quando da sua contestação não impugnou o valor de Esc: 29.154.800$00 correspondente ao valor liquido de encargos da cortiça.
25 – O douto Acórdão recorrido não se pronunciou sobre a qualificação da cortiça extraída em 77, 81 e 83 como fruto pendente à data da nacionalização do prédio, questão que fazia parte do objecto do recurso.
26 – A cortiça extraída entre 77 e 83, é um fruto pendente, com 7/9, 3/9, e 1/9 do ciclo de criação, à data da nacionalização do prédio.
27 – A qualificação da cortiça como fruto pendente para efeitos de indemnização da Reforma Agrária está prevista no art. 9º e 10º do D.L. 2/79 de 09/01, tendo em conta a periodicidade do corte (9 anos) e o número de anos de criação.
28 – A cortiça tem um período frutífero de 9 anos de criação podendo ser extraída com a idade de 9 anos, excepcionalmente com 7 ou 8 anos ou em qualquer ano, no caso de as árvores terem sido afectadas por incêndio, art. 9º do D.L. 11/97 14/01.
29 – O momento da separação da cortiça nada tem a ver com a sua qualificação como fruto pendente, sendo apenas relevante para efeitos da venda de frutos antes da colheita, transferência do direito de propriedade e posse, arts. 203º, 204º, 205º e 208º do C.C.
30 – Só para os eucaliptos assume relevância a sua autonomia (corte), para efeitos da sua qualificação de fruto pendente, uma vez que os eucaliptos foram expressamente excluídos das indemnizações da Reforma Agrária como frutos pendentes, art. 10º nº 4 do D.L. 2/79 e art. 42º da Lei 77/77 de 29/09.
31 – O direito à indemnização pelos frutos pendentes à data da expropriação está previsto no art. 1 n.º 3 da Lei 80/77 de 26/10.
32 – A cortiça, considerada como fruto pendente faz parte do capital de exploração, art. 1 n.º 2 da Lei 2/79 de 09/01.
33 – A cortiça extraída entre 77 e 83, cujo valor foi arrecadado pelo Estado, integra o conceito de fruto pendente para efeitos de indemnização, arts. 212º a 215º do C.C., art. 9 nº 1 nº 3, 4 e 5 e art. 10 nº 1 do Decreto-Lei 2/79 de 09/01, Parecer do Procurador Geral da República nº 135/83, publicado no DR II Série nº 8 de 10/01/84, homologada pelo Senhor Secretário de Estado por despacho de 22/08/83.
34 – É paga em numerário, art. 3 nº 2 c) do D.L. 199/88, na redacção do D.L. 38/95 de 14/02.
35 – A cortiça, quando considerada como fruto pendente é sempre paga em espécie, ou no caso de não ser possível pelo valor de substituição, art. 11 nº 4 do D.L. 199/88 na redacção do D.L. 38/95 de 14/02, o qual remete para o art. 13 nº 1 do D.L. 2/79 de 09/01.
36 – O pagamento do valor de substituição implica o pagamento pelo valor real e corrente da data do pagamento da indemnização.
37 – A portaria 197-A/95 de 17/03, no seu art. 3, alínea c) determina que a indemnização da cortiça quando considerada como fruto pendente ou produto armazenado, é calculada pelos valores de 94/95, constantes das publicações oficiais.
38 – A Lei 80/77 de 26/10 não previa, nem podia prever a indemnização pela privação do uso e fruição dos prédios rústicos, que só veio a ser concedida pelo Decreto-Lei 199/88 de 31/05.
39 – A Lei 80/77 de 26/10 e o Decreto-Lei 213/79 de 14/07 só são aplicáveis as indemnizações pela perda de património.
40 – Os juros previstos no art. 24 da Lei 80/77 apenas são aplicáveis às indemnizações pela perda de património, art. 1 nº 2 da Portaria 197-A/95 de 17/03 e não à indemnização pela privação temporária do uso e fruição que é o caso dos presentes autos, art. 1 nº 2 da Portaria 197-A/95 de 17/03.
41 – Mesmo que fosse aplicável à indemnização pela privação do uso e fruição o disposto no art. 24 da Lei 80/77, o acréscimo decorrente dessa aplicação ao valor das rendas entre 1975 e 1995, nunca atingiria o valor real e corrente por forma a alcançar a justa indemnização, como e imposto pelo art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88.
42 – Os juros previstos no art. 24 da Lei 80/77, são aplicáveis aos demais componentes indemnizatórios depois de actualizados para valores de 94/95, Acórdão do STA de 13/03/01, Rec. 46.298.
43 – As normas de direito internacional sobre indemnizações por expropriação, acolhidas no direito constitucional, art. 8 e no direito interno, preâmbulo do Decreto-Lei 199/88 e bem assim as normas do ordenamento jurídico português sobre indemnizações, impõem a actualização dos danos à data da respectiva liquidação e pagamento.
44 – O art. 62 nº 2 da Constituição da República é aplicável às indemnizações da Reforma Agrária como entendeu o Acórdão do Pleno da Secção do STA de 17/05/2000, Recurso 44.144. e o Acórdão do STA de 13/03/01, Rec. 46.298 (Secção)
45 – A redacção do art. 62 resultante da 4' revisão constitucional ao eliminar a expressão “fora dos casos previstos na Constituição”, determina a aplicação desta disposição constitucional às indemnizações pela expropriação no âmbito da Reforma Agrária.
46 – As expropriações e nacionalizações no âmbito da Reforma Agrária, foram todas anteriores à Constituição de 76 e já tem definidos os critérios indemnizatórios pela Portaria 197-A/95 de 17/03, conforme era determinado pelo art. 61 da Lei 77/77 de 67/09 e art. 16 do Dec.-Lei 38/95 de 14/02.
47 – O art. 94 da CRP não se aplica às indemnizações decorrentes da Reforma Agrária, já definitivamente encerrada mas às indemnizações futuras pela expropriação e nacionalização de prédios rústicos após a Constituição de 76.
48 – A aplicação do art. 94º nº 1 da CRP não afasta, pelo contrário, determina o pagamento do justa indemnização, como a correspondente indemnização.
49 – Pelo art. 7 nº 1 do Dec. Lei 199/88 de 31/05, ficou consignado e reconhecido o princípio da actualização de todos os componentes indemnizatórios no âmbito da Reforma Agrária.
50 – Valor real e corrente, só existe um, ou seja, o valor do bem a indemnizar actualizado para data do pagamento ou tão próximo quanto possível, por forma a reintegrar no património do expropriado o quantum de que foi desapossado, art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88.
51 – O douto Acórdão recorrido por erro de pressupostos de facto no cálculo do rendimento líquido florestal, violou o disposto no art. 5 nº 2 b} do D.L. 199/88 de 31/05 na redacção do D.L. 38/95 de 14/02.
52 – O Acórdão recorrido por erro de pressupostos de direito violou o art. 1 nºs 1 e 2 da Portaria 197-A/95 de 17/03, quando aplicou esta disposição legal à indemnização pela perda do uso e fruição.
53 – O Acórdão recorrido, na medida em que entendeu não actualizar o valor das rendas para os valores contemporâneos do pagamento da indemnização, ou para valores de 94/95, violou o disposto no art. 1, nº 1 e 2 e art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05, art. 13 nº 1 e 2 da Lei 80/77 de 26/10, o art. 4 nº 4 do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, o art. 2 nº 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.
54 – O acórdão recorrido ao não proceder à actualização da renda e cortiça, ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental, sendo nulo por violação do preceituado na alínea d) do nº 2 do art. 133º do CPA, conjugado com o art. 62 nº 2 da CRP, uma vez que não respeita o direito constitucional à justa indemnização previsto no art. 62 nº 2 da CRP.
55 – O critério de cálculo da indemnização defendido pelo acto recorrido ao não proceder à actualização da cortiça, é incompatível com o princípio da justa indemnização consignada no art. 62 nº 2 da CRP e contraria o disposto no art. 3 c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.
56 – Uma coisa é receber o valor da cortiça em 1977, e outra bem diferente é receber esse valor em 2003, decorridos mais de 25 anos da data da privação do rendimento.
57 – O acórdão recorrido ao não se pronunciar sobre a cortiça extraída entre 77 e 83 como fruto pendente, e como tal fazendo parte do capital de exploração violou o disposto no art. 668º nº 1 alínea d) do C.P.C.
58 – O acórdão recorrido ao não considerar a cortiça extraída entre 77 e 83 como fruto pendente, com 7, 3, e 1 anos de criação à data da nacionalização do prédio, violou o art. 1 nº 3 da Lei 80/77, os arts. 1º nº 2, 9 nº 1 3, 4 e 5 e 10 nº 1 do Decreto-Lei 2/79 de 09/01 e os arts. 212 a 215 do Código Civil.
59 – O acórdão recorrido ao não proceder à actualização da cortiça, por erro de interpretação da Lei violou o disposto no art. 1 nº 1 e nº 2 e art. 7 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05, o art. 5 nº 2 d) e art. 14 nº 1 do mesmo diploma na redacção do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, o art. 2 nº 1 e art. 3 c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, o art. 133 nº 2 d) do CPA e os arts. 10º, 212º e 551º do Código Civil.
60 – A interpretação que o acórdão recorrido fez dos arts. 7 nº 2 do D.L. 199/88 e 19 e 24º da Lei 80/77 de 26/10, como fundamentação para a não actualização da renda e da cortiça, ter-se-á de considerar, nessa parte inconstitucional uma vez que viola o disposto nos arts. 62 nº 2 e 13º nº 1 da Constituição da República por colocar os recorrentes em situação de manifesta desigualdade relativa aos demais titulares de indemnização da Reforma Agrária, que receberam os seus bens por valores actualizados, nomeadamente a cortiça após a devolução dos prédios expropriados e ocupados.
61- O acórdão recorrido ao não aceitar o princípio de actualização previsto na Lei Geral e no art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88, no art. 2 nº 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, violou ainda por erro de interpretação desses normativos, os princípios constitucionais previstos no art. 62 nº 2 e ainda o art. 13 nº 1 da Constituição da República, uma vez que colocou a recorrente numa situação de manifesta desigualdade, relativamente aos demais titulares das indemnizações da Reforma Agrária, que receberam os seus bens por valores actualizados.
Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso, e em consequência ser revogado o douto Acórdão recorrido na parte em que:
Fixou como critério de cálculo do valor das rendas devidas pela privação do arrendamento através da indagação da renda previsível e presumível, casuisticamente, no processo administrativo especial previsto nos arts. 8º e 9º da Lei 80/77, e não procedeu à actualização do somatório das rendas devidas para valores de 94/95;
Não considerou o rendimento líquido florestal calculado pelo valor de 29.164.800$00;
Não considerou a cortiça extraída em 77, 81 e 83, como fruto pendente.
A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
1 – O recurso interposto pelo recorrente tinha por objecto a anulação do despacho conjunto que lhe fixou a indemnização no âmbito da reforma agrária.
2 – Em consequência de tal recurso, foi proferido o acórdão recorrido que anulou o despacho recorrido, satisfazendo, por isso a pretensão do recorrente.
3 – O objecto de recurso contencioso é unicamente o acto administrativo e o pedido é a declaração da sua nulidade e nada mais – art. 6º do ETAF – sendo, por isso, satisfeito o interesse da recorrente.
4 – O recurso jurisdicional cabe da decisão recorrida e não da sua fundamentação – arts. 676º e 690º nº 1 do C. Processo Civil.
5 – Deve, por isso, ser declarada a ilegitimidade do recorrente para recorrer da decisão que lhe foi favorável.
6 – A assim se não entender, sempre deve ser confirmado o douto acórdão recorrido, proferido em total consonância com a jurisprudência do S.T.A..
7 – Aliás, atento o disposto na alínea d) do nº 2 do art. 5º do DL nº 199/88, a posição perfilhada pelo recorrente no que respeita à indemnização da cortiça é mesmo contra lei expressa.
Termos em que deve o presente recurso ser rejeitado por falta de interesse do recorrente, o que gera a sua ilegitimidade, ou, a assim se não entender, sempre ao mesmo deve ser negado provimento, com as legais consequências.
A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso jurisdicional, nos seguintes termos:
No que respeita ao mérito do recurso, considerando que o douto acórdão ora recorrido reflecte a orientação da jurisprudência deste STA a respeito das questões que constituem o objecto do presente recurso e desenvolve o sentido do parecer do Ministério Público já emitido a fls. 201, não poderá o mesmo merecer-nos qualquer reparo.
Nestes termos, somos de parecer que o recurso não merece provimento.
Notificado para se pronunciar sobre a questão da ilegitimidade suscitada pelo Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas, o Recorrente veio dizer o seguinte:
A decisão do STA apenas anulou o acto impugnado na parte referente ao cálculo de indemnização das rendas.
No que se refere ao cálculo da indemnização dos produtos florestais, a decisão foi desfavorável ao recorrente.
Quanto à questão da indemnização das rendas, o acto foi impugnado tendo por fundamento o critério de cálculo da indemnização e não actualização para valores de 94/95.
Tendo o decidido pelo STA sido desfavorável, no que se refere à actualização das rendas e ao critério de cálculo da indemnização dos produtos florestas, assiste legitimidade ao recorrente para o presente recurso.
A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer sobre esta questão da ilegitimidade, concordando com a posição assumida pelo Recorrente.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
1- O recorrente é proprietário do prédio rústico denominado “Herdade da ...”, sito na freguesia de ..., concelho de Moura.
2- Tal prédio foi ocupado no âmbito da aplicação das leis de Reforma Agrária em 30/10/1975 e devolvido em 19/10/1995.
3- Na data da ocupação o prédio estava dado de arrendamento a ..., pela renda anual de 525.000$00.
4- Pelo não recebimento das rendas devidas durante a ocupação foi atribuída ao recorrente a indemnização de 6.832.509$00, calculada em função do valor da renda acima referida multiplicado pelo número de anos por que durou a ocupação e actualizado pelo valor correspondente à multiplicação da taxa de capitalização pelo número de anos decorridos desde 1975 até 1995.
5- Durante o período de ocupação do prédio, foi extraída pelo Estado a cortiça nas campanhas de 1977, 1981, 1982, 1983.
6- O produto da venda da cortiça de cada uma daquelas campanhas foi de 687.420$00, 4.379.700$00. 13.797.000$00 e 9.053.800$00, líquido, porém, de encargos nos valores de 446.823$00, 895.627$00, 4.794.893$30 e 5.422.908$50, respectivamente (fls. 44 a 55 do p.i.).
7- O valor actualizado final da indemnização fixada pela cortiça foi de 428.788$00, 778.897$00, 4.072.423$00 e 4.500.533$00, respectivamente, no total de 9.780.641$00 (fls. 24 dos autos e 58 do p.i.).
8- Apurado, assim, o valor da indemnização definitiva no valor de 16.613.150$00 (nºs 4 e 7 supra), em 20/03/2002 e de 25/03/02 os Srs. Ministro da Agricultura e Secretário de Estado do Tesouro e Finanças lavraram o despacho conjunto de “concordo” sobre a Informação nº 591/2001- SF.G.J.(fls. 20 dos autos e 165/166 do p.i.).
3 – Nas contra-alegações, a Autoridade Recorrida suscita a questão da legitimidade do Recorrente para interpor o presente recurso jurisdicional, defendendo que foi anulado pelo acórdão recorrido o despacho impugnado, pelo que foi satisfeita a sua pretensão.
Como se infere do preceituado nos arts. 9.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, e 133.º, n.º 2, alínea h), do C.P.A., de que resulta enfermarem de nulidade os actos administrativos que estejam em desconformidade com decisões judiciais transitadas em julgado, os efeitos do decidido judicialmente em contencioso de anulação não se restringem ao acto administrativo que foi objecto da decisão judicial, obstando à validade de outros actos incompatíveis com o decidido.
É corolário deste efeito do caso julgado em contencioso de anulação que, uma vez decidido judicialmente, por decisão transitada em julgado, que um acto administrativo não enferma de determinados dos vícios, fica precludida a possibilidade de em diferente impugnação de acto distinto atinente à mesma relação material controvertida vir a decidir-se em sentido diferente. (Reconhecendo que ficam definitivamente decididas as questões de ilegalidades em cuja não verificação se assentou em decisão de recurso contencioso, podem ver-se os acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
– de 30-6-92, do Pleno, proferido no recurso n.º 30343, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 418, página 625, e em Apêndice ao Diário da República de 16-4-96, página 4452;
– de 19-1-93, proferido no recurso n.º 24606, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 423, página 265, em Apêndice ao Diário da República de 16-10-95, página 17, e em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, página 21; e
– de 2-2-2000, proferido no recurso n.º 31022, publicado em Apêndice ao Diário da República de 8-11-2002, página 780;
– de 26-9-2001, proferido no recurso n.º 35484, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-8-2003, página 5839;
– de 27-6-2001, proferido no recurso n.º 38528, publicado em Apêndice ao Diário da República de 8-8-2003, página 5013;
– de 4-12-2002, proferido no recurso n.º 45169.
No mesmo sentido, se pronuncia Mário Aroso de Almeida, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, página 24. )
Isto significa que não é indiferente, para o recorrente contencioso que obteve a anulação do acto impugnado, a fundamentação da decisão anulatória, pois, por um lado, os efeitos do julgado são diferentes conforme o vício ou vícios que justificam a anulação e, por outro lado, relativamente aos vícios que na decisão anulatória se julgou não ocorrerem, fica decidido entre as partes que eles não ocorrem e, por isso, em execução de julgado a Administração não está impedida de renovar o acto anulado com conteúdo idêntico ao anterior, quanto aos aspectos relativamente aos quais o tribunal emitiu julgamento no sentido da inexistência de vício.
Assim, em suma, é de concluir que, em processos de tipo impugnatório, o caso julgado abrange a qualificação como vícios, positiva ou negativa, das circunstâncias apreciadas na decisão transitada em julgado. (Mário Aroso de Almeida, Sobre a Autoridade do Caso Julgado das Sentenças de Anulação de Actos Administrativos, página 136.
Neste sentido, podem ver-se também os três últimos acórdãos citados.)
No caso em apreço, o Recorrente imputou ao acto recorrido vícios de violação de lei, por entender que a indemnização tinha sido indevidamente calculada na parte em que teve por base os produtos florestais e, quanto ao valor das rendas, por erro no seu cálculo e quanto ao regime de actualização.
No acórdão recorrido, apenas de concedeu provimento ao recurso no que concerne ao vício de cálculo do valor das rendas e, mesmo quanto a esse vício, não foi aceite a tese do Recorrente de que deveria atender-se às rendas máximas fixadas na legislação que regula o arrendamento rural, decidindo-se antes que há que atender às rendas que teriam sido estipuladas se o contrato de arrendamento se tivesse mantido em vigor durante o período de ocupação, matéria essa a averiguar no processo administrativo especial previsto nos arts. 8.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio.
É a esta luz que há que apreciar a questão da legitimidade do Recorrente para a interposição do presente recurso jurisdicional.
O art. 104.º, n.º 1, da L.P.T.A. estabelece que «podem recorrer a parte ou interveniente no processo que fique vencido, a pessoa directa e efectivamente prejudicada pela decisão e o Ministério Público».
Normalmente ter ficado vencido é consequência de a decisão ser contrária à posição assumida no processo ou à pretensão formulada.
É vencida a parte cuja pretensão foi repelida ou rejeitada. (ALBERTO DOS REIS, obra e local citados.) Diz-se vencida a parte que sofreu gravame com a decisão; a quem ela foi desfavorável. (MANUEL DE ANDRADE, Noções elementares de processo civil, 1.ª edição, página 198.)
No entanto, para que a parte se considere vencida, basta que a decisão, embora lhe seja favorável, não seja tão favorável como poderia ter sido. (Neste sentido, em geral, para o processo civil, podem ver-se CASTRO MENDES, Direito Processual Civil – Recursos, páginas 12 e 13, e JOSÉ JOÃO BAPTISTA, Dos Recursos, página 27.)
Nesta linha decidiu já este Supremo Tribunal Administrativo que
Se a parte obteve tudo quanto requereu, não pode ser uma parte vencida, por isso não pode interpor recurso porque não tem interesse para impugnar a decisão. Tudo quanto pediu lhe foi concedido.
Todavia, se a parte não conseguiu obter tudo quanto pediu, por a decisão não lhe ser totalmente favorável, então, nessa parte, tem interesse para interpor o recurso, para impugnar a decisão. Nessa parte, é parte vencida, por a decisão conter um benefício inferior àquele que pretendia obter.». (Acórdão de 13-4-1988, proferido no recurso n.º 4466, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-11-89, página 419.)
Esta posição do Supremo é um reconhecimento, em matéria de recursos jurisdicionais, do pressuposto processual interesse em agir, que existirá relativamente a quem puder obter algum benefício com o provimento do mesmo, na perspectiva dos direitos que pretende defender ou das posições que no processo pretende fazer valer.
No caso em apreço, é manifesto que o acórdão recorrido não deu satisfação à globalidade das pretensões formuladas pelo Recorrente e, mesmo no que concerne ao fundamento em que se baseou a anulação, embora se tenha entendido que o acto recorrido enfermava de vício, não foi acolhida a posição do Recorrente pelo que, em execução de julgado, o acto pode ser renovado com conteúdo diferente daquele que o Recorrente pretende.
Por isso, não pode deixar de se reconhecer ao Recorrente legitimidade para a interposição do presente recurso jurisdicional.
Termos em que improcede a questão prévia suscitada pelo Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas.
4 – Questões da fixação da indemnização relativa a rendas do prédio arrendado e sua actualização
Antes de mais, convém examinar a evolução legislativa sobre as indemnizações relativas a prédios expropriados e nacionalizados no âmbito da Reforma Agrária.
A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, veio estabelecer as regras básicas sobre indemnizações a ex-titulares de bens nacionalizados ou expropriados, fixando nos arts. 13.º e seguintes critérios próprios para indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, bem como as formas de pagamento (art. 18.º, 20.º e 21.º), os prazos da amortização dos títulos da dívida pública correspondentes ao valor da indemnização (art. 19.º) e as respectivas taxas de juro (art. 19.º, n.º 2, e quadro anexo) e sua contagem (art. 24.º).
Porém, nos seus arts. 8.º, n.º 1, alíneas b) e c), e 37.º, n.º 2, fazia-se depender de legislação complementar, a publicar no prazo de 60 dias, a determinação das indemnizações relativas a prédios rústicos, legislação essa que não veio a ser publicada, nesse prazo.
O Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, veio preencher a omissão desta legislação, definindo os critérios de avaliação dos bens e direitos a indemnizar, propondo-se «o Governo assegurar a observância do princípio, fundamental do nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação» e anunciando que «a determinação do valor real dos prédios rústicos atingidos pela nacionalização ou expropriação há-de resultar da aplicação de um método que permita, com o necessário rigor técnico e objectividade, apurar o valor real ou corrente dos bens e direitos a indemnizar, isto é, o valor provável de transacção desses bens». (Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88.)
Concretizando estes desígnios, estabeleceu-se no art. 7.º deste diploma que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos» e que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar».
Constatando-se que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva» decidiu o Governo que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização deverão ser igualmente objecto de reparação». (Mesmo Preâmbulo.)
Esta intenção foi materializada no art. 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma em que se estabeleceu que «as indemnizações definitivas calculadas nos termos deste diploma visam compensar (...) a privação temporária do uso e fruição dos bens indicados no artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), no caso de devolução desses bens em momento ulterior ao da sua nacionalização ou expropriação» (As alíneas a) e c) do n.º 1 do art. 2.º, nas redacções iniciais, estabeleciam que «serão objecto imediato de indemnização definitiva, calculada nos termos deste diploma», a) «os prédios rústicos objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, neles se compreendendo todo o capital fundiário constituído, por terra e plantações, melhoramentos fundiários e obras e construções», e c) «os prédios urbanos expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária».), no art. 5.º, em que se estabelece o regime desta indemnização e no art. 14.º em que se identificam os titulares desse direito de indemnização.
O Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, veio alterar aquele Decreto-Lei n.º 199/88, e, constatando que «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares», esclareceu que as «indemnizações visam fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 1976)». (Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 38/95.)
Este Decreto-Lei n.º 38/95 deu nova redacção àqueles arts. 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88, que passaram a ter as seguintes redacções:
2 – O valor do rendimento líquido a que se refere o número anterior será calculado com base no somatório das seguintes parcelas:
a) Rendimento líquido das culturas arvenses de sequeiro, para as rotações culturais tradicionais em cada tipo de solos, calculado com base nos valores médios por hectare e por ano de privação;
b) Rendimento líquido das culturas arvenses de regadio, dos pomares, olivais e outras culturas permanentes efectivamente praticadas no prédio rústico à data da ocupação, expropriação ou nacionalização, por hectare e ano de privação;
c) Rendimento líquido dos efectivos pecuários ocupados ou requisitados, por cabeça animal e ano de privação;
d) Rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal.
3 – A pedido do indemnizando, o valor obtido com base nos critérios estabelecidos no número anterior poderá ser alterado por prova documental em contrário, designadamente com base nas declarações do imposto sobre a indústria agrícola referentes ao ano que precedeu a ocupação, nacionalização ou expropriação.
4 – No caso de a propriedade estar arrendada, a indemnização prevista no n.º 1 será repartida entre o arrendatário e os titulares de direitos reais nos mesmos termos em que era repartido o próprio rendimento líquido do prédio.
5 – Se a reserva tiver sido atribuída sobre prédio diverso do que foi ocupado, nacionalizado ou expropriado, haverá lugar à indemnização por privação temporária de uso e fruição, na medida em que o valor da reserva tenha sido abatido ao valor do prédio ocupado, nacionalizado ou expropriado nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º
2 – O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo.
3 – A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5.º.
4 – No caso de prédio arrendado, a indemnização prevista no n.º 1 será atribuída ao arrendatário cuja posição jurídica haja sido interrompida em consequência da nacionalização, cabendo ao titular de direito real que dispunha de uso e fruição do prédio uma indemnização pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento.
Este Decreto-Lei n.º 38/95 aditou também um n.º 7 ao art. 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, relativo à indemnização por frutos pendentes, estabelecendo que «a indemnização por frutos pendentes à data da expropriação ou nacionalização será calculada com base nos respectivos valores à data em que os mesmos foram ou seriam comercializados, e a correspondente a produtos armazenados não devolvidos com base no valor corrente à data do pagamento da indemnização».
O mesmo Decreto-Lei n.º 38/95, aditou também um art. 16.º ao Decreto-Lei n.º 199/88, em que se estabelece que «as fórmulas técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura».
Ao abrigo deste art. 16.º, veio a ser publicada a Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março que, relativamente à indemnização pela privação temporária do uso e fruição estabeleceu, no seu n.º 2.º, n.º 1, que «o valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.ºs 4, 5 e 6, multiplicados pelo número de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo e, nos casos previstos no artigo 30.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, com a nova redacção da Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão ». (Não se está perante qualquer das situações previstas no art. 30.º da Lei n.º 109/88, com a redacção da Lei n.º 46/90, que estabelece o seguinte:
a) Permaneceram na posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou na dos respectivos herdeiros;
b) Antes de 1 de Janeiro de 1990 e independentemente de acto administrativo com esse objecto, regressaram à posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou às dos respectivos herdeiros;
c) Os prédios permaneceram ou regressaram à posse e exploração do Estado, quando se trate de explorações exclusivamente florestais, ou quando os anteriores titulares ou os respectivos herdeiros se substituíram ao Estado nos arrendamentos celebrados com os beneficiários da entrega em exploração, por acordo com estes.
2 – Os factos invocados por qualquer interessado para os efeitos do número anterior devem ser provados nos termos gerais de direito, cabendo à direcção regional de agricultura competente na respectiva área a apreciação da prova produzida, com vista ao apuramento dos factos que importam à decisão final.)
Esta mesma Portaria estabeleceu que «o valor definitivo da indemnização devida pelo capital de exploração não devolvido será calculado com base nos inventários realizados à data da ocupação ou reconstituídos de acordo com o que está estabelecido no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, com a nova redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, adoptando-se» (...) «para os frutos pendentes, produtos armazenados e avanços às culturas, os preços correntes dos produtos e serviços constantes das publicações do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural Preços de Factores de Produção Agrícola 1994/1995 e Custo de Execução das Principais Tarefas Agrícolas, de Junho de 1994».
No n.º 4 do n.º 2.º desta Portaria 197-A/95 estabeleceu-se que, nos casos de prédios ou partes de prédios não explorados directamente pelos respectivos proprietários ou usufrutuários e em que os direitos de exploração não foram restabelecidos, a indemnização a que se refere o n.º 1 corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a data da ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares.
5 – No acórdão recorrido, reproduzindo-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 24-10-2002, proferido no recurso n.º 48087 entendeu-se, em suma, que
–a indemnização devida, no âmbito da Reforma Agrária, ao proprietário de prédio rústico arrendado, pela privação das rendas no período da ocupação, deve ser determinada atendendo às rendas que seriam devidas, se o contrato se tivesse mantido em vigor no período que mediou entre a data da ocupação e a devolução do prédio ao proprietário;.
– esse valor não coincide, necessariamente, nem com o valor da renda do prédio à data da ocupação, multiplicado pelo número de anos de duração da ocupação do prédio (solução adoptada pelo acto recorrido e que no acórdão recorrido se designa como corrente minimalista), nem com o valor máximo das rendas que sucessivamente poderiam ser estipuladas ao longo desse período, mediante a aplicação das tabelas de rendas máximas constantes das Portarias editadas ao abrigo do art. 10º da Lei 76/77 (como pretendem os recorrentes e que no acórdão recorrido se designa como concepção maximalista);
– o valor da indemnização por rendas não recebidas deverá atender antes ao que, no processo administrativo especial previsto nos art. 8º e 9º do DL 199/88, se vier a apurar como sendo o correspondente à evolução previsível das rendas naquele período (teoria intermédia, adoptada pelo STA).
– O Recorrente contencioso defende, em suma, que
– a renda previsível ou presumível durante o período de ocupação corresponde sempre aos valores das rendas máximas fixadas na legislação que regula o arrendamento rural;
– esses valores devem ser actualizados para valores de 1994/1995.
No art. 14.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 199/88 refere-se que a indemnização do titular do direito real de prédio arrendado é devida «pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento», o que inculca que devem ser consideradas as rendas que presumivelmente seriam recebidas pelos senhorios se os arrendamentos se tivessem mantido durante o período de privação do uso e fruição dos prédios.
Na mesma linha, o n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95 refere que esta indemnização «corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares», o que aponta também no sentido de se ter de atender às rendas que presumivelmente seriam recebidas.
Assim, é clara a intenção legislativa de que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou daqueles, que é a forma adequada de obter a desejada justa indemnização.
Por isso, é de concluir que a indemnização justa não pode ser, necessariamente, assegurada com a fórmula adoptada no acto impugnado, baseada no valor das rendas que vigoravam à data em que os então proprietários ficaram privados da área referida, multiplicado pelo número de anos durante o qual se manteve a privação, só podendo sê-lo, como se entendeu no acórdão recorrido, através de uma forma de cálculo que atenda à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação dos prédios.
Neste sentido vem sendo a jurisprudência largamente dominante deste Supremo Tribunal Administrativo, actualmente pacífica. (Decidiram neste sentido, entre outros, os seguintes acórdãos:
– de 17-11-1998, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7128;
– de 8-7-1999, proferido no recurso n.º 44144, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-9-2002, página 4653;
– de 25-11-1999, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 6870;
– de 3-10-2000, proferido no recurso n.º 45608, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7030;
– de 18-2-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-10-2002, página 329;
– de 5-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 44144, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 498, página 66, e em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 739;
– de 5-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748;
– de 16-1-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-2-2003, página 43;
– de 21-2-2001, proferido no recurso n.º 45734;
– de 13-3-2001, proferido no recurso n.º 46298
– de 12-12-2002, proferido no recurso n.º 48098;
– de 18-6-2003, proferido no recurso n.º 48085;
– de 28-1-2004, do Pleno, proferido no recurso n.º 47391.)
Assim, é correcta a posição assumida no acórdão recorrido, quanto às rendas que devem servir de base ao cálculo da indemnização, que são as que presumivelmente seriam recebidas se o arrendamento se mantivesse durante o período de privação dos prédios, a apurar no processo administrativo especial previsto nos arts. 8.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 199/88.
6 – A fixação da indemnização pela perda do valor das rendas integra duas operações: uma de determinação do valor das rendas que devem servir de base ao cálculo da indemnização, que a Administração entende ser o da renda que vigorava à data da ocupação, multiplicado pelo número de anos durante os quais durou a ocupação; outra operação de actualização do valor encontrado, que a Administração entende dever ser efectuada através da capitalização desse valor global como se todas as rendas se tivessem vencido no momento da ocupação, com aplicação, depois, das taxas de juro previstas na Lei n.º 80/77.
O Recorrente pretende a actualização dos valores das rendas para os de 1994/1995, defendendo que deve atender-se às rendas máximas permitidas durante o período de tempo em que decorreu a ocupação.
No acórdão recorrido adoptou-se o entendimento de que a actualização a efectuar é apenas a que resulta da capitalização dos juros prevista no art. 24.º da Lei n.º 80/77.
Do que atrás se referiu decorre que a fixação de indemnização por rendas não recebidas durante o período de ocupação dos prédios tem de ser fixada com base nas que presumivelmente seriam recebidas ao longo do período de privação do prédio, pelo que é de afastar a actualização para valores de 1994/1995, pretendida pelo Recorrente ou a obrigatoriedade de considerar, necessariamente as rendas máximas legalmente permitidas.
Por outro lado, o n.º 2 do art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 estabelece que o valor real e corrente (n.º 1 do mesmo artigo) dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados é referido à data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação, conforme o que tiver ocorrido em primeiro lugar. Por isso, o que a lei impõe, em vez de ser a actualização para valores de 1994/1995, é o cálculo do valor à data em que ocorreu a privação do prédio.
Assim, determinado o valor de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação, tem de se calcular o valor que a cada uma delas corresponde à data da ocupação, à face da evolução do valor da moeda. (Naturalmente este valor deflacionado de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas não tem de coincidir com da renda que vigorava à data da ocupação, podendo ser superior ou inferior a ele, pois o valor daquelas rendas presumíveis pode ter variado em função de factores distintos da evolução monetária, como, por exemplo, as limitações ou imposições derivadas de regulamentação relativa ao arrendamento rural que entretanto vigorou ou existência de causas anormais que tenham afectado o valor locativo dos terrenos arrendados. )
Depois, este valor global das rendas reportado à data da ocupação, como o dos restantes bens ou direitos a que se reporta aquele art. 7.º, é actualizado nos termos dos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77.
Aliás, aquela operação de reportar o valor real e corrente dos bens à data da nacionalização, expropriação ou ocupação está em sintonia com este art. 24.º, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios. Isto é, os juros vencem-se a partir desta data porque os valores da indemnização são a ela reportados, através do cálculo deflacionário que impõe o preceituado no n.º 2 daquele art. 7.º.
Assim, quanto à forma de actualização, à face das normas indicadas, é correcta a posição assumida no acto recorrido, que é também, no essencial, a do acórdão recorrido, com o esclarecimento de que, depois de serem determinados os valores de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação, tem de se calcular o valor que a cada uma delas corresponde à data da ocupação, à face da evolução do valor da moeda, sendo este valor que serve de base à actualização nos termos dos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77.
7 – Questão do valor da indemnização pela privação de rendimentos florestais.
Do exame da legislação indicada apura-se que, com o Decreto-Lei n.º 199/88, se introduziu no regime de indemnizações relativo às expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, a par de indemnizações pela «perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita» e pela «caducidade dos direitos do arrendatário» [art. 3.º, n.º 1, alíneas a) e b)], uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios expropriados ou nacionalizados, indemnização esta que se aplica em todos os casos em que houve devolução dos bens em momento ulterior [art. 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma].
Assim, nestes casos em que houve devolução dos bens, não há qualquer outra indemnização, no que concerne a bens devolvidos, pois esta visa, precisamente, reparar o prejuízo global sofrido com a privação do uso e fruição, como decorre do 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.
No caso dos autos, está-se perante uma situação em que ocorreu a devolução global do prédio ocupado [segundo se infere do n.º 2 da matéria de facto fixada], pelo que há lugar à indemnização por privação temporária do uso ou fruição desses prédios, à face do preceituado nos referidos arts. 3.º, n.º 1, alínea c), e 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.
A indemnização por privação temporária, no que concerne ao rendimento florestal, é a correspondente ao «rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal», como expressamente se refere na alínea d) do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88.
Consequentemente, nestes casos de devolução de bens, não há lugar a uma indemnização autónoma por frutos pendentes, designadamente a prevista no n.º 7 do art. 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, pois esta tem lugar nos casos em que os bens que integravam o capital de exploração não foi devolvido, como se conclui do conjunto das disposições deste artigo, em que se incluem referências expressas a bens que não tenham regressado à posse dos seus titulares e a bens não devolvidos (n.ºs 4 e 6), conjugadas com o art. 14.º, em que se prevê uma indemnização autónoma «pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos».
Relativamente aos bens devolvidos, o único prejuízo consubstancia-se em tal privação e, por isso, se ele é indemnizado autonomamente, abrangendo o rendimento líquido dos bens florestais, a atribuição cumulativa de uma indemnização por frutos pendentes, que constituem uma parte do rendimento líquido do prédio durante o período de privação, reconduzir-se-ia a uma inaceitável duplicação parcial de indemnização pelo mesmo prejuízo.
8 – No caso em apreço, o valor da indemnização relativa à cortiça extraída foi calculado tomando por referência os valores pelos quais foi vendida [n.º 6 da matéria de facto fixada].
Como se referiu, no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se estabelecer, no n.º 1, que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos», acrescenta-se, no n.º 2 que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar».
Assim, também no caso de produtos florestais, depois de determinado o rendimento líquido com base nos valores de venda desses produtos e dos encargos previstos no art. 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 312/95, de 31 de Julho [aplicável por força do disposto na alínea d), do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88] haveria que determinar qual o valor que correspondia a esse à data em que o Recorrente ficou privado do uso e fruição dos prédios.
Como se referiu, esta determinação do valor dos bens nesta data está em sintonia com o art. 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios, sendo a retroacção do cálculo do valor que pode explicar a contagem de juros desde esse momento.
Aquele art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 é a última emanação legislativa sobre indemnizações definitivas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pelo que revoga quaisquer outras normas que pudessem dispor em sentido contrário, designadamente as que regiam as indemnizações provisórias (art. 7.º, n.º 2, do Código Civil).
Por outro lado, este art. 7.º aplica-se a todas as indemnizações derivadas de expropriações ou nacionalizações efectuadas ao abrigo daquelas leis, como resulta do seu n.º 1, e, por isso, não há qualquer discriminação de qualquer dos tipos de titulares de indemnizações, quanto ao momento que é considerado como o relevante para cálculo dos valores dos bens ou direitos de que ficaram privados.
Designadamente, não tem suporte legal uma distinção entre as indemnizações pela perda de património e as derivadas de privação temporária. Com efeito, no art. 3.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se indicarem, no seu n.º 1, os tipos de indemnizações (pela perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita, pela caducidade de direitos de arrendatário e pela perda temporária de direitos de uso e fruição) estabelece-se, no seu n.º 2, que aos titulares de bens expropriados ou nacionalizados ao abrigo das leis sobre a reforma agrária não são atribuídas indemnizações parcelares por cada um dos tipos de perda de bens ou direitos, mas sim uma única indemnização global, que resulta da adição das várias indemnizações e da subtracção de valores aí indicados. (Estas situações de indemnização única formada por indemnizações parcelares, para além de poderem ocorrer relativamente ao mesmo prédio em que haja mais do que um tipo de indemnizações poderão ocorrer também nos casos em que uma pessoa seja titular de mais que um prédio, pois o art. 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88 estabelece, imperativamente, que seja organizado «um único processo para o cálculo da indemnização definitiva relativa aos bens e direitos da mesma pessoa sitos no mesmo distrito».)
Por isso, embora a Lei n.º 80/77 apenas previsse indemnizações por privação definitiva de direitos (o que se explica por não estar prevista, ao tempo, a devolução de bens, que só depois veio a ser decidida legislativamente), tendo de haver uma única indemnização global, toda ela tem de ser paga nos mesmos termos, não estando prevista outra forma de pagamento que não seja através dos títulos previstos naquela Lei.
Assim, o art. 18.º da Lei n.º 80/77, que impõe o pagamento da indemnizações por expropriações e nacionalizações, inclusivamente as definitivas, em títulos de dívida pública, com o regime de juros previsto nos seus arts. 19.º e 24.º, tem de ser interpretado de forma actualista, de modo a abranger também as indemnizações definitivas que tenham subjacentes situações de privação temporária, previstas no Decreto-Lei n.º 199/88.
Aliás, não havendo qualquer outro diploma legal que se refira a outros títulos para pagamento de indemnizações derivadas de expropriações e nacionalizações ao abrigo das leis da reforma agrária, é forçosamente aos títulos previstos no art. 18.º e seguintes da Lei n.º 80/77 que se reportam os n.ºs 1 e 2 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e o n.º 9.º da Portaria n.º 197-A/95, ao referirem-se aos «títulos das indemnizações».
Assim, aquela indemnização unitária vence globalmente juros nos termos dos arts. 19.º e 24.º daquela Lei, como resulta do preceituado naquele art. 18.º.
O facto de a Portaria n.º 197-A/95 só prever expressamente o pagamento destes juros no seu n.º 1.º, que se reporta à avaliação definitiva do património fundiário não devolvido, não pode afectar o que resulta da Lei n.º 80/77 e do Decreto-Lei n.º 199/88, pois aquele é um diploma regulamentar, hierarquicamente inferior aos diplomas com valor legislativo, que só tem validade na medida em que não contrariar o preceituado nestes, como resulta do preceituado no art. 115.º, n.º 5, da C.R.P., na redacção vigente em 1995, que proíbe que por actos diferentes dos aí indicados como tendo valor legislativo (leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais) sejam interpretados, integrados, modificados, suspensos ou revogados preceitos de diplomas legislativos. (O mesmo se pode dizer, por maioria de razão, relativamente à declaração do Senhor Director Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, que o Recorrente juntou aos autos, que não tem valor normativo.
De resto, nessa declaração, embora sem uma fundamentação jurídica explícita, nem se diz nada em contrário do que neste acórdão se afirma, neste ponto, pois, começando por afirmar-se que a Lei n.º 80/77 apenas previu indemnizações por perda de património (o que é inquestionável), acaba por se concluir que, para sua a aplicação às situações de privação temporária, houve que estabelecer uma correcção matemática, «a nível da regulamentação daquela lei», o que significa que, afinal, é esta lei que tem de ser aplicada, com regulamentação, a estas situações de privação temporária. )
Por isso, no caso em apreço, a indemnização pela extracção de produtos florestais foi correctamente calculada, como parte do rendimento líquido dos bens durante o período de privação do uso e fruição dos prédios, nos termos da alínea d) do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88, não tendo de ser calculada, total ou parcialmente, nos termos previstos no n.º 7 do art. 11.º daquele diploma para os «frutos pendentes».
Assim, conclui-se que não tinha de haver uma actualização dos valores das vendas dos produtos florestais para valores de 1994/1995, nem aplicação subsidiária do Código das Expropriações, por a legislação referida prever expressamente a forma de cálculo dos valores da indemnização, desde os momentos a considerar para esse cálculo até à remuneração pelo atraso no seu pagamento.
9 – Existindo este regime de actualização especial para as indemnizações devidas por expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, designadamente relativas a prédios arrendados, não se pode entender que exista uma lacuna de regulamentação, que permita a aplicação de qualquer outro regime.
Porém, o Recorrente suscita a questão da inconstitucionalidade deste regime de actualização, que entende ser incompatível com os arts. 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da C.R.P., e os princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade.
Aquele art. 24.º da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos, e o art. 7.º, n.ºs e 2, do Decreto-Lei n.º199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos.
No entanto, o regime de actualização previsto nos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e respectivo Anexo é um regime diferenciado, pois, conforme o valor que cada titular de direito de indemnização tem a receber, são-lhe entregues títulos de uma das doze classes referidas neste Anexo (com prazos de pagamento, períodos de diferimento e taxas de juros diferentes), prevendo-se também, no n.º 1 do art. 20.º, que os pagamentos de indemnizações enquadráveis na Classe I (até 50.000$00), possam ser efectuados em dinheiro. Prevê-se ainda no art. 22.º daquela Lei (Redacção dada pela Lei n.º 36/81, de 31 de Agosto.) um regime excepcional para as Misericórdias e outras instituições privadas de solidariedade social, fundações, cooperativas e congregações e associações religiosas e admitiu-se, no art. 39.º, a possibilidade de estabelecimento de um regime especial para estrangeiros. (Que veio a ser estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 31/80, de 6 de Março, que prevê o pagamento em títulos do Tesouro.)
Porém, esta excepção e regimes diferenciados não implicam uma ofensa do princípio da igualdade, pois este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável e, no caso, elas têm-no, pois são diferentes também as presumíveis capacidades económicas dos titulares de direito de indemnização (e a consequente premência de obter o dinheiro correspondente à indemnização) que deixam entrever as dimensões dos respectivos direitos, designadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro, de que beneficiam apenas titulares de pequenos direitos de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação.
Por outro lado, o n.º 2 do art. 62.º da C.R.P., que estabelece que «a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização», não é aplicável nesta matéria, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista nos arts. 83.º e 94.º (em redacções anteriores os arts. 82.º e art. 97.º) da C.R.P..
Na verdade, como tem vindo a sustentar o Tribunal Constitucional «quando se trate de matérias especificamente sediadas na âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações» (Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 14/84, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 2.º, página 339, e n.º 491/02, de 26-11-2002, proferido no processo n.º 310/99, publicado no Diário da República, II Série, de 22-1-2003, página 1057.), o que é o caso da Reforma Agrária, prevista naqueles arts. 94.º e 97.º.
Naquele art. 83.º deixa-se para a lei ordinária a fixação do critério das indemnizações e nos termos do art. 94.º não se inclui referência a «justa indemnização», ao contrário do que sucede com aquele art. 62.º, referindo-se apenas «o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração».
Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do art. 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
– do Pleno, de 5-6-2000, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748;
– de 28-6-2001, proferido no recurso n.º 46416;
– de 18-10-2001, proferido no recurso n.º 46053;
– de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 47033;
– de 7-2-2002, proferido no recurso n.º 47393;
– de 28-5-2002, proferido no recurso n.º 47476;
– de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47465;
– de 4-6-2002, proferido no recurso n.º 47420;
– de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 47093;
– de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 47973;
– de 30-10-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 46872, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 494, página 266;
– de 7-11-2002, proferidos nos recursos n.ºs 47930 e 48088;
– de 4-12-2002, proferidos nos recursos n.ºs 46263 e 47991
– de 28-1-2004, do Pleno, proferido no recurso n.º 47391.
No mesmo sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:
– n.º 39/88, de 9-2-88, proferido no processo n.º 136/85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 374, página 114;
– n.º 605/92, de 17-12-92, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 422, página 60, e Diário da República, 2.ª Série, de 8-4-93, página 3818; e
– n.º 341/94, de 26-4-94, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4-11-94.)
Por outro lado, no âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica». (Essencialmente neste sentido, o acórdão n.º 39/88, do Tribunal Constitucional, atrás citado, a páginas 145. )
Por isso, não pode considerar-se injusta ou desproporcionada uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas directrizes constitucionais.
Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos arts. 19.º, 24.º e Anexo da Lei n.º 80/77 e no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os arts. 13.º e 62.º, n.º 2, da C.R.P., nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.
10 – Por outro lado, esta interpretação do Decreto-Lei n.º 199/88, com as alterações operadas pelos Decretos-Lei n.ºs 199/91 e 38/95, no sentido de ser aplicável o regime de pagamento através dos títulos previstos na Lei n.º 80/77, é mesmo a única que pode considerar-se compatível com a Constituição, por razões de constitucionalidade orgânica.
Na verdade, à face da Constituição na redacção de 1982, em cuja vigência foi emitido pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, legislar sobre os critérios de fixação de indemnizações relativas à intervenção, nacionalização ou socialização dos meios de produção (Nestes conceitos de nacionalização e socialização dos meios de produção se enquadram as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pois eles abrangem as situações de expropriação de bens de produção enquanto tais, para continuarem nessa qualidade na propriedade do Estado ou para exploração através de formas colectivas (neste sentido, podem ver-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 2.ª edição, volume 1.º, páginas 391-392).) inseria-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [art. 168.º, n.º 1, alínea l), na redacção de 1982] (Esta alínea l) reproduz exactamente as palavras utilizadas no art. 82º, pelo que a lei a que este artigo se reporta ter+a ser uma lei formal).
Esta reserva relativa de competência legislativa para fixação de critérios de indemnização foi mantida na revisão constitucional de 1989, embora com outra terminologia, reportando-se a alínea l) do n.º 1 do seu art. 168.º aos «meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações»;
Em qualquer dos casos é, assim, inequívoco que a fixação dos critérios de indemnização por expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária estava incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, ao tempo em que foi aprovado pelo Governo o Decretos-Lei n.º 199/88, bem como ao tempo em que os Decretos-Lei n.ºs 199/91, de 29 de Maio, e 38/95, de 14 de Fevereiro, lhe introduziram alterações.
Assim, sem autorização legislativa que lhe permitisse legislar autonomamente sobre a fixação de critérios de indemnização, apenas era permitido ao Governo desenvolver os princípios e as bases gerais da Reforma Agrária fixadas pela Lei n.º 80/77, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do art. 201.º da Constituição (em qualquer daquelas redacções).
Foi ao abrigo desta norma que foram emitidos aqueles diplomas (No Decreto-Lei n.º 199/91 invoca-se também, além da alínea c), a alínea a) do n.º 1 do art. 201.º da C.R.P., que prevê a competência do Governo para legislar em matérias não incluídas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, mas, no que se possa reportar a fixação de critérios de indemnização relacionadas com intervenção, nacionalização e socialização dos meios de produção, a validade daquele Decreto-Lei só podia basear-se na alínea c). ).
Porém, como resulta do preceituado no n.º 2 do art. 115.º da C.R.P., em qualquer daquelas redacções, os diplomas aprovados pelo Governo ao abrigo daquela alínea c) estão subordinados às leis cujos regimes jurídicos desenvolvem, dependendo a validade constitucional daqueles da sua compatibilidade com estes.
A Lei n.º 80/77 estabelece, no n.º 2 do seu art. 1.º, que «as nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei n.º 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei».
No seu art. 18.º, relativo ao «pagamento da indemnização», estabelece-se que «com excepção do disposto no artigo 20.º, o direito à indemnização, tanto provisória como definitiva, efectiva-se mediante entrega ao respectivo titular, pelo Estado, de títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos seguintes».
As excepções previstas no art. 20.º, em que se permite o pagamento em dinheiro, são apenas as de indemnizações até 50.000$00 e as devidas por frutos pendentes.
Por isso, estando as opções legislativas do Governo limitadas pela Lei n.º 80/77, o Governo não podia, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, estabelecer, nos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/95, o pagamento de indemnizações por privação temporária do uso e fruição de valor superior a 50.000$00 por forma diferente da prevista naquela Lei, que era o pagamento através «títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos» subsequentes àquele art. 18.º.
Assim, tem de concluir-se que, em vez de ofender a Constituição, a solução legislativa adoptada pelo Governo naqueles diplomas, no que concerne à forma de pagamento das indemnizações, era a única que o Governo podia adoptar à face dos poderes legislativos que, nestes casos, a Constituição lhe conferia.
Por isso, em face do regime legal aplicável ao pagamento de indemnizações, não podiam também os Autores do acto recorrido decidir o pagamento por forma diferente da que foi adoptada no acto recorrido.
Na verdade, «aí onde a Constituição imponha reserva de lei, legalidade não implica somente prevalência ou preferência de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeição do conteúdo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critérios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo; envolve, senão monopólio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixação primária de sentido normativo (reserva relativa) pela lei». (JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 1997, página 216. )
Assim, é de concluir que a solução aqui adoptada, em vez de contrariar as normas e princípios constitucionais referidos pelo Recorrente, é a única que assegura a constitucionalidade das opções legislativas materializadas nos referidos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/85.
Termos em que acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido, com o esclarecimento referido na parte final do ponto 6 deste acórdão.
Custas pelo Recorrente, com taxa de justiça de 450 euros e procuradoria de 50%.
Lisboa, 31 de Março de 2004.
Jorge de Sousa – Relator – António Samagaio - Azevedo Moreira - Santos Botelho – Abel Atanásio – Rosendo José – Pires Esteves – Angelina Domingues – Pais Borges.