Prescrição Processo cautelar Reposição de verbas
Sumário
I - Tendo-se perfunctoriamente concluído que ocorreu a prescrição do procedimento, é provável que a ação principal venha a proceder, verificando-se o preenchimento do pressuposto do fumus boni iuris, sendo que a Entidade Recorrente levou 7 anos para notificar formalmente o mandatário do Recorrido.
II - É incontornável que a situação só se consolidou em 2025, com a notificação formal do mandatário da recorrida, sendo que a prescrição encerra em si mesmo um interesse público atendível que se deve sobrepor à inércia dos comportamentos negligentes e informais da Entidade Pública.
III - Importa evidenciar que da matéria de facto levada ao probatório não resultam quaisquer factos que permitam evidenciar que a decisão de reposição das verbas assente em irregularidades cometidas ao longo do tempo, com periodicidade superior a um ano, e que permitisse dar como verificada uma situação de dúvida relevante sobre o termo inicial do prazo de prescrição do procedimento previsto no referido normativo.
IV - Desde a data da celebração do contrato de concessão do subsídio - 05/07/2013 - até à data da realização da ação de controlo em que o Recorrente concluiu pela verificação das irregularidades que fundamentaram a decisão de rescisão unilateral do contrato - 21/07/2017 -, não está dada como provada qualquer outra situação de deteção de irregularidades.
Texto da decisão
Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I Relatório
O INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP (IFAP, IP),, com os demais sinais dos autos, no âmbito da Providência Cautelar apresentada contra si pelo CONSELHO DIRETIVO DOS ... E ..., tendente à “suspensão da eficácia do ato administrativo praticado pela Requerida consubstanciada na não reposição/devolução dos montantes de 21.093,27€ e de 62.577,88€ até que haja pronúncia definitiva do Tribunal sobre a impugnação do mesmo ato administrativo na ação principal”.
O IFAP inconformado com o Acórdão proferido pelo TCA Norte em 18 de maio de 2026, que negou provimento ao recurso, confirmando a sentença de 1ª instância que julgou procedente a providência cautelar e suspendeu a eficácia dos atos administrativos emitidos pela Entidade Requerida em 22.03.2018, que determinaram a rescisão dos contratos de financiamento celebrados com o Requerente em 05.07.2013, no âmbito do PRODER, bem como a reposição/devolução por parte deste dos montantes de 21.093,27€ e de 62.577,88€, veio Recorrer para este STA, concluindo:
“i. O presente recurso de revista excecional é admissível ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, por versar sobre questão de relevante interesse jurídico, atinente à interpretação do artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, cuja aplicação transcende o caso concreto e assume inequívoca projeção sistémica no âmbito da recuperação de fundos europeus;
ii. O acórdão recorrido incorre em erro de interpretação e aplicação daquele regime ao adotar uma leitura meramente cronológica do instituto da prescrição, desconsiderando a estrutura normativa própria do referido Regulamento, designadamente quanto à articulação entre prazo-base, causas interruptivas e limite temporal máximo;
iii. Em particular, o tribunal a quo fixou o dies a quo do prazo prescricional na data da deteção da irregularidade (21.07.2017), sem proceder à necessária qualificação jurídico-material da situação concreta, omitindo a apreciação:
a) da eventual natureza continuada da irregularidade;
b) do regime específico aplicável a programas plurianuais;
c) e do impacto dessas circunstâncias na determinação do termo inicial;
iv. Tal omissão traduz-se numa aplicação incompleta do artigo 3.º do Regulamento, que consagra precisamente um regime diferenciado para irregularidades continuadas e para programas plurianuais;
v. Acresce que o acórdão recorrido fez indevida aplicação do prazo máximo (prazo duplo), ao considerá-lo automaticamente decorrido, afirmando que "o mesmo há muito se havia esgotado", sem demonstrar a verificação dos respetivos pressupostos normativos;
vi. Com efeito, a operatividade do limite máximo pressupõe a ausência de atuação juridicamente relevante da autoridade competente, o que não se verifica no caso sub judice, tendo sido proferidas decisões administrativas em 2018, nos termos dados como provados;
vii. A interpretação acolhida reconduz-se, assim, a uma aplicação mecânica e descontextualizada do instituto da prescrição, ignorando a dinâmica própria dos procedimentos administrativos complexos no domínio da gestão de fundos europeus;
viii. O entendimento sufragado pelo acórdão recorrido revela-se materialmente incompatível com o princípio da efetividade do Direito da União Europeia, na medida em que consente que a mera inércia temporal - ainda que não imputável a completa omissão administrativa - inviabilize a recuperação de montantes indevidamente pagos;
ix. O juízo de verificação do fumus boni iuris padece de erro manifesto, por assentar exclusivamente na suposta verificação da prescrição, tida como evidente e determinante da probabilidade de procedência da ação principal;
x. Tal conclusão revela uma antecipação indevida do juízo de mérito, desvirtuando a natureza perfunctória da tutela cautelar e excedendo os limites cognitivos próprios do artigo 120.º do CPTA;
xi. Não pode qualificar-se como "probabilidade séria de procedência" uma questão jurídica que depende de densificação interpretativa complexa e cuja resolução exige ponderação sistemática do direito da União e da tramitação procedimental;
xii. No que concerne ao periculum in mora, o juízo afirmado pelas instâncias revela-se juridicamente viciado por insuficiência probatória, tendo assentado essencialmente em prova testemunhal indireta e não corroborada por elementos documentais;
xiii. Como resulta da própria fundamentação da sentença, os dados financeiros relevantes assentam em estimativas da testemunha, que reconheceu não dispor de acesso à contabilidade do Requerente;
xiv. A conclusão pela existência de prejuízos de difícil reparação traduz, assim, uma inferência não suficientemente sustentada em factos concretos e objetivamente verificáveis;
xv. Acresce que os danos invocados apresentam natureza essencialmente patrimonial, não tendo sido demonstrada qualquer situação de rutura financeira, insolvabilidade iminente ou impossibilidade estrutural de prossecução da atividade;
xvi. A ponderação de interesses efetuada ao abrigo do artigo 120.º, n.º 2 do CPTA enferma igualmente de erro de direito, ao assentar numa desvalorização indevida do interesse público, qualificado como "residual";
Tal qualificação revela uma compreensão redutora do interesse público subjacente à recuperação de fundos comunitários, o qual se inscreve no cumprimento de obrigações jurídicas do Estado Português perante a União Europeia e na salvaguarda da boa gestão financeira;
xvii. Por outro lado, a imputação da situação ao alegado atraso da Administração - expressamente afirmada na sentença - traduz uma extrapolação valorativa não sustentada numa análise jurídico-funcional do procedimento, ignorando a sua complexidade e o contexto de controlo europeu;
xviii. A decisão recorrida incorre, assim, numa ponderação materialmente distorcida, privilegiando um interesse privado insuficientemente demonstrado em detrimento de um interesse público estruturalmente protegido;
xix. A manutenção do entendimento perfilhado pelo acórdão recorrido é suscetível de comprometer a eficácia do regime de proteção dos interesses financeiros da União, criando um precedente que favorece a neutralização do mecanismo de recuperação de fundos através de uma aplicação formalista do instituto da prescrição;
xx. Impõe-se, por conseguinte, a intervenção uniformizadora deste Supremo Tribunal Administrativo, no sentido de assegurar a correta interpretação do artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 e a adequada aplicação dos pressupostos da tutela cautelar;
xxi. Verificando-se erro de direito na apreciação cumulativa dos requisitos do fumus boni iuris, do pericuium in mora e da ponderação de interesses, deve o acórdão recorrido ser revogado;
Termos em que, com o mui douto suprimento de V. Exas, deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, revogando-se o acórdão recorrido e indeferindo-se a providência cautelar, com todas as legais consequências.
O CONSELHO DIRETIVO DOS ... E ... veio apresentar as suas Contra-alegações de Recurso, concluindo, no que aqui releva:
“(…) XI- Sem prescindir, por uma questão de economia processual, reitera-se nesta sede tudo aquilo que é dito supra de I a X, e reafirma-se que o douto Aresto ora em crise como a douta Sentença de primeira instância, que aquela confirma e complementa, são exemplares e não merecem qualquer reparo, pelo que bastaria reproduzir, na íntegra, o seu teor e as estas contra alegações estariam ( bem ) feitas.
XII- Todavia, por uma questão de dever de oficio, sempre se dirá que nos diversos pontos em que divide o seu recurso ( erro de julgamento no que respeita à verificação da prescrição, determinação do dies a quo, qualificação da suposta irregularidade, na relevância dos atos interruptivos, o prazo máximo da decisão, erro de julgamento quanto ao periculum in mora ou ao fumus boni iurís, inimpugnabilidade dos atos, erro na ponderação de interesses ) o recorrente limita-se a despejar alguns conceitos e considerações vagas, gerais e abstratos, não dando uma, uma só, melhor solução concreta desses assuntos, para que com base nesses factos ou juízos se pudesse chegar a soluções diferentes dos sufragados nas doutas duas decisões em mérito.
XIII- Desde logo, o Acórdão recorrido acolheu e sufragou não só a referida legislação nacional e europeia, como a doutrina e Jurisprudência dominante,
XIV- Não nos podemos esquecer que alguma dessas questões ora suscitadas nem sequer foram abordadas peio IFAP no recurso interposto da decisão de primeira instância e, como sabemos, a Decisão desse recurso fica e ficou limitada àquilo que é referido pela recorrente nas suas conclusões, pelo que o douto Acórdão em crise é ou será o reflexo, necessariamente, do recurso apresentado.
XV- Na verdade, questões agora referidas como a determinação jurídica adequada do dies a quo, a qualificação da suposta irregularidade como instantânea, continuada ou reiterada, a identificação dos atos dotados de eficácia interruptiva e a articulação sistemática entre o prazo ordinário e o limite máximo da prescrição, a questão do programa plurianual, se o prazo pode relevar até ao encerramento definitivo do programa ou à consolidação da situação irregular e, fundamentalmente, a questão da prescrição, NÃO foram abordadas no recurso da decisão da primeira instância para o TCA, como a aqui recorrida chamou à atenção nas então suas contra alegações.
XVI- Em todo o caso, mesmo agora, entre outros, o recorrente não diz qual o dies a quo, não qualifica a suposta irregularidade, nada fala em concreto da relevância dos atos interruptivos nem da prescrição,
XVII- sendo que, em relação a este assunto o Tribunal a quo não entendeu irrelevante a suposta (e errada) interrupção em 2018, o que diz ou dizem é que independentemente de se considerar (deixando a porta aberta a decisão para a ação principal ) esse ato como interruptivo a prescrição verifica-se, ou melhor, parece verificar-se.
XVIII- O prazo de 4 anos é dado pela própria entidade que concede o financiamento (CE) porque acredita que é prazo mais que suficiente para que as entidades ditas competentes atuem ou possam atuar nesse desiderato.
XIX- O que não se pode aceitar - roçando até a má-fé processual - é que o IFAP esteja cerca de 7 anos parado ( de 2018 a 2025 ), inerte, inoperante, para cumprir uma tarefa que lhe era extremamente simples executar, houvesse o mínimo de zelo nesse sentido, consubstanciado no envio de uma mera carta registada conforme por duas vezes foi avisada, por escrito, pelo mandatário da recorrida.
XX- O periculum in mora assentou, e muito bem, entre outras coisas, na necessidade de prevenção de incêndios e à manutenção de equipas de sapadores, para o que os meios económicos e humanos são fundamentais, cujos factos foram dados, muito bem e justificadamente, como provados, tanto que a recorrente não refere ( nem há ) que ofensa de disposição expressa na Lei que exija determinado tipo de prova ou que as ilações retiradas são logicamente absurdas.
XXI- Nunca esquecendo a natureza meramente indiciária da prova em sede cautelar, valerá, aqui e sempre, o princípio da livre apreciação da prova por parte do Tribunal.
XXII- Quanto à inimpugnabilidade dos atos, continuamos a dizer que se está, ainda e apenas, no campo da suspensão da eficácia dos respetivos atos e que o recorrente terá a oportunidade de se pronunciar e defender esse seu entendimento na ação principal, até porque, como se disse, se considera que a recorrida apenas foi verdadeiramente notificada em 2/7/2025.
XXIII- Em todo o caso, nunca por nunca a situação ficou consolidada em 2018 mas tão só em 2025, com a notificação ao mandatário da aqui recorrida, pelas razões expostas supra, caso contrário porque haveria o IFAP de repetir esse ato que ela própria entenderia como consolidado?
XXIV- De modo que, em bom rigor, o próprio IFAP tem este entendimento que a notificação não foi feita e que a prescrição se verifica, coincidindo, em bom rigor, com o entendimento dos Baldios que não impugnaram na altura o ato por não terem sido notificados, contrariamente ao que agora aconteceu.
XXV- E a notificação em 2025 não foi, como diz a recorrente, para desencadear a execução, porquanto para esse efeito não precisava de qualquer notificação ao Mandatário, e se consideravam os seus direitos consolidados desde 2018 porque não os executaram?
XXVI- Em todo o caso, deve dizer-se que a invocada prescrição não tem a ver com a (in)impugnabilidade do ato porquanto é um efeito do tempo que, uma vez decorrido, extingue essa prerrogativa ou direito.
XXVII- Por fim, quanto ao erro de ponderação de interesses e a sua proporcionalidade, como se disse e os doutos Arestos em crise assim o confirmam, a prescrição encerra em si mesmo um interesse público atendível que se deve sobrepor a falsos comportamentos diligentes que apenas encapotam irresponsabilidade e incompetência por parte do IFAP, como é o caso.
XXVIII- E nesse desiderato do interesse público, não é irrelevante e despiciendo que no caso concreto, notificado que foi o "O Ministério Público, junto desta Tribunal, não se pronunciou", Ministério Público que, consabida e constitucionalmente, é o órgão que representa o Estado e defende a legalidade democrática e os interesses que a Lei determinar, nomeadamente o interesse público e coletivo, sendo por isso e para isso que é notificado.”
A presente Revista foi admitida por Acórdão de Apreciação Preliminar do STA, de 25 de junho de 2026, onde, no que aqui releva, se discorreu o seguinte:
“(…) O Requerente apresentou no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga processo cautelar, em que requereu a suspensão da eficácia do ato administrativo emitido pela Entidade Requerida, consubstanciado na não reposição/devolução dos montantes de €21.093,27 e de €62.577,88 até que haja pronúncia definitiva do Tribunal sobre a impugnação do mesmo ato administrativo na ação principal, pretensão que foi concedida por sentença datada de 09/10/2025, a qual suspendeu “a eficácia dos atos administrativos emitidos pela Entidade Requerida em 22.03.2018, que determinaram a rescisão dos contratos de financiamento celebrados com o Requerente em 05.07.2013, no âmbito do PRODER, bem como a reposição/devolução por parte deste dos montantes de 21.093,27€ e de 62.577,88€
Interposto recurso, o TCA Norte, negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida.
Mantendo a discordância, a Entidade Requerida, ora Recorrente, vem recorrer de revista, invocando que as questões submetida à apreciação deste Supremo Tribunal respeitam à interpretação do artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, quanto à determinação do dies a quo do prazo de prescrição em programas plurianuais, a articulação entre prazo de prescrição, interrupção e prazo máximo (limite do dobro) e a qualificação dos atos administrativos no âmbito de procedimentos de recuperação de fundos, estando em causa matéria com clara projeção sistémica e impacto direto na atuação das entidades gestoras de fundos europeus, na uniformidade da aplicação do direito da União Europeia e na salvaguarda dos interesses financeiros da União, pelo que, com relevância acrescida, na medida em que envolve a interpretação de normas de direito da União Europeia com impacto direto em múltiplas relações jurídicas, impondo a necessidade de clarificação jurisprudencial e de estabilização interpretativa.
Não obstante as instâncias não divergirem entre si e estar em causa um processo cautelar, cuja excecionalidade da admissão da revista é manifesta, a matéria a que respeitam os presentes autos reveste importância acima do comum, convocando a interpretação e a aplicação de direito da União Europeia e de diversos conceitos e institutos, como o de “irregularidade”, que determinam a necessidade de intervenção deste Supremo Tribunal, com vista a assegurar a correta aplicação do direito a respeito da questão da prescrição, com relevo para o decretamento da providência cautelar.”
O Ministério Público veio a emitir Parecer em 19 de julho de 2026, no qual se concluiu “(…) que o juízo realizado pelas instâncias sobre a verificação do requisito do "fumus boni iuris", com base na probabilidade de vencimento da ação por prescrição do procedimento, se mostra correta. Motivo pelo qual se impõe julgar improcedente o presente recurso de revista.”
II. DE FACTO
Com relevância para o objeto deste Processo, foram nas instâncias fixados os seguintes factos Provados:
“1. Em 05-07-2013 foi contratado e aprovado, entre o IFAP e o Requerente, no âmbito do PRODER - Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, um investimento elegível a favor deste no montante de € 175.448,06 com atribuição de um subsídio não reembolsável de € 140.358,45, visando a intervenção numa área de 62,49 ha naquele baldio, densamente ocupado por infestantes lenhosas não indígenas (mimosas) com vista à sua eliminação, tendo dado origem à abertura do processo 3384/20..., com o NIFAP ...97 (cfr. fls. 42-48 do PA respetivo, constante de fls. 316 e ss. do suporte eletrónico do processo, bem como acordo das partes).
2. Nesse mesmo dia, foi igualmente contratado e aprovado, entre o IFAP e o Requerente, no âmbito do PRODER - Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, um investimento elegível a favor deste no montante de € 74.414,08 com atribuição de um subsídio não reembolsável de € 63.531,26, visando, na mesma, a intervenção numa área de 62,49 ha naquele baldio, densamente ocupado por infestantes lenhosas não indígenas (mimosas) com vista à sua eliminação, tendo dado origem à abertura do processo 3383/20..., também com o NIFAP ...97 (cfr. fls. 76-83 do PA respetivo, constante de fls. 59 e ss. do suporte eletrónico do processo, bem como acordo das partes).
3. No âmbito desses processos, em 21/07/2017, a Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte (DRAP Norte) efetuou visita de verificação física ao local, tendo identificado indícios de corte de mimosas, efetuado em 2014, por existirem no terreno vestígios de toiças cortadas e restos de material depositado, tendo verificado ainda que, nesse momento, este mesmo terreno encontrava-se totalmente infestado com mimosas, que ultrapassavam a altura de 3 metros, não tendo tido quaisquer efeitos, as intervenções então realizadas; e que não foi efetuada a plantação prevista do povoamento misto de carvalhos e pinheiros bravos, encontrando-se o projeto abandonado, pelo que concluiu que o projeto se encontrava em situação irregular e em incumprimento da legislação aplicável à ação e subação referidas (cfr. fls. 115116 do PA, 2§ parte, constante de fls. 174 e ss. do suporte eletrónico do processo, bem como acordo das partes).
4. Subsequentemente, a Entidade Requerida procedeu à reanálise do projeto, projetando proceder à rescisão unilateral dos contratos e determinar a devolução de ajudas indevidamente recebidas, a título de subsídio não reembolsável, nos valores de 21.093,27€ e 62.577,99€, respetivamente, tendo notificado disso o Requerente em 09.02.2018 e dado ao mesmo o prazo de dez dias para se pronunciar (cfr. fls. 8487 do PA, 2§ parte, constante de fls. 174 e ss. do suporte eletrónico do processo, que aqui se dão por reproduzidas, bem como acordo das partes).
5. Em 23.02.2018, o Requerente pronunciou-se sobre a intenção de rescisão unilateral dos contratos de financiamento e de determinação da devolução dos valores acima aludidos, pugnando pela prorrogação do prazo de execução dos projetos financiados e pela disponibilização das quantias remanescentes, bem como pela manutenção dos respetivos contratos (cfr. fls. 48-58 e 81 do PA, 2§ parte, constante de fls. 174 e ss. do suporte eletrónico do processo).
6. Por ofício de 22.03.2018, a Entidade Requerida notificou o Requerente da decisão final proferida no processo administrativo com o nº ...17..., mediante a qual determinou a rescisão unilateral do contrato de financiamento nº ... e a devolução do montante de 21.093,27€ no prazo de trinta dias após a receção do mesmo ofício (cfr. fls. 27-30 do suporte eletrónico do processo, que aqui se dão por reproduzidas).
7. Por ofício de 22.03.2018, a Entidade Requerida notificou o Requerente da decisão final proferida no processo administrativo nº ...17..., mediante a qual determinou a rescisão unilateral do contrato de financiamento nº ... e a devolução do montante de 62.577,88€ no prazo de trinta dias após a receção do mesmo ofício (cfr. fls. 6-9 do PA, 2§ parte, constante de fls. 174 e ss. do suporte eletrónico do processo, que aqui se dão por reproduzidas).
8. Por correio eletrónico de 30.04.2018, o mandatário do Requerente comunicou à Entidade Requerida que tinha sabido entretanto das referidas decisões por intermédio do seu constituinte, pedindo que as mesmas lhe fossem notificadas por ter juntado procuração forense nos respetivos processos administrativos (cfr. fls. 5 do PA, 2a parte, constante de fls. 174 e ss. do suporte eletrónico do processo).
9. Por correio eletrónico de 17.05.2018, a Entidade Requerida remeteu ao mandatário do Requerente os ofícios de 22.03.2018 anteriormente enviados a este último (cfr. fls. 2 do PA, 2a parte, constante de fls. 174 e ss. do suporte eletrónico do processo).
10. Por ofícios de 02.07.2025, a Entidade Requerida notificou por via postal o mandatário do Requerente dos referidos ofícios de 22.03.2018 enviados a este último, informando que tinha sido dado o prazo de trinta dias úteis contados desde a data de receção dos mesmos para a reposição voluntária do montante considerado como indevidamente recebido (cfr. fls. 19-24 e 25-30 do suporte eletrónico do processo).
11. O Requerente tem de encargos fixos anuais um montante superior a 90.000,00€, distribuído por ordenados, encargos sociais, serviços administrativos e de contabilidade, seguros, combustíveis e manutenção de máquinas (cfr. fls. 42 do suporte eletrónico do processo, conjugado com o depoimento da testemunha AA).
12. O Requerente não tem uma fonte de receitas ordinária, vivendo à custa dos subsídios a que se candidata ou de uma ou outra venda de material lenhoso, que se mostram escassos face às referidas despesas (cfr. depoimento da testemunha AA).
13. A execução dos atos suspendendos esgotará o parco pecúlio do Requerente, impedindo-o de fazer face às tarefas que lhe estão cometidas, designadamente no que respeita à limpeza dos terrenos, prevenção de incêndios, reposição de águas e arranjo de caminhos, por meio da sua equipa de sapadores (cfr. depoimento da testemunha AA).
Foram julgados não provados os seguintes factos:
a) O terreno não está totalmente infestado de mimosas e o projeto de reflorestação não foi abandonado.
b) Foram executados e aplicados os tratamentos químicos nesses mesmos terrenos, no tempo da anterior como já na gestão da atual direção do Conselho Diretivo destes Baldios, quer por pincelagem quer por aplicação de herbicidas.”
III. DE DIREITO
Importa sublinhar que decorre do Acórdão de Apreciação Preliminar que a única questão relevante a apreciar se prende com a verificação da invocada Prescrição, em face do que se apreciará predominantemente o requisito do "fumus boni iuris".
Considerou o Tribunal a quo que «Entre a data em que foi detetada a irregularidade e a data da notificação referida em 10. ocorreram cerca de 8 anos. Entre a data da notificação referida em 9. e a data da notificação referida em 10. ocorreram cerca de 7 anos.
Assim sendo, independentemente do prazo prescricional se ter interrompido (ou não) em 2018, é palmar que o mesmo há muito se havia esgotado aquando da notificação a que se refere o ponto 10. da Fundamentação De Facto».
Mais discorreu o TCA que «Aparentemente, tendo ocorrido a prescrição do procedimento, é provável que a ação principal venha a proceder, existindo, portanto, como bem se julgou, fumus boni iuris», e que «Ainda que a verificação de um vício que fundamente a procedência da ação impugnatória (principal) não seja manifesta ou ostensiva, se numa análise sumária do mesmo se concluir que, aparentemente, o mesmo se verifica, existe fumus boni iuris».
Significativamente, afirmou-se ainda que «A suspensão de eficácia dos atos administrativos em apreço não hipoteca o mesmo [interesse público], já que essa possibilidade se mantém de pé até ao trânsito em julgado da decisão que vier a ser tomada na ação principal».
Efetivamente, recorda-se, apenas está em causa no presente processo cautelar suspender a devolução do montante em causa “até que haja pronúncia definitiva do Tribunal sobre a impugnação do mesmo ato administrativo na ação principal”.
O Recurso em apreciação mostra-se predominantemente conclusivo nas suas afirmações.
Efetivamente, não se vislumbra que a decisão recorrida tenha deixado de acolher as normas europeias e nacionais aplicáveis.
Acresce que o Recorrente passou a conferir especial relevância, em sede de revista, à determinação do dies a quo do prazo prescricional, à caracterização da irregularidade como instantânea ou continuada, à relevância de eventuais atos interruptivos, à articulação entre o prazo-base e o limite temporal máximo previsto no artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 e ainda à natureza plurianual dos programas financiados.
Todavia, a matéria de facto fixada pelas instâncias não contém elementos que permitam concluir, ainda que indiciariamente, pela existência de uma irregularidade continuada, nem pela prática de atos interruptivos posteriores a 2018 com relevância para o cômputo dos prazos em análise.
De igual modo, não resulta demonstrada qualquer circunstância factual específica, ligada à natureza plurianual dos programas em causa, que permita afastar o juízo formulado pelas instâncias quanto à provável verificação da prescrição.
Nesta medida, ainda que as questões suscitadas pelo Recorrente revistam interesse jurídico evidente em abstrato, a factualidade efetivamente apurada não fornece suporte bastante para alterar o juízo cautelar efetuado pelas instâncias.
Diga-se, exemplificativamente, que se é certo que o Recorrente contesta o dies a quo adotado pelas decisões das instâncias, o que é facto é que não refere qual deveria ser o mesmo, nem objetiva a relevância concreta dos suscitados atos interruptivos da prescrição.
Em qualquer caso, o Tribunal a quo não entendeu irrelevante a invocada interrupção em 2018, antes referindo que, independentemente de se considerar esse ato como interruptivo, sempre a prescrição se verificaria.
Como se refere na própria decisão de 1ª Instância, o IFAP quanto ao invocado ato interruptivo de 2018, levou 7 anos para o notificar formalmente o mandatário do Recorrido, o que aconteceu em Julho de 2025.
Incidentalmente, diga-se que o perículum in mora assentou, nomeadamente, na necessidade de prevenção de incêndios e manutenção de equipas de sapadores, para o que são necessários meios económicos, o que se mostra aceitável e compreensível, até por se tratarem de factos públicos e notórios, decorrentes da experiência comum, sendo que se está em sede Cautelar onde a apreciação, também da prova, é meramente perfunctória
Recentrando a questão, reitera-se que é incontornável que a situação só se consolidou em 2025, com a notificação formal do mandatário da recorrida.
Isso decorre insofismavelmente do ponto 10. da matéria de Facto onde se expressa que "Por ofícios de 02.07.2025, a Entidade Requerida notificou por via postal que tinha sido dado o prazo de trinta dias úteis contados desde a data de receção dos mesmos para a reposição voluntária do montante considerado como indevidamente recebido”, irrelevando quaisquer notificações informais que tivessem ocorrido.
Aliás, o IFAP denota consciência que a notificação formal ainda não havia ocorrido, pois que não executou o direito que na sua perspetiva se encontraria consolidado desde 2018.
Finalmente, quanto ao suposto erro de ponderação de interesses, como decorre da decisão das instâncias, a prescrição encerra em si mesmo um interesse público atendível que se deve sobrepor à inércia dos comportamentos negligentes e informais do IFAP.
Não releva também a argumentação do IFAP, de acordo com o qual o procedimento administrativo demorou muito tempo porque envolveu verificação técnica, análise de irregularidades e tramitação administrativa complexa, porquanto em 2018 tudo isso estava feito, faltando, apenas, o mera notificação formal.
Assim, sintetizando e concretizando, entendeu o Tribunal a quo verificar-se a aparente prescrição da medida de reposição de quantias indevidamente recebidas e da suspensão de eficácia do ato determinativo da reposição, sem que tenha sido posto em causa o interesse público e sendo caso disso, a recuperação da quantias reclamadas.
Entrando na apreciação objetiva da questão controvertida, e no que respeita à apreciação feita quanto ao decurso do prazo de prescrição do procedimento previsto no artigo 3º do Regulamento (CE) nº 2988/95, de 18 de dezembro, importa evidenciar que da matéria de facto levada ao probatório não resultam quaisquer factos que permitam evidenciar que a decisão de reposição das verbas assente em irregularidades cometidas ao longo do tempo, com periodicidade superior a um ano, e que permitisse dar como verificada uma situação de dúvida relevante sobre o termo inicial do prazo de prescrição do procedimento previsto no referido normativo.
Com efeito, desde a data da celebração do contrato de concessão do subsídio - 05/07/2013 - até à data da realização da ação de controlo em que o Recorrente concluiu pela verificação das irregularidades que fundamentaram a decisão de rescisão unilateral do contrato - 21/07/2017 -, não está dada como provada qualquer outra situação de deteção de irregularidades.
Efetivamente, entre a última data e a data da notificação do mandatário do Recorrido - 02/07/2025 -, não consta da matéria de facto qualquer outra circunstância ou facto relevante.
Assim, mal se alcança o sentido da afirmação recursiva de acordo com a qual «Foram proferidas decisões administrativas em 2018, foram praticados subsequentes atos de desenvolvimento procedimental e mantida a relação jurídica até à efetiva exigência de devolução», pois que nada disso decorre da matéria de facto, sendo que o afirmado pelo Recorrente é meramente conclusivo.
Efetiva e incontornavelmente, mal se alcança a razão pela qual o Recorrente notificou o mandatário do Recorrido em 02/07/2025, pois que entre a decisão de rescisão do contrato notificada ao recorrido em 22/03/2018 (pontos 6 e 7 do probatório) e a comunicação ao respetivo mandatário (ponto 8 do probatório), não resulta que tenha sido realizada qualquer outra diligência com vista à recuperação das quantias recebidas.
O artigo 3º do Regulamento (CE) nº 2988/95, de 18 de dezembro, prevê dois prazos:
(i) um prazo de 4 anos, relativo ao procedimento (nº1);
(ii) E um prazo de 3 anos (nº2), relativo à execução da medida.
Entendendo-se que só com a notificação do mandatário do Recorrido em 02/07/2025 é que a decisão de rescisão do contrato produziu os seus efeitos, é manifesto que o prazo de 4 anos do procedimento foi ultrapassado, pois que entre 22/03/2018 e aquela data não ocorreu qualquer outro facto interruptivo.
Caso se entendesse que com a notificação em 22/03/2018 a decisão de rescisão do contrato produziu todos os seus efeitos, mostra-se igualmente evidente que o prazo de execução da medida foi igualmente ultrapassado.
Assim sendo, tal como considerado pelas instâncias, entende-se estarem verificados todos os pressupostos tendentes à procedência da presente Providência Cautelar.
IV. DECISÃO
Acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 9 de setembro de 2026. - Frederico Macedo Branco (relator) - Cláudio Ramos Monteiro - Helena Maria Mesquita Ribeiro.