Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 01267/05

I – A fundamentação de facto de um acto administrativo pode ser validamente enunciada através de uma proposição conclusiva se esta permitir que facilmente se ascenda às suas premissas ou razões.
II – O grau de exigência do dever de fundamentação varia consoante as concretas circunstâncias dos casos, nas quais também se inclui o conhecimento que o destinatário do acto objectivamente possua acerca do assunto nele decidido.
III – Assim, mostra-se suficientemente fundamentado de facto o acto que, já depois de a Administração e o destinatário da ordem saberem que três eucaliptos existentes num terreno tinham caído sobre uma habitação limítrofe, ordenou o abate de outros eucaliptos implantados naquele prédio por eles colocarem em perigo a mesma habitação.
IV – Porque esse perigo resultante de uma possível queda só existe em relação aos eucaliptos que estejam suficientemente próximos da habitação a proteger, é de entender que essa proximidade define o âmbito da referida ordem de abate, em vez de consistir num fundamento de facto do acto administrativo.
V – A proposição usada para fundamentar um acto não tem que ser acompanhada pela negação das proposições que lhe repugnariam, não só porque essa tarefa é virtualmente inesgotável em face do número indefinido das proposições repugnantes, mas também porque ela nada acrescentaria logicamente ao fundamento já enunciado, pois que se limitaria a negar negações, mantendo-se o fundamento com o exacto alcance significativo que antes detinha.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Presidente da Câmara Municipal de Gondomar interpôs recurso jurisdicional da sentença do 1.º Juízo Liquidatário do TAF do Porto que, por falta de fundamentação, anulou o despacho em que aquela autoridade ordenara ao aqui recorrido, A..., identificado nos autos, que procedesse ao abate de eucaliptos existentes num prédio de que é comproprietário.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as seguintes conclusões:

1 – Na presente situação, andou mal a Mm.ª Juíza «a quo» ao considerar que a deliberação recorrida padece de vício de forma por alegada falta de fundamentação legal, violando supostamente o art. 125º do CPA.

2 – Isto porque, contrariamente ao considerado na douta sentença recorrida, o acto contém expressamente os respectivos fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão.

3 – Na verdade, teve o ora recorrido perfeito conhecimento da motivação do acto em apreço, nomeadamente através do ofício da aqui recorrente, de 23/1/02, que, relativamente à fundamentação do acto recorrido, refere expressamente:

«Fundamentos do acto administrativo ordenado:

C) De facto – porque os eucaliptos colocam em perigo a habitação do Sr. ....

D) De direito – art. 2º, n.º 1, al. b) do DL n.º 334/90, de 29 de Outubro, ao abrigo da competência deferida ao Sector de Protecção Civil pelo art. 31º, n.º 2, da Organização dos Serviços Municipais de Protecção Civil de Gondomar, publicada no DR, II Série, n.º 33 de 9 de Fevereiro de 1993, bem como nos termos do art. 126º do RGEU, reconhecida que foi a existência de prejuízos para a segurança da edificação vizinha, o que consta do aludido ofício n.º 15.818, enviado à Câmara Municipal do Porto.»

4 – Tanto mais que o recorrido reconhece expressamente tal situação, ao mencionar a «supra» referida fundamentação no cabeçalho da petição inicial apresentada.

5 – Por conseguinte, somos a concluir que não ocorreu a pretensa violação do art. 125º do CPA, geradora do alegado vício de forma por falta de fundamentação.

6 – Logo, ao decidir de forma diversa, violou a douta sentença recorrida o estatuído no mencionado preceito legal.

7 – Doutro passo, sempre se dirá que estamos perante uma sentença ferida de nulidade, nos termos da al. c) do n.º 1 do art. 668º do CPC.

8 – É que é evidente a existência de uma contradição entre os fundamentos e a decisão, pois, não obstante a alegada ausência de concretização da factualidade que serviu de base ao acto recorrido, utilizada como fundamento pela sentença em crise, a sua decisão aponta no sentido da inexistência de uma fundamentação legal.

9 – Deste modo, sendo notória a alegada contradição, é a douta sentença recorrida nula.

Contra-alegou o recorrido, defendendo a extemporaneidade do recurso jurisdicional e a bondade da sentença «sub censura».

Ouvido «ad hoc», o recorrente pronunciou-se no sentido da tempestividade do recurso jurisdicional.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer em que, após considerar que o recurso é tempestivo, se pronunciou no sentido do não provimento dele.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

- O recorrente foi notificado em 3/12/01 para proceder ao abate dos eucaliptos existentes na sua propriedade sita entre a Travessa ... e o rio Douro, na freguesia de Medas, em Gondomar, na medida em que aqueles eucaliptos colocavam, alegadamente, em perigo a habitação do Sr. ....

- O recorrente veio então a apresentar requerimento dirigido ao Presidente da CM Gondomar com o teor constante de fls. 22 e 23 dos presentes autos.

- O recorrente recebeu ofício datado de 23/1/02 com o seguinte teor:

«Serve o presente para acusar a recepção do requerimento que V. Ex.ª dirigiu a esta autarquia, registado sob o n.º 123, datado de 3/1/02, o qual nos mereceu a melhor atenção.

Relativamente às questões formuladas por V. Ex.ª no que diz respeito ao mandado de notificação em questão, cumpre-nos informar o seguinte:

1 – O acto administrativo que ordenou o abate dos eucaliptos foi praticado pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal de Gondomar;

Fundamentos do acto administrativo ordenado:

A) De facto – porque os eucaliptos colocam em perigo a habitação do Sr. ....

B) De direito – art. 2º, n.º 2, al. d), do DL n.º 334/90, de 29 de Outubro, ao abrigo da competência deferida ao Sector de Protecção Civil pelo art. 31º, n.º 2, da Organização dos Serviços Municipais de Protecção Civil de Gondomar, publicada no DR, II Série, n.º 33, de 9 de Fevereiro de 1993, bem como nos termos do art. 126º do RGEU, reconhecida que foi a existência de prejuízos para a segurança da edificação vizinha, o que consta do ofício n.º 15.818, enviado à CM Porto.»

- Por despacho de fls. 27 dos autos, foi oficiosamente suscitada a questão prévia da ilegitimidade passiva face à errada identificação do autor do acto recorrido.

- Notificado nos termos e para os efeitos do art. 54º, n.º 2, da LPTA, o recorrente, a fls. 29 e ss., reconhecendo o erro, veio sustentar a desculpabilidade do mesmo, requerendo, simultaneamente, a rectificação.

- Na sequência de decisão proferida nestes autos pelo STA, veio o recorrente a ser convidado a apresentar nova petição, o que fez em 8 de Janeiro de 2004.

- O presente recurso contencioso foi instaurado em 4 de Abril de 2002.

Tendo em conta o que consta do processo instrutor apenso, consideramos também provados os factos seguintes:

- O procedimento administrativo em que foi proferido o acto contenciosamente recorrido iniciou-se com uma informação interna, dos Serviços de Protecção Civil da CM Gondomar e datada de 24/1/01, segundo a qual dois eucaliptos existentes no «supra» identificado prédio do ora recorrido tinham caído «sobre uma habitação» limítrofe.

- Em 7/2/01, o Serviço de Fiscalização Municipal da CM Gondomar informou que os eucaliptos caídos eram três, que tinham danificado o telhado da referida habitação e que, no prédio do aqui recorrido, havia «outros eucaliptos que se encontram muito perto da habitação» danificada.

- Em 13/6/01, o aqui recorrido dirigiu ao Presidente da CM Gondomar a exposição que consta de fls. 60 a 107 do instrutor apenso, em que, a dado passo, afirma que, em 23 e 24 de Janeiro de 2001, lhe comunicaram que três eucaliptos do seu terreno acima referido haviam caído sobre uma habitação vizinha.

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o despacho do ora recorrente que ordenara ao aqui recorrido que abatesse certos eucaliptos que estariam a colocar em perigo «a habitação» de um vizinho – aquele que, no mesmo recurso, figura como recorrido particular. Entendendo que o acto impugnado padece de vício de forma, por falta de fundamentação, a decisão «a quo» anulou-o e absteve-se de conhecer dos demais vícios arguidos na petição de recurso. E, no presente recurso jurisdicional, a autoridade recorrente acomete tal sentença, afirmando que ela é nula e que o acto se encontra devidamente fundamentado.

Todavia, é prioritário que resolvamos um problema colocado na contra-alegação. Aí, o recorrido defende que foi violado o disposto no art. 144º do CPTA – em que se impõe que o recurso jurisdicional seja interposto e conjuntamente alegado no prazo de trinta dias a contar da notificação da decisão recorrida – dado que o recorrente ofereceu a alegação de recurso já depois do referido prazo. Mas é flagrante a insubsistência desta tese.

Na verdade, o presente recurso jurisdicional não está sujeito ás regras do CPTA – mas às da LPTA (cfr. o art. 5º, n.º 1, da Lei n.º 15/2002, de 22/2). Ora, de acordo com o estatuído no art. 106º da LPTA, o aqui recorrente dispunha, para apresentar a alegação, do prazo de trinta dias (cfr. o art. 6º, n.º 1, al. e), da Lei n.º 33/95, de 18/8) contado «da notificação do despacho de admissão do recurso». Como este despacho foi notificado por ofício datado de 5/7/05, que se presume recebido três dias depois (art. 254º, n.º 2, do CPC), e o dito prazo se suspendeu durante as férias judiciais desse Verão (cfr. art. 144º, n.º 1, do CPC), é iniludível que a alegação, entrada no TAF do Porto em 7/10/05, foi oferecida antes do integral decurso do prazo previsto para o efeito.

Excluído o apontado motivo do não conhecimento do presente recurso jurisdicional, e porque se não vislumbra qualquer outra causa conducente ao mesmo resultado, é tempo de nos debruçarmos sobre as duas fundamentais censuras que o recorrente dirige à sentença impugnada. E, dentre elas, apreciaremos em primeiro lugar a arguida nulidade da decisão – pois, se ela fosse nula, haveria de ser erradicada «in toto» da ordem jurídica, caso em que se tornaria impossível o conhecimento do seu mérito.

O recorrente acha que os fundamentos da sentença se opõem à sua decisão. E, embora se exprima obscuramente – tanto na conclusão 8.ª, como no segmento do «corpus» da alegação donde a dita conclusão dimana – tudo indica que ele pretendeu dizer que a Mm.ª Juíza «a quo» entrou em contradição lógica na medida em que, após discorrer sobre o vício de forma de modo a referi-lo a uma insuficiência da fundamentação de facto, veio a concluir que ele consistia numa falta «de fundamento legal» – expressão esta que o recorrente parece assimilar a uma falta de fundamentação de direito.

Contudo, é evidente que essa nulidade não existe. Ao terminar com a menção de que o despacho recorrido carece «de fundamento legal», a sentença quis sem dúvida dizer que o acto, precisamente pelas razões que atrás vinham expostas, estava desprovido da fundamentação legalmente devida, ou seja, que os fundamentos do acto não se ajustavam às exigências constantes do art. 125º do CPA e, por isso, não eram «secundum legem». Sendo assim, a sentença não sofre da incongruência lógica de, a partir de um antecedente referido à insuficiência dos motivos de facto, tirar um consequente sobre a insuficiência dos motivos de direito; ao invés, a decisão flui em termos harmoniosos dos seus fundamentos, pelo que não existe a nulidade invocada.

Passemos ao conhecimento «de meritis», que exclusivamente consiste em apurar se a sentença julgou bem ao decidir que o acto contenciosamente recorrido não estava devidamente fundamentado de facto. Há unanimidade nos autos sobre o pormenor de a ordem de abate dos eucaliptos se ter baseado em eles colocarem «em perigo a habitação» de um vizinho. O aqui recorrido, logo «in initio litis», sustentara que essa fundamentação não era «clara, coerente e completa»; e a sentença entendeu o mesmo, pois disse, «primo», que não havia «harmonia lógica» entre os fundamentos do acto e a ordem nele inserta e acrescentou, «secundo», que o juízo acerca daquele «perigo» era conclusivo e imprestável em termos de fundamentação.

Todavia, é desde logo manifesto que existe uma perfeita compatibilidade lógica entre o antecedente e o consequente constantes do acto. Na medida em que este partiu da certeza de que certas árvores constituíam um perigo que urgia eliminar, o abate delas afigurava-se como uma das consequências logicamente possíveis para se conseguir a remoção desse perigo. Quer isto dizer que o acto só enfermaria de incongruência lógica – em termos de lógica material, que é a única agora em causa – se a perigosidade das árvores nele tivesse funcionado como causa de um efeito que lhe fosse materialmente estranho e extravagante, como sucederia nas hipóteses de a ordem emitida consistir na pintura de um muro ou na realização de obras de saneamento.

Portanto, a fundamentação do acto não pecou por incongruência. E isso seria ainda mais visível e flagrante se encarássemos o acto como uma proposição exceptiva oculta – em que, no fundo, se teria dito que só através do abate das árvores era possível remover o perigo iminente em que se achava a habitação limítrofe.

Resta ver se o acto apresenta uma motivação conclusiva e, por isso, inapta a esclarecer o seu destinatário das razões por que se decidiu assim e não de outra maneira. Concedamos que a Sr.ª Juíza tem razão ao qualificar como conclusivo o juízo de que os eucaliptos a abater «colocam em perigo a habitação» de um vizinho. Não há dúvida de que a existência desse perigo é algo que tem de se deduzir de outros factos que, aliás, só poderiam consistir num risco de incêndio ou num risco de queda. E a especial perigosidade deste último risco tinha de se suportar em dois factos, aliás apontados na sentença – o facto de ser actual e premente o risco de as árvores caírem e o facto de elas, nessa queda e «de acordo com as leis da Física» – como disse a sentença – poderem atingir a habitação vizinha. Portanto, é manifesto que a fundamentação da ordem de abate dos eucaliptos disse menos do que poderia dizer.

Todavia, o que verdadeiramente importa apurar é se tal fundamentação disse menos do que deveria dizer. «Ante omnia», há que referir que a natureza conclusiva de um fundamento de facto não o torna automaticamente inapto para cumprir a sua função fundamentadora. Ainda que conclusivo, um tal fundamento pode ser suficientemente esclarecedor, seja pelo seu enunciado, seja pelas circunstâncias do caso – como veremos de seguida.

Assim, são constantes as situações da vida em que qualquer pessoa ascende, sem a mínima dificuldade, da conclusão que se lhe fornece às premissas ou razões em que ela se funda – o que, aliás, constitui uma modalidade do «iter» racional que correntemente detecta as causas a partir dos seus efeitos; e, nesse género de casos, seria especioso e bizantino que se insistisse na necessidade de, ao fundamento conclusivo enunciado, se acrescentarem os respectivos antecedentes que o destinatário da informação logo atinge sem hesitação nem possibilidade de erro. Ademais, importa ter em conta que a rigorosa distinção forense entre facto e direito, que remete as afirmações conclusivas para este segundo plano, não é de aplicar à Administração, pois muitos dos titulares dos seus órgãos não são juristas e, por isso, não pode ser-lhes exigido que discorram com a perfeição técnico-jurídica que é conveniente nos tribunais.

Por outro lado, as circunstâncias dos casos determinam enormes variações de grau quanto à exigência «in concreto» do dever de fundamentação. Sendo um meio que serve um fim de esclarecimento (aliás duplo – «autós» e «héteros»), o modo de cumprir tal dever varia assinalavelmente consoante o problema a solucionar, a própria solução enunciada e, ainda, as circunstâncias pessoais dos destinatários dos actos. Aliás, é nesta linha que se insere a conhecida jurisprudência deste STA que diz ser a fundamentação um «conceito relativo».

Postas as anteriores considerações gerais, atentemos mais de perto na situação dos autos. O processo instrutor apenso revela-nos que o procedimento administrativo culminado pelo acto emergiu do facto de três eucaliptos existentes no prédio do aqui recorrido haverem tombado por sobre a habitação de um vizinho, que o acto quis ulteriormente proteger; e o mesmo instrutor também nos mostra que esse facto era do conhecimento do mesmo recorrido – como se constata pela exposição que ele enviou ao Presidente da CM Gondomar em 13/6/01. Sendo assim, a fundamentação do acto, embora conclusiva, apresentava-se clara para o recorrido, pois este, ao ser notificado, já perfeitamente sabia que o «perigo» que fundava a ordem de abate dos eucaliptos ainda em pé consistia no risco de também eles caírem por sobre aquela habitação. Por outro lado, a circunstância de três árvores já terem tombado tornava crível que o mesmo sucedesse com outras, pelo que o «perigo» que corria a «habitação» próxima apresentava-se como real e premente – e, portanto, explicativo, para um qualquer declaratário normal, da intervenção autoritária da Administração.

Deste modo, as circunstâncias do caso e o conhecimento que o aqui recorrido dele possuía mostram que a fundamentação factual do acto – os eucaliptos devem ser abatidos porque «colocam em perigo a habitação» contígua – era perfeitamente cristalina para o seu destinatário, que seguramente a entendeu mesmo que depois se dissesse desentendido.

Contudo, e como a sentença correctamente aduziu, as árvores a abater seriam aquelas cuja eventual queda, segundo «as leis da Física», atingisse a habitação vizinha; e é de perguntar se esse elemento de facto deveria integrar também a fundamentação do acto. A sentença disse que sim; mas é manifesto o seu equívoco neste ponto.

Segundo o acto, os eucaliptos a abater seriam os que colocavam «em perigo a habitação» limítrofe – já que a eliminação desse perigo era a causa final da ordem de abate; ora, as árvores que incorporavam tal perigo eram exclusivamente as que, na hipótese de caírem, poderiam tombar (decerto que segundo as «leis da Física») por sobre aquela habitação. Consequentemente, as ditas «leis da Física» contribuíam para determinar quais os eucaliptos que deveriam ser abatidos e não para justificar a ordem do seu abatimento; pelo que é de entender que a proximidade das árvores à habitação definia o objecto da ordem, em vez de operar como fundamento de facto dela. Ou seja: a causa da imposição de abate dos eucaliptos também constituía um elemento determinador do âmbito da ordem administrativa, pois era evidente que esta não abrangia quaisquer árvores cuja queda não colocasse em perigo a habitação a proteger; e, simetricamente, todos os eucaliptos que, pela sua proximidade à habitação vizinha, pudessem cair sobre ela estavam abrangidos pela ordem de remoção. Portanto, a referência, constante do acto, a que havia eucaliptos criadores de um risco (de queda sobre uma certa habitação) incorporava implicitamente a ideia de que tais árvores estavam suficientemente próximas da habitação para que pudessem tombar sobre ela; e se acaso havia no prédio do recorrido outros eucaliptos cuja queda não pudesse atingir a habitação limítrofe, então eles não estavam abrangidos pela ordem de abate. Decerto que uma explicação científica do perigo que os eucaliptos representavam passaria pela prova botânica da sua fragilidade, por uma análise geológica do solo, pelo estudo meteorológico dos ventos no local e, por fim, pela demonstração matemática de que as árvores poderiam ficar animadas de um movimento descendente que as projectasse sobre a habitação contígua. No entanto, os actos administrativos não são tratados científicos interdisciplinares ou, sequer, exercícios de Física; e daí que nada disso fosse exigível para que o acto contenciosamente recorrido explicasse de um modo minimamente satisfatório a perigosidade dos eucaliptos a abater.

Resta enfrentar o último argumento usado pela sentença em prol da falta da fundamentação do acto. Disse a Mm.ª Juíza que o acto tinha de se basear na afirmação da impossibilidade de, simultaneamente, se preservarem as árvores e se eliminar o risco da sua queda e que, não constando dos fundamentos do acto que a Administração averiguou essa matéria, ele não está fundamentado. Mas não é assim. Do antecedente de que há eucaliptos que podem cair sobre uma habitação, extrai-se – de um modo logicamente harmonioso, como já dissemos – o consequente de que eles hão-de ser abatidos para se eliminar esse perigo. Ora, se porventura existir um meio externo de afastar aquela possibilidade de queda, não se estará a negar aquele antecedente ou o nexo lógico entre ele e a consequência; mas estar-se-á apenas a negar a necessidade de remover as árvores ou proporcionalidade dessa medida – e isso por causa de um dado novo, vindo «ab extra». Sendo assim, quem acometesse o acto é que podia invocar a desnecessidade do abate dos eucaliptos – o que se traduziria na alegação de um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto ou por ofensa do princípio da proporcionalidade. O que seguramente não faz sentido é que o autor do acto se visse obrigado a complementar a sua afirmação – a de que é necessário abater as árvores para remover o perigo – com a concomitante negação de casos hipotéticos, aliás em número indefinido, que poderiam contrariar o por si afirmado. Portanto, e neste ponto, a sentença incorreu num erro flagrante, consistente em supor que a proposição usada como fundamentação de um acto deve ser acompanhada da negação das proposições que se lhe oporiam. É que uma tal tarefa é virtualmente inesgotável e, portanto, impossível; e, ademais, ela nada acrescentaria logicamente ao fundamento já enunciado, pois que se limitaria a negar negações, mantendo-se o fundamento com o exacto alcance significativo que antes detinha.

Do exposto decorre que a ordem de abate dos eucaliptos se mostra devidamente fundamentada de facto, atentas as peculiaridades do caso. Assim, e porque se não verifica o vício de forma, por falta de fundamentação, que a sentença no acto divisou, procedem as seis primeiras conclusões da alegação do recorrente e o presente recurso merece provimento. E os autos hão-de regressar ao TAF do Porto a fim de que ali se prossiga na apreciação dos demais vícios arguidos, se nenhum obstáculo de ordem formal houver a esse conhecimento.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida, devendo os autos baixar ao TAF do Porto para conhecimento da matéria ainda não apreciada.

Custas pelo recorrido:

Taxa de justiça: 300 euros.

Procuradoria: 150 euros.

Lisboa, 29 de Março de 2006. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.