Pressupostos Recurso de revista excepcional
Sumário
As questões relativas à interpretação e aplicação do art. 41º do Regulamento do Plano Director Municipal de Coimbra no que concerne a definir o que é “equipamento de interesse público e de utilização colectiva”, bem como a amplitude do princípio da reserva do plano, assumem relevância social fundamental para aquela comunidade municipal; são questões novas; que podem repercutir-se no contencioso para lá dos limites do caso concreto e exigem análise de alguma complexidade, em suma, preenchem os pressupostos de admissão de recurso excepcional de revista.
Texto da decisão
Formação de Apreciação Preliminar
Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do STA:
O MINISTÉRIO PÚBLICO interpõe recurso de revista ao abrigo do art. 150º do CPTA do Acórdão proferido pelo TCAN em 9/10/2008 que revogou o Acórdão do TAF de Coimbra de 14/05/2007 proferido no âmbito da acção administrativa especial que moveu contra:
MUNICÍPIO DE COIMBRA (Réu)
A… (contra-interessada)
O MP fundamentava a acção administrativa especial no âmbito da qual invocava a nulidade dos mencionados actos administrativos, essencialmente, na violação do art. 41º do Regulamento do PDM (RPDMC) da cidade de Coimbra (ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 24/94, publicado no DR, I série B, n.º 94, de 22 de Abril de 1994), uma vez que a obra em causa — EURO STADIUM- estava projectada para ser implantada em área não abrangida por Plano de Urbanização ou Plano de Pormenor, mas qualificada pela citada norma do RPDMC como “zona de equipamento”, e contrariando aquela previsão, tinham sido construídos edifícios destinados a habitação, num total de 212 fogos.
Invocando o disposto no art. 24º n.º 1 alínea a) do DL n.º 555/99 de 16/12 (na redacção do DL n.º 177/2001, de 04/06), concluía o MP ter o Município de Coimbra praticado actos ilegais, feridos de nulidade que invocava, com base no art. 68º al b) do citado DL 555/99 de 16/12.
O Acórdão do TAF de Coimbra concedeu provimento à pretensão de declaração de nulidade aduzida pelo MP, entendendo que o RPDMC destina a área em causa, exclusivamente, a equipamentos de interesse público e de utilização colectiva, o que impedia a edificação de habitações.
Inconformados o Município de Coimbra e a contra interessada interpuseram recurso jurisdicional para o TCAN, onde alegaram, em síntese:
a) O art. 41º n.º do RPDMC adopta um conceito tipológico de “equipamento”, devendo o projecto EURO STADIUM ser considerado no seu todo, sendo por isso ilegítimo destacar uma das suas componentes menos significativa e relevante — habitação especializada.
b) A existência de uma componente de habitação especializada não desvirtua o núcleo significativo das características do equipamento presente no projecto EURO STADIUM, porquanto:
1) os edifícios de habitação especializada visam objectivos complementares, instrumentais, acessórios e indispensáveis do equipamento desportivo instalado;
2) as habitações especializadas distinguem-se das tradicionais porquanto: não foram concebidas para acolherem agregados familiares, mas sim para receberem pessoas que aí residam temporariamente, tais como atletas, entre outros; distinguem-se ainda porque as habitações dispõem de equipamentos de utilização comum e não existentes em cada uma das habitações, tais como área de lavandaria, segurança 24h, entre outras funcionalidades.
3) os edifícios de habitação especializada não se confundem com a habitação tradicional e, além disso, os equipamentos públicos e de utilização colectiva são susceptíveis de utilização individualizada temporária (Despacho n.º 7183/2003, DR II série de 11/04/2003 e DL n.º 271/2003, de 21/10);
4) os edifícios de habitação especializada têm uma área bruta de construção inferior a 18% da área total do empreendimento EURO STADIUM.
c) O Projecto EURO STADIUM, considerado no seu todo, respeita os usos ou actividades dominantes previstos no art. 41º do RPDMC (arts. 5º, 9º n.º 2, 10º n.º 4 e 28º do DL n.º 69/90 de 2/03; art. 15º da lei n.º 48/98 de 11/08; arts. 71º, 72º, 73º, 84º, 85º, 87º e 90º do DL n.º 380/99, de 2/09), pelo que este normativo não pode ser interpretado de forma fundamentalista e exclusivamente literal.
Por Acórdão de 9/10/2008 o TCAN concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto, revogou o Acórdão do TAF de Coimbra e aderiu aos argumentos das recorrentes e entendeu que o art. 41º n.º 1 do RPDMC deveria ser interpretado com base num “conceito tipológico” de equipamento, o que conduziu ao entendimento que:
“(...) não será, face ao mesmo (leia-se: “conceito tipológico”), necessário que o projecto em causa satisfaça todas as características do mesmo, bastando que no seu todo preencha um núcleo mais significativo ou representativo, não influenciando nem pondo em causa a caracterização global do projecto em causa como equipamento a habitação especializada (face à sua dimensão de apenas 18% da dimensão do projecto, T0s com características muito especiais e ao facto de se inserir na finalidade de utilização dos referidos espaços de interesse público e colectivo, adquirindo essa finalidade, para além de contribuir para a “coexistência harmoniosa de funções” e para a vitalização e dinamismo do conjunto urbanístico).
Em suma, o projecto urbanístico aqui em causa reproduz o que está previsto no plano, na medida em que, no conjunto ou no seu todo, dá cumprimento às exigências significativas ou expressivas daquele.” (cfr. pags. 40 e 41 do Acórdão, assim como pág. 42 e ss.).
Inconformado com esta decisão, o MP interpõe o presente recurso de revista, ao abrigo do art. 150º do CPTA, alegando em síntese o seguinte:
a) A questão jurídica e social a apreciar relaciona-se com o licenciamento do projecto EURO STADIUM COIMBRA, na zona de Solum, cidade de Coimbra;
b) Com a aprovação da construção permitiu-se a construção de dois edifícios destinados a habitação, num total de 202 fogos de tipologia T0;
c) A referida obra situa-se em área definida pelo PDM como zona de equipamento;
d) O art. 41º do PDM prevê que: “as zonas de equipamento são destinadas exclusivamente à instalação de equipamentos de interesse público e de utilização colectiva”;
e) A questão que pela sua relevância jurídica e social se reveste de importância fundamental, reconduz-se a apreciar o conceito de zona de equipamento, e saber se o licenciamento do projecto referente ao EURO STADIUM viola o citado art. 41º do RPDMC;
f) E reveste-se de importância fundamental, na medida em que implica a interpretação conjugada de diversos diplomas legais — do DL 60/90 de 2/03; DL 380/90 de 22/09; DL 555/99 de 16/12 e DL 177/2001 de 04/06, assim como a respectiva análise doutrinal, e revela capacidade de expansão a outros casos análogos.
g) A matéria assume especial delicadeza e particular importância para os interesses da comunidade, porquanto se reporta a questões do urbanismo e de ordenamento do território, o que evidencia a especial relevância jurídica e social da questão.
Notificados para o efeito, R e contra interessada pugnam pela inadmissão da revista e manutenção do Acórdão recorrido.
Apreciação. Os pressupostos do recurso de revista.
Nos termos do art. 150º do CPTA o recurso de revista assume natureza marcadamente excepcional, sendo admissível apenas quando estejam em causa questões de importância jurídica ou social fundamental, ou ainda quando a intervenção do STA em sede de revista seja claramente necessária para garantir uma melhor aplicação do direito.
Nesta espécie a norma interpretanda é o art. 41º do RPDMC que dispõe:
“ as zonas de equipamento são destinadas exclusivamente à instalação de equipamentos
de interesse público e de utilização colectiva”.
Portanto, o aplicador e o juiz que efectua o controlo de legalidade têm de proceder à análise de elementos literais inseridos naquele Regulamento como «zona de equipamentos de interesse público e de utilização colectiva» e interpretá-los de acordo com as regras da hermenêutica jurídica.
Também a previsão de “utilização dominante”, que se contém designadamente nos art. 9º n.º 2 alínea a) e 15º n.º 3 da Lei n.º 48/98, de 11/08, ou ainda no art. 10º n.º 4 e 28º do DL n.º 69/90 de 2 de Março, podem relevar para a apreciação a fazer, enquanto normas de enquadramento dos instrumentos de planeamento territorial.
Por outro lado verifica-se que pode também questionar-se para a decisão deste litígio o entendimento doutrinal da «reserva do plano» — princípio de direito do urbanismo que está na base da opção legislativa de cominar com a nulidade as actuações não conformes - o, que convoca, a par da interpretação das normas acima mencionados, problemas relativos à ponderação e graduação da densidade normativa das disposições contidas nos Regulamentos dos PDMs.
De modo que é de concluir que a questão concreta suscitada nos autos é essencialmente uma questão de direito de algum melindre e dificuldade, como aliás resulta também dos entendimentos opostos das instâncias, tendo o TCA afirmado que o projecto aprovado «reproduz o que está previsto no plano, na medida em que, no conjunto ou no seu todo, dá cumprimento às exigências significativas ou expressivas daquele»
É uma questão de direito que preenche os pressupostos exigidos pelo art. 150º n.º 1 do CPTA, porquanto:
- é nova, não se conhecendo jurisprudência do STA especificamente sobre a matéria.
- tem importância jurídica fundamental por envolver a análise de normas, princípios e conceitos técnico-jurídicos de alguma complexidade;
- tem relevância social por ser previsível que casos semelhantes venham a ser submetidos aos tribunais administrativos e possam beneficiar da clarificação operada através da pronúncia do STA.
Decisão:
Em conformidade com o exposto acordam em conferência na secção de contencioso administrativo do STA em admitir o presente recurso de revista por se verificarem os pressupostos exigidos pelo art. 150º do CPTA.
Sem custas, nesta fase.
Notifique.
Lisboa, 4 de Março de 2009. - Rosendo José (relator) – Maria Angelina Domingues – Santos Botelho.