Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 01163/06

I - Na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do recorrente, que é o de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legítimo pela prática do acto impugnado.
II - Tal pretensão não só se satisfaz quando, na sequência da anulação do acto, se proceder à reconstituição natural da situação actual hipotética por tal ser possível, como, na hipótese inversa, o recorrente contencioso poder vir a beneficiar de uma indemnização de natureza substitutiva.

Acordam em conferência na secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A... , com sede na ... , em Alcabideche, interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação dos despachos do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, datados de 12.1.99, 19.5.99 e 3.8.99, que indeferiram a pretensão da Recorrente de obter licença para realizar obras de remodelação no centro comercial.

1.2. Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (1º juízo liquidatário), proferida a fls. 102 e segs. dos autos, foi julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

1.3. Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para o S.T.A., cujas alegações, de fls. 120 e segs., concluiu do seguinte modo:

“1ª. Ao declarar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide pelo facto da recorrente ter vindo a obter o licenciamento das obras realizadas, a sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação do disposto nos art.s 3º do D.L. n° 445/91, de 20 de Nov. e no artº. 267°/e) do CPC, sendo certo que a recorrente mantém plena utilidade em ver anulado o acto impugnado que lhe negou o pedido de dispensa de licenciamento dessas obras.

2ª. A impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide são impossibilidade ou inutilidade jurídicas, não tendo que ver directamente com o objecto ou a coisa que se pede ou em virtude dos quais se litiga - cfr., entre outros, os Acs. da 1ª Subsecção do CA do STA de 07/05/92 no Proc. n° 029751, in www.dgsi.pt de 30/09/97 no Proc. 39.858, in Cadernos de Justiça Administrativa n° 8, pág. 49 e de 12/07/2000 no Proc. n° 046281 in www.dgsi.pt. e Ac. da 2ª Subsecção do CA do STA de 15/01/2002 no Proc. 048343, in www.dgsi.pt.

3ª. No caso dos autos, a recorrente foi autorizada, nos termos do art. 3°/6 do DL 445/91, de 20 de Nov. a executar materialmente as obras de remodelação interior, autorização essa que veio a ser revogada pelo acto impugnado (cfr. p.r.), sendo a lide de manifesta utilidade para a recorrente, já que, a ser declarado nulo ou anulado o acto impugnado, ficará definitivamente assente que à recorrente assistia o direito de ter procedido - como procedeu - à execução material das obras em causa (art. 3°/6 do DL 445/91), com utilidade obvia em sede de apuramento de responsabilidade civil.

4ª. A extinguir-se a instância, criar-se-á um “non liquet” quanto à legalidade ou ilegalidade das obras realizadas pela recorrente no período compreendido entre o momento em que foram executadas e o momento em que as mesmas vieram a ser licenciadas, dificultando ou tornando impossível a responsabilização do Município pelos prejuízos decorrentes da imposta necessidade de apresentar um pedido de licenciamento para a execução de obras legalmente dispensadas de licença.

5ª. A apresentação do pedido de licenciamento por parte da recorrente não consubstancia qualquer “aceitação” ou “reconhecimento” quanto à sujeição das obras a um processo de licenciamento, sendo certo que, para além do mais, no próprio requerimento apresentado pela recorrente à Câmara Municipal de Cascais no “pedido de licenciamento”- esta ressalvou expressamente que a formulação do pedido se deveria de entender “sem prejuízo dos direitos adquiridos” no processo de dispensa.” 1.4 Não houve contra-alegações e, neste S.T.A., o Sr. Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 137 e 138, que se transcreve:

“A sentença em recurso, com fundamento em inutilidade superveniente da lide, julgou extinta a instância no recurso contencioso interposto de despachos do Presidente da Câmara Municipal de Cascais que indeferiram à ora recorrente pedido de dispensa de licenciamento de obras de remodelação. Para tanto, ponderou-se na sentença, em resumo, que as obras em causa vieram a ser licenciadas na sequência de pedido nesse sentido formulado pela recorrente. Na sua alegação de recurso, a recorrente vem defender que a lide se apresenta de manifesta utilidade como decorrência de “... a ser declarado nulo ou anulado o acto impugnado, ficará definitivamente assente que à recorrente assistia o direito de ter procedido - como procedeu à execução material das obras em causa (art. 3.°/6 do DL n.° 445/61, com utilidade óbvia em sede de apuramento de responsabilidade civil”, invocando para esse efeito os prejuízos que teriam decorrido da necessidade de apresentar um pedido de licenciamento para a execução de obras legalmente dispensadas de licença. Afigura-se-nos que a razão se encontra do lado da recorrente. Vejamos a jurisprudência deste Supremo Tribunal abandonou de forma clara o entendimento segundo o qual a utilidade da lide se afere em função de poder ser alcançado o fim normal ou típico da decisão anulatória, o que se traduziria na reconstituição natural da situação actual hipotética que existiria acaso não tivesse sido praticado o acto que se pretende anular, passando a atribuir relevância decisiva ao conceito de impossibilidade ou inutilidade jurídica - cfr. acórdãos do Pleno da secção de 3/7/02, 30-10-02 e 25/3/03, nos recursos n.°s 27.775, 36.242 e 46.580, respectivamente.

Em tal contexto, valorou-se o facto do recurso contencioso, no regime instituído pela LPTA, constituir o meio próprio para a impugnação da legalidade dos actos administrativos, e daí que a utilidade de uma lide, em princípio, não possa ser posta em causa quando ainda é ainda possível o apuramento de eventual ilegalidade de acto administrativo e a sua consequente remoção da ordem jurídica.

Para mais, a Reforma do CPC levada a cabo pelo DL n.° 329/95, de 12/12 enfatiza “o princípio da prevalência do fundo sobre a forma...a extinção da instância...nos casos de impossibilidade ou inutilidade da lide deve ser vista à luz daquele princípio, pelo que, sempre que possível a apreciação do mérito da pretensão deduzida perante o Tribunal deve prevalecer sobre uma “composição” do litígio que não aprecie a pretensão material deduzida” cfr. acórdão de 19/10-00, no recurso n.° 46.306.

Em face disso, não podendo ainda a utilidade da lide quedar-se numa mera pronúncia académica quanto à legalidade do acto impugnado destituída de efeitos práticos, a lide permanecerá útil sempre que o interesse do recorrente se concretize no reconhecimento da ilegalidade do acto contenciosamente impugnado e dessa forma se veja investido numa posição de vantagem, a qual é susceptível de obter uma dimensão relevante para outros efeitos, nomeadamente tendo em vista o accionar em momento posterior do adequado pedido ressarcitório através da acção competente.

Revertendo à situação delineada no recurso, a nosso ver, a lide permanece útil para a recorrente na medida em que, como vem alegado, a anulação dos actos impugnados permite inscrever na esfera jurídica da recorrente um requisito de grande valia para efeito do apuramento da responsabilidade civil do recorrido, tendo em conta que se apresenta como plausível a existência de prejuízos decorrentes da “imposta necessidade de apresentar um pedido de licenciamento para a execução de obras legalmente dispensadas de licença”.

Termos em que se é de parecer que o recurso merece obter provimento, revogando-se, em consequência a sentença recorrida.”

2.Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1.Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:

1.A Recorrente é proprietária do Centro Comercial ...

2. Em 22.10.1998, a Recorrente requereu ao Presidente da CMC a dispensa de licenciatura para obras de remodelação a realizar no interior da antiga loja ... no Centro Comercial ..., nos termos e com os fundamentos constantes no processo instrutor, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

3. Em 11.12.1998, o Departamento de Urbanismo da CMC emitiu parecer, segundo o qual “as alterações propostas não podem ser consideradas ao abrigo de uma dispensa de licenciamento uma vez que alteram o título constitutivo da propriedade horizontal e respectivas fracções autónomas” e “igualmente as alterações pretendidas carecem de projecto de segurança contra incêndios e de obtenção do parecer vinculativo da SNB” 4. Nessa mesma data, a Recorrente foi notificada para se pronunciar sobre o projecto de decisão de indeferimento do pedido apresentado pela Recorrente e identificado em 2, consubstanciada no parecer supra referido.

5. Em 23.12.1998, a Recorrente apresentou a resposta à proposta de indeferimento, nos termos e com os fundamentos constantes no processo instrutor, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

6. Em 7.1.1999, o Departamento de Urbanismo da CMC emitiu informação, nos termos da qual “não poder reconsiderar o teor negativo emitido em 10.11.1998, uma vez que, para além dos aspectos mencionados há uma clara alteração do tipo de uso proposto para o anterior espaço comercial existente”.

7. Em 12.1.1999, a Autoridade Recorrida proferiu despacho a indeferir a pretensão da Recorrente, com base nos pareceres técnicos emitidos pelo Departamento de Urbanismo da CMC.

8. Em 11.2.1999, a Recorrente interpôs recurso hierárquico do despacho enunciado em 7 para a Autoridade Recorrida, peticionando a sua anulação ou substituição por outro que admita a dispensa de licenciamento municipal das obras de remodelação.

9. Em 19.5.1999, o Departamento dos Assuntos Jurídicos emitiu informação no sentido do indeferimento por não caber da decisão recurso hierárquico necessário e as obras efectuadas carecerem de licenciamento municipal.

10. Em 19.5.1999, a autoridade Recorrida proferiu despacho, aposto na informação do Departamento dos Assuntos Jurídicos, com o seguinte teor: “Concordo. Promovam-se as medidas propostas nas conclusões”.

11. Em 3.8.1999, a Autoridade Recorrida indeferiu o recurso hierárquico apresentado, nos moldes constantes no processo instrutor, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

12. Em 22.11.1999, a Recorrente requereu à Autoridade recorrida, no Processo ... – Alteração ou Ampliação, a intervenção na fracção F do Centro Comercial ... .

13. Em 18.2.2000, o Presidente da CMC aprovou o pedido enunciado em 12, condicionando o licenciamento à apresentação dos projectos de especialidades.

14. Em 25.2.2000, pelo ofício nº 10704, a recorrente foi notificada para, no prazo de 180 dias, apresentar o projecto de alimentação e distribuição da energia eléctrica, projecto de instalação de gás e projectos de instalação telefónica e de telecomunicações e o termo de responsabilidade referente à estabilidade e segurança da obra.

15. Em 18.4.2000, foi proferido despacho a aprovar os projectos das especialidades

16. Em 1.6.2000, foi emitido o respectivo alvará de licença de construção da obra.”

2.2 O Direito

A Recorrente discorda da sentença do T.A.F de Lisboa que declarou a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, no recurso contencioso que interpôs com vista à impugnação dos despachos do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, respeitantes ao “indeferimento de um pedido de dispensa de licenciamento de obras de remodelação” que pretendia levar a efeito no interior do Centro Comercial ... , de que é proprietária

Sustenta a Recorrente, em síntese, que mantém plena utilidade em ver anulado o acto impugnado, que lhe negou o pedido de dispensa de licenciamento de obras, pelo que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento, violando o disposto no artº 287º, alínea e) do C.P.Civil.

Vejamos:

A sentença recorrida considerou existir inutilidade superveniente da lide instaurada para apreciação da legalidade dos actos administrativos em causa, dado que as obras em relação às quais a Recorrente havia peticionado dispensa de licenciamento foram aprovadas e emitido o respectivo licenciamento de construção.

Erradamente, porém, tal como defende a recorrente.

Efectivamente:

A posição acolhida na sentença recorrida insere-se, fundamentalmente, na jurisprudência que chegou a ser seguida por este Supremo Tribunal e que pode sintetizar-se “na proposição de que para o efeito de reconhecimento da inutilidade superveniente da lide em recurso de anulação só são de considerar os efeitos típicos da decisão anulatória e não os laterais, indirectos ou reflexos; e de que o recurso contencioso tem por objecto a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido, e a sua utilidade correlaciona-se com a possibilidade de, em execução de sentença, se proceder à reconstituição natural da situação hipotética mediante a supressão dos efeitos jurídicos do acto recorrido, pelo que semelhante meio processual não pode pois ser utilizado para obter uma mera declaração judicial de ilegalidade do acto impugnado com vista a obter, em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis”, conforme se refere no ac. do Pleno de 25.3.03, rec. 46.580, sintetizando a aludida posição jurisprudencial.

Todavia, semelhante entendimento foi, há anos, objecto de revisão pela jurisprudência deste S.T.A., nomeadamente a partir do ac. do Pleno da Secção do contencioso administrativo de 3/7/2002, rec. 28.775, depois mantida nos acórdãos do mesmo Pleno de 30/10/2002 e de 25/3/2003, recºs 38.242 e 46.580, respectivamente.

Na verdade, conforme se pondera no ac. de 25/3/2003, pº. 46.580, proferido em proc. de oposição de julgados, firmando a anterior posição dos também citados arestos do mesmo Tribunal, «na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do recorrente, que é o de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legítimo pela prática do acto impugnado.

Só que tal pretensão não só se satisfaz quando, na sequência da anulação contenciosa do acto, se proceder à reconstituição natural da situação actual hipotética por tal ser possível (juridicamente ou no domínio dos factos), como, na hipótese inversa, o recorrente contencioso poder vir a beneficiar de uma indemnização da natureza substitutiva.

Não se pode pois dizer que nesta última hipótese, que é a dos autos, o recorrente contencioso perca a utilidade própria do meio impugnatório de que lançou mão, pois que na hipótese do provimento do recurso contencioso e da anulação do acto, ficará munido de um título que reconheceu a natureza ilícita da actuação da Administração traduzida na prática daquele mesmo acto, o que o investe numa situação de vantagem, nomeadamente para accionar posteriormente o adequado pedido ressarcitório através da acção competente.

Por outro lado, tal como se ponderou no já citado acórdão de 3/7/2002 deste Tribunal, há fundadas razões de economia processual que levam à solução abraçada pelo acórdão fundamento e que, como se disse, aquele mesmo aresto seguiu.

Na verdade, o entendimento em contrário firmado no acórdão recorrido leva à indesejável necessidade de o recorrente contencioso – na sequência da extinção do recurso contencioso por inutilidade superveniente da lide – ter de propor nova acção com vista a obter a reparação dos danos sofridos com base na conduta, que considera como ilegal, da Administração, quando a pronúncia por parte do tribunal quanto a esse segmento da actuação administrativa pode, com evidente economia de tempo e meios, ser obtida no recurso contencioso já interposto.»

É esta orientação, de que não se vê razão para divergir, que aqui se reitera, pelo que, aplicando-a à situação dos presentes autos, é de concluir que a Recorrente mantém utilidade no prosseguimento da lide, nomeadamente com vista à obtenção de indemnização pelos prejuízos decorrentes da imposta necessidade de apresentar um pedido de licenciamento para execução de obras, que, a serem ilegais os despachos contenciosamente impugnados, estariam dispensadas de licença.

Decidindo em contrário, a sentença recorrida enferma de erro de julgamento, violando por errada interpretação e aplicação o preceituado no artº 287º, e) do C.P.Civil.

3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam:

a)Conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida

b) Ordenar a baixa do processo ao T.A.F. para conhecer do mérito do recurso, se outra/s questão/ões, a tal não obstar/em.

Sem custas.

Lisboa, em 8 de Maio de 2007.- Angelina Domingues (relatora) – Fernanda Xavier - Jorge de Sousa (Votei a decisão com os fundamentos em anexo).

Votei a decisão, mas por razões diferentes das invocadas no acórdão.

1 - No contencioso administrativo anterior à reforma de 2002-2004, a apreciação da utilidade da lide, como utilidade do processo de recurso contencioso, não poderá ser dissociada das possibilidades legais que esse meio pode proporcionar para a satisfação dos direitos ou interesses legítimos que os interessados pretendem fazer valer, a nível da própria eliminação dos efeitos produzidos, pelo menos a nível da reparação de prejuízos provocados pelo acto, que é sucedâneo da reposição natural da situação actual hipotética se o acto não tivesse sido praticado com o vício ou vícios que o afectarem.

Por isso, apesar de a fixação de indemnização ao abrigo do artº10º do Decreto-Lei nº256-A/77, de 17 de Junho, ser também um dos fins próprios do processo de recurso contencioso, no contencioso administrativo anterior à reforma referida não poderia deixar de reconhecer-se se a inviabilidade da utilização daquele meio processual quando ele se mostrar inidóneo para assegurar também aquele fim, isto é, quando fosse evidente que não será possível vir a fixar uma indemnização em execução de julgado. (No sentido de que, nos casos em que é impossível concretizar a reconstituição natural, apenas pode justificar-se a subsistência do processo de recurso contencioso nos casos em que ele, complementado com a execução de julgado anulatório, pode ser adequado para assegurar a fixação da indemnização derivada de eventual julgado anulatório, podem ver-se, o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 2-5-91, proferido no recurso 26591, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 2572, que adopta implicitamente este entendimento, e o acórdão de 9-5-2001, proferido no recurso 28775, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo nº 483, página 275, que aborda a questão explicitamente.)

Na verdade, a tutela jurisdicional efectiva de direitos e interesse legítimos, constitucionalmente assegurada a quem acede aos tribunais administrativos (artº 268º, nº 4, da C.R.P.), não se confina ao direito de obter o mero reconhecimento jurídico da sua existência e a eliminação jurídica dos obstáculos à sua concretização, exigindo também, e primacialmente, a possibilidade de executar coercivamente os julgados, quando aquele reconhecimento ou a eliminação jurídica não bastem para assegurar a satisfação das pretensões dos cidadãos.

É isso que expressa, com carácter geral, o nº1 do artº2º do CPC ao estabelecer que «a protecção jurídica através dos tribunais implica o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, a pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar.”

Para concretização do âmbito dessa protecção jurídica, estabelece o nº2 do mesmo artigo 2º que «a todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou a reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente, bem como os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil da acção».

Da interligação entre direito e acção, tal como está definido não definido neste artº 2º, decorrem várias ilações:

- como se infere da utilização das referências a “acção” no singular, em regra, haverá apenas um meio processual à disposição do interessado para obter a protecção jurídica que pretende, sendo esse meio, o adequado a obter essa protecção, o único que pode ser utilizado; no entanto, esta regra não vale «quando a lei determine o contrário», o que sucede nos casos em que a lei permite ou impõe que sejam utilizados mais que um meio processual para o direito ser reconhecido em juízo, ser prevenida ou reparada a sua violação e ser realizado coercivamente;

— a protecção jurídica dos direitos consubstancia-se não só na obtenção de uma decisão judicial que os reconheça, mas também na «possibilidade de a fazer executar»;

— para determinar a adequação da acção à protecção de um determinado direito releva não só a sua idoneidade para o mero reconhecimento desse direito, como para a prevenção ou reparação da sua violação e para a sua realização coerciva, nos casos em que o mero reconhecimento seja bastante para assegurar essa protecção;

— Isto é, nos casos em que o mero reconhecimento judicial do direito não satisfaz as necessidades de protecção jurídica (eliminação de situações de dúvida ) só pode entender-se existir adequação de uma acção a um direito quando ela permita, cumulativamente, «fazê-lo reconhecer em juízo» «prevenir ou reparar a violação dele» e «realizá-lo coercivamente»;

— nos casos em que um meio processual que, ab initio, era adequado para o reconhecimento, reparação e realização coerciva do direito, essa adequação deixar de existir se a acção se vier a mostrar inidónea, por causas supervenientes, para permitir o reconhecimento, a reparação ou prevenção da violação e a realização coerciva do direito em que se consubstancia a sua tutela judicial.

A esta luz, de que um meio processual só é adequado quando tiver potencialidade para permitir a realização coerciva do direito (quando não bastar o mero reconhecimento para assegurar a respectiva tutela), o caso em apreço seria, manifestamente, à face do contencioso administrativo anterior à reforma de 2002-2004, um caso de inutilidade superveniente da lide.

Por isso, entendo que nem antes nem depois da reforma de 2002-2004 um meio processual possa ser considerado adequado para assegurar a tutela judicial quando não a permitir atingir, só podendo colocar o interessado numa hipotética situação de vantagem relacionada com a utilização de outro meio que, esse sim, permite proporcionar a pretendida efectivação da tutela judicial.

A meu ver, em situações deste tipo, «a acção adequada» de que fala o artº2º do CPC, que é uma e não duas, é, na generalidade dos meios processuais, a que pode permitir a obtenção da tutela judicial efectiva e não a que, com segurança, se pode afirmar que nunca permitirá, por si mesma, atingi-la.

Sucede, porém, que por força da norma transitória do nº 4 do art. 5º da Lei nº 1 5/2002, de 22 de Fevereiro, «as novas disposições respeitantes à execução das sentenças são aplicáveis aos processos executivos que sejam instaurados após a entrada em vigor do novo Código». E, por isso, a execução de julgado subsequente a eventual anulação do acto impugnado terá forçosamente de ser regulada pelo novo regime executivo.

À face deste novo regime, deixou de haver a restrição à realização de diligências que resultava do artº10º do Decreto-Lei nº 256-A/77, pois o novo regime de execução de julgados contém amplos momentos declarativos e instrutórios, como resulta do preceituado no art.º 47º n.º2 e 3, 166º, nº2, 178º, nº 3, e 179º, nº6, do CPTA.

Por isso, o recurso contencioso, complementado com um processo de execução de julgados nos termos do CPTA, é um meio processual que assegura, globalmente, a possibilidade de obter a tutela judicial efectiva.

E é esta potencialidade para assegurar esta tutela e não apenas para proporcionar uma situação de vantagem para utilização de outro meio processual que permite justificar a decisão sobre a utilidade da lide.

Jorge Manuel Lopes de Sousa.