Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 0112/13

A ilação de inexistência de dolo no preenchimento de certo impresso é ilação de facto que não pode ser objecto de apreciação pelo tribunal de revista.

Acordam na formação de apreciação preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:



1.



1.1. A…………….. intentou contra o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, IP (ISSS, IP) acção administrativa especial visando despacho proferido pelo Director de Núcleo de Desemprego do Centro Distrital de Segurança Social do Porto, em 10 de Abril de 2007, nos termos da qual foi declarada a nulidade do deferimento, em 01 de Julho de 2003, do subsídio de desemprego, e a obrigação de o A restituir os montantes recebidos.



1.2. O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em 17/01/2011 (fls. 165 a 173), julgou procedente a acção administrativa especial, decisão que, perante, recurso foi confirmada por acórdão de 12/10/2012, do Tribunal Central Administrativo Norte (fls. 251 a 259).



1.3. Vem agora o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, IP (ISSS, IP), ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, requerer a admissão do recurso de revista daquele acórdão.

Sustenta o Recorrente que este «caso apresenta relevância excepcional, à luz do art. 150 do CPTA, já que a decisão aqui produzida não se limitará ao subsídio de desemprego, mas a todas as prestações sociais, sendo particularmente relevante saber, uma vez detectada uma irregularidade ou desconformidade capaz de fazer cessar dada prestação, qual o prazo em que tal irregularidade pode ser invocada, e quais são os efeitos que se produzem, se a mera anulabilidade ou a nulidade nos termos do art° 78 da lei de Bases.»; que é «uma questão de relevância social fundamental por contender com interesses especialmente importantes da comunidade, como são os que dizem respeito à determinação do regime jurídico de recebimento e cancelamento das prestações sociais por parte dos trabalhadores.»



1.4. O Recorrido sustenta que não se verificam os pressupostos do recurso de revista excepcional.



2.



2.1. No caso presente está em discussão o regime previsto para os actos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas no quadro da protecção concedida no âmbito do subsistema de solidariedade social.

O acto que o ora recorrido impugnou foi um despacho do Diretor de Núcleo de Desemprego do Centro Distrital de Segurança Social do Porto, que, com base em que aquele ao subscrever o impresso a solicitar o subsído não preenchera o segmento relativo ao recebimento de outras prestações, designadamente pensões, determinou:

«(...) Destarte, pelos motivos acima aduzidos e com base no disposto no artigo 79.º da Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro, declaro a nulidade do ato administrativo de deferimento do Subsídio de Desemprego praticado em 01/07/2003 com todas as consequências jurídicas, designadamente a obrigação de restituir os montantes indevidamente recebidos desde 01/07/2003 até 30/08/2006 …».



2.2. No artigo 79.º da Lei n.º 32/2002, de 20/12, - Lei que aprovou as bases da segurança social – (diploma vigente à data da prática do acto, entretanto revogado pela Lei n.º 4/2007, de 16/01, a qual replica aquele preceito no seu artigo 78.º) estipula-se:

«Os actos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas, baseadas em informações falsas, prestadas dolosamente ou com má fé pelos beneficiários, são nulos e punidos nos termos da legislação aplicável».



Nem no TAF nem no Tribunal Central se controverteu a inadmissbilidade da cumulação de subsídio de desemprego com pensões, nem que a obtenção de subsídio com base em informações falsas gerava nulidade do respectivo deferimento.

Disse o acórdão recorrido que se «mostra consensual, incluindo nos autos, o entendimento de que não é admissível a acumulação de pensões (mormente, de aposentação) com subsídio de desemprego [cfr., para além do disposto nos normativos referidos supra neste ponto 3.2.3) § II), ainda, entre outros, os Acs. STA de 13.02.2001 - Proc. n.º 46769, de 19.02.2002 - Proc. n.º 048399, de 11.05.2004 - Proc. n.º 01533/93, de 29.05.2008 - Proc. n.º 0779/07, de 28.10.2009 - Proc. n.º 0535/09»

- «E aferindo tal regime temos que no mesmo se consagra como sanção para além da eventual responsabilidade penal o desvalor da nulidade para os atos administrativos que, havendo atribuído ou reconhecido tais direitos/situações, se hajam, todavia, baseado em informações falsas prestadas pelos beneficiários dolosamente ou com má fé.»



Não haveria, então, qualquer razão para divergência entre a posição do Instituto de Solidariedade e Segurança Social, IP (ISSS, IP) e o acórdão.



2.3. Ocorre que o acórdão do Tribunal Central, confirmando a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto considerou que «do acto impugnado também não são vertidos factos que permitam ter o A. prestado falsas informações com dolo ou má-fé, pelo que tendo o acto revogado por força do acto ora posto em crise sido praticado em 1 de Julho de 2003, tendo o acto impugnado sido praticado em 10 de Abril de 2007, nesta data já se encontrava esgotado o prazo para a revogação dos actos administrativos inválidos, a que se refere o art. 141 [CPA] pelo que o acto é inválido, sendo anulável, dado ser a esta forma de invalidade que corresponde o vício de violação de lei».



No presente recurso não está sob controvérsia a tese jurídica sobre o regime geral de invalidade dos actos nem o recorrente controverte, claro (pois é precisamente o que defende), a tese do acórdão sobre o regime de invalidade (nulidade) do deferimento de subsído com base em informações falsas prestadas pelos beneficiários dolosamente ou com má fé.

O que o recorrente entende, afinal, é que, no caso, estava demonstrado que tinha ocorrido o deferimento de subsído com base em informações falsas prestadas pelo beneficiário dolosamente ou com má fé.

2.4. Já no recurso para o Tribunal Central defendera que «Para os efeitos do art. 78.º da atual Lei de Bases da Segurança Social, o conceito de informações falsas prestadas dolosamente não abrange só uma altitude positiva do interessado, mas antes inclui também uma omissão no preenchimento do requerimento quando o beneficiário tem conhecimento direto dos factos e opta por não os revelar, nomeadamente deixando em branco o seu preenchimento. Na verdade, tratando-se de factos pessoais que o beneficiário devesse conhecer, (e neste caso não há dúvidas que ele bem sabia que estava a receber a dita pensão da Caixa Geral de Aposentações) a prestação de falsas informações será sempre com dolo, ao menos eventual. / Isto porque o conceito de informação falsa prestada dolosamente não implica necessariamente dolo específico em burlar a Segurança Social (não estamos aqui no domínio do Direito Penal) mas apenas que o beneficiário saiba que a informação é falsa e queira prestar efetivamente essa informação falsa ou pelo menos se tenha conformado com esse resultado, não sendo necessário que o beneficiário saiba as consequências que a prestação dessa informação possa ter na atribuição ou não no subsídio de desemprego não sendo também necessário o conhecimento dos benefícios que essa falsa informação possa trazer».



Para além, portanto, das questões primeiramente identificadas, que o acórdão considerou de resposta consensual, e em relação às quais não há efectiva divergência, o recorrente colocava ainda outros problemas, de direito e de facto.

Os problemas de direito tinham a ver com a natureza do dolo; os problemas de facto com saber se a actuação do requerente do subsídio, através do preenchimento de um certo impresso, implicava a assunção de dolo.

O acórdão não necessitou de discutir o tipo de dolo exigido pela norma. Considerou a exigência de dolo e de má-fé, sem distinção, por isso, em todas as suas modalidades.

A subquestão jurídica que se colocava, ainda, era se podia decorrer do normativo alguma presunção de dolo perante certo comportamento. Tratava-se, afinal, de retirar consequências do preenchimento de um impresso.

Naturalmente que a lei não prevê as consequências quanto ao preenchimento de um impresso.

Por isso, pode ser muito diferente a ilação a tirar perante o próprio tipo de impresso. Uma coisa pode ser a ilação a tirar de uma omissão de preenchimento de um segmento do impresso, outra pode ser a ilação a tirar do preenchimento de certo segmento, fornecendo nesse segmento informação que não corresponde à verdade.

O acórdão tem um discurso fundamentador em que ao fazer o contraponto com o regime do artigo 257.º do C. Penal parece caminhar para a impossibilidade de verificação de dolo por mera omissão de informação.

Disse, entre o mais, o acórdão: «É que, desde logo, temos que do normativo em questão não deriva, nem é do mesmo possível extrair, uma qualquer presunção de atuação/omissão dolosa ou de má fé por parte dos beneficiários, mormente, em situações de pura e simples omissão de preenchimento de campos dum determinado impresso, termos em que se impõe à Administração a recolha de elementos e o apuramento de factos que corporizem ou preencham a previsão do preceito de molde a legítima e legalmente emitir ato com tal conteúdo declaratório da nulidade com extração das respetivas consequências.»

Vemos, portanto que há uma discussão jurídica, de não se extrair do regime legal, presunção de dolo ou de má fé.

E essa matéria poderia ser, ainda, objecto de discussão em revista.

Só que, depois, o acórdão passa para pura discussão de facto.

«Na verdade, não se descortina como do simples não preenchimento de campo de determinado impresso por parte dum requerente e que deu entrada do mesmo requerimento no serviço competente sem que este, através dos seus funcionários ou agentes, o confira devidamente alertando e/ou advertindo para o suprimento de tal omissão se possa, sem mais, concluir no caso pela atuação dolosa ou de má fé por parte daquele requerente.

E continuou «Tal concreta omissão de preenchimento poderá ser gerada ou causada por intenção dolosa e deliberada mas também poderá derivar de conduta meramente negligente (seja ela consciente ou inconsciente [...]

E ainda, acompanhando, directamente a sentença coonestou que «não são vertidos factos que permitam ter o A. prestado falsas informações com dolo ou má-fé».



A decisão sobre a existência de dolo e má-fé é uma decisão sobre matéria de facto. E não considerando provado o dolo ou a má-fé, o acórdão necessariamente haveria de considerar não verificada a previsão da norma, que exige o dolo ou a má-fé

O que acórdão negou, pois, foi que da efectiva omissão que foi detectada no preenchimento do impresso pelo interessado se pudesse concluir por actuação dolosa.

Ora, para concluir que não havia prova desse dolo e dessa má-fé o acórdão recorrido não se socorreu, já, de qualquer regra jurídica. O acórdão recorrido, tal como a sentença, baseou-se na factualidade levada aos autos e dela concluiu pela inexistência, pela não demonstração de dolo ou má-fé. Essa conclusão, essa ilação é, ainda, juízo de facto.

Assim, pois que o tribunal de revista apenas pode conhecer de direito (artigo 12.º, n.º 4, do ETAF e artigo 150.º, n.º 3, do CPTA), a admissão da revista seria sem consequência.

O tribunal de revista, mesmo querendo discutir as questões jurídicas trazidas pelo recorrente seria sempre confrontado com a decisão de facto do acórdão recorrido, que o impediria de alterar a sua decisão.



3. Pelo exposto, não se admite o recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 15 de Maio de 2013. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – Rosendo Dias José – Luís Pais Borges.