Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo 01115/15

I - Não se justifica a admissão do recurso para apreciar questão de extinção da instância por inutilidade da lide num processo de suspensão de eficácia, por não se poder ver numa questão processual desta natureza, dependente das circunstâncias do caso, importância fundamental pela relevância jurídica e, por outro lado, a decisão concordante das instâncias não enferma de erros lógicos ou jurídicos manifestos ou de preterição de princípios processuais fundamentais.
II - Também não se justifica a admissibilidade da revista pela relevância social pois o juízo de inutilidade da lide por virtude de se terem atingido os fins visados com providência cautelar, face aos termos concretos em que foi formulada, não afecta a efectividade da defesa da legalidade das opções jurídico-administrativas relativas à inventariação e classificação das obras artísticas em causa por parte do Ministério Público.

1. Previamente a acção impugnatória que disse ir instaurar, o Ministério Público requereu contra o Ministério das Finanças, Presidência do Conselho de Ministros, Secretaria de Estado da Cultura, A…………, S.A., B………… S.A. e C………… uma providência cautelar de suspensão de eficácia das deliberações referentes à alienação das obras de arte de Joan Miró do Conselho de Administração da A…………, S.A. e B………… tomadas em data anterior a 05/09/2013 e de todos os actos subsequentes ou a adopção de outra providência que o Tribunal considere mais adequada, bem como a suspensão de todos os actos ilegais praticados pelo Ministério das Finanças e pela Secretaria de Estado da Cultura, com fundamento na manifesta ilegalidade da alienação das obras de arte em causa sem prévia inventariação e classificação, bem como em fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado e na produção de danos irreparáveis no património cultural português.

Por sentença de 30/11/2014, depois de resolver outras questões de índole processual, o TAC de Lisboa julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, com a seguinte fundamentação:
“Estão agora em causa os despachos do SEC de 28 de Janeiro de 2014 e de 30 de Janeiro de 2014, proferidos depois de as obras de arte terem sido expedidas para o Reino Unido para leilão e eventual venda.
O primeiro determina o seguinte:
“Nos termos das declarações em anexo das requerentes, que configuram a cominação do art.º 68º, n.º 2 b) da Lei n.º 107/2001, não é possível a abertura do procedimento de classificação. Assim sendo, face aos pedidos de expedição temporária para eventual venda apresentados, exaro o seguinte:
Autorizo, cumpridos os formalismos respetivos para efeito legal, os pedidos submetidos pela B………… e A………… [al. N) do probatório].
O segundo estabelece o seguinte:
“Tendo presente o conteúdo do ofício n.º 1114, de 30.01.2014, da Direção-Geral do Património Cultural, na sequência do Despacho de 28.01.2014, referente aos pedidos da A…………, S.A., e B…………, S.A., cumpre-me emitir o seguinte despacho:
“1. Os pedidos de expedição apresentados pela A…………, S.A., e B…………, S.A., têm por objeto a concessão de autorização de expedição temporária das obras ali identificadas, nos termos do artigo 64.º, n.º 1, da Lei nº107/2001, de 8 de setembro;
2. Estes pedidos decorrem da decisão de venda da designada coleção Joan Miró em leilão, proposta pelas sociedades A…………, S.A., e B…………, S.A., ao então XVIII Governo Constitucional, e reiterada publicamente por este Governo em 24.07.2012;
3. O Estado não pode proceder à classificação das obras em referência em virtude do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 68º da Lei nº 107/2001, de 8 de setembro;
4. Encontrando-se tais obras fora do território nacional, pelas evidências aqui demonstradas pela Direção-Geral do Património Cultural no ofício de 30.01.2014, valoráveis nos termos do artigo 87.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, verifica-se que não é possível, neste momento, emitir a solicitada autorização porquanto o fim da decisão - autorizar a saída do território nacional através de expedição temporária - já não é possível e não pode produzir qualquer efeito útil;
5. Dispõe o artigo 112.º do Código do Procedimento Administrativo que o procedimento se extingue quando órgão competente para a decisão verificar que a finalidade a que ele se destinava ou o objeto da decisão se tornaram impossíveis ou inúteis;
6. Nestes termos, e com os fundamentos antecedentes, declaro extintos os procedimentos relativos aos pedidos apresentados por A…………, S.A., e B…………, S.A. de expedição temporária para o Reino Unido, para eventual venda de 85 obras da autoria de Joan Miró;
7. A não observância do disposto no artigo 64.º, n.º 1, da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro, constitui um ilícito contraordenacional, competindo ao Diretor-Geral do Património Cultural, nos termos do Decreto-Lei nº 115/2012, de 25 de maio, mandar instruir e decidir os procedimentos de contra-ordenação. Proceda-se em conformidade” (os destaques são nossos).
Como se vê, o despacho de 28 de Janeiro de 2014 foi proferido num procedimento administrativo que veio a ser declarado extinto pelo despacho de 30 de Janeiro de 2014 - o que arrastou consigo a caducidade daquele primeiro despacho.
Com a queda do despacho de 28 de Janeiro de 2014 o requerente viu satisfeito o seu intento (ou pelo menos obteve um efeito equivalente) de o ver proscrito e expulso da ordem jurídica, pelo que deixou de ser objecto idóneo de pedido de suspensão de eficácia.
A esse facto soma-se que o leilão que estava previsto para os dias 4 e 5 de Fevereiro de 2014 [al. K) do probatório] não se realizou, tendo as obras regressado a Portugal, como é do conhecimento público, por ter isso divulgado pela comunicação social.
O despacho de 31 de Janeiro de 2014, por sua vez, por isso que determinou a caducidade do despacho de 2014, é, nessa medida, favorável aos interesses que o requerente visa defender com a instauração do processo cautelar, pelo que se não vislumbra interesse em agir algum na suspensão da sua eficácia e numa decisão de mérito na acção principal.
Avulta, enfim, que em 19 de Agosto de 2014 o Director-Geral do Património Cultural proferiu decisão de arquivamento do procedimento de classificação de 13 obras de arte de Joan Miró pertencentes à B………… e de 72 obras de arte de Joan Miró pertencentes à A…………, cuja abertura havia ordenado por despacho de 21 de Julho de 2014 (fls. 1576, 1578 e 1579 dos autos, cujos teores se dão por reproduzidos), conforme os Anúncios n.ºs 215/2014 e 216/2014, da Direcção-Geral do Património Cultural, publicados no Diário da República, 2ª série, n.º 166, de 29 de Agosto de 2014 [al. S) do probatório] - procedimento cuja omissão foi o motivo principalmente determinante da instauração da providência cautelar.
Ao contrário do que poderá parecer, nem sempre a utilidade da decisão acção principal exige uma providência cautelar. A utilidade da acção principal pode não precisar de ser garantida por uma providência cautelar: basta que não haja, ou que o interessado não sinta, urgência numa tutela provisória, ou que, por qualquer razão, não seja possível a tutela provisória.
Seja como for, a “vida” desta providência cautelar não pode ser prolongada para garantir a utilidade da decisão judicial, com pedido e causa de pedir diferente, que venha a ser tomada numa eventual acção de impugnação da decisão de arquivamento do procedimento de classificação das obras de arte, tomada num procedimento diferente, instaurado na pendência deste processo cautelar.
Em suma, ocorre, de facto, inutilidade superveniente da lide, imputável à Secretaria de Estado da Cultura – rectius:à Presidência do Conselho de Ministros, de que aquela Secretaria de Estado depende - em virtude de tanto a instauração como o arquivamento do procedimento terem sido decididos por um dirigente pertencente ao referido departamento governamental (Director-Geral do Património Cultural), como flui da al. S) do probatório.”

2. Por acórdão de 19/7/2015, o TCA Sul negou provimento a recurso interposto pelo M.º P.º, confirmando a sentença recorrida com a seguinte fundamentação:
“Com efeito, não tendo sido realizado o leilão das obras de Miró, em Londres, nos dias 4 e 5 de Fevereiro último e tendo as mesmas obras regressado a Portugal, os despachos proferidos pelo Secretário de Estado da Cultura, em 28/1/2014 e 31/1/2014, tornaram-se inócuos para os interesses prosseguidos pelo Mº Pº, pois que tais obras estarão a salvo no país. A referência feita no primeiro desses despachos e “en passant” de que “tais obras não poderão ser classificadas em virtude do artº 68º/2/b) da Lei n.º 107/2001”, está ultrapassada, pois, como bem se refere na sentença recorrida e decorre inequivocamente do facto S) da matéria apurada, o Director-Geral do Património Cultural proferiu, em 19/8/2014, decisões de arquivamento dos procedimentos de classificação das 85 obras de Miró referidas nestes autos, pelo que não se vê nem o recorrente demonstra que ainda possa ser possível retirar qualquer utilidade do prosseguimento da lide cautelar, pois que o fundamento da mesma naufragou, situação que só poderá ser revertida noutro processo que tenha por objecto os referidos despachos do Director Geral do Património Cultural.”

3. O Ministério Público pede revista deste acórdão, ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, para cuja admissão invoca estarmos perante um litígio que envolve interesses públicos muito relevantes do Estado relativos ao património cultural, sendo necessária a intervenção do STA face ao erro de julgamento clamoroso em que incorreu o acórdão recorrido e para dissipar dúvidas sobre a matéria em apreço e sobre o quadro legal que a regula, bastante complexos.

Os recorridos opõem-se à admissão do recurso de revista excepcional, por não terem sido suficientemente alegados, nem se verificarem, os pressupostos de que o n.º 1 do art.º 150.º do CPTA a faz depender.

4. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

5. Em síntese, as instâncias concluíram que o presente procedimento cautelar se tornou inútil porque na sua pendência foram alcançados os fins imediatamente visados com a providência de suspensão de eficácia ou aqueles que esta poderia proporcionar. Isto porque:
- O leilão que estava previsto para os dias 4 e 5 de Fevereiro de 2014 não se realizou, tendo as obras regressado a Portugal;
- Os procedimentos administrativos destinados a obter a autorização de saída das obras de arte do território nacional para eventual venda foram arquivados;
- Posteriormente, foi proferida decisão de arquivamento do procedimento de inventariação e classificação das obras de arte em causa;
- A presente providência não pode garantir a utilidade de uma decisão judicial que venha a ser tomada numa eventual acção de impugnação da decisão de arquivamento desse processo de classificação, com pedido e causa de pedir diferente daquela que teria a acção de que a providência poderia depender quando foi instaurada.

5.1. Pelo ângulo da relevância jurídica da questão não se justifica a admissão do presente recurso. Efectivamente, sendo a questão jurídica central do presente recurso a extinção da instância por inutilidade da lide num processo de suspensão de eficácia não se vislumbra, pela geral complexidade, pela dificuldade ou incerteza interpretativa do regime jurídico pertinente ou por especialidades que o recorrente tenha conseguido configurar como situação típica ou susceptível de replicação, se revista de dificuldade jurídica superior ao comum. Não se trata – relativamente a esta específica questão - de aplicar um quadro jurídico especialmente intrincado ou que divida a jurisprudência ou a doutrina. Consiste, apenas, em saber se, face aos concretos pedidos formulados, à realidade actualmente existente e à relação de instrumentalidade com a acção principal que tenha sido indicada no requerimento inicial como tendo sido ou indo ser instaurada, a decisão de suspensão de eficácia conserva efeitos práticos.

Efectivamente, em princípio, não poderá ver-se numa questão processual desta natureza, dependente das circunstâncias do caso, importância fundamental pela relevância jurídica, por forma a reclamar nova apreciação em vista da fixação de melhor orientação sobre o problema, susceptível de generalização a um número indeterminado de casos semelhantes.

5.2. Também não se justifica a admissibilidade da revista com fundamento na clara necessidade de melhor aplicação do direito. As instâncias decidiram esta questão no mesmo sentido e com fundamentação idêntica, em que não se descortina a sustentação de teses ou afastamento do entendimento jurisprudencial corrente.

Com efeito, a providência é de suspensão de eficácia e foi instaurada pelo Ministério Público como preliminar de acção de impugnação de deliberações e actos administrativos que se propunha intentar – e que parece não ter sido instaurada ou, pelo menos, não é claramente identificada nas alegações -, não se evidenciando que, com tal desenho de instrumentalidade hipotética, os raciocínios de que as instâncias comungam enfermem de erros lógicos ou jurídicos manifestos ou de preterição de princípios processuais fundamentais.

5.3. É certo que a pretensão de adopção de medidas administrativas relativamente ao referido conjunto de obras de arte se insere num quadro litigioso complexo que pode ser relacionado com o cumprimento de tarefas fundamentais do Estado no domínio cultural (cfr. art.º 9.º, al. d) e art.º 78.º da CRP) e que, como é do conhecimento geral, o confronto de posições a este propósito assumiu relevo na opinião pública e no confronto político, de modo que não é descabido afirmar que o interesse na solução desse problema global transcende o círculo dos sujeitos imediatos do conflito. E, por outro lado, também deve considerar-se que o interesse da comunidade na controvérsia, fundado em razões sérias, constitui uma das vertentes da relevância social capaz de justificar a intervenção excepcional do órgão de cúpula da jurisdição, nos termos do art.º 150.º do CPTA.

Porém, daí não se segue que toda e qualquer questão relacionada com o objecto mediato do litígio se transforme em questão fundamental, para este efeito, em todos os processos que lhe respeitem. Para que se justifique a admissão da revista com tal fundamento é necessário que a solução da concreta questão submetida a recurso seja controversa e portadora de efeitos importantes na solução do conflito de interesses na vertente que nesse concreto processo avulta. Diversamente da situação verificada noutros processos com os mesmos protagonistas (cfr. acs. de 9/9/2015, Proc. 852/15 e de 25/6/2015, Proc. 550/15), não se vislumbra que a decisão que agora está em apreciação comprometa as opções em confronto. Na verdade, o juízo de inutilidade da lide por virtude de se terem atingido os fins visados com a presente providência cautelar, face aos termos concretos em que foi formulada, não afecta a efectividade da defesa da legalidade das opções jurídico-administrativas relativas à inventariação e classificação das obras artísticas em causa por parte do Ministério Público.

Tanto basta para concluir que não se verificam no caso os pressupostos exigidos pelo n.º 1 do art.º 150.º do CPTA.

6. Decisão
Pelo exposto decide-se não admitir a revista.

Lisboa, 6 de Outubro de 2015. – Vítor Gomes (relator) – Alberto Augusto Oliveira – São Pedro.