Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-97/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

TAMARA ĆAPETA

apresentadas em 27 de março de 2025 (1)

Processo C‑97/23 P

WhatsApp Ireland Ltd

contra

Comité Europeu para a Proteção de Dados

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Proteção de dados pessoais — Regulamento (UE) 2016/679 — Artigo 65.° — Procedimento de controlo da coerência — Resolução de litígios pelo Comité Europeu para a Proteção de Dados — Recurso de anulação — Artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE — Conceito de “ato impugnável” — Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE — Conceito de “afetação direta” — Conceitos de “ato preparatório” e de “ato intermédio” — Questão da “inoponibilidade” de uma decisão a uma pessoa singular ou coletiva — Margem de apreciação do organismo que executa essa decisão »

I. Introdução

1. O presente recurso suscita a questão perene da interpretação e da aplicação dos requisitos de admissibilidade de um recurso de anulação interposto por pessoas singulares ou coletivas. Mais especificamente, o processo diz respeito aos conceitos de «ato impugnável», para efeitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE, e de «afetação direta», para efeitos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.

2. Esta questão surge no contexto do procedimento de controlo da coerência estabelecido no Regulamento (UE) 2016/679 (2), que consiste num procedimento misto que envolve a participação das autoridades nacionais de controlo e do Comité Europeu para a Proteção de Dados (a seguir «CEPD»).

3. No despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou inadmissível um recurso interposto pela WhatsApp Ireland Ltd (a seguir «WhatsApp» ou «recorrente») contra a Decisão vinculativa 1/2021 (3), uma decisão do CEPD adotada no âmbito do referido procedimento (4). Daí o presente recurso (5).

4. Além decidir o recurso interposto neste caso concreto, o Tribunal de Justiça tem a oportunidade de explicar, de forma mais geral, como é que as regras sobre a admissibilidade dos recursos de anulação devem ser aplicadas aos procedimentos mistos.

II. Antecedentes

5. O presente processo inscreve‑se no âmbito do procedimento de controlo da coerência instituído pelo RGPD. Mais especificamente, diz respeito à parte desse procedimento, prevista no artigo 65.° do RGPD, nos termos do qual é conferido ao CEPD o poder de adotar decisões vinculativas através das quais resolve certos tipos de litígios que surjam entre autoridades nacionais de controlo quando aplicam as regras do RGPD.

6. O procedimento de controlo da coerência é um dos muitos «procedimentos administrativos mistos» estabelecidos pelo direito derivado da União (6).

7. Esse termo é utilizado para descrever os procedimentos em que a tomada de decisões ocorre em várias fases, envolvendo tanto instituições ou organismos da União como dos Estados‑Membros (7).

8. Uma das questões jurídicas que se coloca em relação a esses procedimentos é saber como determinar quais os atos adotados por vários intervenientes ao longo desse procedimento constituem «atos impugnáveis» e, em seguida, em que órgãos jurisdicionais esses atos devem ser impugnados (8).

9. O presente recurso deve ser inserido nesse contexto. A recorrente considera que o Tribunal Geral entender declarou erradamente que a decisão impugnada, adotada no âmbito do procedimento de controlo da coerência, não é um ato impugnável perante os tribunais da União.

A. Procedimento de controlo da coerência do RGPD

10. A função de controlo e fiscalização do cumprimento das regras do RGPD é confiada às diferentes autoridades de controlo dos Estados‑Membros nos respetivos territórios (9).

11. Para evitar a possível fragmentação na aplicação das regras de proteção de dados na União Europeia que poderá resultar de um sistema tão «descentralizado», o RGPD prevê a cooperação entre as autoridades nacionais de controlo (10).

12. Quando o tratamento de dados tiver uma dimensão transfronteiriça, a autoridade com competência em relação ao subcontratante ou ao responsável pelo tratamento em causa — a autoridade de controlo principal (a seguir «ACP») — deve enviar às autoridades de controlo interessadas de outros Estados‑Membros o seu projeto de decisão que determina a aplicação das regras do RGPD ao subcontratante ou ao responsável pelo tratamento sob a sua jurisdição.

13. Se essas outras autoridades concordarem com a interpretação do RGPD e com as medidas de execução propostas pela ACP, esta última pode adotar a sua decisão final, que é vinculativa para o responsável pelo tratamento ou para o subcontratante em causa.

14. No entanto, se essas outras autoridades de controlo manifestarem objeções pertinentes e fundamentadas com as quais a ACP não concorde ou entenda que as mesmas não são pertinentes ou fundamentadas, a ACP deve remeter o assunto ao CEPD para que este tome uma decisão (11).

15. O CEPD decide o litígio entre as autoridades nacionais de controlo envolvidas e resolve esse caso concreto através de uma decisão vinculativa (12).

16. Nos termos do artigo 65.°, n.° 2, do RGPD, essa decisão é dirigida à ACP, bem como a todas as autoridades de controlo interessadas, e é vinculativa para as mesmas (13). A decisão é igualmente publicada no sítio Internet do CEPD (14).

17. Dentro dos prazos estabelecidos (15), e com base nessa decisão vinculativa do CEPD, a ACP deve adotar a sua decisão final (16), que é então notificada ao responsável pelo tratamento ou ao subcontratante em causa.

B. Factos na origem do presente processo

18. A WhatsApp é uma empresa que presta serviços de chamadas e de mensagens baseados na Internet (a seguir «serviço de mensagens»).

19. Para criar uma conta nessa empresa com vista à utilização desse serviço de mensagens, o utilizador tem de aceitar os seus termos de serviço e a sua política de privacidade (17).

20. Em 24 de maio de 2018, a WhatsApp alterou a sua política de privacidade para ter em conta as alterações introduzidas pelo RGPD, que era aplicável a partir de 25 de maio de 2018 (18). Aos utilizadores existentes foi apresentada a opção de aceitarem essas alterações ou de deixarem de utilizar o serviço de mensagens da recorrente.

21. Posteriormente, a Data Protection Commission (Comissão de Proteção de Dados, Irlanda; a seguir «autoridade de controlo irlandesa») recebeu várias queixas de pessoas titulares de dados relativas às atividades de tratamento de dados realizadas pela recorrente (19).

22. Em dezembro de 2018, na sequência de uma avaliação preliminar das queixas, a autoridade de controlo irlandesa deu início a um inquérito para apurar se a WhatsApp tinha cumprido as suas obrigações de transparência ao abrigo dos artigos 12.° a 14.° do RGPD, no que diz respeito à prestação de informações tanto aos utilizadores como aos não utilizadores do seu serviço de mensagens, bem como à transparência dessas informações (20).

23. Dado que o serviço de mensagens da WhatsApp implica um tratamento transfronteiriço em toda a União Europeia, em conformidade com as suas obrigações decorrentes do RGPD, a autoridade de controlo irlandesa enviou o seu projeto de decisão às outras autoridades nacionais de controlo interessadas (21).

24. Em resposta à sua comunicação, a autoridade de controlo irlandesa recebeu objeções das autoridades de controlo da Alemanha (a nível federal), da Hungria, dos Países Baixos, da Polónia, da França, de Itália, de Portugal e do Estado Federado Alemão de Bade‑Vurtemberga (22). Além disso, as autoridades de controlo da Áustria, dos Países Baixos, da Dinamarca, da Polónia, da Bélgica, da França e do Estado Federado Alemão de Hamburgo apresentaram vários comentários a esse projeto de decisão (23).

25. Uma vez que várias autoridades de controlo manifestaram objeções pertinentes e fundamentadas ao projeto de decisão, com as quais a autoridade de controlo irlandesa não concordou, esta última remeteu as objeções para o CEPD para decisão (24).

26. Em 28 de julho de 2021, o CEPD adotou a decisão impugnada e, subsequentemente notificou a autoridade de controlo irlandesa e as outras autoridades de controlo interessadas (25).

27. Na decisão impugnada, o CEPD dá à autoridade de controlo irlandesa instruções para alterar determinadas conclusões constantes do projeto de decisão e para aumentar as coimas nele propostas.

28. Em substância, a decisão impugnada exige que a autoridade de controlo irlandesa declare que os dados objeto de compressão com perda («lossy hashing data») (26) constituem dados pessoais na aceção do artigo 4.°, ponto 1, do RGPD (27) e que a recorrente violou as regras de transparência do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do artigo 13.°, n.° 1, alínea d), do artigo 13.°, n.° 2, alínea e), e do artigo 14.° do RGPD (28).

29. No que respeita às conclusões processuais e às coimas, a decisão impugnada exige que o prazo concedido à recorrente para sanar o incumprimento seja reduzido de seis para três meses, declara que a autoridade de controlo irlandesa interpretou erradamente o critério relativo ao quantum das coimas e estabelece que os montantes das coimas previstos por essa autoridade sejam aumentados (29).

30. Em cumprimento dessas instruções, a autoridade de controlo irlandesa alterou o seu projeto de decisão e adotou a decisão nacional final em 20 de agosto de 2021 (30).

31. Em 1 de novembro de 2021, a recorrente interpôs no Tribunal Geral um recurso de anulação da decisão impugnada.

32. Em 7 de dezembro de 2022, o Tribunal Geral proferiu o despacho recorrido, julgando inadmissível o recurso da recorrente.

33. Nesse despacho, o Tribunal Geral considerou, em substância, que a decisão impugnada não constituía um ato impugnável para efeitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE e que essa decisão não dizia diretamente respeito à recorrente na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.

34. O despacho recorrido está estruturado da seguinte forma.

– No n.° 40, o Tribunal Geral declara que a decisão impugnada diz individualmente respeito à recorrente.

– Nos n.os 42 a 49, esse Tribunal analisa a questão de saber se a decisão impugnada constitui um ato impugnável para efeitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE e conclui que não.

– Nos n.os 50 a 65 examina se a decisão impugnada diz diretamente respeito à recorrente na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE. Conclui que essa decisão não produz diretamente efeitos na situação jurídica da recorrente e que deixou uma margem de apreciação à autoridade de controlo irlandesa, pelo que não estão preenchidos os requisitos de afetação direta.

– Concluindo, por conseguinte, pela inadmissibilidade do recurso de anulação interposto pela recorrente, o Tribunal Geral, nos n.os 66 a 71, explica ainda de que forma a sua conclusão se inscreve na lógica do sistema de vias de recurso jurisdicionais estabelecido pelos Tratados.

C. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

35. No presente recurso interposto em 17 de fevereiro de 2023, a recorrente pede que o Tribunal de Justiça anule o despacho recorrido, julgue o recurso admissível, remeta o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre o mérito da causa e condene o CEPD nas despesas.

36. O Governo Alemão interveio em apoio do CEPD.

37. Foi realizada uma audiência em 26 de novembro de 2024, na qual a recorrente e o CEPD apresentaram alegações orais.

III. Análise

38. A recorrente invoca dois fundamentos de recurso. Com o seu primeiro fundamento, alega que o Tribunal Geral interpretou erradamente os conceitos de ato impugnável, tal como resulta do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE, e de afetação direta, tal como consta do mesmo artigo. Esse erro resultou numa aplicação errada do artigo 263.° TFUE no caso em apreço, levando o Tribunal Geral a qualificar incorretamente a decisão impugnada como não sendo um ato impugnável pela recorrente. Com o seu segundo fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral interpretou e aplicou erradamente o artigo 65.°, n.° 1, do RGPD no que respeita à decisão impugnada.

39. Nas presentes conclusões, proporei ao Tribunal de Justiça que declare que o Tribunal Geral aplicou erradamente a análise exigida nos termos do artigo 263.°, primeiro e quarto parágrafos, TFUE ao procedimento de controlo da coerência estabelecido pelo RGPD. O primeiro fundamento de recurso deve, por conseguinte, ser julgado procedente e o despacho recorrido deve ser anulado. Por este motivo, não é necessário apreciar o segundo fundamento de recurso.

40. Porém, além do contexto imediato do presente recurso, considero que o caso em apreço suscita uma questão de natureza mais horizontal: a questão de saber quais as etapas analíticas que devem ser seguidas para determinar a admissibilidade de um recurso de anulação interposto contra um ato praticado no decurso de um procedimento misto.

41. Os procedimentos mistos diferem consideravelmente entre si, sendo cada um deles especificamente concebido pelo ato de direito derivado da União que o estabelece para servir o objetivo que esse procedimento específico prossegue num determinado domínio do processo de tomada de decisões administrativas com base no direito da União.

42. Se as etapas analíticas da determinação da admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por pessoas singulares ou coletivas contra atos adotados no âmbito de tais procedimentos não forem corretamente compreendidas, é provável que, em futuros processos relacionados com diferentes tipos de procedimentos mistos, o Tribunal Geral volte a negar injustificadamente a essas pessoas o acesso aos tribunais da União.

43. No entanto, os requisitos que regem o artigo 263.° TFUE são os mesmos, não obstante essas diferentes estruturas. Por conseguinte, as regras gerais relativas à admissibilidade dos recursos interpostos por pessoas singulares ou coletivas contra atos adotados no âmbito de um procedimento misto devem ser aplicadas da mesma forma, seguindo as mesmas etapas analíticas, a todos esses procedimentos mistos, tendo simultaneamente em conta as especificidades de cada um deles.

44. Como procurarei demonstrar na minha análise, o Tribunal Geral, inspirado pelas especificidades do procedimento de controlo da coerência, introduziu algumas etapas analíticas desnecessárias (e enganosas) na sua apreciação dos requisitos de admissibilidade ao abrigo do artigo 263.° TFUE. A meu ver, por exemplo, questionar se a decisão impugnada é um ato intermédio nesse procedimento relega para segundo plano a questão pertinente de saber se essa decisão é um ato final e vinculativo, que é a única questão adequada a colocar no contexto da análise a efetuar para efeitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE. Do mesmo modo, o exame da questão de saber se a decisão impugnada é diretamente oponível à recorrente relega para segundo plano a questão analítica de saber se essa decisão afeta, por si só, a situação jurídica da recorrente, como exigido pelo artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.

45. Quando justifica a sua declaração de (in)admissibilidade num processo concreto, o Tribunal de Justiça invoca frequentemente as especificidades do procedimento misto que está em causa nesse processo e não é raro distinguir essas especificidades das características de outro procedimento em que chegou a uma conclusão diferente (31). Tais explicações do Tribunal de Justiça não podem ser generalizadas e transpostas automaticamente para novos processos (32).

46. Na sua análise, o Tribunal Geral baseou‑se em vários acórdãos do Tribunal de Justiça, nomeadamente nos Acórdãos IBM (33) e Deutsche Post (34).

47. Proporei ao Tribunal de Justiça que reexamine alguns desses acórdãos e que clarifique que certas afirmações que neles figuram não tinham por objetivo completar os requisitos estabelecidos pelo Tratado FUE. O seu objetivo era antes explicar a aplicação das regras do Tratado à situação específica subjacente a esses processos. A reprodução automática em acórdãos posteriores, proferidos em circunstâncias diferentes, das afirmações do Tribunal de Justiça em processos anteriores poderá levar — como aconteceu no presente caso — o Tribunal Geral a chegar a uma conclusão errada sobre a admissibilidade de um recurso de anulação.

48. Por conseguinte, o presente processo oferece ao Tribunal de Justiça a possibilidade de explicar novamente as etapas analíticas que são necessárias e suficientes para determinar se um particular pode interpor um recurso direto de anulação.

49. A este respeito, considero importante que o Tribunal de Justiça estabeleça uma distinção clara entre duas etapas analíticas subjacentes aos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 263.° TFUE: em primeiro lugar, a análise da questão de saber se um ato é impugnável para efeitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE e, em segundo lugar, caso tal ato seja impugnável, a análise, ao abrigo do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, da questão de saber se um determinado recorrente, que seja uma pessoa singular ou coletiva, tem o direito de impugnar esse ato.

50. À luz do que precede, a minha análise está estruturada da seguinte forma. Começarei pela questão preliminar da não extemporaneidade do recurso subjacente (A). Depois, abordarei o mérito do recurso e explicarei por que razão considero que o Tribunal de Justiça deve anular o despacho recorrido. Seguindo a estrutura do primeiro fundamento de recurso, explicarei, primeiro, que o Tribunal Geral confundiu os requisitos para determinar se a decisão impugnada é um ato impugnável com os requisitos para determinar se essa decisão diz diretamente respeito à recorrente. É esse o motivo pelo qual considero que o Tribunal Geral concluiu erradamente que a decisão impugnada não é um ato impugnável (B). Em seguida, explicarei que o Tribunal Geral também cometeu um erro de direito ao considerar que a decisão impugnada não diz diretamente respeito à recorrente (C). Por último, demonstrarei que, contrariamente à posição do Tribunal Geral, a lógica do sistema de vias de recurso jurisdicionais, tal como concebido pelos Tratados e interpretado pelo Tribunal de Justiça, impõe que a validade da decisão impugnada seja decidida no âmbito de um recurso direito perante os tribunais da União (D).

A. O recurso não foi interposto extemporaneamente

51. Na sua resposta, o CEPD alega que o recurso da recorrente foi interposto extemporaneamente (35). O CEPD refere uma carta junta aos autos do processo no Tribunal de Justiça, datada de 16 de agosto de 2021, da qual resulta que, em 13 de agosto de 2021, a autoridade de controlo irlandesa já tinha informado a recorrente do «conteúdo pertinente» da decisão impugnada antes da publicação da mesma pelo CEPD no seu sítio Internet. Por conseguinte, o CEPD alega que o prazo para interpor recurso de anulação tinha terminado «o mais tardar, em 25 de outubro de 2021», ou seja, antes de 1 de novembro de 2021, data da apresentação da petição no Tribunal Geral.

52. Considero que esse argumento deve ser rejeitado.

53. Resulta da jurisprudência que a referência, no artigo 263.°, sexto parágrafo, TFUE, ao dia em que o recorrente tenha tomado conhecimento do ato tem caráter subsidiário relativamente aos critérios da publicação ou da notificação do mesmo ato (36).

54. No caso em apreço, a decisão impugnada não foi notificada à recorrente. O CEPD só tem a obrigação de notificar a sua decisão diretamente à ACP irlandesa e às autoridades nacionais de controlo interessadas (37).

55. Por conseguinte, há que determinar se a decisão impugnada foi publicada, na aceção do artigo 263.°, sexto parágrafo, TFUE.

56. O artigo 263.° TFUE não sujeita o ato de publicação a nenhuma condição específica.

57. No entanto, uma vez que o Tribunal de Justiça privilegiou uma interpretação dos prazos prescritos pelos Tratados de uma forma em que é evitada qualquer restrição indevida do direito a um recurso jurisdicional efetivo (38), o conceito de «publicação» deve ser entendido de forma lata (39).

58. A este respeito, o Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de esclarecer que a publicação num sítio Internet, quando exigida pelo direito derivado da União, satisfaz o requisito de «publicação» previsto no artigo 263.°, sexto parágrafo, TFUE (40).

59. No caso vertente, a publicação de decisões vinculativas do CEPD, como a decisão impugnada, é exigida pelo artigo 65.°, n.° 5, terceiro período, do RGPD.

60. Dado que a recorrente recorreu da decisão impugnada dentro dos prazos aplicáveis a contar da data da sua publicação no sítio Internet do CEPD (em 2 de setembro de 2021), o facto de também poder ter tido conhecimento do conteúdo material dessa decisão antes da sua publicação obrigatória é irrelevante para efeitos da admissibilidade do presente recurso de anulação (41).

61. Tendo em conta o que precede, não é necessário determinar o momento exato em que a recorrente teve conhecimento do conteúdo da decisão impugnada.

62. Assim, proponho que o Tribunal de Justiça rejeite o argumento do CEPD de que o recurso para o Tribunal Geral é extemporâneo.

B. A decisão impugnada é um ato impugnável

1. Duas questões analiticamente distintas

63. Com o seu primeiro e segundo argumentos do primeiro fundamento de recurso, a recorrente alega que, contrariamente à posição do Tribunal Geral, a questão de saber se um ato é impugnável não exige que se analise se esse ato altera de forma caracterizada a situação jurídica da recorrente.

64. Concordo com a recorrente. A questão de saber se um ato é impugnável é diferente da questão de saber se um determinado recorrente, que é uma pessoa singular ou coletiva, pode efetivamente impugnar esse ato, no pressuposto de que se trata de um ato impugnável.

65. A questão de saber se um ato é impugnável enquadra‑se na análise ao abrigo do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE. Implica um método de análise diferente e distinto, que suscita questões diferentes das pertinentes para determinar se um ato produz efeitos na situação jurídica da recorrente (que se enquadra no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE).

66. Esta conclusão resulta da redação, da sistemática e da génese do artigo 263.° TFUE (a) e não contraria a jurisprudência do Tribunal de Justiça (b).

a) Redação, sistemática e génese do artigo 263.° TFUE

67. São várias as razões pelas quais a apreciação da questão de saber se a decisão impugnada constitui um tipo de ato cuja validade é suscetível de ser apreciada pelos tribunais da União deve ser separada da questão de saber se esse ato produz efeitos na situação jurídica da recorrente.

68. Em primeiro lugar, a determinação do tipo de ato suscetível de ser impugnado perante os tribunais da União está prevista no artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE. Essa determinação é efetuada independentemente da pessoa que impugna o ato.

69. Por conseguinte, a resposta à questão de saber se um ato é impugnável deve ser a mesma, quer o recurso de anulação tenha sido interposto por um recorrente privilegiado (enumerados no artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE), semiprivilegiado (enumerados no terceiro parágrafo do mesmo artigo) ou não privilegiados (enumerados no quarto parágrafo do referido).

70. Em segundo lugar, a resposta à questão de saber se um ato é impugnável exige que se determine se esse ato é suscetível de produzir efeitos jurídicos vinculativos em relação a terceiros (42). Essa parte não tem de ser a mesma que interpôs o recurso de anulação em causa.

71. Essa exigência, como explicarei a seguir, decorre da redação atual do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE, que é o resultado de várias alterações, e da jurisprudência do Tribunal de Justiça, que foi uma das forças motrizes por detrás dessas alterações.

72. Na sua versão atual, o artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE considera como atos impugnáveis: i) os atos legislativos, ii) os atos do Conselho, da Comissão e do Banco Central Europeu, que não sejam recomendações ou pareceres, e iii) os atos do Parlamento Europeu e do Conselho Europeu, bem como dos órgãos e organismos da União, destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.

73. O Tratado CEE original não enumerava os atos impugnáveis, definindo‑os apenas de forma negativa como «atos jurídicos da Comissão e do Conselho, que não sejam recomendações ou pareceres» (43).

74. Uma vez que o Tratado define as recomendações e os pareceres como atos não vinculativos (44), o Tribunal de Justiça concluiu que todos os atos (das instituições e outros organismos da União), independentemente da sua forma ou designação, que se destinem a produzir efeitos jurídicos vinculativos são atos impugnáveis (45).

75. Se um ato não produzir efeitos jurídicos vinculativos, o recurso é inadmissível, quer seja interposto por recorrentes privilegiados ou por recorrentes não privilegiados (46).

76. Por conseguinte, não há necessidade de colocar a questão subsequente de saber se o ato produz efeitos na situação jurídica da recorrente, nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (47).

77. Resulta da jurisprudência e da redação do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE que um ato é juridicamente vinculativo se se destinar a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros. O que é que isso significa?

78. Para que se possa considerar que produz efeitos jurídicos vinculativos em relação a terceiros, um ato tem de produzir efeitos jurídicos fora da instituição ou do organismo que o adotou. Se o ato gerar obrigações apenas «internamente», isto é, para a mesma instituição que o adotou, mas não «externamente», isto é, para terceiros, esse ato não constitui um ato impugnável (48).

79. O terceiro em relação ao qual o ato produz efeitos juridicamente vinculativos não tem necessariamente de ser o recorrente (49).

80. O Tribunal de Justiça precisou, além disso, que um ato só produz efeitos fora da instituição se, com esse ato, essa instituição que o adotou tiver exprimido a sua posição definitiva (50).

81. Uma posição é definitiva se a instituição ou o organismo que adotou o ato já não o puder alterar; por outras palavras, se só puder evitar que o mesmo produza os seus efeitos jurídicos se o revogar (51). Se o ato final não for revogado pelo seu autor, a única forma de eliminar os seus efeitos jurídicos é através da anulação desse ato no âmbito de um processo judicial.

82. Com base no exposto, tal significa o seguinte para efeitos do caso em apreço: para decidir se a decisão impugnada constitui um ato impugnável, era necessário e suficiente que o Tribunal Geral determinasse que a decisão impugnada representava a posição definitiva do CEPD e que impunha uma obrigação a uma pessoa externa a esse organismo; neste caso, a autoridade de controlo irlandesa.

83. Para efeitos dessa apreciação, não era necessário analisar se o ato altera ou não também, de forma caracterizada, a situação jurídica da recorrente. Esta última questão diz respeito à afetação direta e não ao caráter impugnável do ato (52).

84. Sugere a jurisprudência invocada pelo Tribunal Geral para uma conclusão diferente?

b) A jurisprudência que aparentemente agrega os dois requisitos

85. No n.° 41 do despacho recorrido, o Tribunal Geral explicou que «deve ser examinada a questão de saber se a decisão impugnada produz efeitos jurídicos que alteram de forma caracterizada a situação jurídica da WhatsApp e se lhe diz diretamente respeito, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE» (53).

86. A conclusão do Tribunal Geral de que a apreciação da questão de saber se a decisão impugnada altera de forma caracterizada a situação jurídica da WhatsApp, por um lado, e a apreciação da questão de saber se essa decisão diz diretamente respeito a essa empresa, por outro, constituem duas análises distintas parece basear‑se na jurisprudência que o mesmo refere, a saber, os Acórdãos IBM e Deutsche Post (54).

87. Por conseguinte, reexaminarei esses acórdãos.

88. No n.° 9 do Acórdão IBM, o Tribunal de Justiça afirmou que constituem atos ou decisões suscetíveis de recurso, na aceção do artigo 173.°, as medidas que produzem efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica deste (55).

89. Essa formulação, que foi reproduzida num vasto número de acórdãos posteriores, tanto pelo Tribunal de Justiça (56) como pelo Tribunal Geral (57), foi e pode continuar a ser interpretada no sentido de que a questão de saber se um ato é impugnável para efeitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE abrange também a apreciação da questão de saber se esse ato produz efeitos na situação jurídica do recorrente (58). Afigura‑se ter sido também essa a interpretação dada pelo Tribunal Geral ao n.° 9 do Acórdão IBM (v. n.° 86 das presentes conclusões).

90. Não creio que essa seja uma leitura correta (ou útil) daquele número.

91. No meu entender, no n.° 9 do Acórdão IBM, o Tribunal de Justiça expressa, numa única frase, todos os requisitos que um recorrente não privilegiado tem de preencher para ter acesso aos tribunais da União: isto é, os que decorrem do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE, por um lado, e os que decorrem do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, por outro.

92. Com essa frase, o Tribunal de Justiça não integra a questão dos efeitos do ato sobre o recorrente na apreciação do respeito dos requisitos estabelecidos no artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE. Com efeito, um ato pode ser considerado impugnável em geral, mesmo que não seja suscetível de ser impugnado, num caso específico, por um recorrente particular não privilegiado porque não altera de forma caracterizada a sua situação jurídica.

93. A meu ver, nos seguintes números do Acórdão Deutsche Post, o Tribunal de Justiça procurou dissipar a possível confusão criada pela frase utilizada reiteradamente no Acórdão IBM:

«36. Resulta de jurisprudência constante, desenvolvida no quadro de recursos de anulação interpostos por Estados‑Membros ou por instituições, que são consideradas atos recorríveis na aceção do artigo 263.° TFUE todas as disposições adotadas pelas instituições, qualquer que seja a sua forma, que visem produzir efeitos de direito vinculativos […].

37. Quando o recurso de anulação contra um ato adotado por uma instituição for interposto por uma pessoa singular ou coletiva, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente julgado no sentido de que este só terá início se os efeitos jurídicos vinculativos desse ato forem de molde a afetar os interesses da recorrente, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica (59).

38. Há, todavia, que sublinhar que a jurisprudência citada no número precedente foi desenvolvida no quadro de recursos submetidos ao juiz da União por pessoas singulares ou coletivas contra atos de que eram destinatárias. Quando, como acontece no processo que conduziu ao Despacho Deutsche Post/Comissão [(60)], já referido, um recurso de anulação for interposto por um recorrente não privilegiado contra um ato de que não seja destinatário, a exigência segundo a qual os efeitos jurídicos vinculativos da medida impugnada devem ser de molde a afetar os interesses do recorrente, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica, confunde‑se com as condições consagradas no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.»

94. No meu entender, no Acórdão Deutsche Post, o Tribunal de Justiça procurou clarificar que o n.° 9 do seu Acórdão IBM se refere a uma situação em que um recorrente não privilegiado é o destinatário do ato impugnado. Com efeito, em tal situação, a resposta à questão de saber se um ato produz efeitos jurídicos vinculativos em relação a terceiros exige necessariamente uma apreciação sobre se esse ato produz efeitos em relação ao recorrente enquanto destinatário do ato. Nesse caso, a questão de saber se um ato produz efeitos jurídicos vinculativos e a questão de saber se altera a situação jurídica do recorrente são coincidentes.

95. Todavia, quando o recorrente não privilegiado não seja o destinatário do ato em causa, a questão de saber se esse ato altera de forma caracterizada a sua situação jurídica é a que diz respeito ao critério da afetação direta, que deve ser apreciada à luz do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE e não do primeiro parágrafo deste artigo.

96. A afirmação, citada incorretamente com frequência, de que a questão de saber se o ato produz efeitos jurídicos que implicam uma alteração caracterizada «coincide» com o requisito da afetação direta previsto no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE exprime, na realidade, o entendimento do Tribunal de Justiça segundo a qual a questão da afetação direta deve ser apreciada separadamente e em complemento da questão de saber se o ato produz efeitos jurídicos vinculativos.

97. Na sua jurisprudência mais recente, o Tribunal de Justiça, depois de citar o n.° 38 do Acórdão Deutsche Post, geralmente prosseguiu com a análise da questão de saber se o ato em causa diz diretamente respeito ao recorrente não privilegiado que não é destinatário do ato impugnado (61).

98. Por conseguinte, o Acórdão IBM, como é explicado no Acórdão Deutsche Post, não deve ser interpretado no sentido de que agrega os requisitos previstos no primeiro e no quarto parágrafos do artigo 263.° TFUE em situações em que um ato tem por destinatário uma pessoa diferente do recorrente.

99. Nessa situação, ou seja, quando o ato tem por destinatário uma pessoa diferente do recorrente, o requisito de que o ato seja juridicamente vinculativo é distinto do requisito de que esse ato altere de forma caracterizada a situação jurídica do recorrente.

100. Neste caso, para responder à questão da admissibilidade do recurso interposto por um recorrente, não basta que o ato em causa produza efeitos jurídicos vinculativos em relação ao seu destinatário ou a outra pessoa. O Tribunal de Justiça tem também de determinar se o referido ato produz efeitos na situação jurídica do recorrente. É o que exige o requisito de admissibilidade adicional que resulta do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.

101. No Acórdão Deutsche Post, o Tribunal de Justiça seguiu precisamente esta metodologia e determinou, em duas etapas distintas, em primeiro lugar, que o ato é juridicamente vinculativo e, só depois, que diz diretamente respeito ao recorrente não privilegiado. É igualmente importante que, na parte da análise relativa ao caráter juridicamente vinculativo do ato, o Tribunal de Justiça não tenha considerado relevante determinar se esse ato era ou não um ato preparatório no âmbito do procedimento mais vasto em que foi adotado (62). Segundo o Tribunal de Justiça, o que importava, para efeitos dessa análise, era que a decisão produzia efeitos jurídicos autónomos, pelo que podia ser objeto de um recurso de anulação (63). Só depois de ter determinado que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o ato impugnado não era juridicamente vinculativo devido à sua natureza preparatória (64) é que o Tribunal de Justiça procedeu à segunda etapa da sua análise, na sequência da qual concluiu que esse ato também dizia direta e individualmente respeito à recorrente não privilegiada em causa, nesse processo, a Deutsche Post AG (65).

102. Assim, a meu ver, o objetivo dos três números do Acórdão Deutsche Post referidos no n.° 93 das presentes conclusões é precisamente dissipar a possível confusão resultante do Acórdão IBM, e distinguir a análise do caráter juridicamente vinculativo do ato impugnado da análise da incidência desse ato na situação jurídica do recorrente.

103. No caso em apreço, o Tribunal Geral não distinguiu entre essas duas etapas analíticas. Ao considerar que a decisão impugnada, por si só, não produz efeitos na situação jurídica da recorrente, esse tribunal concluiu erradamente que a decisão impugnada não constitui um ato impugnável. Nessa análise, o Tribunal Geral não abordou a questão de saber se a decisão impugnada produz efeitos juridicamente vinculativos em relação a terceiros. Ao invés, concentrou‑se na questão de saber se esse ato devia ser considerado um ato intermédio do ponto de vista da recorrente (66). Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral cometeu um erro semelhante ao que tinha cometido no seu Despacho no processo Deutsche Post/Comissão (67), muitos anos antes, e que o Tribunal de Justiça anulou no seu Acórdão Deutsche Post.

104. A meu ver, a questão da qualificação de um ato como «intermédio» ou «preparatório» é irrelevante e complica desnecessariamente a análise a efetuar ao abrigo do artigo 263.°, primeiro e quarto parágrafos, TFUE. Como demonstra o caso em apreço, o recurso dogmático a esses conceitos pode, na realidade, conduzir a uma conclusão errada sobre a admissibilidade de um recurso de anulação. Abordarei agora esta questão.

2. As questões irrelevantes quanto ao caráter «preparatório»/«intermédio» de um ato e à sua «oponibilidade»

105. No n.° 42 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou relevantes para a sua apreciação da admissibilidade i) o facto de a decisão impugnada constituir um ato «preparatório» ou «intermédio» num procedimento que deve ser concluído por uma decisão final da autoridade nacional de controlo e ii) o facto de essa decisão não ser diretamente oponível à recorrente.

106. Nenhum desses dois elementos — o caráter «preparatório» ou «intermédio» do ato ou a sua oponibilidade direta à recorrente — são analiticamente relevantes para responder à questão de saber se esse ato é impugnável para efeitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE.

107. Esses fatores são igualmente irrelevantes para determinar se esse ato diz diretamente respeito à recorrente ao abrigo do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (questão que abordarei na secção C, infra).

108. Da mesma forma, a questão de saber se o ato em causa é «final», ou seja, se põe termo a um determinado procedimento misto, ou se deverá ser seguido de «outro» ato do mesmo ou de outro organismo, também não é relevante para determinar se o ato em causa é impugnável. Com efeito, como expliquei no n.° 78 das presentes conclusões, a questão que importa colocar no contexto da apreciação da impugnabilidade de um ato é se esse ato produz efeitos jurídicos autónomos — o que só poderá acontecer se tal ato for definitivo ou final do ponto de vista da instituição ou do organismo que o adotou.

109. No despacho recorrido, o Tribunal Geral baseou‑se no n.° 10 do Acórdão IBM para concluir pela existência de um princípio segundo o qual os atos intermédios não são atos impugnáveis (68). Após ter estabelecido este princípio, o Tribunal Geral explicou que a possibilidade de impugnar um ato intermédio constitui uma exceção, que existe quando esse ato produz efeitos jurídicos autónomos (69).

110. No entanto, no n.° 10 do Acórdão IBM, o Tribunal de Justiça afirmou que, em princípio, um ato só é suscetível de recurso se se tratar de uma medida que fixe definitivamente a posição da Comissão ou do Conselho no termo desse procedimento (70). Por conseguinte, o Tribunal de Justiça explicou que a análise do caráter impugnável de um ato se deve centrar na questão de saber se o ato em causa exprime a posição definitiva da instituição, na perspetiva desta.

111. O Acórdão IBM não revelou, portanto, a existência de um princípio segundo o qual os atos intermédios não são impugnáveis.

112. Além disso, o processo que deu origem ao Acórdão IBM nem sequer dizia respeito a um procedimento misto, mas sim a um procedimento conduzido exclusivamente pela Comissão. No contexto desse procedimento, o Tribunal de Justiça apreciou a pertinência das diferentes etapas do procedimento interno da Comissão, tendo concluído que a carta contestada nesse processo não exprimia uma posição definitiva dessa instituição (71).

113. Assim, o termo «intermédio» ou «preparatório» só será pertinente se for utilizado em oposição ao termo «definitivo» ou «final» no âmbito do procedimento interno de uma instituição ou organismo (72).

114. Se um ato devesse ser considerado «intermédio» e, portanto, não impugnável, unicamente devido à sua posição no procedimento misto, no qual, na perspetiva do recorrente, existirá outro ato que lhe será dirigido, um particular nunca teria a possibilidade de impugnar o ato concreto que produz efeitos na sua situação e que, como tal, lhe diz diretamente respeito. Tal seria contrário ao disposto no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.

115. No contexto do caso em apreço, o facto de o Tribunal Geral ter centrado a sua atenção no caráter «intermédio» ou «preparatório» da decisão impugnada prejudica, portanto, a análise da única questão pertinente para efeitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE: saber se a posição do CEPD, tal como expressa na decisão impugnada, constitui a posição final desse organismo, ou seja, uma posição vinculativa em relação a um terceiro, independentemente do facto de ser seguida por outro ato para «concluir» o procedimento de controlo da coerência previsto no RGPD.

116. No caso vertente, a decisão impugnada é o ato do CEPD. Com essa decisão, o referido organismo adota a sua posição final sobre a questão de saber, primeiro, se os dados objeto de compressão com perda («lossy hashing procedure»), tal como utilizados pela recorrente, constituem «dados pessoais» na aceção do RGPD e, segundo, se a recorrente violou as regras do RGPD em matéria de transparência. Estas duas conclusões finais têm por efeito jurídico obrigar a autoridade de controlo irlandesa, no seu papel de ACP, a alterar o seu projeto de decisão (ou seja, a própria decisão na qual tinha anteriormente proposto a conclusão contrária). Com a decisão impugnada, o CEPD também obriga essa autoridade a reduzir o prazo concedido para sanar o incumprimento e dá‑lhe instruções vinculativas sobre a forma de calcular as coimas em causa. Estas instruções resultarão no aumento do montante dessas coimas, em comparação com as coimas que a autoridade de controlo irlandesa tencionava aplicar. Estas conclusões são finais do ponto de vista do CEPD, no sentido de que fixam a posição definitiva deste organismo sobre as questões que lhe foram submetidas. Deste modo, criam uma obrigação (73) para as autoridades de controlo irlandesas, que só poderá ser extinta se o CEPD revogar a sua decisão ou se os tribunais da União a anularem.

117. Uma vez que essa decisão é final e produz efeitos jurídicos vinculativos fora do organismo que a adotou, ou seja, em relação à autoridade de controlo irlandesa, o Tribunal Geral deveria ter concluído que a decisão impugnada preenche os requisitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE e, por conseguinte, deve ser qualificada de ato impugnável.

118. O segundo elemento irrelevante que o Tribunal Geral introduziu na sua análise é a oponibilidade direta da decisão do CEPD à WhatsApp.

119. Posso ser breve em relação a esse ponto: a determinação do caráter impugnável de um ato não depende da questão de saber se ou de que forma esse ato altera a situação jurídica de um recorrente, a questão da oponibilidade direta da decisão impugnada à WhatsApp não pode ser considerada pertinente para a análise a efetuar ao abrigo do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE. Além disso, como discutirei mais adiante, a oponibilidade direta a essa parte como critério para determinar se a decisão do CEPD diz diretamente respeito a essa empresa também é irrelevante.

3. Conclusão intermédia

120. A resposta à questão de saber se um ato de uma instituição ou organismo da União Europeia é um ato impugnável perante os tribunais da União, para efeitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE, exige que se determine se esse ato exprime uma posição definitiva dessa instituição ou desse organismo que produza efeitos jurídicos vinculativos em relação a alguém fora dessa instituição ou organismo.

121. Para responder à questão de saber se o ato pode ser impugnado perante os tribunais da União, o terceiro em relação ao qual o ato produz efeitos jurídicos vinculativos não tem de ser o mesmo que interpôs o recurso de anulação.

122. A questão de saber se a pessoa que interpôs recurso de um ato impugnável tem legitimidade para o fazer é resolvida à luz do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE e não do primeiro parágrafo do mesmo artigo.

123. Para determinar se um ato é impugnável, é irrelevante que esse ato constitua uma etapa «intermédia» de um procedimento misto.

124. Ao centrar a sua análise no facto de a decisão impugnada não constituir a decisão final no âmbito do procedimento de controlo da coerência previsto pelo RGPD, em vez de apreciar se essa decisão constitui a decisão final ou definitiva do CEPD que produz efeitos jurídicos vinculativos em relação à autoridade de controlo irlandesa, o Tribunal Geral cometeu um erro, no despacho recorrido, na sua apreciação dos requisitos previstos no artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE.

125. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça acolha os dois primeiros argumentos do primeiro fundamento de recurso.

C. A decisão impugnada diz diretamente respeito à recorrente

126. Com o seu terceiro e o quarto argumentos do primeiro fundamento de recurso, a recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar que a decisão impugnada não lhe diz diretamente respeito.

127. Segundo a recorrente, embora o Tribunal Geral tenha exposto corretamente a jurisprudência do Tribunal de Justiça que exige que estejam preenchidos dois requisitos para estabelecer que um ato diz diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva que não é a destinatária desse ato (74), aplicou incorretamente essa jurisprudência.

128. De acordo com a jurisprudência referida pelo Tribunal Geral, o «requisito segundo o qual a medida que é objeto do seu recurso deve dizer diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva exige que dois requisitos estejam cumulativamente preenchidos, a saber, que essa medida, por um lado, produza diretamente efeitos na situação jurídica dessa pessoa e, por outro, não deixe nenhum poder de apreciação aos destinatários encarregados da sua execução, tendo tal decisão um caráter puramente automático e decorrendo apenas da regulamentação da União, sem aplicação de outras regras intermédias» (75).

129. O tratamento desses dois critérios como «cumulativos» resulta da jurisprudência na qual o ato impugnado necessitava de medidas de execução (76).

130. Nessa situação, a medida impugnada só poderia produzir diretamente efeitos na situação jurídica do recorrente se o organismo de execução não tivesse escolha quanto à questão de saber se e de que forma devia executar essa medida (77).

131. É essa a situação que se verifica no caso vertente. A decisão impugnada, que diz respeito à recorrente, é dirigida à autoridade de controlo irlandesa e não à recorrente. Essa decisão exige que a autoridade irlandesa altere o seu projeto de decisão aquando da adoção da decisão final, que tem como destinatária a recorrente, de modo a pôr em prática as conclusões contidas na decisão impugnada. Por conseguinte, a questão de saber se a autoridade de controlo irlandesa ainda dispõe de margem de apreciação depois de o CEPD ter adotado a decisão impugnada é pertinente para determinar se essa decisão diz diretamente respeito à recorrente.

132. Neste contexto, a recorrente alega que o Tribunal Geral interpretou incorretamente o artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE em dois sentidos. Em primeiro lugar, na sua apreciação do primeiro requisito da afetação direta, o Tribunal Geral aplicou os critérios da «oponibilidade» e da «última fase do procedimento», nenhum dos quais é pertinente para determinar a afetação direta. Em segundo lugar, na sua apreciação do segundo requisito da afetação direta, o Tribunal Geral aplicou incorretamente o critério da margem de apreciação à decisão impugnada.

133. Concordo com a recorrente em ambos os pontos.

1. Oponibilidade da decisão impugnada à recorrente

134. O primeiro erro de interpretação que a recorrente imputa ao Tribunal Geral é o facto de este ter considerado, no n.° 52 do despacho recorrido, que o requisito de que a decisão impugnada produza diretamente efeitos na situação jurídica da WhatsApp não está preenchido porque esse ato não lhe é oponível.

135. O requisito da «oponibilidade» não figura no texto do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, nem decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça.

136. Tal deve‑se a uma boa razão. Na maior parte das situações que exigem uma medida de execução, quer a nível da União quer a nível nacional, a decisão da União que é executada não é, ela própria, oponível a pessoas singulares ou coletivas, mesmo que estas sejam os destinatários dessa medida. A razão pela qual uma medida de execução é, muitas vezes, necessária é que a medida da União em causa não pode, por si só, «chegar» ao recorrente. Nestas situações, apenas a medida de execução é oponível a uma pessoa singular ou coletiva.

137. Se a «oponibilidade direta» de uma medida a uma pessoa singular ou coletiva fosse um requisito da afetação direta, não haveria praticamente nenhuma situação em que recorrentes não privilegiados pudessem impugnar um ato da União que necessita de medidas de execução.

138. Com efeito, é indiferente para a questão da afetação direta que apenas a medida de execução em causa seja oponível a uma pessoa singular ou coletiva, e não a medida cuja validade essa pessoa impugna perante os tribunais da União. Se a medida de execução for uma mera réplica da medida objeto do recurso porque o organismo de execução não tinha qualquer liberdade de escolha quanto à sua decisão e como a formular, é evidente que o ato impugnado é a verdadeira causa de afetação da situação jurídica do recorrente.

139. No caso em apreço, tal significa que o Tribunal Geral cometeu um erro ao tomar em consideração a oponibilidade da decisão impugnada à recorrente como um fator pertinente para determinar se essa decisão lhe diz diretamente respeito.

2. O ato impugnado não constitui a última fase do procedimento de controlo da coerência

140. No mesmo n.° 52 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que a decisão impugnada não diz diretamente respeito à recorrente porque não constitui a última fase do procedimento de controlo da coerência do RGPD mas, pelo contrário, necessita de medidas de execução a nível nacional.

141. Resulta desde logo da discussão precedente que um ato pode dizer diretamente respeito a uma pessoa mesmo quando necessite de medidas de execução (78).

142. O segundo requisito para determinar a afetação direta estabelecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (v. n.° 128 das presentes conclusões), que o Tribunal Geral citou como direito aplicável no despacho recorrido (79), não faria sentido se não pudesse existir afetação direta quando um ato impugnado necessitasse de medidas de execução.

143. Além disso, esse entendimento não tem em conta a distinção entre o requisito de que um ato regulamentar não necessite de medidas de execução e o requisito de afetação direta, que têm ambos de estar preenchidos para que um recorrente não privilegiado possa demonstrar a sua legitimidade processual ao abrigo do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (80).

144. Assim, o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar que o facto de, no âmbito do procedimento de controlo da coerência, a autoridade de controlo irlandesa ter de adotar uma decisão de execução da decisão impugnada constitui um critério pertinente para analisar se esta última decisão diz diretamente respeito à recorrente.

145. O Tribunal Geral procurou distinguir a situação no caso em apreço de situações que surgem no domínio dos auxílios de Estado em que a Comissão declara um auxílio incompatível com o mercado interno e ordena ao Estado‑Membro em causa que recupere o auxílio em questão (81). Em tais situações, o Tribunal de Justiça considerou que a decisão pertinente da Comissão diz diretamente respeito aos beneficiários do auxílio, mesmo quando essa decisão tenha de ser executada pelo Estado‑Membro em causa e só possa ser aplicada com base nessas medidas de execução (82).

146. Partilho da opinião da recorrente de que o Tribunal Geral cometeu um erro ao se basear nesses processos para diferenciar a presente situação e concluir que a decisão impugnada não diz diretamente respeito à WhatsApp (83).

147. Muito pelo contrário, esses processos fornecem argumentos a favor da conclusão de que a decisão impugnada diz diretamente respeito à WhatsApp. Essa decisão está na origem da alteração da situação jurídica da recorrente, não obstante a necessidade da adoção de uma decisão de «execução» pela autoridade de controlo irlandesa. No fundo, a lógica é, portanto, precisamente a que foi seguida pelo Tribunal de Justiça na jurisprudência referida pelo Tribunal Geral no n.° 64 do despacho recorrido.

148. Do mesmo modo, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro ao concluir que a decisão impugnada não é análoga às decisões da Comissão que ordenam a recuperação de um auxílio pelo facto de a decisão impugnada não concluir o procedimento administrativo em causa a nível nacional (84). No entanto, no que diz respeito às questões decididas pelo CEPD através da decisão impugnada, o procedimento de controlo da coerência foi, de facto, concluído, uma vez que a autoridade de controlo irlandesa não pode alterar as conclusões contidas na decisão impugnada. O facto de a referida autoridade poder ter também de decidir sobre determinadas questões adicionais não abrangidas pela decisão impugnada não altera o «caráter final» das conclusões formuladas nessa decisão relativamente às questões por ela resolvidas.

149. Tendo em conta o que precede, afigura‑se‑me evidente que a decisão impugnada produz efeitos na situação jurídica da recorrente, uma que vez que, em primeiro lugar, considera que o procedimento de compressão com perda («lossy hashing procedure») envolve dados pessoais e, em segundo lugar, conclui que a prática dessa empresa viola certas regras de transparência que o RGPD impõe aos responsáveis pelo tratamento.

150. Essa conclusão, por si só, cria para a recorrente a obrigação jurídica de alterar a sua prática. Além disso, constitui a base jurídica para a autoridade de controlo irlandesa impor coimas mais elevadas à recorrente. Sem a decisão impugnada, essa autoridade não o poderia fazer. A única razão pela qual incluiu as referidas conclusões na sua decisão final dirigida à recorrente foi o facto de estar obrigada a fazê‑lo por força da decisão impugnada. A meu ver, tal demonstra claramente que a verdadeira razão para a alteração da situação jurídica da recorrente é a decisão impugnada e não, como o Tribunal Geral conclui erradamente, a decisão da autoridade de controlo irlandesa.

3. Margem de apreciação da autoridade de controlo irlandesa

151. Se um ato objeto de recurso de anulação necessitar de medidas de execução, só se considerará que diz diretamente respeito ao recorrente se o organismo que adota essas medidas de execução não dispuser de qualquer margem de apreciação, mas, ao invés, tiver de aplicar automaticamente as conclusões da decisão impugnada.

152. No caso em apreço, isso significaria a decisão impugnada diria diretamente respeito à WhatsApp se a autoridade de controlo irlandesa não dispusesse de qualquer margem de apreciação para decidir se ou como executar essa decisão.

153. No despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que a autoridade de controlo irlandesa dispunha de margem de apreciação e que, por conseguinte, apenas a decisão final dessa autoridade dizia diretamente respeito à recorrente, e não a decisão impugnada (85).

154. Concordo com a alegação da recorrente de que, também neste aspeto, o Tribunal Geral cometeu um erro de apreciação.

155. Em primeiro lugar, a conclusão do CEPD de que o procedimento de compressão com perda («lossy hashing procedure») constitui uma operação de tratamento de dados pessoais e que a recorrente, enquanto responsável pelo tratamento de dados, violou as suas obrigações decorrentes dos artigos 5.°, 13.° e 14.° do RGPD tinha de ser transposta para a decisão final da autoridade de controlo irlandesa, não deixando a esta última nenhuma margem de apreciação quanto à possibilidade de chegar a uma conclusão contrária.

156. Em segundo lugar, a decisão impugnada impunha à autoridade de controlo irlandesa uma obrigação incondicional de aumentar o montante das coimas e utilizar os métodos de cálculo indicados na decisão do CEPD, embora o cálculo e a imposição finais do montante dessas coimas ficasse a cargo da autoridade de controlo irlandesa. Por conseguinte, não foi deixada nenhuma margem de apreciação a essa autoridade, na sua qualidade de «organismo de execução», seja para manter as coimas iniciais ou seja para reduzir o seu montante (86).

157. Por conseguinte, em relação a esses aspetos da decisão impugnada, a autoridade de controlo irlandesa não dispunha de nenhuma margem de apreciação quanto à decisão a tomar em relação à recorrente.

158. Daqui decorre que o Tribunal Geral cometeu um erro ao declarar que a autoridade de controlo irlandesa dispunha de margem de apreciação relativamente a esses aspetos (87).

159. Por força do artigo 65.°, n.° 1, alínea a), do RGPD, o CEPD decide apenas sobre os aspetos da aplicação do RGPD em relação aos quais outras autoridades de controlo tenham suscitado objeções e que não tenham sido resolvidos entre as autoridades de controlo participantes. Por conseguinte, a autoridade de controlo irlandesa tem, de facto, margem de apreciação para decidir sobre essas questões que não foram submetidas ao CEPD, mas que, no entanto, fazem parte da decisão nacional final (88).

160. Esta questão é pertinente para a conclusão de que a decisão impugnada diz diretamente respeito à recorrente?

161. No despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que o âmbito limitado da decisão impugnada era importante porque a decisão final da autoridade de controlo irlandesa constitui um todo que não pode ser separado em função dos aspetos relativamente aos quais a autoridade de controlo irlandesa dispunha e não dispunha de margem de apreciação (89).

162. No meu entender, e concordando, mais uma vez, com a recorrente, esse elemento não é importante para a questão de saber se a decisão impugnada diz diretamente respeito àquela parte.

163. Para apreciar a questão da afetação direta, é necessário partir da substância do ato impugnado (90). A este respeito, basta que o conteúdo da decisão impugnada, que produz efeitos na situação jurídica da recorrente, não tenha nenhuma margem de apreciação à autoridade de controlo irlandesa quanto a estes pontos, mesmo que a decisão final desta também aborde outras questões.

164. Com efeito, como explicarei na parte seguinte das presentes conclusões, se a recorrente não tivesse interposto recurso da decisão impugnada no Tribunal Geral, perderia a possibilidade de arguir a invalidade dessa decisão no âmbito do seu recurso interposto da decisão final da autoridade de controlo irlandesa perante os órgãos jurisdicionais irlandeses competentes.

165. Tal como a recorrente explicou na audiência, esse recurso está efetivamente pendente nos órgãos jurisdicionais irlandeses. Nesse processo, a recorrente pede a anulação da decisão final da autoridade de controlo irlandesa também no que respeita aos aspetos que não são abordados na decisão impugnada. Simultaneamente, porém, a recorrente interpôs recurso da decisão do CEPD no Tribunal Geral para salvaguardar o seu direito de arguir a invalidade das partes da decisão da autoridade de controlo irlandesa sobre as quais esta autoridade não dispunha de nenhuma margem de apreciação.

166. Daqui resulta que o Tribunal Geral também cometeu um erro ao concluir que a decisão impugnada não dizia diretamente respeito à recorrente porque a autoridade de controlo irlandesa dispunha de margem de apreciação para «executar» essa decisão pelo facto de a decisão nacional final abordar igualmente aspetos que não estavam abrangidos pela decisão impugnada.

4. Conclusão intermédia

167. O Tribunal Geral cometeu um erro na aplicação dos requisitos da apreciação da existência de afetação direta para efeitos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.

168. Em primeiro lugar, baseou a sua apreciação em requisitos inexistentes, a saber, que o ato impugnado i) seja diretamente oponível à recorrente nos recursos de anulação e ii) não necessite de medidas de execução.

169. Em segundo lugar, o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar que a decisão impugnada deixava margem de apreciação à autoridade de execução, neste caso a autoridade de controlo irlandesa.

170. Por último, o Tribunal Geral cometeu um erro ao concluir que a existência, na decisão final da autoridade de controlo irlandesa, de certas partes não abrangidas pela decisão impugnada era pertinente para determinar se a decisão impugnada não deixava nenhuma margem de apreciação a essa autoridade.

171. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça acolha o terceiro e o quarto argumentos do primeiro fundamento de recurso.

D. A lógica do sistema de vias de recurso jurisdicionais da União impõe a admissibilidade do recurso no caso em apreço

172. Com o seu quinto argumento no âmbito do primeiro fundamento de recurso, a recorrente alega que o Tribunal Geral não enunciou corretamente os requisitos processuais do sistema de vias de recurso jurisdicionais da União.

173. No despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que, no procedimento de controlo da coerência, os processos jurídicos contra a decisão final da autoridade nacional de controlo devem ser instaurados perante os órgãos jurisdicionais nacionais competentes. No entender do Tribunal Geral, a lógica do sistema completo de vias de recurso jurisdicionais milita a favor do órgão jurisdicional nacional como foro competente (91), o qual daria então início ao processo prejudicial perante o Tribunal de Justiça sobre a validade da parte da decisão nacional que é imposta pela decisão relevante do CEPD.

174. A posição do Tribunal Geral, que exige a concentração das ações judiciais num único órgão jurisdicional, tem algum mérito. A solução proposta resolveria, com efeito, o atual inconveniente processual que, na prática, obriga um recorrente a interpor dois recursos distintos, um no Tribunal Geral e outro no órgão jurisdicional nacional, se pretende salvaguardar efetivamente todos os seus direitos decorrentes do direito da União. De facto, essa não é a forma mais eficiente de proteger os direitos das pessoas.

175. No caso em apreço, a recorrente fez exatamente isso: interpôs dois recursos, um no Tribunal Geral e outro nos órgãos jurisdicionais irlandeses competentes. No entanto, pelo menos na sua estrutura atual, o sistema de tutela jurisdicional da União não prevê outra solução, como passo a explicar.

1. A relação entre os recursos diretos e indiretos contra um ato da União

176. Em primeiro lugar, como é sabido, os órgãos jurisdicionais nacionais não têm competência para declarar a invalidade de atos das instituições e de outros organismos da União. Por conseguinte, se considerarem que um ato da União é inválido, devem dar início ao processo prejudicial no Tribunal de Justiça e obter deste a confirmação dessa invalidade (92).

177. Em segundo lugar, um órgão jurisdicional nacional não pode pôr em causa a validade de um ato da União se a parte que invoca essa invalidade preencher os requisitos de legitimidade processual estabelecidos no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, mas não tiver impugnado tal ato no prazo previsto no sexto parágrafo deste artigo perante os tribunais da União. Tal decorre do Acórdão TWD Textilwerke Deggendorf (93) e foi confirmado em acórdãos posteriores, nomeadamente no Acórdão Georgsmarienhütte e o. (94), que foi discutido pelas partes no presente processo.

178. Neste último acórdão, o Tribunal de Justiça afirmou que «se um particular que pretenda impugnar um ato da União tiver, sem dúvida alguma, legitimidade processual nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, está obrigado a utilizar o meio de impugnação estabelecido nessa disposição, interpondo um recurso no Tribunal Geral» (95). Se uma pessoa que, tendo a possibilidade de o fazer, não interpôs recurso de anulação no prazo previsto no artigo 263.°, sexto parágrafo, TFUE, o órgão jurisdicional nacional não pode admitir uma exceção de invalidade de um ato da União, invocada por essa pessoa, mas deve considerar que o ato impugnado é definitivo em relação à mesma (96). Se fosse chamado a pronunciar‑se no âmbito de um reenvio prejudicial pelo órgão jurisdicional nacional em tal situação, o Tribunal de Justiça teria de julgar o reenvio inadmissível, uma vez que estaria a responder a uma questão cuja resposta não pode ser utilizada pelo órgão jurisdicional de reenvio.

179. Um exemplo recente que envolve procedimentos mistos é o Acórdão Iccrea Banca (97). Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou inadmissível uma parte do reenvio prejudicial do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), perante o qual um banco, o Iccrea Banca, contestava o cálculo do montante da sua contribuição para o Fundo Único de Resolução. O Tribunal de Justiça considerou que, embora a decisão do CUR — que constituía a base para a fixação do montante dessas contribuições — dissesse direta e individualmente respeito àquele banco, este não tinha impugnado essa decisão mediante a interposição de recurso de anulação no Tribunal Geral (98). Por conseguinte, o Iccrea Banca tinha perdido a oportunidade de arguir indiretamente a invalidade da decisão do CUR perante o órgão jurisdicional nacional, pelo que o Tribunal de Justiça teve de julgar inadmissível o recurso relativamente a esse aspeto.

180. Aplicando esta jurisprudência à presente situação, em que a WhatsApp tinha legitimidade para recorrer da decisão impugnada para o Tribunal Geral, é evidente que a invalidade da decisão do CEPD não poderia ter sido invocada perante o órgão jurisdicional nacional se a WhatsApp não tivesse recorrido também diretamente dessa decisão no Tribunal Geral dentro do prazo previsto no artigo 263.°, sexto parágrafo, TFUE (99).

181. Assim, dado que, em primeiro lugar, a decisão impugnada diz diretamente respeito à recorrente e, em segundo lugar, como o próprio Tribunal Geral concluiu, a decisão impugnada também lhe diz individualmente respeito (100), o recurso dessa decisão deve ser interposto nos tribunais da União e não nos órgãos jurisdicionais nacionais.

182. O considerando 143 do RGPD confirma que, em nome da boa organização da fiscalização jurisdicional numa situação como a que está em causa no caso em apreço, deve ser interposto recurso de anulação no Tribunal Geral (101). Embora este considerando não seja vinculativo, como afirma corretamente o CEPD, descreve, no entanto, as consequências que decorrem da aplicação das normas vinculativas do Tratado relativas à organização dos processos judiciais.

183. Por último, acrescentaria aos argumentos precedentes que o recurso direto para o Tribunal Geral, no qual o organismo da União autor da decisão impugnada é parte no processo, é, a meu ver, a via mais adequada para decidir sobre a validade dessa decisão. Com efeito, perante o órgão jurisdicional nacional, o papel processual daquele organismo dependeria das regras processuais nacionais aplicáveis, o que o poderia impedir de participar no debate em torno do seu próprio ato (102).

2. Outras questões processuais

184. No despacho recorrido, o Tribunal Geral manifestou igualmente as suas preocupações quanto à possibilidade de a sobreposição de processos judiciais resultar em decisões divergentes a nível da União e a nível nacional (103).

185. Esta questão não é nova. Como o Tribunal de Justiça explicou no Acórdão Masterfoods e HB, quando a validade de um ato da União é questionada nos órgãos jurisdicionais nacionais e nos da União, os primeiros têm a obrigação, por força do princípio da cooperação leal, de não tomar uma decisão que possa apresentar um risco de conflito com uma decisão existente ou futura dos tribunais da União (104). Assim, sempre que um recurso de anulação esteja pendente no Tribunal Geral e seja suscitada uma questão de validade num processo paralelo a nível nacional, a repartição de competências entre os órgãos jurisdicionais da União e os nacionais poderá exigir que os órgãos jurisdicionais nacionais suspendam a instância (105). Afigura‑se ter sido essa a decisão dos órgãos jurisdicionais irlandeses competentes no caso em apreço (106).

186. Se o órgão jurisdicional nacional der início ao processo prejudicial no Tribunal de Justiça não obstante estar pendente um recurso de anulação no Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça pode, em aplicação do artigo 54.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e por força do princípio da boa administração, suspender a instância no processo perante si, em benefício do recurso de anulação (107).

3. Conclusão intermédia

187. A lógica do sistema de tutela jurisdicional instituído pelos Tratados não exige que o recurso de anulação interposto pela recorrente no Tribunal Geral seja julgado inadmissível.

188. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça acolha também o quinto argumento do primeiro fundamento de recurso.

189. Tendo em conta todos os argumentos expostos, proponho que o Tribunal de Justiça julgue procedente o primeiro fundamento de recurso invocado pela recorrente.

E. Consequências

190. Nos termos do artigo 61.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.

191. No caso em apreço, esta condição está preenchida na parte respeitante à admissibilidade do recurso direto interposto no Tribunal Geral.

192. Em primeiro lugar, a decisão impugnada constitui um ato impugnável, para efeitos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE. Em segundo lugar, essa decisão diz diretamente respeito à recorrente, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE. Em terceiro lugar, a decisão impugnada diz individualmente respeito à recorrente, como o próprio Tribunal Geral concluiu no despacho recorrido (108). Consequentemente, estão preenchidos os requisitos previstos no artigo 263.°, primeiro e quarto parágrafos, TFUE. Por conseguinte, recurso é admissível.

193. No entanto, uma vez que o Tribunal Geral não examinou o mérito do recurso nele interposto, cuja determinação exige uma apreciação pormenorizada da matéria de direito e de facto, o Tribunal de Justiça não se pode pronunciar sobre o mérito desse recurso, dado que o litígio não está em condições de ser julgado.

194. Por conseguinte, o processo deve ser remetido ao Tribunal Geral e reservada para final a decisão quanto às despesas.

IV. Conclusão

195. Proponho que o Tribunal de Justiça:

– anule o Despacho de 7 de dezembro de 2022, WhatsApp Ireland/Comité Europeu para a Proteção de Dados (T‑709/21, EU:T:2022:783);

– declare admissível o recurso de anulação interposto pela recorrente;

– remeta o processo ao Tribunal Geral para que este decida sobre o mérito; e

– reserve para final a decisão quanto às despesas.

1 Língua original: inglês.

2 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados) (JO 2016, L 119, p. 1) (a seguir «RGPD»), artigos 63.° e 65.°

3 Decisão vinculativa 1/2021 sobre o litígio decorrente do projeto de decisão da autoridade de controlo irlandesa relativo à WhatsApp Ireland, nos termos do artigo 65.°, n.° 1, alínea a), do RGPD (a seguir «decisão impugnada»), publicada em https://www.edpb.europa.eu/system/files/2022‑03/edpb_bindingdecision_202101_ie_sa_whatsapp_redacted_pt.pdf.

4 Despacho de 7 de dezembro de 2022, WhatsApp Ireland/Comité Europeu para a Proteção de Dados (T‑709/21, a seguir «despacho recorrido», EU:T:2022:783).

5 À data da redação das presentes conclusões, estavam pendentes no Tribunal Geral sete outros recursos de decisões vinculativas adotadas pelo CEPD através do procedimento de controlo da coerência, recursos esses que foram interpostos por subcontratantes, responsáveis pelo tratamento e autoridades nacionais de controlo. V. processos T‑682/22, Meta Platforms Ireland/Comité Europeu para a Proteção de Dados; T‑70/23, Data Protection Commission/Comité Europeu para a Proteção de Dados; T‑84/23, Data Protection Commission/Comité Europeu para a Proteção de Dados; T‑128/23, Meta Platforms Ireland/Comité Europeu para a Proteção de Dados; T‑129/23, Meta Platforms Ireland/Comité Europeu para a Proteção de Dados; T‑111/23, Data Protection Commission/Comité Europeu para a Proteção de Dados; e T‑153/23, WhatsApp Ireland/Comité Europeu para a Proteção de Dados. Estão também pendentes outros três processos em que são impugnadas decisões do CEPD adotadas fora do quadro do procedimento de controlo da coerência; v. processos T‑325/23, Meta Platforms Ireland/Comité Europeu para a Proteção de Dados; T‑1030/23 Tiktok Technology/Comité Europeu para a Proteção de Dados; e T‑8/24, Meta Platforms Ireland/Comité Europeu para a Proteção de Dados.

6 Para uma tentativa de categorização, v. Eliantonio, M., «Access to justice in composite procedures for the implementation of EU law: The story so far», in Van Creynenbreugel, P. e Wildemeersch, J. (EE.), Questions choisies de droit européen des affaires/Selected Issues in European Business Law: 60 ans d’études juridiques européennes à Liège/60 years of European legal studies at Liège, Bruylant, 2023, p. 189‑221.

7 Hofmann, H. C. H. explica que os procedimentos mistos são procedimentos com várias fases nos quais participam entidades administrativas de diferentes jurisdições, em que existe uma cooperação vertical entre as instituições e organismos da União e as instituições e organismos dos Estados‑Membros, uma cooperação horizontal entre diferentes instituições e organismos dos Estados‑Membros ou uma cooperação no âmbito de procedimentos triangulares que envolvem diferentes instituições e organismos dos Estados‑Membros e da União; v. Hofmann, H. C. H., «Composite decision making procedures in EU administrative law», in Hofmann, H. C. H., e Türk, A., Legal Challenges in EU Administrative Law, Edward Elgar, Cheltenham, 2009, p. 136.

8 Para uma exposição recente das questões teóricas e práticas suscitadas pelos procedimentos mistos, v. Bastos, F. B., Judging Composite Decision‑Making: The Transformation of European Administrative Law, Hart Publishing, Oxford, 2024.

9 O artigo 55.°, n.° 1, do RGPD estabelece que «[a]s autoridades de controlo são competentes para prosseguir as atribuições e exercer os poderes que lhes são conferidos pelo presente regulamento no território do seu próprio Estado‑Membro».

10 V., neste sentido, considerandos 9, 10 e 13 do RGPD.

11 V. artigo 60.°, n.° 4, do RGPD.

12 A esse respeito, o papel do CEPD é diferente do papel do seu antecessor, o «Grupo de Trabalho do Artigo 29.°», que foi criado nos termos do artigo 29.°, n.° 1, da Diretiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 1995, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados (JO 1995, L 281, p. 31), e que tinha um estatuto meramente consultivo.

13 V. também considerando 136 do RGPD.

14 Artigo 65.°, n.° 5, do RGPD.

15 O artigo 65.°, n.° 6, do RGPD estabelece que essa decisão nacional deve ser adotada o mais tardar um mês depois de o CEPD ter notificado a sua decisão vinculativa à autoridade de controlo.

16 Se uma autoridade nacional de controlo não concordar com uma decisão vinculativa do CEPD, pode impugnar a sua validade perante o Tribunal Geral. V., por exemplo, recursos que deram origem ao Acórdão de 29 de janeiro de 2025, Data Protection Commission/CEPD (T‑70/23, T‑84/23 e T‑111/23, EU:T:2025:116).

17 A política de privacidade visa o cumprimento das regras de transparência a que a recorrente está sujeita nos termos dos artigos 12.° a 14.° do RGPD e, certamente, do artigo 8.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. V., em geral, Grupo de Trabalho do Artigo 29.°, Orientações relativas à transparência na aceção do Regulamento 2016/679, adotadas em 29 de novembro de 2017 (WP260).

18 V. artigo 99.°, n.° 2, do RGPD.

19 V. Data Protection Commission, Decision of the Data Protection Commission made pursuant to Section 111 of the Data Protection Act, 2018 and Articles 60 and 65 of the General Data Protection Regulation, 2021 (IN‑18‑12‑2) (a seguir «decisão nacional final»), n.° 3; disponível em: https://www.dataprotection.ie/sites/default/files/uploads/2022‑03/Full_decision_WhatsApp_Ireland‑August_2021.pdf.

20 V. decisão nacional final, n.° 4.

21 V. despacho recorrido, n.° 4. V. também decisão nacional final, n.° 4.

22 V. despacho recorrido, n.° 5. V. também decisão nacional final, n.° 23.

23 V. despacho recorrido, n.° 5. V. também decisão nacional final, n.° 24.

24 V. despacho recorrido, n.° 5. V. também decisão nacional final, n.° 25.

25 Decisão nacional final, n.° 25.

26 Pelo que depreendo, o procedimento de compressão com perda («lossy hashing procedure») da recorrente constitui essencialmente uma técnica de cifragem para traduzir em códigos numéricos os números de telefone dos utilizadores e não utilizadores do seu serviço de mensagens. Em seguida, a recorrente partilha os códigos numéricos com terceiros. Contrariamente à conclusão constante do projeto de decisão da autoridade de controlo irlandesa, o CEPD considerou que, uma vez que a recorrente tinha a capacidade de individualizar e, por conseguinte, reidentificar os titulares dos dados, mesmo com base nesses códigos «comprimidos», os dados comprimidos constituíam dados pessoais na aceção do RGPD. V., neste sentido, decisão impugnada, n.os 141 a 157.

27 V., neste sentido, despacho recorrido, n.° 11 e decisão impugnada, n.os 427 e 428.

28 V., neste sentido, despacho recorrido, n.° 11 e decisão impugnada, n.os 426 e 428.

29 V., neste sentido, despacho recorrido, n.° 11 e decisão impugnada, n.os 429 e 430.

30 V., a este respeito, despacho recorrido, n.° 9.

31 Assim, por exemplo, no Acórdão de 18 de junho de 2024, Comissão/CUR (C‑551/22 P, a seguir «Acórdão Comissão/CUR», EU:C:2024:520), o Tribunal de Justiça explicou que as conclusões do Acórdão de 6 de maio de 2021, ABLV Bank e o./BCE (C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369), não podiam ser automaticamente transpostas para a situação em causa naquele processo. Neste último acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que uma decisão do Banco Central Europeu em que este declara que um banco está em situação ou em risco de insolvência não constitui um ato impugnável porque não vincula o Conselho Único de Resolução («CUR»), pelo que deve ser interposto recurso de anulação do ato adotado pelo CUR. No entanto, tal não significa que um ato adotado pelo CUR no âmbito do procedimento de resolução constitui sempre um ato impugnável. Se for adotado por esse órgão numa fase diferente do procedimento de resolução, o ato em causa não constitui um ato impugnável se não produzir efeitos jurídicos vinculativos para a Comissão Europeia, que, nesse procedimento misto, está habilitada a adotar uma decisão final.

32 Assim, em certos casos, o Tribunal de Justiça tem de explicar por que razão as conclusões a que chegou nos seus acórdãos anteriores não podem ser aplicadas no acórdão em causa. A este respeito, v. Acórdão Comissão/CUR, n.° 92.

33 Acórdão de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, a seguir «Acórdão IBM», EU:C:1981:264, n.° 9).

34 Acórdão de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão (C‑463/10 P e C‑475/10 P, a seguir «Acórdão Deutsche Post», EU:C:2011:656).

35 É jurisprudência constante que as questões relativas à admissibilidade de um recurso de anulação constituem questões de ordem pública que podem ser suscitadas a qualquer momento, mesmo que não tenha sido interposto um recurso subordinado nos termos do artigo 176.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça; v., ex multis, Acórdãos de 2 de setembro de 2021, Ja zum Nürburgring/Comissão (C‑647/19 P, EU:C:2021:666, n.os 52 e 53 e jurisprudência referida), e de 21 de setembro de 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e o./Comissão (C‑478/21 P, EU:C:2023:685, n.os 42 e 43 e jurisprudência referida).

36 V., ex multis, Acórdãos de 10 de março de 1998, Alemanha/Conselho (C‑122/95, EU:C:1998:94, n.° 35), e de 26 de setembro de 2024, WEPA Hygieneprodukte e o./Comissão (C‑795/21 P e C‑796/21 P, EU:C:2024:807, n.os 63 e 73).

37 V. artigo 65.°, n.° 5, primeira período, do RGPD.

38 V., neste sentido, Acórdãos de 5 de abril de 1979, Orlandi/Comissão (117/78, EU:C:1979:109, n.° 11), e de 26 de setembro de 2013, PPG e SNF/ECHA (C‑625/11 P, EU:C:2013:594, n.° 33).

39 V., ex multis, Acórdão de 26 de setembro de 2024, WEPA Hygieneprodukte e o./Comissão (C‑795/21 P e C‑796/21 P, EU:C:2024:807, n.os 68 a 71).

40 V., por analogia, Acórdão de 26 de setembro de 2013, PPG e SNF/ECHA (C‑625/11 P, EU:C:2013:594, n.os 29 a 33), que dizia respeito à publicação de uma lista de substâncias apenas no sítio Internet da Agência Europeia dos Produtos Químicos, que, no entanto, o Tribunal de Justiça considerou ser uma decisão publicada.

41 V., neste sentido, ex multis, Acórdãos de 26 de setembro de 2024, Covestro Deutschland e Alemanha/Comissão (C‑790/21 P e C‑791/21 P, EU:C:2024:792, n.° 82), e de 26 de setembro de 2024, WEPA Hygieneprodukte e o./Comissão (C‑795/21 P e C‑796/21 P, EU:C:2024:807, n.os 72 e 73). No último acórdão explica‑se que, no interesse da segurança jurídica, os prazos de recurso devem ser estabelecidos de forma objetiva e com certeza em relação a todas as partes a quem essa decisão não foi notificada, independentemente de a recorrente ter conhecimento prévio do ato.

42 Quanto à possível diferença prática entre invocar os efeitos jurídicos vinculativos ou simplesmente os efeitos jurídicos de um ato para determinar o seu caráter impugnável, v. Conclusões do advogado‑geral M. Bobek no processo Bélgica/Comissão (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, n.° 59 e segs.).

43 V. artigo 173.° do Tratado CEE (sublinhado nosso). Note‑se também que o artigo 33.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço previa uma lista positiva dos atos impugnáveis, que mencionava as «decisões» e as «recomendações». Nos termos do seu artigo 14.°, estes atos eram definidos como atos juridicamente vinculativos. Por conseguinte, a jurisprudência inicial do Tribunal de Justiça, que influenciou a sua jurisprudência posterior, examinava o caráter «vinculativo» de um ato para determinar se este era suscetível de servir de base a um recurso de anulação. V., por exemplo, Acórdãos de 16 de julho de 1956, Fédération charbonnière de Belgique/Alta Autoridade (8/55, EU:C:1956:7, p. 256); de 10 de dezembro de 1957, Société des usines à tubes de la Sarre/Alta Autoridade (1/57 e 14/57, EU:C:1957:13, n.° 114); e de 15 de março de 1967, CBR e o./Comissão (8/66 a 11/66, EU:C:1967:7, p. 91).

44 É assim que as recomendações e os pareceres estão atualmente definidos no artigo 288.° TFUE, mas o artigo 189.° CEE continha a mesma definição.

45 No Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, EU:C:1971:32, n.° 39), o Tribunal de Justiça referiu‑se a atos que visem produzir «efeitos jurídicos». No entanto, na sua jurisprudência recente, esta expressão foi alterada passando a referir‑se a atos que visem produzir «efeitos jurídicos vinculativos». V., por exemplo, Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.° 62 e jurisprudência referida).

46 V., no que respeita aos recorrentes privilegiados, por exemplo, Despacho de 17 de maio de 1989, Itália/Comissão (151/88, EU:C:1989:201, n.os 22 e 23), e Acórdão de 25 de outubro de 2017, Eslováquia/Comissão (C‑593/15 P e C‑594/15 P, EU:C:2017:800, n.os 63 a 65).

47 Quando o recurso é interposto por um recorrente privilegiado, esta questão é, em todo o caso, irrelevante. No entanto, como expliquei, o Tribunal de Justiça tem de determinar se o ato impugnado é juridicamente vinculativo, mesmo no caso de recorrentes privilegiados. No entanto, em duas decisões do Tribunal de Justiça – que, tanto quanto sei, não se voltaram a repetir – o Tribunal de Justiça julgou inadmissível o recurso interposto por um recorrente privilegiado (em ambos os casos, o recorrente era o Governo Neerlandês) com o fundamento de que a decisão da Comissão, cuja anulação se pedia, não produzia efeitos jurídicos vinculativos em relação ao recorrente. V., a este respeito, Acórdão de 5 de outubro de 1999, Países Baixos/Comissão (C‑308/95, EU:C:1999:477, n.os 26 e 29), e Despacho de 28 de janeiro de 2004, Países Baixos/Comissão (C‑164/02, EU:C:2004:54, n.os 18 e 22). Para uma reflexão crítica sobre estes dois acórdãos, v. Conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo Itália/Comissão (C‑301/03, EU:C:2005:550, n.os 52 e 53).

48 V., a este respeito, no que concerne à jurisprudência sobre instruções e orientações internas, Lenaerts, K., Gutman, K. e Nowak, J.T., EU Procedural Law, 2.ª ed., Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, p. 286, pontos 7.21 a 7.22.

49 Tal decorre claramente da jurisprudência no domínio dos auxílios de Estado, segundo a qual uma decisão da Comissão que declara um auxílio existente incompatível com o mercado interno e ordena ao Estado‑Membro que recupere esse auxílio só é juridicamente vinculativa para esse Estado‑Membro, mas também pode ser impugnada pelo beneficiário do referido auxílio. V., por exemplo, Acórdão de 19 de outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão (C‑15/98 e C‑105/99, EU:C:2000:570, n.os 31 a 37).

50 V., a este respeito, Acórdão IBM, n.° 10, e Acórdão de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, n.° 58).

51 V., a este respeito, Conclusões do advogado‑geral K. Roemer no processo CBR e o./Comissão (8/66 a 11/66, não publicado, EU:C:1967:2, p. 103).

52 V., a este respeito, mais recentemente, Acórdão de 13 de fevereiro de 2025, Swissgrid/Comissão (C‑121/23 P, EU:C:2025: 83, n.° 46) (que explica que, quando o recorrente num recurso de anulação não é destinatário do ato impugnado, «basta demonstrar que este ato visa produzir efeitos jurídicos vinculativos» em relação, nomeadamente, aos seus destinatários, uma vez que, nesta fase, «não é necessário verificar se esses efeitos jurídicos são suscetíveis de afetar os interesses da recorrente, alterando de maneira caracterizada a sua situação jurídica», dado que este elemento é determinado na fase de análise do requisito previsto no artigo 263.° TFUE).

53 Sublinhado nosso.

54 V. n.os 38 e 39 do despacho recorrido. Juntamente com o Acórdão IBM, o Tribunal Geral invoca também o Acórdão de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, n.° 45), que remete para outros processos que referem igualmente o n.° 9 do Acórdão IBM.

55 Itálico nosso.

56 V., por exemplo, ex multis, Acórdãos de 31 de março de 1998, França e o./Comissão (C‑68/94 e C‑30/95, EU:C:1998:148, n.° 62); de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, n.° 29); de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, n.° 51); e Acórdão Comissão/CUR, n.° 65.

57 V., ex multis, Despacho de 3 de julho de 2007, Commune de Champagne e o./Conselho e Comissão (T‑212/02, EU:T:2007:194, n.os 86 e 88), e Acórdãos de 26 de novembro de 2018, Shindler e o./Conselho (T‑458/17, EU:T:2018:838, n.° 30), e de 10 de março de 2021, ViaSat/Comissão (T‑245/17, EU:T:2021:128, n.° 68).

58 V., por exemplo, Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Reynolds Tobacco e o./Comissão (C‑131/03 P, EU:C:2006:228, n.os 102 e 103), nas quais esta sublinha que se afigura que o Tribunal de Justiça acrescentou o requisito de que um ato seja vinculativo em relação ao recorrente em causa ao requisito de que esse ato seja vinculativo em geral.

59 Omitem‑se as referências a acórdãos.

60 Despacho de 14 de julho de 2010, Deutsche Post/Comissão (T‑570/08, não publicado, EU:T:2010:311).

61 V., por exemplo, Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Algebris (UK) e Anchorage Capital Group/CUR (C‑934/19 P, EU:C:2021:1042, n.° 87 e segs.).

62 V., neste sentido, Acórdão Deutsche Post, n.os 40 a 47.

63 Acórdão Deutsche Post, n.° 54.

64 Acórdão Deutsche Post, n.° 63.

65 Acórdão Deutsche Post, n.os 66 a 75.

66 Despacho recorrido, n.os 42 a 49.

67 Despacho de 14 de julho de 2010, Deutsche Post/Comissão (T‑570/08, não publicado, EU:T:2010:311).

68 V., neste sentido, despacho recorrido, n.os 43 e 44 (que, em primeiro lugar, estabelece que, nos procedimentos mistos, as medidas intermédias não constituem, em princípio, atos impugnáveis e, em seguida, precisa que «[a]s exceções [a este] princípio […] referem‑se aos casos em que a medida intermédia tem efeitos jurídicos autónomos»).

69 Despacho recorrido, n.° 44.

70 Acórdão IBM, n.° 10, sublinhado nosso.

71 O mesmo se pode dizer da declaração do Tribunal de Justiça no n.° 52 do Acórdão de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão (C‑362/08 P, EU:C:2010:40), que o Tribunal Geral também invocou no n.° 43 do despacho recorrido.

72 Embora o Tribunal de Justiça, ao descrever o contexto de um caso concreto, se refira ao conceito de ato «preparatório» num procedimento misto, não exclui, contudo, a possibilidade de impugnar esse ato se se verificar que o mesmo produz efeitos jurídicos autónomos no âmbito desse procedimento. V., por exemplo, Acórdão Comissão/CUR, n.° 93, que explica que, «[p]erante um tal procedimento complexo, os atos adotados no decurso das etapas preparatórias da adoção do ato definitivo não podem, quando não produzem efeitos jurídicos autónomos, ser objeto de um recurso de anulação» (sublinhado nosso).

73 Como já expliquei, os efeitos vinculativos, para as autoridades de controlo nacionais competentes, de uma decisão do CEPD adotada no decurso do procedimento de controlo da coerência decorre do artigo 65.°, n.° 1, do RGPD.

74 Despacho recorrido, n.° 51.

75 V., por exemplo, Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.° 43 e jurisprudência referida).

76 Creio que o primeiro processo que faz referência ao caráter «cumulativo» desses critérios é o Acórdão de 10 de setembro de 2009, Comissão/Ente per le Ville vesuviane e Ente per le Ville vesuviane/Comissão (C‑445/07 P e C‑455/07 P, EU:C:2009:529, n.° 45), que dizia respeito a uma contribuição financeira concedida pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional através do auxílio de autoridades nacionais.

77 Na prática, as situações mais frequentes são aquelas em que uma medida da União exige uma medida de execução adicional para «chegar» ao recorrente. No entanto, esse tipo de situações não é o único em que um ato pode dizer diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva. Existem atos que produzem efeitos na situação jurídica de um particular sem necessidade de uma medida de execução. É o caso dos atos de alcance geral, como os regulamentos. Veja‑se, a este respeito, por exemplo, a situação que estava em causa no Acórdão de 1 de abril de 2004, Comissão/Jégo‑Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210). Nas circunstâncias desse processo, a obrigação de utilizar redes com uma malhagem mínima para reduzir a captura de juvenis de pescada tinha sido imposta diretamente à sociedade de armação de pesca da recorrente, sem necessidade de medidas de execução. Com a mais recente alteração do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, resultante do Tratado de Lisboa, passou a ser também possível interpor recurso de anulação de atos regulamentares que não necessitam de medidas de execução sem que seja necessário provar que o recorrente é individualmente afetado. Não obstante, o recorrente tem de continuar a provar que é diretamente afetado pela medida impugnada. Tal prova não implicará o segundo critério «cumulativo» decorrente da jurisprudência — o das medidas de execução —, dado que, nessa situação, não existem medidas de execução que sirvam de «ponte» entre a medida impugnada e o recorrente.

78 V., para uma confirmação recente em relação às diretivas, que necessitam sempre de medidas de execução, Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.° 70).

79 V. despacho recorrido, n.° 51.

80 V. Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.os 71 a 74).

81 Despacho recorrido, n.° 64.

82 V., por exemplo, Acórdãos de 19 de outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão (C‑15/98 e C‑105/99, EU:C:2000:570, n.os 31 e 34), e de 29 de abril de 2004, Itália/Comissão (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, n.° 39).

83 O mesmo é válido para a jurisprudência invocada pelo Tribunal Geral no n.° 65 do despacho recorrido, que dizia respeito a uma decisão da Comissão dirigida a um Estado‑Membro que ordenava que este reduzisse certos financiamentos da União concedidos a uma empresa. O Tribunal de Justiça considerou que a decisão da Comissão dizia diretamente respeito à empresa que se encontrava naquela situação, não obstante a necessidade de adoção de medidas de execução por um Estado‑Membro.

84 N.° 64 do despacho recorrido.

85 N.° 53 do despacho recorrido.

86 A recorrente contesta ainda o poder do CEPD para interferir quer no método de cálculo quer no montante das coimas, alegando que o RGPD deixou esse poder nas mãos da autoridade nacional de controlo e com base nas regras previstas no direito nacional. Esta última alegação terá de ser apreciada quanto ao mérito e o Tribunal de Justiça não se pode pronunciar sobre esta questão no âmbito do presente recurso.

87 V. n.os 57 a 59 do despacho recorrido. O facto de o CEPD não ter expressado a sua posição sobre se a WhatsApp agiu na qualidade de responsável pelo tratamento ou de subcontratante em relação aos dados pessoais resultantes do procedimento de compressão com perda («lossy hashing procedure») não altera o facto de a autoridade de controlo irlandesa estar vinculada à conclusão do CEPD de que tal procedimento constitui uma operação de tratamento de dados pessoais.

88 Nos n.os 55 e 56 do despacho recorrido, o Tribunal Geral enumerou as questões que foram decididas pelo CEPD e as questões que foram decididas, adicionalmente, pela autoridade de controlo irlandesa na sua decisão nacional final.

89 V. despacho recorrido, n.° 60.

90 V., ex multis, Acórdão de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento (C‑650/18, EU:C:2021:426, n.° 38 e jurisprudência referida), e Acórdão Comissão/CUR, n.° 65 e jurisprudência referida.

91 A este respeito, o Tribunal Geral invoca o Acórdão de 25 de julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, n.° 40); v. despacho recorrido, n.° 68.

92 V. Acórdão de 22 de outubro de 1987, Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452, n.° 17).

93 Acórdão de 9 de março de 1994 (C‑188/92, EU:C:1994:90, n.° 26).

94 Acórdão de 25 de julho de 2018 (C‑135/16, EU:C:2018:582, n.° 17 e jurisprudência referida).

95 Acórdão de 25 de julho de 2018, Georgsmarienhütte e o. (C‑135/16, EU:C:2018:582, n.° 18).

96 V., neste sentido, por exemplo, Acórdão de 10 de março de 2021, Von Aschenbach & Voss (C‑708/19, EU:C:2021:190, n.os 33 e 49).

97 Acórdão de 3 de dezembro de 2019, Iccrea Banca (C‑414/18, a seguir «Acórdão Iccrea Banca», EU:C:2019:1036).

98 Acórdão Iccrea Banca, n.os 72 e 74.

99 Esta consideração só é válida, obviamente, se não houver «nenhuma dúvida» de que a WhatsApp tinha, de facto, legitimidade para interpor recurso perante os tribunais da União. Se, por outro lado, a WhatsApp não tinha legitimidade para contestar a validade da decisão impugnada perante o Tribunal Geral, como este sustenta, essa empresa não deve ser impedida de invocar uma exceção de nulidade perante o órgão jurisdicional nacional.

100 V. despacho recorrido, n.° 40.

101 Na parte pertinente, o considerando 143 do RGPD tem a seguinte redação: «Se as decisões do Comité disserem direta e individualmente respeito a um responsável pelo tratamento, um subcontratante ou ao autor da reclamação, este pode interpor recurso de anulação dessas decisões no prazo de dois meses a contar da sua publicação no sítio web do Comité, em conformidade com o artigo 263.° TFUE».

102 V., a este respeito, Conclusões do advogado‑geral M. Campos Sánchez‑Bordona no processo Georgsmarienhütte e o. (C‑135/16, EU:C:2018:120, n.° 43). V., também, os argumentos aduzidos nas Conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo Unión de Pequeños Agricultores/Conselho (C‑50/00 P, EU:C:2002:197, n.° 40 e segs.), ainda válidos.

103 V. despacho recorrido, n.° 70.

104 V. Acórdão de 14 de dezembro de 2000, Masterfoods e HB (C‑344/98, EU:C:2000:689, n.° 39 e jurisprudência referida).

105 V. Acórdãos de 14 de dezembro de 2000, Masterfoods e HB (C‑344/98, EU:C:2000:689, n.° 57), e de 25 de julho de 2018, Georgsmarienhütte e o. (C‑135/16, EU:C:2018:582, n.° 24 e jurisprudência referida).

106 V. Meta Platforms Ireland Ltd v. Data Protection Commission (approved) [2024] IEHC 264 de 10 de maio de 2024, em que é referido, no n.° 49, que: «o recurso e o processo de fiscalização jurisdicional serão suspensos, em geral, até à conclusão do processo instaurado pela WhatsApp atualmente pendente no TJUE».

107 V. Acórdão de 25 de julho de 2018, Georgsmarienhütte e o. (C‑135/16, EU:C:2018:582, n.° 25).

108 Despacho recorrido, n.° 40.