Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-96/94

1.

A questão das regulamentações estatais anticoncorrenciais é novamente submetida ao Tribunal de Justiça num processo cujo contexto passo a expor.

2.

A Lei italiana n.o 298, de 6 de Junho de 1974, que institui o registo nacional dos transportadores rodoviários de mercadorias por conta de outrem, que rege os transportes rodoviários de mercadorias e que estabelece um sistema de tarifas escalonadas para os transportes rodoviários de mercadorias ( 1 ) regulamenta a fixação das tarifas do transporte rodoviário de mercadorias.

3.

A manutenção do registo (em que todos os transportadores rodoviários de mercadorias por conta de outrem devem estar inscritos) está confiada a um comité central cuja composição, por força do artigo 3.o da Lei n.o 298, já referida, é a seguinte:

«O comité central é composto por:

Os membros do comité são nomeados por despacho do ministro dos Transportes e da Aviação Civil. As nomeações são feitas por designação:

Dos quatro representantes do Ministério dos Transportes, dois são escolhidos de entre os funcionários da Direcção-Geral da Viação Civil e dos Transportes, em regime de comissão de serviço (serão assim colocados fora do quadro), e dois de entre os funcionários a prestar serviço na Direcção-Geral da Coordenação e dos Assuntos Gerais.

O regulamento de execução estabelecerá as condições de representatividade das associações nacionais para as designações referidas na alínea d) do presente artigo e na alínea f) do artigo 4.o

A Comissão elege, de entre os seus membros, dois vice-presidentes, sendo pelo menos um escolhido de entre os representantes mencionados na alínea d).

Os membros do comité central exercem o seu mandato por um período de cinco anos.»

4.

O comité central fixa uma tabela de tarifas obrigatórias nas seguintes condições, definidas nos artigos 50.o e seguintes da lei.

5.

Nos termos do artigo 52.o:

«Cada tarifa é calculada a partir de um preço de base situado no centro da tabela. O preço de base é determinado tendo em conta o custo médio das prestações de transporte correspondentes, incluindo os custos comerciais, calculado por referência a empresas bem geridas e que beneficiam de condições normais de utilização da sua capacidade de transporte, bem como a situação do mercado, e de forma a permitir que as empresas de transporte obtenham uma remuneração equitativa.

As tarifas podem ser diferenciadas conforme:

Podem, além disso, ser fixadas condições e preços especiais de execução de transportes em função da tonelagem global das mercadorias transportadas por uma mesma empresa por conta de um mesmo expedidor num dado período de tempo.»

6.

O processo de fixação das tarifas, consagrado no artigo 53.o da Lei n.o 298, já referida, engloba as seguintes fases:

7.

O ministro tem, então, uma alternativa.

8.

Ou aprova as tarifas e as torna vinculativas por decreto publicado no jornal oficial nos sessenta dias subsequentes à recepção da proposta.

9.

Ou não aprova a proposta da comissão e devolve-a, no mesmo prazo de sessenta dias, acompanhada das suas observações.

10.

O comité central elabora então novas propostas ou mantém a sua proposta tarifária, efectuando ele próprio contra-observações.

11.

Se as aprovar, o ministro publica um decreto nesse sentido nos sessenta dias subsequentes à recepção das novas propostas ou das contra-observações.

12.

Se recusar as novas propostas ou as contra-observações (ou se as receber fora dos prazos), o ministro pode ignorá-Us e adoptar, por decreto, tarifas que se afastam das apresentadas pelo comité.

13.

Por sua pròpria iniciativa, o ministro pode igualmente exigir uma alteração das tarifas. Deve consultar o comité central, mas pode não acolher o parecer deste último após ter consultado os representantes dos sectores económicos directamente interessados.

14.

As tarifas publicadas precisam os limites máximos e mínimos da tabela. O seu incumprimento implica sanções administrativas para os transportadores.

15.

O artigo 13.o do decreto ministerial de 18 de Novembro de 1982 ( 2 ) permite que, em certas condições, os transportadores deixem de cumprir as tarifas obrigatórias, quer por acordo entre o expedidor e o transportador, quer por força de um acordo económico colectivo celebrado entre as associações mais representativas dos transportadores presentes no comité central do registo e dos utentes.

16.

Durante o ano de 1993, a Spedizioni Marittima del Golfo Sri (a seguir «Marittima del Golfo») confiou ao Centro Servizi Spediporto Sri (a seguir «Spediporto») trabalhos de expedição (incluindo o transporte e as formalidades alfandegárias), os quais consistiram, nomeadamente, em

17.

O transporte foi assegurado por empresas italianas.

18.

A Marittima del Golfo recusou-se a pagar a factura das prestações de expedição e transporte estabelecida em conformidade com o disposto na referida Lei n.o 298, alegando ser o seu montante excessivo.

19.

A Spediporto apresentou ao presidente do Tribunale di Genova um pedido de injunção para pagamento da quantia de 9839611 LIT. A empresa devedora intentou no mesmo tribunal uma acção a título preventivo, para se defender da apresentação de um pedido de injunção.

20.

O juiz a quo coloca ao Tribunal de Justiça as seguintes três questões prejudiciais:

21.

Impõe-se uma observação prévia quanto à admissibilidade: o reenvio prejudicial efectuado por um juiz italiano, a quem foi submetido um pedido de injunção na acepção dos artigos 633.o e seguintes do Código de Processo Civil, é admissível por força de jurisprudência constante ( 3 ) do Tribunal de Justiça. Para além disso, como salienta a Comissão ( 4 ), o princípio do contraditório foi respeitado: a Marittima del Golfo pôde exprimir-se através da acção preventiva que intentou.

22.

Na primeira questão, o Tribunal de Justiça é convidado a pronunciar-se sobre a compatibilidade do regime de fixação das tarifas de transportes rodoviários de mercadorias na Itália com os artigos 3.o, alínea g), 5.o e 85.o, por um lado, e com os artigos 3.o, alínea g), 5.o e 86.o, por outro lado, bem como com os artigos 30.o e 90.o do Tratado CEE.

23.

Não há qualquer dúvida de que as regras de concorrência do Tratado CEE, em especial as dos artigos 85.o a 90.o, se aplicam ao sector dos transportes ( 5 ).

24.

Sabemos que, desde o acórdão de 16 de Novembro de 1977, GB-ínno-BM ( 6 ), as regulamentações estatais anticoncorrenciais são proibidas pelos artigos 3.o, alínea g), 5.o e 86.o (ou 85.o) do Tratado, conjugados:

«... se é verdade que o artigo 86.o é dirigido às empresas, não o é menos que o Tratado impõe aos Estados-Membros que não adoptem ou mantenham em vigor medidas susceptíveis de eliminar o efeito útil dessa disposição» ( 7 ).

25.

Esta jurisprudência foi sistematizada no acórdão de 21 de Setembro de 1988, Van Eycke ( 8 ), no qual o Tribunal de Justiça distinguiu duas situações: um Estado-Membro viola os artigos 3.o, alínea g), 5.o e 85.o do Tratado, i) quando impõe ou favorece a celebração de acordos e ii) quando retira à sua pròpria regulamentação o carácter estatal, ao delegar em operadores económicos privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção em materia económica ( 9 ).

26.

Foi a este duplo teste que o Tribunal de Justiça submeteu, no acórdão Reiff ( 10 ), a regulamentação alemã relativa às tarifas obrigatórias de transportes rodoviários de mercadorias. Apliquemo-lo, pois, à regulamentação italiana.

27.

No primeiro caso [i)], só existe violação dos artigos 3.o, alínea g), 5.o e 85.o do Tratado quando haja um acordo, decisão ou prática concertada. O Tribunal de Justiça, nos acórdãos de 17 de Novembro de 1993, Meng ( 11 ), Ohra Schadeverzekeringen ( 12 ), e Reiff, já referido, recusou estender a proibição de regulamentações estatais anticoncorrenciais a casos em que estas regulamentações tornem inúteis esses acordos, uma vez que produzem os mesmos efeitos.

28.

É, pois, absolutamente indispensável identificar e caracterizar um acordo. A proposta de tarifas de transportes rodoviários de mercadorias adoptada pelo comité central constitui um acordo?

29.

A resposta é negativa, pelo menos, por quatro razões:

30.

Na ausencia de acordo, as autoridades públicas delegaram em operadores económicos privados as suas próprias competências em matéria de fixação das tarifas de transportes [ii)]?

31.

Não se pode falar, neste caso, de delegação pelo Estado do seu poder de decisão em operadores económicos privados, uma vez que o comité central apenas dispõe de um poder de apresentação de propostas e o ministro pode substituir a avaliação do comité pela sua própria avaliação.

32.

Para além disso, a simples circunstância de uma regulamentação só ser adoptada após concertação com os representantes do sector de actividade em questão não basta para caracterizar uma delegação de competências na acepção do acórdão Van Eycke, já referido. No n.o 19 deste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que:

«... resulta da regulamentação em causa que as autoridades públicas se reservaram o poder de fixar elas mesmas as taxas máximas de remuneração dos depósitos poupança e não delegaram esta responsabilidade em nenhum operador privado. Esta regulamentação reveste-se assim de um caracter estatal. Este caracter não poderá ser posto em causa pela simples circunstância, sublinhada pelo recorrente no processo principal, de que a exposição de motivos do decreto real de 13 de Março de 1986 revela que este último foi adoptado após concertação com os representantes das associações dos estabelecimentos de crédito.»

33.

Quanto aos acordos colectivos celebrados em aplicação do artigo 13.o do decreto ministerial de 18 de Novembro de 1982, já referido, note-se que eles não têm como efeito restringir a concorrência, mas, pelo contrário, aumentar a margem de manobra dos operadores ao preverem uma excepção à aplicação das tarifas «em tabela».

34.

Tal como o artigo 85.o do Tratado só é aplicável se for feita prova de um acordo, o artigo 86.o apenas pode ser validamente invocado se for provado o abuso de posição dominante.

35.

No acórdão de 13 de Fevereiro de 1979, Hoffmann-La Roche/Comissão, o Tribunal de Justiça definiu o abuso de posição como «... uma situação de poderio económico detido por uma empresa, que lhe confere o poder de obstar à manutenção de uma concorrência efectiva no mercado em causa, dando-lhe a possibilidade de adoptar comportamentos independentes numa medida apreciável face aos seus concorrentes, aos seus clientes e, por fim, aos consumidores» ( 13 ).

36.

Em conformidade com a redacção do artigo 86.o do Tratado, o Tribunal de Justiça admitiu que a posição dominante pode ser causada por «uma ou mais empresas» ( 14 ).

O Tribunal de Justiça reafirmou-o recentemente no processo Almelo e outros:

«O artigo 86.o do Tratado proíbe as práticas abusivas que resultem da exploração, por uma ou diversas empresas, de uma posição dominante no mercado comum, ou numa parte substancial deste...» ( 15 ).

No entanto, o Tribunal de Justiça esclareceu que a posição dominante colectiva exige que:

«... as empresas do grupo em causa estejam suficientemente ligadas entre si para adoptarem a mesma linha de actuação no mercado» ( 16 ).

37.

Tal situação é totalmente alheia à estrutura do mercado em causa, isto é, o mercado dos transportes rodoviários nacionais em Itália. Como observa a Comissão, 200000 empresas operam nesse mercado e estas empresas são principalmente de dimensão reduzida, dispondo de uma organização rudimentar («pequenos empresários»). Estas empresas fizeram surgir numerosas associações profissionais, das quais algumas estão representadas no comité central e são titulares, muitas vezes, de interesses antagónicos ( 17 ). O juiz a quo confirma-o ( 18 ).

Estando posta de parte a existência de uma ligação econômica entre as diversas empresas que operam no mercado em causa, é inútil examinar a existência de um comportamento abusivo na acepção do artigo 86.o do Tratado.

38.

O juiz nacional, no despacho de reenvio, sustenta que o artigo 30.o se opõe à aplicação da regulamentação italiana relativa às tarifas dos transportes rodoviários, nomeadamente do artigo 3.o da Lei n.o 298 de 1974, já referido ( 19 ). Não partilho desta opinião, por duas razões essenciais.

39.

Em primeiro lugar, considero que a regulamentação controvertida diz respeito à prestação de serviços em matéria de transportes e não à livre circulação das mercadorias.

40.

Nos termos do n.o 1 do artigo 61.o do Tratado CEE, «a livre prestação de serviços em matéria de transportes é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes».

Assim, controlar uma regulamentação nacional relativa ao transporte de mercadorias com base no disposto no artigo 30.o do Tratado teria como consequência privar as disposições dos artigos 59.o e seguintes do Tratado de todo e qualquer efeito útil.

A fim de evitar este obstáculo, subscrevo a análise explanada pelo advogado-geral C. O. Lenz no processo Peralta e a sua proposta, que consiste em delimitar os âmbitos de aplicação respectivos das disposições relativas à circulação das mercadorias e à prestação de serviços, por forma a «... aplicar as disposições que regulam a circulação de serviços a todas as situações em que o entrave à circulação de mercadorias surja como mero reflexo do entrave colocado aos serviços...» ( 20 ).

41.

Em segundo lugar, no caso vertente, não ficou minimamente provado que a regulamentação controvertida em matéria de preços, indistintamente aplicável aos produtos nacionais e aos produtos importados, desfavoreça estes últimos em relação aos produtos nacionais ( 21 ).

Por conseguinte, de acordo com o acórdão Peralta, e após ter verificado que a legislação controvertida «... não estabelece qualquer distinção em função das substâncias transportadas, que não tem por objecto regular as trocas comerciais de mercadorias com os outros Estados-Membros e que os efeitos restritivos eventualmente produzidos na livre circulação de mercadorias são demasiado aleatórios e indirectos para que a obrigação que estabelece possa ser vista como susceptível de entravar o comércio entre os Estados-Membros...» ( 22 ), proponho ao Tribunal de Justiça que declare que o artigo 30.o do Tratado não se opõe a uma legislação do tipo da legislação nacional controvertida.

42.

O juiz nacional interroga-se igualmente sobre a compatibilidade das disposições nacionais em causa com o disposto no artigo 90.o

43.

Sublinhe-se que não ficou minimamente demonstrado que as empresas em causa sejam empresas públicas, empresas titulares de direitos especiais ou exclusivos na acepção do Tratado ou ainda empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse econômico geral. É certo que compete ao juiz nacional decidir este ponto a partir de critérios consagrados pelo Tribunal de Justiça. No entanto, resulta dos elementos dos autos que, no presente litígio, as empresas em causa:

44.

Em qualquer caso, mesmo supondo que o Estado italiano tivesse atribuído aos transportadores rodoviários direitos exclusivos ou especiais, seria ainda necessário que os Estados-Membros ou as autoridades públicas em causa tivessem tomado ou mantido «medidas» ( 29 ) contrárias às outras disposições do Tratado conjuntamente aplicáveis com o artigo 90.o do Tratado.

45.

Ora, demonstrei não ter existido violação das regras de concorrência nem de outras disposições do Tratado mencionadas pelo juiz nacional ( 30 ). Assim, o disposto no artigo 90.o do Tratado não é aplicável no caso em apreço.

46.

Esta questão prejudicial não está claramente colocada. Parece que o juiz de reenvio se interroga sobre a compatibilidade das disposições nacionais legais e regulamentares que instituem «um monopólio legal» dos transportes rodoviários (regime de concessão de autorizações de transporte contingentadas ( 31 )) com os artigos 30.o, 86.o e 90.o do Tratado.

47.

Uma vez que é o próprio juiz de reenvio a indicar que o «... regime de contingentamento mencionado... em si mesmo (é) irrelevante para efeitos de decisão no presente litígio...» ( 32 ), sugiro que se declare inadmissível esta questão prejudicial.

48.

Com efeito, segundo uma jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça declarou que, no âmbito de um recurso desencadeado nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, não é competente «... quando as questões que lhe são colocadas não têm qualquer relação com os factos ou o objecto da causa principal e não correspondem, deste modo, a uma necessidade objectiva para a solução do litígio no processo principal...» ( 33 ).

49.

Esta questão incide sobre a interpretação do princípio da livre prestação de serviços aplicado aos transportes, tal como consagrado na Directiva 92/106/CEE do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados-Membros ( 34 ), e no Regulamento (CEE) n.o 4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros ( 35 ). É, substancialmente, perguntado ao Tribunal de Justiça se esse princípio se opõe a que um Estado-Membro aplique um regime de tarifas obrigatórias aos transportes nacionais rodoviários efectuados por transportadores estabelecidos nesse Estado-Membro, transportes esses que dão seguimento a transportes marítimos entre um país terceiro e o referido Estado-Membro.

50.

Verifiquemos, em primeiro lugar, se o litígio pendente perante o juiz a quo está abrangido pelo âmbito de aplicação destes textos comunitários.

51.

A Directiva 92/106 aplica-se unicamente aos transportes combinados de mercadorias entre Estados-Membros ( 36 ).

52.

Ora, os transportes combinados mar/estrada que constituem o objecto do litígio na causa principal provêm unicamente de países terceiros ( 37 ).

53.

Daí decorre, portanto, que este texto comunitário não se aplica ao caso em apreço.

54.

Nos termos do seu artigo 1.o, n.o 1, o Regulamento n.o 4055/86 apenas diz respeito aos transportes marítimos entre Estados-Membros, por um lado, e entre Estados-Membros e países terceiros, por outro lado.

55.

No entanto, relativamente à definição de transporte marítimo, é dado um esclarecimento no n.o 4 desse artigo, o qual dispõe:

«Para efeitos do presente regulamento, consideram-se ‘serviços de transporte marítimo entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros’, se forem normalmente prestados contra remuneração:

56.

Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que declare: