Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-940/19

1.

O presente pedido de decisão prejudicial diz respeito à interpretação do artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais ( 2 ), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2013/55/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de novembro de 2013 ( 3 ). Essa disposição permite, pela primeira vez, o acesso parcial a uma atividade profissional no âmbito de um sistema de reconhecimento mútuo de qualificações.

2.

Embora o reconhecimento mútuo das qualificações profissionais seja geralmente reconhecido como uma das grandes realizações do mercado interno, também há que observar que isso não foi alcançado sem dificuldades. Um problema que surgiu é que, como a experiência tem demonstrado, pode haver em cada Estado‑Membro uma variedade de subcategorias e de especialidades dentro das diversas profissões. Em muitos casos, estes profissionais especializados podem não ter as qualificações exigidas que lhes permitam obter o pleno reconhecimento para fins profissionais noutro Estado‑Membro.

3.

Foi para resolver este problema em concreto que, como iremos ver, o legislador da União introduziu o conceito de acesso parcial para lidar com estas subcategorias e especialidades. Uma vez que a odontologia constitui o pano de fundo deste processo, os higienistas dentários são um bom exemplo. Um higienista dentário qualificado pode pretender exercer a sua atividade noutro Estado‑Membro e descobrir que não está autorizado a fazê‑lo por também não dispor da qualificação de cirurgião dentista. A disposição relativa ao acesso parcial na diretiva mais recente sobre o reconhecimento das qualificações profissionais procura resolver este problema.

4.

Este pedido de decisão prejudicial foi apresentado no âmbito dos processos instaurados pela Confédération nationale des Syndicats dentaires, atualmente Les Chirurgiens‑Dentistes de France, e por outras organizações representativas de profissionais do setor da saúde. Os recorridos nestes processos são a ministre des Solidarités et de la Santé, a ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation e o Premier ministre. Com efeito, os recorrentes alegam que o Governo francês agiu ilegalmente através da forma como vários atos regulamentares procuraram transpor as exigências da Diretiva 2013/55 para o direito interno francês.

5.

O considerando 7 da Diretiva 2013/55 estabelece:

«A Diretiva 2005/36/CE aplica‑se apenas a profissionais que pretendem exercer a mesma profissão noutro Estado‑Membro. Existem casos em que, no Estado‑Membro de acolhimento, as atividades em causa se inserem numa profissão abrangendo um maior leque de atividades do que no Estado‑Membro de origem. Se as diferenças entre os ramos de atividade forem de tal ordem que seria exigido ao profissional a conclusão de um programa completo de educação e formação para compensar as lacunas existentes, e se o profissional assim o solicitar, o Estado‑Membro de acolhimento deverá, nesta situação específica, conceder‑lhe o acesso parcial. No entanto, caso se imponham razões imperiosas de interesse geral, tal como definidas pelo Tribunal de Justiça da União Europeia na sua jurisprudência relativa aos artigos 49.o e 56.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e que pode continuar a evoluir, um Estado‑Membro deverá poder recusar o acesso parcial. Este pode ser o caso, nomeadamente, das profissões de saúde, se as mesmas tiverem impacto na saúde pública ou na segurança dos doentes. A concessão de acesso parcial não deverá prejudicar o direito dos parceiros sociais de se organizarem.»

6.

O artigo 1.o da Diretiva 2005/36, sob a epígrafe «Objeto», tem a seguinte redação:

«A presente diretiva estabelece as regras segundo as quais um Estado‑Membro que subordina o acesso a uma profissão regulamentada ou o respetivo exercício no seu território à posse de determinadas qualificações profissionais (adiante denominado “Estado‑Membro de acolhimento”) reconhece, para o acesso a essa profissão e para o seu exercício, as qualificações profissionais adquiridas noutro ou em vários outros Estados‑Membros (adiante denominados “Estado‑Membro de origem”) que permitem ao seu titular nele exercer a mesma profissão.

A presente diretiva estabelece também as regras relativas ao acesso parcial a uma profissão regulamentada e ao reconhecimento de estágios profissionais realizados noutro Estado‑Membro.»

7.

O artigo 4.o da Diretiva 2005/36, com a epígrafe «Efeitos do reconhecimento», prevê:

«1. O reconhecimento das qualificações profissionais pelo Estado‑Membro de acolhimento deve permitir aos beneficiários ter acesso nesse Estado‑Membro à mesma profissão para a qual estão qualificados no Estado‑Membro de origem, e nele exercer essa profissão nas mesmas condições que os respetivos nacionais.

2. Para efeitos da presente diretiva, a profissão que o requerente pretende exercer no Estado‑Membro de acolhimento será a mesma para a qual está qualificado no Estado‑Membro de origem, se as atividades abrangidas forem comparáveis.

3. Não obstante o disposto no n.o 1, é concedido acesso parcial a uma profissão no Estado‑Membro de acolhimento nas condições estabelecidas no artigo 4.o‑F.»

8.

Nos termos do artigo 4.o‑F da Diretiva 2005/36, introduzido pela Diretiva 2013/55, e sob a epígrafe «Acesso parcial»:

«1. A autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento concede o acesso parcial caso a caso a uma atividade profissional no seu território apenas se forem respeitadas todas as seguintes condições:

Para os efeitos da alínea c), a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento tem em conta o facto de a atividade profissional poder ou não ser exercida de forma autónoma no Estado‑Membro de origem.

2. O acesso parcial pode ser rejeitado se tal rejeição for justificada por razões imperiosas de interesse geral, e desde que assegure a realização do objetivo prosseguido e não vá além do estritamente necessário para atingir esse objetivo.

3. Os pedidos para efeitos de estabelecimento num Estado‑Membro de acolhimento são examinados de acordo com os capítulos I e IV do título III.

4. Os pedidos para efeitos de prestação de serviços temporários e ocasionais no Estado‑Membro de acolhimento relativos a atividades profissionais com impacto na saúde e na segurança públicas são examinados nos termos do título II.

5. Não obstante o disposto no artigo 7.o, n.o 4, sexto parágrafo, e no artigo 52.o, n.o 1, uma vez concedido o acesso parcial, a atividade profissional é exercida sob o título profissional do Estado‑Membro de origem. O Estado‑Membro de acolhimento pode exigir que este título profissional seja utilizado nas línguas do Estado‑Membro de acolhimento. Os profissionais que beneficiem de um acesso parcial indicam claramente aos beneficiários do serviço o âmbito das suas atividades profissionais.

6. O presente artigo não se aplica aos profissionais que beneficiam do reconhecimento automático das suas qualificações profissionais, nos termos dos capítulos II, III e III‑A do título III.»

9.

Nos termos do artigo 21.o, n.o 1, da Diretiva 2005/36, com a epígrafe «Princípio do reconhecimento automático»:

«Os Estados‑Membros reconhecerão os títulos de formação de médico que permitam aceder às atividades profissionais de médico com formação de base e de médico especialista, enfermeiro responsável por cuidados gerais, dentista, dentista especialista, veterinário, farmacêutico e arquiteto enumerados, respetivamente, nos pontos 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.6.2 e 5.7.1 do anexo V, que respeitem as condições mínimas de formação estabelecidas, respetivamente, nos artigos 24.o, 25.o, 31.o, 34.o, 35.o, 38.o, 44.o e 46.o, atribuindo‑lhes nos respetivos territórios, no que se refere ao acesso às atividades profissionais e ao seu exercício, o mesmo efeito que aos títulos de formação por eles emitidos.

[…]»

10.

A ordonnance no 2017‑50, du 19 janvier 2017, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Portaria n.o 2017‑50, de 19 de janeiro de 2017, Relativa ao Reconhecimento das Qualificações Profissionais no Domínio da Saúde), foi adotada a fim de transpor a Diretiva 2013/55 para o direito francês. Introduziu os artigos L. 4002‑3 a L. 4002‑6 no code de la santé publique (Código da Saúde Pública).

11.

O artigo L. 4002‑3 do Código da Saúde Pública abre a possibilidade de acesso parcial a todas as profissões na área da saúde regidas pela parte IV do mesmo código, incluindo, consequentemente, as profissões a que se aplica o mecanismo de reconhecimento automático das qualificações profissionais.

12.

O décret no 2017‑1520, du 2 novembre 2017, relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Decreto n.o 2017‑1520, de 2 de novembro de 2017, sobre o Reconhecimento das Qualificações Profissionais no Domínio da Saúde), foi adotado para dar execução, nomeadamente, ao artigo L. 4002‑3 do Código da Saúde Pública. Os Despachos da Ministra das Solidariedades e da Saúde de 4 e 8 de dezembro de 2017 foram adotados para dar execução ao Decreto n.o 2017‑1520, de 2 de novembro de 2017.

13.

Les Chirurgiens‑Dentistes de France e as outras organizações acima mencionadas intentaram, através de várias petições, no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França), um recurso de anulação com fundamento em desvio de poder, pedindo, consoante o caso, a anulação, total ou parcial, do Decreto n.o 2017‑1520, de 2 de novembro de 2017, e/ou a anulação do Despacho da Ministra das Solidariedades e da Saúde, de 4 de dezembro de 2017, e/ou a anulação do Despacho da Ministra das Solidariedades e da Saúde, de 8 de dezembro de 2017.

14.

Para fundamentar o seu recurso, os recorrentes alegaram, inter alia, que as referidas disposições nacionais incluem ilegalmente no âmbito do acesso parcial as profissões abrangidas pelo capítulo III do título III da Diretiva 2005/36, ou seja, as profissões que beneficiam do mecanismo de reconhecimento automático das qualificações profissionais.

15.

Uma vez que essas diversas disposições se baseiam na portaria que transpõe a Diretiva 2013/55 para o direito francês, o órgão jurisdicional nacional considerou que a questão de saber se o artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36 — introduzido pela Diretiva 2013/55 — exclui que um Estado‑Membro preveja a possibilidade de acesso parcial a uma dessas profissões era, por conseguinte, determinante para a resolução do litígio.

16.

Nestas circunstâncias, por Decisão de 19 de dezembro de 2019, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 30 de dezembro de 2019, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O artigo 4.o‑F, n.o 6, da [Diretiva 2005/36] exclui que um Estado‑Membro preveja a possibilidade de acesso parcial a uma das profissões a que se aplica o mecanismo de reconhecimento automático das qualificações profissionais, previsto pelas disposições do capítulo III do título III da mesma diretiva?»

17.

Apresentaram observações escritas Les Chirurgiens‑Dentistes de France, o Conseil national de l’Ordre des Chirurgiens‑Dentistes, o Conseil national de l’Ordre des Infirmiers, os Governos francês, checo e austríaco e a Comissão Europeia.

18.

No final da fase escrita do processo, o Tribunal de Justiça considerou que dispunha das informações suficientes para se pronunciar sem audiência de alegações, nos termos do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

19.

Na sequência da jurisprudência do Tribunal de Justiça, em especial o Acórdão de 19 de janeiro de 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), e, no setor da saúde, o Acórdão de 27 de junho de 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), o legislador da União introduziu na Diretiva 2005/36 o conceito de «acesso parcial» a uma atividade profissional. Por conseguinte, nos termos do artigo 4.o‑F, n.o 1, da Diretiva 2005/36, a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento deve agora, caso a caso, e se estiverem preenchidas as condições previstas nessa disposição, conceder o acesso parcial a uma atividade profissional no seu território.

20.

Não obstante, o artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36 estabelece que este artigo 4.o‑F «não se aplica aos profissionais que beneficiam do reconhecimento automático das suas qualificações profissionais, nos termos dos capítulos II, III e III‑A do título III».

21.

Com a sua questão, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pretende saber, precisamente, se o artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36 exclui o acesso parcial a uma das profissões a que se aplica o mecanismo de reconhecimento automático das qualificações profissionais previsto pelas disposições do capítulo III do título III desta diretiva.

22.

À luz da redação das disposições da Diretiva 2005/36, do seu sistema e da sua economia geral, bem como dos objetivos que prossegue, sou de opinião de que o Tribunal de Justiça deve responder negativamente a esta questão. Chego a esta conclusão pelas razões seguintes.

23.

Em primeiro lugar, no que respeita à redação do artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36, importa observar que, ao contrário de outras disposições dessa diretiva, o legislador utilizou o termo «profissionais» em vez de «profissões» ( 4 ). A escolha destas palavras só pode ser deliberada. Embora a proposta da Comissão não incluísse uma disposição como o atual artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36, o Parlamento Europeu propôs uma alteração para excluir «determinadas profissões» do acesso parcial como um todo, e não com base num exame caso a caso ( 5 ). No entanto, foi escolhido o termo «profissionais» após acordo entre as instituições que intervieram no processo legislativo.

24.

A este respeito, na falta de uma definição do conceito de «profissionais» na Diretiva 2005/36, o significado e o alcance deste termo devem ser determinados, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, de acordo com o seu sentido habitual na linguagem corrente, tendo em conta o contexto em que é utilizado e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte ( 6 ).

25.

Nessas circunstâncias, a escolha dos termos utilizados no artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36 tende a limitar o âmbito da derrogação prevista nessa disposição aos profissionais — ou seja, às pessoas que exercem uma das profissões referidas nos capítulos II, III e III‑A do título III da Diretiva 2005/36 e que, enquanto tal, beneficiam do reconhecimento automático das suas qualificações profissionais de acordo com as condições previstas na diretiva — e não à profissão considerada no seu todo.

26.

Em segundo lugar, uma análise da economia do artigo 4.o‑F da Diretiva 2005/36 confirma essa interpretação, uma vez que semelhante análise contextual ou abordagem sistemática exige que os parágrafos que compõem um artigo formem um conjunto cujas disposições não podem ser consideradas isoladamente ( 7 ).

27.

Nesse contexto, é indiscutível que o artigo 4.o‑F, n.o 1, da Diretiva 2005/36 consagra o princípio do acesso parcial às atividades profissionais e estabelece as condições em que esse acesso parcial é autorizado, enquanto o n.o 2 do mesmo artigo prevê a possibilidade de recusa do acesso parcial por razões imperiosas de interesse geral. Os n.os 3 e 4 explicam, depois, o procedimento segundo o qual os pedidos devem ser examinados, e o n.o 5 especifica sob que título a atividade profissional deve ser exercida e que informações devem ser prestadas ao destinatário do serviço. O sexto e último número especifica em seguida que estas disposições do artigo 4.o‑F não são aplicáveis aos profissionais que beneficiam do reconhecimento automático das suas qualificações profissionais, nos termos dos capítulos II, III e III‑A do título III. Por conseguinte, resulta claramente desta estrutura que o último número é uma exceção ao princípio enunciado no n.o 1 e enquadrado nos números seguintes. Enquanto exceção ao princípio do acesso parcial, o artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36 deve, portanto, ser objeto de interpretação restrita.

28.

Em terceiro lugar, o objetivo prosseguido pelo artigo 4.o‑F da Diretiva 2005/36 e, de um modo mais geral, por esta diretiva conduz à mesma interpretação.

29.

Quanto ao objetivo da Diretiva 2005/36, como já foi declarado pelo Tribunal de Justiça, consiste em permitir ao titular de uma qualificação profissional que lhe dá acesso a uma profissão regulamentada no seu Estado‑Membro de origem aceder, no Estado‑Membro de acolhimento, à mesma profissão para a qual está qualificado no Estado‑Membro de origem ( 8 ).

30.

No que diz respeito ao objetivo do artigo 4.o‑F da Diretiva 2005/36, importa acrescentar, em primeiro lugar, que a diretiva que introduziu esta disposição — a saber, a Diretiva 2013/55 — foi adotada com base no artigo 53.o, n.o 1, TFUE. No entanto, resulta da redação desta última disposição que diretivas adotadas com base neste artigo têm por objetivo facilitar o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos, estabelecendo regras e critérios comuns que conduzam, tanto quanto possível, ao reconhecimento automático dos referidos diplomas, certificados e outros títulos ( 9 ). Em segundo lugar, o considerando 7 da Diretiva 2013/55 confirma que a autorização de acesso parcial — para as profissões para as quais as diferenças entre os ramos de atividade no Estado‑Membro de origem e no Estado‑Membro de acolhimento forem de tal ordem que seria exigido ao profissional a conclusão de um programa completo de educação e formação para compensar as lacunas existentes — faz claramente parte deste objetivo de facilitar o reconhecimento mútuo.

31.

Neste contexto, considero que a harmonização das qualificações profissionais necessárias para o reconhecimento automático de profissões cujo âmbito de atividade é claramente definido pela diretiva — como é o caso dos dentistas ( 10 ) — não significa que alguns Estados‑Membros não aceitem o exercício paralelo e autónomo de algumas das atividades abrangidas pela definição de «profissão harmonizada» ( 11 ). No entanto, seria contrário aos objetivos atrás referidos impedir tais profissionais de exercerem noutro Estado‑Membro com o único pretexto de que esta atividade é uma das abrangidas por outra profissão de âmbito mais alargado.

32.

Assim, na minha opinião, a introdução de acesso parcial na Diretiva 2005/36 torna inaplicável a jurisprudência baseada nas diretivas anteriores, que não previam a criação de uma categoria de profissionais que não correspondesse a nenhuma das categorias previstas nas diretivas aplicáveis na altura ( 12 ).

33.

Contrariamente ao que os recorrentes no processo principal possam ter alegado de uma maneira ou de outra, não vejo como é que a autorização de acesso parcial para atividades incluídas nas profissões que beneficiam do reconhecimento automático das suas qualificações profissionais, nos termos dos capítulos II, III e III‑A do título III da Diretiva 2005/36, seria contrária à harmonização pretendida pelo legislador. Essa harmonização não obsta a que essas profissões possam consistir em diferentes atividades suscetíveis de ser, de um ponto de vista objetivo, dissociadas das atividades abrangidas pela «profissão harmonizada» e, como tal, exercidas de forma autónoma.

34.

Em contrapartida, uma pessoa — o «profissional» na aceção do artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36 — que possua todas as qualificações exigidas para exercer uma das profissões abrangidas pelo reconhecimento automático das qualificações profissionais deve ser necessariamente admitida a exercer todas as atividades abrangidas pela profissão em questão. É assim que se preserva a eficácia — effet utile — da Diretiva 2005/36 e que eu interpreto a proibição de acesso parcial a que se refere o artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36.

35.

Apesar de a Diretiva 2005/36 tratar no seu conjunto estas profissões cujas qualificações são harmonizadas, não deixa de reconhecer a realidade de que, em muitos Estados‑Membros, existem atividades profissionais distintas que são exercidas no âmbito de uma mesma profissão. Estas atividades profissionais podem, obviamente, compreender o ensino e a prática correspondentes. Com efeito, a Diretiva 2005/36 não se opõe, por exemplo, a que uma formação especializada, cuja denominação não corresponde às enumeradas no anexo V dessa diretiva, seja aberta quer às pessoas que concluíram apenas uma formação médica de base quer às pessoas que concluíram e validaram estudos apenas no quadro da formação de base de dentista ( 13 ), mesmo que, nesse caso, essa formação especializada não possa conduzir à emissão de um diploma de médico com formação de base ou a um diploma de dentista com formação de base ( 14 ).

36.

Nestas circunstâncias, sou de opinião de que, tal como para outras profissões referidas pelo Tribunal de Justiça nos seus Acórdãos de 19 de janeiro de 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), e de 27 de junho de 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), quando a atividade em questão puder ser objetivamente dissociada das demais atividades de uma das profissões abrangidas pelo mecanismo de reconhecimento automático das qualificações profissionais previsto no capítulo III do título III da referida diretiva, o efeito dissuasor causado pela exclusão de qualquer possibilidade de acesso parcial seria demasiado significativo para poder ser contrabalançado pelo receio de uma eventual ofensa dos direitos dos destinatários dos serviços ou pelo que é exigido em matéria de proteção da saúde ( 15 ).

37.

Nesse caso, esses objetivos legítimos podem ser alcançados por meios menos coercivos, nomeadamente pela obrigação de usar o título profissional de origem ou o título académico quer na língua em que foi obtido e na sua forma original quer na língua oficial do Estado‑Membro de acolhimento ( 16 ). Essa garantia está agora expressamente prevista no artigo 4.o‑F, n.o 5, da Diretiva 2005/36. O artigo 4.o‑F, n.o 5, acrescenta ainda que os profissionais que beneficiem de um acesso parcial devem indicar claramente aos beneficiários do serviço o âmbito das suas atividades profissionais. Além disso, importa recordar que o acesso parcial só pode ser concedido caso a caso e que os Estados‑Membros podem sempre recusá‑lo por razões imperiosas de interesse geral, como a saúde pública, nos termos do artigo 4.o‑F, n.o 2, da Diretiva 2005/36.

38.

Por conseguinte, à luz das considerações precedentes, considero que o artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36 não exclui que um Estado‑Membro preveja o acesso parcial a uma das profissões a que se aplica o mecanismo de reconhecimento automático das qualificações profissionais previsto pelas disposições do capítulo III do título III da mesma diretiva.

39.

Assim, à luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo à questão prejudicial submetida pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França):

O artigo 4.o‑F, n.o 6, da Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2013/55/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de novembro de 2013, não exclui que um Estado‑Membro preveja o acesso parcial a uma das profissões a que se aplica o mecanismo de reconhecimento automático das qualificações profissionais previsto pelas disposições do capítulo III do título III da mesma diretiva.