Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-93/71

a)

As disposições do Regulamento (CEE) n.o 1975/69 do Conselho, de 6 de Outubro de 1969, e do Regulamento (CEE) n.o 2195/69 da Comissão, de 4 de Novembro de 1969, são directamente aplicáveis na ordem jurídica italiana e, em caso afirmativo, criam para os particulares direitos individuais que os tribunais nacionais devem tutelar?

b)

Na hipótese afirmativa, as disposições dos artigos 1.o a 4.o do Regulamento n.o 1975/ /69 do Conselho e as disposições dos artigos 3.o a 11.o do Regulamento n.o 2195/69 devem ser interpretadas no sentido de que:

1.

Impõem-se duas observações preliminares.

2.

A primeira destas questões diz essencialmente respeito ao problema da aplicabilidade directa dos regulamentos comunitários de que falámos ao Tribunal quando expusemos os factos do processo principal.

A este respeito, o Tribunal notará, desde logo, que a base jurídica, geral destes actos é o artigo 189 o do Tratado CEE, segundo o qual os regulamentos têm carácter geral, são obrigatórios em todos os seus elementos e directamente aplicáveis em todos os Estados-membros. Recordaremos também ao Tribunal que, num processo com um objecto análogo, o processo 43/71, o Tribunal declarou que, devido à sua própria natureza e à sua função no sistema das fontes do direito comunitário, os regulamentos produzem efeitos jurídicos e estão, como tal, aptos a conferir aos particulares direitos que os tribunais nacionais têm a obrigação de proteger.

Mas o problema que nos ocupa hoje não pode naturalmente ser resolvido de uma maneira tão simples. Na exposição dos factos do processo principal, mostrámos já claramente ao Tribunal que a aplicação das medidas comunitárias que têm em vista agir sobre as estruturas agrícolas no sector da produção leiteira depende — como é muitas vezes o caso no direito comunitário — da colaboração do direito nacional, e que, por mais detalhadas que sejam, as normas do direito comunitário necessitam das medidas nacionais para poderem ser aplicadas no plano administrativo. A resposta à questão dos efeitos jurídicos das normas em discussão neste processo está em função, portanto, de saber se o legislador comunitário deixou às autoridades nacionais uma certa liberdade de acção na execução das normas que ele adoptou e na maneira pela qual estas normas devem ser completadas por meio de disposições nacionais.

Se considerarmos deste modo o problema do caso vertente, obteremos a imagem seguinte. A Comissão indicou na página 8 do seu memorando, em detalhe, as medidas que aos Estados-membros competia adoptar para permitir que os agricultores apresentassem os seus pedidos de prémios de abate e executassem esse abate nos prazos fixados. Era necessário designar as autoridades competentes para instruir os pedidos e controlá-los; era necessário fixar uma data de referência que devia servir de base para determinar quais os animais cujo abate ciaria direito ao prémio; era necessário determinar o número de vacas leiteiras que davam direito ao prémio; era necessário proceder à marcação destas vacas; havia que inscrever num registo especial o compromisso de cessar a produção de leite durante um período de cinco anos e de mandar abater as vacas leiteiras antes de 30 de Abril de 1970; era necessário determinar o modelo das fichas sinaléticas em questão no artigo 6.o do Regulamento n.o 2195/69 e completar este documento; era necessário determinar os matadouros aprovados e, finalmente, era preciso comunicar à Comissão o número de pedidos apresentados e indicar-lhe o número de vacas abatidas. Perante isto, o Tribunal constatará sem dúvida alguma que a circular do Ministério da Agricultura e das Florestas, que já referimos, regulou todos os aspectos necessários, e que a regulamentação comunitária recebeu, portanto, um complemento administrativo suficiente ao nível nacional. Quanto ao mais, no entanto — e esta circunstância reveste uma importância muito especial —, os textos dos regulamentos comunitários aqui em questão excluem claramente a existência de um poder discricionário dos Estados-membros. Como a Comissão com razão sublinhou, só ela dispunha de um poder discricionário no domínio considerado, quanto a decidir se podia ser dado seguimento aos pedidos apresentados. Uma vez tomada esta decisão, e visto que a Comissão fixara regras de aplicação detalhadas e imperativas, nos termos do artigo 9.o do Regulamento n.o 1975/69, já só restava às autoridades dos Estados-membros uma competência administrativa vinculada. Podemos ser formais sobre este ponto, sendo certo que os Estados-membros aparentemente não fizeram uso da possibilidade que lhes oferecia o artigo 10.o do Regulamento n.o 1975/69, de colocar, mediante autorização da Comissão, «condições suplementares para a concessão dos prémios referidos nos artigos 1.o e 5.o», e que, por outro lado, a ausência de uma comunicação neste sentido à Comissão nos autoriza a concluir que a Itália aparentemente também não fez uso da autorização de impor condições suplementares, referida pelo artigo 19.o do Regulamento n.o 2195/69. Assim, a natureza jurídica das medidas consideradas, a sua clareza e a sua perfeição no plano do direito deveriam levar-nos efectivamente a concluir pela sua aplicabilidade directa, se não fosse o Governo italiano ter ainda sustentado, contra esta, uma objecção que reveste aos seus olhos um carácter muito substancial. Com efeito, sustenta que, em casos como este, o direito constitucional italiano subordinada a aplicação do direito comunitário à adopção de uma lei nacional, e isso por dois motivos. Antes de mais, seria necessário designar, devido a problemas colocados pela regionalização, as autoridades competentes para pôr em execução a regulamentação comunitária. Além disso, o artigo 81.o da Constituição prescreve que qualquer lei que implique novas despesas deve indicar os meios financeiros que permitem fazer-lhes face. Segundo o Governo italiano, foi impossível reconhecer a existência de um direito de crédito directamente decorrente do directo comunitário antes da promulgação destas medidas legislativas nacionais.

Que deve reter-se desta objecção? Deve efectivamente ser considerada pertinente? Para responder à questão, convém não perder de vista o que se segue. As medidas relativas às estruturas agrícolas, do género das que o Tribunal deve hoje examinar, que têm manifestamente em vista permitir aos interessados que exerçam rapidamente outra actividade, impõem absolutamente, porque é preciso ganhar a confiança dos interessados (um factor determinante do sucesso da regulamentação), que o efeito pretendido se produza rapidamente e simultaneamente em todos os Estados-membros. No sétimo considerando do Regulamento n.o 2195/69 sublinha-se que «… convém assegurar que os prémios sejam pagos em todos os Estados-membros nos mesmos prazos…». Negligenciar este imperativo equivaleria, sem dúvida nenhuma, a pôr em perigo, tanto hoje como amanhã, finalidades essenciais da política agrícola comum. Segue-se necessariamente que, se a análise das disposições de direito comunitário não permite concluir pela existência de um domínio reservado em favor do legislador nacional, não se pode opor ao direito comunitário, que prevalece, as regras do direito orçamental nacional, em virtude das quais um crédito só se torna exigível no momento em que o Estado-membro emita o título de pagamento, pois seria o legislador nacional que deteria o poder de repartir os meios orçamentais e definir a sua utilização prioritária. Sob pena de pôr em questão a própria essência da Comunidade, as medidas dos Estados-membros não podem, por consequência,, ter influência sobre direitos individuais decorrentes do direito comunitário; não devem constituir obstáculo à aplicação directa do direito da Comunidade. O Tribunal já exprimiu tais ideias e princípios num certo número de acórdãos que foi levado a proferir sobre problemas parecidos com o deste caso; pensamos, por exemplo, nos acórdãos nos quais o Tribunal acentuou o facto de que é essencial para a Comunidade que a execução do direito comunitário seja assegurada de maneira uniforme e homogénea e nos quais o Tribunal declarou que está excluído que disposições nacionais possam afectar o alcance de normas de direito comunitário. Recordemos também o acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Syndicat national céréales (34/70, Colect. 1969 -1970, p. 699), em que o Tribunal afirmou que disposições de aplicação nacionais não podem modificar as normas do direito comunitário, assim como a passagem do acórdão de 19 de Dezembro de 1968, Salgoil (13/68, Colect. 1965-1968, p. 903), em que o Tribunal se exprimiu como se segue: «… a complexidade de certas situações num Estado não pode alterar a natureza jurídica de uma disposição comunitária directamente aplicável, tanto mais que a regra comunitária deve impor-se com a mesma força em todos os Estados-membros». O Tribunal traçou assim as orientações fundamentais para a solução dos problemas do género daqueles com os quais é confrontado hoje. Daqui resulta necessariamente que a objecção suscitada pelo Governo italiano não pode prevalecer contra essa orientação.

Cremos, assim, que se deve dizer, em resposta à primeira questão colocada ao Tribunal, que os regulamentos a que se refere são directamente aplicáveis devido à sua própria natureza jurídica, à clareza e ao carácter completo das disposições que foram aprovadas e à ausência de qualquer poder discricionário nacional. As disposições destes regulamentos, e designadamente o artigo 10o do Regulamento n.o 2195/69, conferem assim direitos individuais em benefício dos particulares, que os tribunais nacionais têm a obrigação de tutelar.

3.

Pela sua segunda questão, o juiz nacional procura obter do Tribunal certas precisões suplementares. Pede-lhe que qualifique de uma certa maneira os direitos subjectivos criados pelo direito comunitário.

O Governo italiano formulou a título preliminar objecções de princípio contra esta questão, efectivamente relacionadas com a sua admissibilidade. Baseiam-se na ideia de que seria possível que o juiz do processo pretendesse fazer o Tribunal declarar que certas normas nacionais não são compatíveis com o direito comunitário. O Governo italiano receia, além disso, que seja pedido ao Tribunal que aprecie o direito comunitário directamente aplicável face ao artigo 633 o do Código de Processo Civil italiano, isto é, que responda à questão de saber se o processo de injunção de pagamento permite a execução de direitos de crédito resultantes.de regulamentos comunitários. Entende que ambas as hipóteses são impossíveis, no quadro do processo instituído pelo artigo 177.o do Tratado CEE, e sustenta nomeadamente que a qualificação de direitos subjectivos eventuais, sob o ângulo em que se coloca o Pretore, deve ser reservada ao juiz nacional, dado que uma concepção análoga é inexistente em direito comunitário.

Estas objecções também não resistem a um exame aprofundado. Uma interpretação razoável do despacho de reenvio à luz das explicações fornecidas pela demandante no processo principal, que aparentemente formulou as questões prejudiciais, mostra com efeito que a questão do juiz a quo não tem a natureza manifestamente ilícita que lhe atribui o Governo italiano, mas simplesmente um objectivo diverso. Dado que este ponto tem importância para efeitos do processo de injunção de pagamento, tal como está previsto pelo Código de Processo Civil italiano, bem como para a apreciação do crédito de juros da demandante no processo principal, o Pretore di Lonato gostaria de saber se o direito ao pagamento de um prémio de abate estava suficientemente estabelecido pelo direito comunitário e se constituía um crédito imediatamente exigível ou se esta exigibilidade estava ligada a certos prazos e condições. Não há qualquer dúvida de que tais precisões podem ser fornecidas sob o ângulo do direito comunitário. Além disso, o que precedentemente dissemos mostra que estas precisões não apresentam dificuldades especiais e não necessitam de longos desenvolvimentos.

O que é determinante, no caso presente, é o texto claro do artigo 10.o do Regulamento n.o 2195/69, que gostaríamos de citar mais uma vez. Nos termos desta disposição, «o pagamento do prémio referido no artigo 4.o, n.os 1 e 2, primeira frase, do Regulamento (CEE) n.o 1975/69 será efectuado no prazo de dois meses a partir do estabelecimento da prova do abate, em conformidade com o artigo 9o do presente regulamento». Daqui resulta que a exigibilidade do prémio não está dependente de qualquer reserva em favor do direito nacional. Este último não pode, pois, afectar a exigibilidade do crédito regulado pelo direito comunitário, fazendo-o acompanhar de condições ou prolongando os seus prazos. Além disso, o montante dos créditos está suficientemente especificado, por um lado, pelos textos comunitários que fixam o montante dos prémios e, por outro lado, pelas verificações das autoridades nacionais competentes, que indicam o número de animais numa dada data de referência, assim como os abates que foram efectuados.

Assim sendo, pode afirmar-se que era possível deduzir um direito de crédito preciso dos regulamentos comunitários, considerados em conjugação com as disposições de aplicação nacionais, que este crédito se tornou exigível numa data determinada pelo artigo 10.o do Regulamento n.o 2195/69 e que, a partir desta data, os tribunais nacionais eram obrigados a providenciar no sentido de assegurar a sua cobrança.

4.

Assim sendo, propomos ao Tribunal que responda como se segue às questões que lhe são apresentadas pelo Pretore di Lonato: