Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-93/12

1.

Pela primeira vez, o Tribunal de Justiça deve decidir se os princípios da efetividade e da equivalência, bem como o artigo 47.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), se opõem a uma disposição processual nacional que tenha como consequência concentrar num único tribunal o contencioso relativo às decisões da autoridade nacional responsável pelo pagamento de apoios à agricultura no âmbito da execução da política agrícola comum (a seguir «PAC»).

2.

Com efeito, o Administrativen sad Sofia-grad (Bulgária) considera que tal especialização no quadro destes litígios de natureza administrativa pode constituir um obstáculo, ou até impedir mesmo os interessados, neste caso, os agricultores, de acederem a um tribunal, o que constituiria uma violação do seu direito de ação judicial efetiva.

3.

Nas presentes conclusões, indicaremos as razões pelas quais consideramos que o artigo 47.o, n.o 1, da Carta deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma disposição processual nacional, como a que está em causa no processo principal, que tem como consequência concentrar no Administrativen sad Sofia-grad o contencioso relativo às decisões da autoridade nacional responsável pelo pagamento de apoios à agricultura, no âmbito da execução da PAC, desde que essa disposição não obstrua de maneira excessiva o acesso dos interessados aos tribunais, o que compete ao órgão jurisdicional nacional apurar.

4.

Em 30 de novembro de 2009, a Comissão Europeia adotou o Regulamento (CE) n.o 1122/2009 que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o sector vitivinícola ( 2 ).

5.

O artigo 58.o do Regulamento n.o 1122/2009 prevê nomeadamente o seguinte:

«Se, relativamente a um grupo de culturas, a superfície declarada para efeitos de um regime de ajuda ‘superfícies’, com exceção das ajudas à batata para fécula e às sementes previstas no título IV, capítulo 1, secções 2 e 5, do Regulamento (CE) n.o 73/2009, exceder a superfície determinada em conformidade com o artigo 57.o do presente regulamento, a ajuda é calculada com base na superfície determinada, diminuída do dobro da diferença constatada se esta for superior a 3% ou a 2 hectares, mas não superior a 20% da superfície determinada.

Se a diferença constatada for superior a 20% da superfície determinada, não é concedida qualquer ajuda ‘superfícies’ relativamente ao grupo de culturas em causa.

Se a diferença for superior a 50%, o agricultor é excluído uma vez mais da ajuda num montante correspondente à diferença entre a superfície declarada e a superfície determinada em conformidade com o artigo 57.o do presente regulamento. Esse montante é deduzido em conformidade com o artigo 5.o-B do Regulamento (CE) n.o 885/2006 da Comissão. Se o montante não puder ser totalmente deduzido em conformidade com esse artigo nos três anos civis seguintes ao ano em que a diferença seja constatada, o saldo é anulado.»

6.

Por força do artigo 1.o, n.o 6, da Lei relativa ao apoio aos proprietários de explorações agrícolas (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli), esta última regula a aplicação do regime de pagamento único por superfície nos termos da PAC da União.

7.

Nos termos do artigo 128.o do Código de Processo Administrativo (Administrativnoprotsesualen kodeks) (a seguir «APK»), são da competência dos tribunais administrativos todos os processos relativos a pedidos de adoção, alteração, anulação ou declaração da nulidade de atos administrativos.

8.

O artigo 133.o, n.o 1, do APK prevê que os processos são apreciados pelo Administrativen sad (tribunal administrativo) em cuja circunscrição se situa a sede da autoridade que praticou o ato administrativo impugnado.

9.

Na Bulgária, a única autoridade competente para autorizar ou recusar os apoios financeiros no âmbito dos regimes da PAC é o Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» (Diretor executivo do fundo agrícola estatal, organismo pagador, a seguir «Direktor»), cuja sede se situa em Sófia.

10.

O § 19 das disposições transitórias e finais da lei que altera e completa o Código de Processo Administrativo prevê que os atos administrativos individuais nos termos da lei relativa à propriedade e à exploração de terrenos agrícolas (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi) e do seu regulamento de execução e as recusas de prática de tais atos — à exceção dos que tenham sido adoptatos pelo Ministro da Agricultura e da Alimentação (Ministar na zemedelieto i hranite) — podem ser impugnados, nos termos do APK, no Rayonen sad (tribunal de primeira instância) do lugar da situação do terreno.

11.

ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (a seguir «Agrokonsulting») está registado como agricultor desde 23 de março de 2007. Em 11 de maio de 2010, apresentou um pedido de ajuda no âmbito dos regimes de apoios da PAC, por um lado, de pagamento único por superfície e, por outro, dos pagamentos suplementares nacionais por hectare de terreno agrícola. Os terrenos agrícolas em causa situam-se na região de Veliko Tarnovo (Bulgária), a cerca de 250 km da cidade de Sófia.

12.

Por carta de 2 de outubro de 2011, o Direktor indeferiu o pedido da Agrokonsulting, com fundamento em que as superfícies declaradas por este não cumprem os requisitos do Regulamento n.o 1122/2009.

13.

O Agrokonsulting interpôs recurso desta decisão para o Administrativen sad-Burgas (Bulgária). Em 16 de novembro de 2011, este tribunal suscitou a existência de um conflito de competência, suspendeu a instância e remeteu os autos ao Administrativen sad Sofia-grad para que este se pronuncie sobre a sua competência, já que, nos termos do artigo 133.o do APK, o litígio deve ser apreciado pelo tribunal administrativo da circunscrição judicial em que está estabelecido o Direktor, a saber, Sófia.

14.

O Administrativen sad Sofia-grad considera adequado submeter o conflito de competência à decisão do Varhoven administrativen sad. Contudo, o Administrativen sad Sofia-grad suscita dúvidas no que concerne à interpretação e ao alcance que deve ser dado aos princípios da autonomia processual, da equivalência e da efetividade, pelo que decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça duas questões prejudiciais.

15.

O órgão jurisdicional de reenvio submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

16.

Com as suas questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os princípios da equivalência e da efetividade bem como o artigo 47.o da Carta devem ser interpretados no sentido de que se opõem à disposição processual nacional, como a do artigo 133.o, n.o 1, do APK, que tem como consequência concentrar no Administrativen sad Sofia-grad o contencioso relativo às decisões da autoridade nacional responsável pelo pagamento de apoios à agricultura no âmbito da execução da PAC.

17.

Nas suas observações escritas, o Governo alemão sustenta que o Tribunal de Justiça não tem competência para responder à primeira questão prejudicial na parte relativa ao artigo 47.o da Carta. Considera que a disposição controvertida no processo principal não é abrangida pela aplicação do direito da União.

18.

Não partilhamos deste entendimento.

19.

Por força do artigo 51.o, n.o 1, da Carta, as disposições desta última dirigem-se aos Estados-Membros apenas quando apliquem o direito da União. O n.o 2 deste artigo prevê, por seu lado, que a Carta não torna o âmbito de aplicação do direito da União extensivo a competências que não sejam as da União, não cria quaisquer novas atribuições ou competências para a União, nem modifica as atribuições e competências definidas pelos Tratados.

20.

Os n.os 1 e 2 da referida disposição estão intimamente ligados. Com efeito, o n.o 1 especifica o seu âmbito de aplicação e isto é confirmado pelo n.o 2, ao indicar que a Carta não pode ter por efeito alargar as competências e as atribuições conferidas à União pelos Tratados. Trata-se de mencionar de modo explícito o que decorre logicamente do princípio da subsidiariedade e do facto de a União dispor apenas de competências de atribuição ( 3 ).

21.

No caso em apreço, importa ter presente o contexto jurídico em que se insere o presente processo. O artigo 133.o, n.o 1, do APK prevê uma regra atributiva de competência no que diz respeito, designadamente, aos litígios relativos ao pagamento de apoios à agricultura no âmbito do Regulamento n.o 1122/2009. É verdade que esta regra não tem por objeto transpor este regulamento. Todavia, ela afeta necessariamente o direito da União e, particularmente, os direitos conferidos aos interessados por este regulamento, na medida em que, caso se verificasse uma violação do direito de ação judicial efetiva, esses direitos poderiam ser consideravelmente alterados ou, mesmo, completamente negados.

22.

Portanto, a Bulgária, ao adotar uma tal regra de competência, atua no âmbito de aplicação do direito da União ( 4 ).

23.

Admitir que não se trata, no caso vertente, da aplicação do direito da União, na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta, com fundamento em que a disposição em causa é uma norma processual nacional, equivaleria a afastar qualquer possibilidade de examinar a compatibilidade de tal disposição com os direitos fundamentais garantidos pela Carta.

24.

De resto, não vemos de que forma o exame da questão prejudicial, à luz do artigo 47.o da Carta, criaria quaisquer novas atribuições ou competências para a Comunidade ou para a União, nem modificaria as atribuições e competências definidas nos Tratados, na aceção do artigo 51.o, n.o 2, da Carta.

25.

No presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à questão de saber se a atribuição de uma competência exclusiva a favor do Administrativen sad Sofia-grad, num determinado contencioso, a saber, o relativo às decisões da autoridade nacional responsável pelo pagamento de apoios à agricultura no âmbito da execução da PAC, não é suscetível de privar os interessados, no caso em apreço, os agricultores, do acesso efetivo ao tribunal.

26.

A este respeito, recordamos que, em conformidade com jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, na falta de regulamentação da União na matéria, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado-Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e definir as modalidades processuais das ações destinadas a garantir os direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União ( 5 ).

27.

Trata-se, nesse caso, do princípio da autonomia processual dos Estados-Membros. Todavia, também é verdade que essas modalidades processuais (princípio da efetividade) não devem ser menos favoráveis do que as que respeitam a ações similares de direito interno (princípio da equivalência) e não devem tornar impossível ou excessivamente difícil, na prática, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) ( 6 ).

28.

É, assim, à luz destes princípios, bem como do direito de ação judicial efetiva consagrado no artigo 47.o da Carta, que o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que declare se estes se opõem a uma regulamentação nacional que atribua ao Administrativen sad Sofia-grad competência exclusiva para julgar os litígios relativos ao pagamento de apoios à agricultura no âmbito da PAC.

29.

Porém, parece-nos adequado proceder a essa análise unicamente na perspetiva do artigo 47.o da Carta.

30.

Com efeito, as exigências da equivalência e da efetividade exprimem a obrigação geral de os Estados-Membros assegurarem a proteção jurisdicional dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União ( 7 ).

31.

O princípio de proteção jurisdicional efetiva, que é um direito fundamental, abrange o direito de ação judicial efetiva ( 8 ). Este direito está consignado no artigo 47.o, n.o 1, da Carta, que afirma que toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal.

32.

Portanto, em face destes elementos, parece-nos que o exame da questão só pode ser efetuado à luz dessa disposição ( 9 ).

33.

Em concreto, trata-se de saber se o requerente de uma ajuda à agricultura, no âmbito da PAC, fica impedido de invocar os direitos decorrentes da legislação da União pelo simples facto de que os litígios relativos ao pagamento da referida ajuda se concentram exclusivamente no Administrativen sad Sofia-grad. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a distância geográfica entre o local de residência do requerente e o local onde se situa o tribunal poderia, em determinados casos, como o do processo principal, constituir um entrave ao exercício do direito de ação judicial efetiva, porque impedia o acesso físico a um tribunal ou, pelo menos, dissuadia esse requerente de intentar uma ação judicial. Por conseguinte, existe uma violação do artigo 47.o, n.o 1, da Carta.

34.

Na realidade, a questão da especialização do Administrativen sad Sofia-grad é que está aqui no cerne da discussão. Impede, em concreto, o acesso físico de um interessado ao tribunal ou, pelo menos, dissuade-o?

35.

No exercício do seu poder soberano, os Estados-Membros optam frequentemente pela especialização dos litígios na organização da sua estrutura jurisdicional, seja porque o contencioso em questão é técnico seja porque é especial, como os relativos às patentes, aos menores ou ainda ao terrorismo ( 10 ).

36.

Esta especialização pode revestir formas diversas, tais como a concentração do contencioso num tribunal ou ainda a criação de secções especializadas no seio de um mesmo tribunal.

37.

Assim, o Estado-Membro é levado a tomar em consideração diversos fatores para efeitos de organização do mapa judiciário do território e, designadamente, a acessibilidade dos meios de transporte a fim de que os interessados possam beneficiar de um acesso físico efetivo ao tribunal. A apreciação assim efetuada pelas autoridades nacionais depende das particularidades específicas de cada região.

38.

Por conseguinte, embora seja verdade que a obrigação geral de os Estados-Membros assegurarem a proteção jurisdicional dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União também é válida no que diz respeito à designação dos órgãos jurisdicionais competentes para conhecer de ações baseadas nesse direito ( 11 ), também é certo que o Tribunal de Justiça não pode substituir a apreciação das autoridades competentes do Estado-Membro pela sua apreciação, relativamente à melhor política a adotar em matéria de repartição do contencioso e de organização do mapa judiciário nos respetivos territórios ( 12 ). O Estado-Membro é o melhor posicionado porque é o único que dispõe dos conhecimentos essenciais para essa apreciação.

39.

Por conseguinte, a nosso ver, o Tribunal de Justiça deve limitar-se a indicar ao órgão jurisdicional nacional os elementos que este deva tomar em conta para examinar se a concentração do contencioso num tribunal obstrui de maneira excessiva o acesso ao tribunal e, desse modo, lesa o direito de ação judicial efetiva.

40.

Nesta perspetiva, no n.o 45 do acórdão DEB, já referido, que respeitava à concessão de apoio judiciário, o Tribunal de Justiça, retomando assim a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, decidiu que o direito de acesso aos tribunais não é um direito absoluto. O Tribunal de Justiça decidiu, assim, que incumbe ao órgão jurisdicional nacional verificar se os requisitos de concessão do apoio judiciário constituem uma limitação do direito de acesso aos tribunais suscetível de prejudicar a essência desse direito, se têm um objetivo legítimo e se existe uma relação razoável de proporcionalidade entre os meios utilizados e o objetivo ( 13 ).

41.

Deve igualmente proceder-se assim no presente processo.

42.

Nomeadamente, para determinar se a disposição atributiva de competência que está em causa no processo principal lesa o direito de acesso a um tribunal, deve começar-se por, como referiu a Comissão nas suas observações, opor à distância que o requerente deverá percorrer a existência dos meios de transporte que lhe permitam dirigir-se a Sófia. No caso em apreço, decorre dos factos do processo principal que a sede da Agrokonsulting está localizada em Burgas, a cerca de 370 km de Sófia. A existência de uma rede de autoestradas, mas também rede ferroviária e aérea, deve ser tomada em consideração pelo órgão jurisdicional de reenvio.

43.

Quanto a este ponto, o Direktor indicou, na audiência, que eram necessárias cerca de três horas por autoestrada para ligar as duas cidades. Embora seja verdade que essa distância pode parecer considerável aos olhos dos cidadãos mais vulneráveis, não se nos afigura que constitua um obstáculo material que restrinja de maneira excessiva o acesso ao Administrativen sad Sofia-grad.

44.

De qualquer modo, o órgão jurisdicional de reenvio deve, na sua apreciação, verificar se o requerente pode facilmente aceder aos meios de transporte existentes e se os custos com os mesmos não são proibitivos a ponto de o dissuadirem de interpor recurso de uma decisão do Direktor que indefira o seu pedido de apoio à agricultura. O órgão jurisdicional de reenvio poderá apreciar esses custos, por exemplo, à luz do montante suscetível de ser concedido através do apoio judiciário.

45.

Estes elementos deverão ser igualmente ponderados com o objetivo prosseguido pela regra nacional atributiva de competência. No caso em apreço, a especialização do Administrativen sad Sofia-grad no contencioso relativo ao pagamento de apoios à agricultura é explicada pela própria especificidade deste contencioso.

46.

Com efeito, tanto nas observações apresentadas no Tribunal de Justiça como na audiência, todas as partes salientaram essa especificidade. Assim, a prova de elegibilidade para a concessão dos apoios à agricultura no âmbito da PAC é recolhida através dos peritos designados pelo tribunal. O Direktor indicou que estes, na prática, nunca comparecem no local, na medida em que recorrem à ortofotografia, a saber, imagens aéreas ou por satélite que são consultadas no sistema de controlo integrado em Sófia. Neste tipo de contencioso, o contacto direto e pessoal com o requerente parece, pois, muito menos essencial do que sucede nos contenciosos relativos à matéria penal ou de família, por exemplo.

47.

Por último, não se deve perder de vista o facto de que a concentração de um contencioso num tribunal permite-lhe adquirir uma determinada especialização, o que tem como efeito, nomeadamente, reduzir os prazos processuais. No caso em apreço, o Governo búlgaro indicou na audiência que os prazos no Administrativen sad Sofia-grad vão de seis a oito meses, contra doze a dezoito meses, em geral. Ora, o direito a que a sua causa seja examinada num prazo razoável também constitui um aspeto essencial do direito de ação judicial efetiva ( 14 ).

48.

Portanto, a especialização de uma jurisdição pode contribuir para a boa administração da justiça e para a resolução eficaz dos litígios, e isso no interesse dos litigantes. A este respeito, a Comissão referiu, na audiência, um elemento que nos parece particularmente pertinente no caso vertente. Com efeito, no quadro dos pagamentos efetuados no âmbito da PAC, nos termos do artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 883/2006 ( 15 ), qualquer despesa paga para além dos termos ou prazos estatuídos é objeto de uma redução, no âmbito dos pagamentos. Dado que aos agricultores é recusado o pagamento de apoios à agricultura, a este título, têm interesse em que o seu recurso seja decidido rapidamente, sob pena de verem diminuir o montante atribuído.

49.

Atendendo ao conjunto de considerações precedentes, entendemos que o artigo 47.o, n.o 1, da Carta deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma disposição processual nacional, como a do artigo 133.o, n.o 1, do APK, que tem como consequência concentrar no Administrativen sad Sofia-grad o contencioso relativo às decisões da autoridade nacional responsável pelo pagamento de apoios à agricultura no âmbito da execução da PAC, desde que essa disposição não obstrua de maneira excessiva o acesso dos cidadãos à justiça, o que compete ao órgão jurisdicional nacional apurar.

50.

Face às considerações precedentes, propomos que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo ao Administrativen sad Sofia-grad (Bulgária):

«O artigo 47.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma disposição processual nacional, como a do artigo 133.o, n.o 1, do Código de Processo Administrativo, que tem como consequência concentrar no Administrativen sad Sofia-grad o contencioso relativo às decisões da autoridade nacional responsável pelo pagamento de apoios à agricultura no âmbito da execução da política agrícola comum, desde que essa disposição não obstrua de maneira excessiva o acesso dos cidadãos à justiça, o que compete ao órgão jurisdicional nacional apurar.»