Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-92/19

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em representação da Burgo Group SpA, por R. Montanaro, L. G. Ferrua Magliani e E. Assuntini, avvocati,

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em representação da Gestore dei Servizi Energetici SpA — GSE, por A. Police, A. Pugliese e P. R. Molea, avvocati,

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em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por G. Palatiello, avvocato dello Stato,

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em representação da Comissão Europeia, por G. Gattinara, D. Recchia, K. Talabér‑Ritz e Y. G. Marinova, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2004/8/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, relativa à promoção da cogeração com base na procura de calor útil no mercado interno da energia e que altera a Diretiva 92/42/CEE (JO 2004, L 52, p. 50), do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, e dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação.

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre a Burgo Group SpA e a Gestore dei Servizi Energetici SpA — GSE (Entidade Gestora de Serviços de Energia, Itália) a respeito da recusa de esta conceder à Burgo Group o acesso ao benefício de um regime de apoio que prevê, designadamente, a dispensa de aquisição de «certificados verdes».

3

A Diretiva 2004/8 foi adotada ao abrigo da política da União Europeia no domínio do ambiente com base no artigo 175.o, n.o 1, CE.

4

Os considerandos 1, 2, 11, 15, 16, 24, 26 e 32 desta diretiva enunciam:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

5

Nos termos do seu artigo 1.o, a referida diretiva tem por objetivo «aumentar a eficiência energética e a segurança do abastecimento mediante a criação de um quadro para a promoção e o desenvolvimento da cogeração de elevada eficiência de calor e de eletricidade com base na procura de calor útil e na poupança de energia primária no mercado interno da energia, tendo em conta as condições específicas nacionais, nomeadamente em matéria de condições climáticas e económicas».

6

O artigo 2.o da Diretiva 2004/8 dispõe que esta «[se aplica] à cogeração, na aceção do artigo 3.o, e às tecnologias de cogeração enumeradas no anexo I».

7

Nos termos do artigo 3.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições»:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]»

8

O artigo 7.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Regimes de apoio», prevê, no seu n.o 1:

«Os Estados‑Membros devem assegurar que o apoio à cogeração — unidades existentes e futuras — seja baseado na procura de calor útil e na poupança de energia primária, tendo em conta as oportunidades disponíveis para reduzir a procura de energia através de outras medidas economicamente viáveis ou vantajosas do ponto de vista ambiental, como outras medidas de eficiência energética.»

9

O artigo 12.o da Diretiva 2004/8, sob a epígrafe «Métodos de cálculo alternativos», enuncia, no seu n.o 3:

«Até ao final de 2010, os Estados‑Membros podem, utilizando um método alternativo, definir uma cogeração como cogeração de elevada eficiência sem verificar se a produção em cogeração satisfaz os critérios estabelecidos na alínea a) do anexo III, se se provar que, ao nível nacional, a produção em cogeração identificada por esse método de cálculo alternativo satisfaz em média os critérios estabelecidos na alínea a) do anexo III.»

10

O anexo III desta diretiva, sob a epígrafe «Metodologia para a determinação da eficiência do processo de cogeração», precisa, na alínea a), que, para efeitos da presente diretiva, a cogeração de elevada eficiência deve satisfazer os seguintes critérios, designadamente aquele segundo o qual «a produção das unidades de cogeração deve permitir uma poupança de energia primária calculada de acordo com a alínea b) de, pelo menos, 10 % em comparação com os dados de referência para a produção separada de calor e de eletricidade».

11

O decreto legislativo n. 79 — Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (Decreto Legislativo n.o 79 que Transpõe a Diretiva 96/92/CE que Estabelece Regras Comuns para o Mercado Interno da Eletricidade), de 16 de março de 1999 (GURI n.o 75, de 31 de março de 1999), na versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Decreto Legislativo n.o 79/1999»), prevê, no seu artigo 2.o, n.o 8:

«A cogeração é a produção combinada de energia elétrica e de calor nas condições definidas pela [Autorità per l’Energia elettrica e il Gas (Autoridade da Energia Elétrica e do Gás, Itália; a seguir “AEEG”)] que garantam uma economia significativa de energia relativamente às produções separadas.»

12

Nos termos do artigo 3.o, n.o 3, desse decreto legislativo:

«A [AEEG] fixa as condições para garantir a todos os utentes da rede a liberdade de acesso nas mesmas condições, a imparcialidade e a neutralidade do serviço de transporte. No exercício dessa competência, a Autoridade prossegue o objetivo que visa a utilização o mais eficiente possível da energia elétrica produzida ou, de qualquer modo, injetada na rede elétrica nacional, no cumprimento dos limites técnicos desta. Além disso, a Autoridade prevê a obrigação de utilizar prioritariamente a energia elétrica produzida a partir de fontes de energia renováveis e a produzida por cogeração.»

13

O artigo 11.o do referido decreto legislativo dispõe:

« 1. Com o objetivo de apoiar a utilização de energias renováveis, as economias de energia, a redução das emissões de anidrido carbónico e a utilização de recursos energéticos nacionais, a partir de 2001, os importadores e os responsáveis pelas instalações que, em cada ano, importem ou produzam energia elétrica de fontes não renováveis têm a obrigação de injetar no sistema elétrico nacional, no ano seguinte, uma quota de eletricidade verde produzida a partir de instalações que tenham começado a operar ou aumentado a sua produção, nos limites das capacidades de produção suplementares, posteriormente à entrada em vigor do presente decreto.

2. A obrigação prevista no n.o 1 aplica‑se às importações e às produções de energia elétrica, não incluída a cogeração, o consumo próprio da central e as exportações, de mais de 100 GWh; a quota prevista no n.o 1 é inicialmente fixada em dois por cento da energia que exceda 100 GWh.

3. As mesmas entidades podem cumprir a referida obrigação mediante aquisição, de toda ou parte, da quota equivalente ou dos direitos correspondentes de outros produtores, desde que injetem energia produzida a partir de fontes renováveis na rede elétrica nacional ou junto do operador da rede de transporte nacional. […]

4. O operador da rede de transporte nacional garante a prioridade à energia elétrica produzida nas instalações que utilizem, nesta ordem, fontes de energia renováveis, sistemas de cogeração, com base em critérios específicos definidos pela [AEEG], e fontes nacionais de energia combustível primária, estas para uma quota máxima anual que não ultrapasse quinze por cento de toda a energia primária necessária para produzir a energia elétrica consumida.

[…]»

14

Decorre da decisão de reenvio que o mecanismo de apoio previsto no artigo 11.o, n.os 1 a 4, do Decreto Legislativo n.o 79/1999 foi suprimido para as outras instalações de cogeração que não as de elevada eficiência, a partir de 1 de janeiro de 2016, pelo artigo 25.o do decreto legislativo n. 28 — Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (Decreto Legislativo n.o 28, Referente à Transposição da Diretiva 2009/28/CE Relativa à Promoção da Utilização de Energia Proveniente de Fontes Renováveis que Altera e Subsequentemente Revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE), de 3 de março de 2011 (suplemento ordinário à GURI n.o 71, de 28 de março de 2011).

15

Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio precisa que o decreto legislativo n. 102 — Attuazione della direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE (Decreto Legislativo n.o 102, Referente à Transposição da Diretiva 2012/27/UE Relativa à Eficiência Energética que Altera as Diretivas 2009/125/CE e 2010/30/UE e Revoga as Diretivas 2004/8/CE e 2006/32/CE), de 4 de julho de 2014 (GURI n.o 165, de 18 de julho de 2014), antecipou a data da supressão desse mecanismo de apoio para 19 de julho de 2014.

16

Nos termos do artigo 2.o, n.o 8, do Decreto Legislativo n.o 79/1999, a AEEG definiu, na sua Decisão n.o 42/02, de 19 de março de 2002, as condições mínimas necessárias para se poder qualificar uma instalação de produção de eletricidade de instalação de «cogeração».

17

O decreto legislativo n. 20 — Attuazione della direttiva 2004/8/CE sulla promozione della cogenerazione basata su una domanda di calore utile nel mercato interno dell’energia, nonché modifica alla direttiva 92/42/CEE (Decreto Legislativo n.o 20, Referente à Transposição da Diretiva 2004/8), de 8 de fevereiro de 2007 (GURI n.o 54, de 6 de março de 2007), na sua versão aplicável à data dos factos no processo principal (a seguir «Decreto Legislativo n.o 20/2007»), dispõe, no seu artigo 3.o, n.o 1:

«Até 31 de dezembro de 2010, e não obstante o n.o 2, é considerada cogeração de elevada eficiência a cogeração correspondente à definição referida no artigo 2.o, n.o 8, do Decreto Legislativo [n.o 79/1999].»

18

O artigo 6.o, n.o 1, do Decreto Legislativo n.o 20/2007 dispõe:

«A fim de garantir que o apoio à cogeração assente num pedido de calor útil e conjuntamente em economias de energia, a cogeração de elevada eficiência está sujeita às disposições do artigo 3.o, n.o 3, do artigo 4.o, n.o 2, e do artigo 11.o, n.os 2 e 4, do Decreto Legislativo [n.o 79/1999]. A cogeração de elevada eficiência acede aos benefícios decorrentes da aplicação das medidas de implementação do artigo 9.o, n.o 1, do Decreto Legislativo [n.o 79/1999] e do artigo 16.o, n.o 4, do Decreto Legislativo n.o 164, de 23 de maio de 2000.»

19

Decorre da decisão de reenvio que o anexo III do Decreto Legislativo n.o 20/2007 transpôs para a ordem jurídica italiana o anexo III da Diretiva 2004/8.

20

A Burgo Group possui em Itália numerosas instalações de cogeração que produzem conjuntamente eletricidade e calor útil. Esta sociedade pediu à GSE a dispensa da obrigação de adquirir certificados verdes, prevista no direito nacional, relativamente aos anos de 2011 a 2013, para as suas instalações de cogeração.

21

Decorre da decisão de reenvio que as referidas instalações beneficiaram dessa dispensa até 31 de dezembro de 2010, nos termos da Decisão n.o 42/02 tomada pela AEEG.

22

A GSE indeferiu todos os pedidos de dispensa da obrigação de adquirir certificados verdes que lhe foram apresentados pela Burgo Group relativamente aos anos de 2011 a 2013, com a justificação de que a legislação nacional em vigor, concretamente o Decreto Legislativo n.o 20/2007, que transpôs a Diretiva 2004/8 para o direito nacional, prevê que, a partir de 1 de janeiro de 2011, só as instalações de cogeração que cumpram os requisitos estabelecidos no anexo III desse decreto, o qual transpõe o anexo III dessa diretiva, têm acesso aos benefícios previstos no direito nacional, entre os quais se conta a dispensa de aquisição de certificados verdes. Ora, as instalações de cogeração que pertencem à Burgo Group não cumprem esses requisitos porque não apresentam as características de instalações de elevada eficiência.

23

A Burgo Group interpôs vários recursos de anulação dessas decisões de indeferimento no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), todos julgados improcedentes em decisões proferidas durante 2015.

24

O órgão jurisdicional de reenvio precisa que, nessas decisões, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) considerou, no essencial, em primeiro lugar, que, nos termos do artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2004/8 e em conformidade com a medida nacional que transpõe essa disposição, a partir de 1 de janeiro de 2011, apenas as instalações de cogeração de elevada eficiência que respeitassem ou que tivessem passado a respeitar os requisitos de eficiência energética indicados no anexo III dessa diretiva podiam aceder aos benefícios previstos no direito nacional, especialmente a dispensa de aquisição de certificados verdes. Indica, em segundo lugar, que o órgão jurisdicional de primeira instância entendeu que resultava também desse artigo 12.o, n.o 3, e da medida nacional que a transpõe que, até 31 de dezembro de 2010, os Estados‑Membros tinham a possibilidade de utilizar um método alternativo de definição de cogeração de elevada eficiência, se se provasse que esse método cumpria em média os critérios estabelecidos nesse anexo III.

25

Assim, a Decisão n.o 42/02 da AEEG prevê esse método alternativo de definição de cogeração de elevada eficiência que se pode, nos termos do artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2004/8, bem como do direito nacional que transpõe esse artigo, aplicar até 31 de dezembro de 2010. Além disso, qualquer interpretação contrária, em primeiro lugar, privaria de sentido a expressão indicada nessa disposição, concretamente, 31 de dezembro de 2010, em segundo lugar, reduziria a zero o alcance dos requisitos fixados no anexo III dessa diretiva e, em terceiro lugar, tornaria inútil o esforço tecnológico e económico das pessoas que investiram para adaptar as instalações de cogeração e as tornar conformes aos requisitos de eficiência energética indicados nesse anexo.

26

Entendendo que o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) cometeu erros de interpretação e de aplicação, especialmente, da Diretiva 2004/8, a Burgo Group recorreu dessas sentenças para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália).

27

Nesse órgão jurisdicional de reenvio, a Burgo Group alega, designadamente, que o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) errou ao não ter em consideração o Acórdão do Tribunal de Justiça, de 26 de setembro de 2013, IBV & Cie (C‑195/12, EU:C:2013:598), que aplicou o regime nacional de apoio em causa no processo que esteve na origem desse acórdão não só às instalações de cogeração de elevada eficiência, mas também a todas as instalações de cogeração. Igualmente, segundo essa sociedade, o direito nacional permite o acesso a benefícios, especialmente a dispensa de aquisição de certificados verdes, às sociedades que explorem instalações de cogeração que não são de elevada eficiência, mesmo depois de dezembro de 2010. Assim, o artigo 11.o do Decreto Legislativo n.o 79/1999, que prevê, especialmente, a dispensa de aquisição de certificados verdes para as instalações de cogeração, apenas foi revogado a partir de 19 de julho de 2014.

28

Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

29

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2004/8 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que permite a instalações de cogeração que não apresentam as características de instalações de elevada eficiência, na aceção dessa diretiva, continuarem a beneficiar, mesmo após 31 de dezembro de 2010, de um regime de apoio à cogeração, ao abrigo do qual ficam, assim, designadamente, dispensadas da obrigação de adquirir certificados verdes.

30

Há que realçar que os regimes de apoio à cogeração que podem ser estabelecidos a nível nacional não se regem pelo artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2004/8, mas sim pelo seu artigo 7.o

31

O Tribunal de Justiça interpretou o artigo 7.o da Diretiva 2004/8 no sentido de que o seu âmbito de aplicação não está limitado apenas às instalações de cogeração que apresentam a característica de ser instalações de elevada eficiência na aceção dessa diretiva. Precisou que o legislador da União não tinha pretendido limitar o referido campo de aplicação apenas à cogeração de elevada eficiência nos termos do artigo 3.o, alínea i), da referida diretiva e realçou que o seu artigo 2.o, que tem por objeto, como indica a sua epígrafe, definir o «[â]mbito de aplicação» desta diretiva, salienta que esta se aplica à «cogeração na aceção do artigo 3.o» e que o legislador da União teve o cuidado de definir os conceitos respetivos de «cogeração» e de «cogeração de elevada eficiência» para efeitos da Diretiva 2004/8 (v., nesse sentido, Acórdão de 26 de setembro de 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, n.os 36 e 37).

32

Visto não estar o âmbito de aplicação do artigo 7.o da Diretiva 2004/8, relativo aos regimes de apoio a nível nacional, limitado apenas à cogeração «de elevada eficiência» (v., nesse sentido, Acórdão de 26 de setembro de 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, n.o 38), os Estados‑Membros podem, nas condições previstas nesse artigo, prever regimes de apoio para instalações de cogeração que não sejam de elevada eficiência.

33

Ora, o artigo 12.o, n.o 3, dessa diretiva, que confere aos Estados‑Membros, «[a]té ao final de 2010», a faculdade de determinar, com base nos seus próprios critérios, «que uma cogeração é uma cogeração de elevada eficiência», é irrelevante quanto à interpretação do referido artigo 7.o

34

Com efeito, embora o artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2004/8 preveja que os Estados‑Membros possam, até 31 de dezembro de 2010, definir, sob determinadas condições, uma cogeração como cogeração de elevada eficiência utilizando um método alternativo ao estabelecido no anexo III, alínea a), da referida diretiva, essa disposição é irrelevante quanto à possibilidade de os Estados‑Membros preverem regimes de apoio a favor da cogeração que não seja de elevada eficiência ou de regimes de apoio comuns a essas duas formas de cogeração.

35

Portanto, o referido número não se opõe a que os Estados‑Membros apliquem, mesmo após 31 de dezembro de 2010, mecanismos de apoio à cogeração, tais como a dispensa da obrigação de aquisição de certificados verdes, a favor da cogeração que não seja de elevada eficiência.

36

Tendo em conta o exposto, há que responder à primeira questão que o artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2004/8 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que permite a instalações de cogeração que não apresentam as características de instalações de elevada eficiência, na aceção dessa diretiva, continuarem a beneficiar, mesmo após 31 de dezembro de 2010, de um regime de apoio à cogeração, ao abrigo do qual ficam, assim, designadamente, dispensadas da obrigação de adquirir certificados verdes.

37

Com as suas segunda e terceira questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 107.o TFUE e os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação se opõem a uma legislação nacional que permite a instalações de cogeração que não apresentam as características de instalações de elevada eficiência, na aceção dessa diretiva, continuarem a beneficiar, mesmo após 31 de dezembro de 2010, de um regime de apoio à cogeração, ao abrigo do qual ficam, assim, designadamente, dispensadas da obrigação de adquirir certificados verdes.

38

A este respeito, há que recordar que, para o Tribunal de Justiça poder fornecer uma interpretação do direito da União que seja útil ao juiz nacional, resulta do artigo 94.o, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que o pedido de decisão prejudicial deve conter a exposição das razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar‑se sobre a interpretação ou sobre a validade de determinadas disposições do direito da União, bem como o nexo que o mesmo estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal.

39

De acordo com jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.o TFUE, compete apenas ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões colocadas digam respeito à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (Acórdão de 4 de dezembro de 2018, Minister for Justice and Equality e Commissioner of An Garda Síochána, C‑378/17, EU:C:2018:979, n.o 26 e jurisprudência aí referida).

40

Daqui resulta que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. A recusa de decisão quanto a uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional só é possível quando é manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem qualquer relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema tem natureza hipotética ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispõe dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 4 de dezembro de 2018, Minister for Justice and Equality e Commissioner of An Garda Síochána, C‑378/17, EU:C:2018:979, n.o 27 e jurisprudência aí referida).

41

Ora, quanto à segunda e à terceira questões, a decisão de reenvio não responde aos requisitos de admissibilidade indicados nos n.os 38 a 40 do presente acórdão.

42

Com efeito, em primeiro lugar, essa decisão não permite compreender as razões pelas quais o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre a compatibilidade da legislação em causa no processo principal com o artigo 107.o TFUE. É certo que tais regimes de apoio poderão, em determinadas condições, constituir auxílios de Estado na aceção dessa última disposição. No entanto, por um lado, a decisão de reenvio não precisa as condições de aplicação desses regimes e, especialmente, os elementos que os permitem qualificar de auxílios de Estado, na aceção do artigo 107.o TFUE. Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio não precisa as razões pelas quais a interpretação do artigo 107.o TFUE pelo Tribunal de Justiça é necessária para a decisão da causa que lhe foi submetida.

43

Em segundo lugar, a referida decisão também não permite compreender as razões pelas quais os princípios da igualdade e da não discriminação do direito da União se opõem a uma legislação nacional que permite prosseguir a aplicação de regimes de apoio à cogeração que não seja de elevada eficiência até 31 de dezembro de 2015. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio não expõe as razões que o levaram a interrogar‑se sobre a compatibilidade da legislação em causa com esses princípios, limitando‑se a indicar as observações das partes no processo principal sobre essa questão.

44

Uma vez que o Tribunal de Justiça não dispõe dos elementos necessários para responder utilmente à segunda e terceira questões submetidas, há que julgá‑las inadmissíveis.

45

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:

O artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2004/8/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, relativa à promoção da cogeração com base na procura de calor útil no mercado interno da energia e que altera a Diretiva 92/42/CEE, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que permite a instalações de cogeração que não apresentam as características de instalações de elevada eficiência, na aceção dessa diretiva, continuarem a beneficiar, mesmo após 31 de dezembro de 2010, de um regime de apoio à cogeração, ao abrigo do qual ficam, assim, designadamente, dispensadas da obrigação de adquirir certificados verdes.