Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-9/22

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)

9 de março de 2023 (*)

«Reenvio prejudicial – Ambiente – Diretiva 2001/42/CE – Avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente – Artigo 2.°, alínea a) – Conceito de “planos e programas” – Artigo 3.°, n.° 2, alínea a) – Avaliação ambiental – Ato não estatutário preparado por uma Assembleia Municipal e por um promotor – Diretiva 2011/92/UE – Avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente – Artigo 3.°, n.° 1 – Obrigação de identificar, de descrever e de avaliar de modo adequado, em função de cada caso particular, os efeitos diretos e indiretos de um projeto – Orientações ministeriais vinculativas sobre a altura dos edifícios»

No processo C‑9/22,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo High Court (Tribunal Superior, Irlanda), por Decisão de 30 de novembro de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 5 de janeiro de 2022, no processo

NJ,

OZ

contra

An Bord Pleanála

Ireland,

Attorney General,

sendo intervenientes:

DBTR‑SCR1 Fund, a sub Fund of TWTC Multi‑Family ICAV,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),

composto por: M. L. Arastey Sahún, presidente de secção, F. Biltgen e J. Passer (relator), juízes,

advogado‑geral: J. Kokott,

secretária: C. Strömholm, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 23 de novembro de 2022,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de NJ e OZ, por P. Bland, SC, e M. O Donnell, BL, mandatados por O. Clarke, solicitor,

– em representação da An Bord Pleanála, por B. Foley, SC, S. Hughes, BL, mandatados por R E. Minch, SC, e A. Whittaker, solicitor,

– em representação da Ireland e do Attorney General, por M. Browne, C. Dullea, A. Joyce, na qualidade de agentes, assistidas por E. Egan McGrath, BL, e N. J. Travers, SC,

– em representação do DBTR‑SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi‑Family ICAV, por A. Carroll, BL, e J. Kelly, solicitor, bem como por R. Mulcahy, SC,

– em representação da Comissão Europeia, por C. Hermes e M. Noll‑Ehlers, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.°, alínea a), e do artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30), e do artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), conforme alterada pela Diretiva 2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014 (JO L 2014, p. 124) (a seguir «Diretiva 2011/92»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe NJ e OZ à An Bord Pleanála (Agência de Ordenamento do Território, Irlanda) (a seguir «Agência») e à Ireland (Irlanda) e ao Attorney General (Procurador‑Geral, Irlanda) a respeito de um projeto de construção de imóveis de habitação.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2001/42

3 Nos termos do artigo 1.° da Diretiva 2001/42, sob a epígrafe «Objetivos»:

«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.»

4 O artigo 2.° desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», tem a seguinte redação:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

a) “Planos e programas”, qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela Comunidade Europeia, bem como as respetivas alterações, que:

– seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e

– seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas;

[...]»

5 O artigo 3.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», prevê:

«1. No caso dos planos e programas referidos nos n.os 2 a 4 suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente, deve ser efetuada uma avaliação ambiental nos termos dos artigos 4.° a 9.°

2. Sob reserva do disposto no n.° 3, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas:

a) Que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva 85/337/CEE [do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 1985, L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9)], [...]

[...]

3. Os planos e programas referidos no n.° 2 em que se determine a utilização de pequenas áreas a nível local e pequenas alterações aos planos e programas referidos no mesmo número só devem ser objeto de avaliação ambiental no caso de os Estados‑Membros determinarem que os referidos planos e programas são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.

[...]»

6 O artigo 8.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Tomada de decisão», dispõe:

«O relatório ambiental elaborado em conformidade com o artigo 5.°, as observações apresentadas em conformidade com o artigo 6.° e os resultados de todas as consultas transfronteiriças realizadas em conformidade com o artigo 7.° devem ser tomados em consideração durante a preparação e antes da aprovação do plano ou programa ou de o mesmo ser submetido ao procedimento legislativo.»

Diretiva 2011/92

7 O artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2011/92 dispõe:

«Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projetos que possam ter impactos significativos no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de autorização e a uma avaliação dos seus impactos no ambiente. Esses projetos são definidos no artigo 4.°»

8 O artigo 3.°, n.° 1, desta diretiva prevê:

«A avaliação de impacto ambiental deve identificar, descrever e avaliar de modo adequado, em função de cada caso particular, os efeitos significativos diretos e indiretos de um projeto sobre os seguintes fatores:

a) População e saúde humana;

b) Biodiversidade, com particular ênfase nas espécies e habitats protegidos ao abrigo da Diretiva 92/43/CEE do Conselho [, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7)] e da Diretiva 2009/147/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7];

c) Terra, solo, água, ar e clima;

d) Bens materiais, património cultural e paisagem;

e) Interação entre os fatores referidos nas alíneas a) a d).»

9 Em conformidade com o artigo 14.°, primeiro parágrafo, da referida diretiva, esta revogou a Diretiva 85/337. Por força do segundo parágrafo deste artigo, «[a]s referências à Diretiva [85/337] devem entender‑se como sendo feitas para a [Diretiva 2011/92]».

Direito irlandês

10 Nos termos da section 15(1), do Planning and Development Act 2000 (Lei de 2000 sobre o Ordenamento do Território e o Desenvolvimento), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei de 2000»):

«É do dever de uma autoridade de ordenamento adotar, no âmbito das suas competências, as medidas necessárias à realização dos objetivos do plano de ordenamento.»

11 A section 28 da Lei de 2000, sob a epígrafe «Orientações ministeriais», prevê:

«(1) O ministro pode, a qualquer momento, emitir orientações às autoridades de ordenamento relativamente a uma das suas funções ao abrigo da presente lei e as autoridades de ordenamento devem ter em conta essas orientações no exercício das suas funções.

[...]

(1C) Sem prejuízo da generalidade da subsection 1, as orientações referidas nessa subsection podem conter requisitos específicos em matéria de política de ordenamento que as autoridades de ordenamento, as assembleias regionais e [a Agência] devem respeitar no exercício das suas funções.

(2) Se for caso disso, [a Agência] deve ter em conta as orientações dirigidas às autoridades de ordenamento, ao abrigo da subsection 1, no exercício das suas funções.

[...]»

12 A parte X da Lei de 2000, intitulada «Avaliação dos efeitos no ambiente», visa transpor a Diretiva 2011/92 para a ordem jurídica irlandesa e prevê, por conseguinte, as regras relativas à realização de uma avaliação dos efeitos no ambiente.

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

13 Em 25 de maio de 2020, o DBTR‑SCR1 Fund, a sub Fund of TWTC Multi‑Family ICAV (a seguir «DBTR»), apresentou um pedido de licença para um projeto de construção de imóveis de habitação com 416 unidades residenciais repartidas em cinco imóveis de 2 a 16 andares, equipamentos para arrendatários, espaços abertos comuns, infantários, espaços comerciais e instalações acessórias no local de uma antiga fábrica desafetada, situado no sul do centro da cidade de Dublim (Irlanda).

14 Em 20 de agosto de 2020, o inspetor principal de urbanismo da Agência recomendou que o pedido fosse indeferido.

15 Por Decisão de 14 de setembro de 2020, a Agência concedeu, no entanto, a licença solicitada, sujeita a uma lista de 24 condições.

16 No órgão jurisdicional de reenvio, a High Court (Tribunal Superior, Irlanda), os recorrentes no processo principal pedem a anulação dessa decisão. Procuram igualmente obter uma declaração de invalidade da section 28 da Lei de 2000 por ser contrária ao direito da União.

17 A este respeito, os recorrentes no processo principal sustentam, por um lado, que a Decisão de 14 de setembro de 2020 viola a Diretiva 2001/42 na medida em que se baseia no plano diretor da Strategic Development and Regeneration Area (SDRA) 12 – St Teresa’s Gardens and Environs (Área Estratégica de Ordenamento e Regeneração 12, Jardins de Santa Teresa e arredores) (a seguir «plano diretor»). Com efeito, esse plano diretor não foi objeto de uma avaliação ambiental, apesar das exigências resultantes desta diretiva.

18 Resulta da decisão de reenvio que o plano diretor foi elaborado conjuntamente pelos conselheiros do DBTR e pelo Dublin City Council (Assembleia Municipal de Dublim, Irlanda) e que foi adotado por este último.

19 Por outro lado, a preparação de um plano diretor é expressamente prevista pelo Dublin City Development Plan 2016‑2022 (Plano de Ordenamento de Dublim 2016‑2022), que dispõe, na sua section 2.2.8.1, que «[a] Assembleia Municipal de Dublim preparará orientações específicas para cada área nas áreas estratégicas de ordenamento e de regeneração [...] e para os principais centros das divisões administrativas da cidade, utilizando [...] planos diretores esquemáticos [...] ».

20 Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que, embora o plano diretor não seja um instrumento jurídico vinculativo, está, no entanto, expressamente previsto num instrumento vinculativo cuja preparação está prevista na Lei de 2000, a saber, o Plano de Ordenamento de Dublim 2016‑2022. Este plano de ordenamento foi também, por sua vez, objeto de uma avaliação ambiental.

21 Por último, resulta da decisão de reenvio que o plano diretor prevê a autorização de projetos que não sejam conformes com o referido plano de ordenamento, pelo que equivaleria a derrogar este último, nomeadamente em matéria de altura dos edifícios.

22 Por outro lado, a obrigação legal, prevista na section 28(1)(C), da Lei de 2000, segundo a qual a Agência está obrigada a respeitar as orientações ministeriais, no caso em apreço as Urban Development and Building Heights Guidelines for Planning Authorities (December 2018) [Orientações Relativas ao Ordenamento Urbanístico e à Altura dos Edifícios à atenção das autoridades de ordenamento (dezembro de 2018), a seguir «orientações de 2018»] e, em especial, o seu Specific Planning Policy Requirement 3 (Requisito Específico da Política de Ordenamento 3, a seguir «requisito específico 3»), viola a Diretiva 2011/92.

23 Resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que as orientações de 2018 foram adotadas com o objetivo de se afastar dos modelos de desenvolvimento com consumo de energia intensivo e de criar cidades mais heterogéneas, mais dinâmicas e mais duráveis. Para este efeito, enuncia‑se, no ponto 3.1 destas orientações, que, «[n]o que diz respeito à avaliação dos pedidos de projetos individuais e dos recursos, a política governamental é a de que a altura dos edifícios deve, em geral, ser aumentada nas zonas urbanas adequadas. Existe, portanto, uma presunção a favor de edifícios mais elevados nos nossos centros urbanos e noutras zonas urbanas bem servidas pelos transportes públicos».

24 O órgão jurisdicional de reenvio salienta, assim, que as referidas orientações, que foram objeto de uma avaliação ambiental ao abrigo da Diretiva 2001/42, se baseiam em políticas fundamentadas principalmente, embora não exclusivamente, em considerações não ambientais.

25 Nestas circunstâncias, a High Court (Tribunal Superior) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve considerar‑se que o artigo 2.°, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE tem por efeito que o conceito de “planos e programas [...], bem como as respetivas alterações [...], que seja(m) sujeito(s) a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local [...]” inclui um plano ou programa que é preparado e/ou aprovado em conjunto por uma autoridade a nível local e um dono da obra do setor privado enquanto proprietário dos terrenos adjacentes àqueles de que a autoridade local é proprietária?

2) Deve o artigo 2.°, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE ser interpretado no sentido de que tem por efeito que o conceito de “planos e programas [...] bem como as respetivas alterações, [...] que seja(m) exigido(s) por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas”, inclui um plano ou programa que está expressamente previsto num plano de ordenamento de uma autoridade local (tendo esse plano de ordenamento sido preparado ao abrigo de uma disposição legislativa), tanto de forma geral como quando o plano de ordenamento preveja que a autoridade local “preparará orientações específicas para cada área nas áreas estratégicas de ordenamento e de regeneração [...] utilizando mecanismos adequados dos planos locais [...], planos diretores esquemáticos e planos locais de melhoria do ambiente”?

3) Deve o artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE ser interpretado no sentido de que tem por efeito que o conceito de “planos e programas [...] que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão de águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva 85/337/CEE [...]”, inclui um plano ou programa que não é vinculativo em si mesmo, mas que está expressamente previsto num plano de ordenamento consignado na lei que é vinculativo, ou então que propõe ou prevê, na realidade, uma alteração de um plano que estava, ele próprio, sujeito a uma avaliação ambiental estratégica?

4) O artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2011/92/UE tem por efeito impedir que a autoridade competente tome em consideração, no processo de avaliação dos efeitos ambientais, as políticas governamentais obrigatórias, em especial as que não se baseiam exclusivamente em critérios ambientais, quando sejam políticas que definem, em determinadas circunstâncias, situações em que não se deve excluir a concessão de uma licença?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira a terceira questões

26 Com a suas primeira a terceira questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.°, alínea a), e o artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 2001/42 devem ser interpretados no sentido de que um plano é abrangido pelo âmbito de aplicação desta diretiva quando, primeiro, foi preparado por uma autoridade a nível local em colaboração com um dono da obra visado por esse plano e foi aprovado por essa autoridade, segundo, foi aprovado com base numa disposição que figura noutro plano ou programa e, terceiro, prevê projetos distintos dos previstos noutro plano ou programa.

27 No que respeita, em primeiro lugar, ao artigo 2.°, alínea a), da Diretiva 2001/42, há que salientar que esta disposição define os «planos e programas», na aceção desta diretiva, como os que preenchem os dois requisitos cumulativos que enuncia, a saber, por um lado, terem sido preparados e/ou aprovados por uma autoridade a nível nacional, regional ou local ou terem sido preparados por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu parlamento ou governo (primeiro requisito), e, por outro, serem exigidos por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas (segundo requisito) (Acórdão de 22 de fevereiro de 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, n.° 35 e jurisprudência referida).

28 Tendo o plano diretor sido adotado pela Assembleia Municipal de Dublim, que constitui uma autoridade local, deve considerar‑se que este primeiro requisito está preenchido no caso em apreço.

29 A este respeito, o facto de esse plano ter sido elaborado conjuntamente pelos conselheiros da DBTR e pela Assembleia Municipal de Dublim é irrelevante, devendo o plano ser, em conformidade com a redação do referido primeiro requisito, «sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local».

30 Quanto ao segundo requisito enunciado no n.° 27 do presente acórdão, resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que devem ser considerados «exigido[s]», na aceção e em aplicação da Diretiva 2001/42, os planos e os programas cuja aprovação esteja enquadrada por disposições legislativas ou regulamentares nacionais, que determinam as autoridades competentes para os adotar, bem como o seu procedimento de preparação. Assim, tendo em conta a finalidade do artigo 2.°, alínea a), da Diretiva 2001/42, que consiste em garantir um nível elevado de proteção do ambiente, e a fim de preservar o seu efeito útil, um plano ou um programa deve ser considerado deve ser considerado «exigido» uma vez que exista no direito nacional uma base jurídica especial que autorize as autoridades competentes a proceder à sua aprovação, mesmo que essa aprovação não tenha caráter obrigatório (Acórdão de 22 de fevereiro de 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, n.° 37 e jurisprudência referida).

31 Na medida em que esta disposição visa não só os planos e os programas exigidos ou enquadrados por disposições legislativas ou regulamentares, mas também os que são exigidos ou enquadrados por disposições administrativas, a referida disposição deve ser interpretada no sentido de que visa, em princípio, igualmente planos adotados com fundamento numa base jurídica prevista noutro plano, como, no caso em apreço, o Plano de Ordenamento de Dublim 2016‑2022.

32 Como sustenta, em substância, a Comissão Europeia, se os planos e os programas aprovados por autoridades a nível nacional, regional ou local, como esse plano de ordenamento, estivessem, em princípio, excluídos do conceito de «disposições legislativas, regulamentares ou administrativas», na aceção do artigo 2.°, alínea a), da Diretiva 2001/42, os Estados‑Membros poderiam facilmente contornar a obrigação de avaliação ambiental ao prever num plano ou num programa, por exemplo, que determinados elementos do quadro que esse plano ou esse programa visa definir serão determinados noutro documento.

33 Por outro lado, como salientam os recorrentes no processo principal, em conformidade com a section 15(1), da Lei de 2000, as autoridades de ordenamento devem adotar, no âmbito das suas competências, as medidas necessárias à realização dos objetivos do plano de ordenamento.

34 À luz das considerações enunciadas nos n.os 30 a 32 do presente acórdão, um plano adotado com base numa base jurídica prevista num plano como o Plano de Ordenamento de Dublim 2016‑2022 poderia constituir um plano cuja aprovação é enquadrada por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, na aceção do artigo 2.°, alínea a), da Diretiva 2001/42, ou mesmo, tendo em conta a section 15(1), da Lei de 2000, um plano exigido por essas disposições.

35 No entanto, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se se pode considerar que o plano diretor foi adotado com base na disposição do Plano de Ordenamento de Dublim 2016‑2022 referida no n.° 19 do presente acórdão.

36 No que respeita, em segundo lugar, ao artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 2001/42, importa recordar que, por força desta disposição, deve ser efetuada uma avaliação ambiental para todos os planos e programas que preencham dois requisitos cumulativos, a saber, serem preparados para os setores abrangidos por esta disposição (primeiro requisito) e constituírem enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva 2011/92 (segundo requisito).

37 Uma vez que o plano diretor diz respeito aos setores do ordenamento urbano e/ou da utilização dos solos e que esses setores são referidos no artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 2001/42, o primeiro requisito enunciado nesta disposição parece estar preenchido.

38 Quanto ao segundo requisito enunciado na referida disposição, importa recordar que o conceito de «planos e programas» engloba qualquer ato que, ao definir regras e processos de controlo para o setor em causa, estabelece um conjunto significativo de critérios e de modalidades para a aprovação e a execução de um ou vários projetos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente (Acórdão de 22 de fevereiro de 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, n.° 60 e jurisprudência referida).

39 Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que o conceito de «planos e programas» inclui não só a respetiva preparação, mas também a respetiva alteração, destinando‑se assim a assegurar que prescrições suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente sejam objeto de uma avaliação ambiental (Acórdão de 12 de junho de 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, n.° 71 e jurisprudência referida).

40 Em conformidade com o artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva 2001/42, este conceito também inclui, em princípio, pequenas alterações aos planos e programas referidos nesse artigo 3.°, n.° 2. Com efeito, nomeadamente quanto a essas pequenas alterações, os Estados‑Membro são obrigados a determinar se estas são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.

41 Assim, o referido conceito deve também incluir necessariamente também atos que, sem alterar um plano ou um programa, permitam, no entanto, derrogar determinados elementos do quadro em que a execução dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva 2011/92 poderá ser futuramente autorizada, tal como definido por esse plano ou esse programa.

42 Nos termos do artigo 1.° da Diretiva 2001/42, esta tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.

43 Ora, este objetivo ficaria comprometido se fosse possível derrogar o quadro definido por um plano ou programa que tenha sido sujeito a uma avaliação ambiental, na aceção da Diretiva 2001/42, e tenha sido preparado tendo em consideração, em conformidade com o artigo 8.° desta diretiva, os ensinamentos resultantes dessa avaliação, sem que tal derrogação estivesse sujeita, pelo menos, à obrigação, decorrente do artigo 3.°, n.° 3, da referida diretiva, de determinar se essa derrogação é suscetível de ter efeitos significativos no ambiente.

44 No caso em apreço, resulta do pedido de decisão prejudicial que, antes da aprovação do plano diretor, o futuro ordenamento da zona em causa no processo principal tinha sido objeto do Plano de Ordenamento de Dublim 2016‑2022 e de um plano‑quadro de ordenamento, aprovado pela Assembleia Municipal de Dublim em julho de 2017 e cujo objetivo era, segundo os seus próprios termos, «traduzir as exigências e os princípios [desse Plano de Ordenamento de Dublim 2016‑2022] no ordenamento e no desenvolvimento [da zona em causa no processo principal]».

45 A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica, por um lado, que, enquanto esse plano‑quadro continha uma proposta de parque de 0,2 hectares nessa zona, o plano diretor prevê a supressão desse espaço público.

46 Por outro lado, esse órgão jurisdicional salienta que, embora o plano diretor não altere formalmente o Plano de Ordenamento de Dublim 2016‑2022, prevê a autorização de projetos que não estão em conformidade com este último e equivaleria, na realidade, a derrogá‑lo na medida em que prevê expressamente um conjunto diferente de projetos, nomeadamente em matéria de altura dos edifícios.

47 Tais elementos são suscetíveis de ser analisados no sentido de que o plano diretor constitui um plano ou um programa abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2001/42, salvo se se considerar, se for caso disso, que esses elementos já decorrem de outros atos que foram objeto de uma avaliação ambiental na aceção desta diretiva, como as orientações de 2018.

48 No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio observa igualmente que o plano diretor não é «vinculativo por si só».

49 Ora, importa recordar que, segundo a jurisprudência, disposições de valor meramente indicativo não cumprem o requisito enunciado no artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 2001/42. Para preencher este requisito, as disposições devem revestir caráter obrigatório, pelo menos, para as autoridades competentes no domínio da emissão de autorizações de projetos [v., neste sentido, Acórdão de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e em Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, n.os 76 e 77].

50 Com efeito, só os atos de natureza obrigatória são suscetíveis de limitar a margem de manobra de que dispõem essas autoridades e de excluir assim as modalidades de execução dos projetos que podem revelar‑se mais favoráveis ao ambiente, razão pela qual esses atos devem ser sujeitos a uma avaliação ambiental na aceção da Diretiva 2001/42.

51 Daqui resulta que só no caso de, em aplicação do direito irlandês, o plano diretor se impuser à autoridade competente para emitir a autorização do projeto em causa no processo principal, a saber, no caso em apreço, a Agência, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar, é que se deve considerar, sob a reserva mencionada no n.° 47 do presente acórdão, que esse plano é abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2001/42 e que, portanto, deveria ter sido sujeito, pelo menos, à obrigação, que incumbe aos Estados‑Membros por força do artigo 3.°, n.° 3, desta diretiva, de determinar se é suscetível de ter efeitos significativos no ambiente.

52 Tendo em conta o que precede, há que responder à primeira a terceira questões que o artigo 2.°, alínea a), e o artigo 3.°, n.os 2 e 3, da Diretiva 2001/42 devem ser interpretados no sentido de que um plano é abrangido pelo âmbito de aplicação desta diretiva quando, primeiro, foi preparado por uma autoridade a nível local em colaboração com um dono da obra visado por esse plano e foi aprovado por essa autoridade, segundo, foi aprovado com base numa disposição que figura noutro plano ou programa e, terceiro, prevê projetos distintos dos previstos noutro plano ou programa, desde que, todavia, revista, pelo menos, caráter obrigatório para as autoridades competentes no domínio da emissão de autorizações de projetos.

Quanto à quarta questão

53 Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Diretiva 2011/92 deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que impõe às autoridades competentes de um Estado‑Membro, quando decidem conceder ou não uma autorização para um projeto, agir em conformidade com as orientações que exigem aumentar, se possível, a altura dos edifícios e que foram objeto de uma avaliação ambiental ao abrigo da Diretiva 2001/42.

54 No caso em apreço, os recorrentes no processo principal acusam a Agência de ter tido em conta, na sua Decisão de 14 de setembro de 2020, as orientações de 2018.

55 Como resulta do n.° 23 do presente acórdão, estas orientações visam, em substância, aumentar a altura dos edifícios em certas zonas urbanas. É neste quadro que estas preveem o requisito específico 3, que enuncia:

«Constitui requisito específico da política de ordenamento do território que quando:

(A) 1. um requerente de uma licença de construção explique de que forma a sua proposta de ordenamento observa os critérios acima indicados; e

2. a avaliação da autoridade de ordenamento com aquela seja coincidente, atendendo aos parâmetros estratégicos e de política nacional mais amplos constantes do Quadro Nacional de Ordenamento do Território e das presentes orientações;

a autoridade de ordenamento do território pode aprovar o projeto, ainda que os objetivos específicos do plano de ordenamento ou do plano local pertinentes indiquem o contrário.

[...]»

56 Por força da section 28(1)(C) da Lei de 2000, as autoridades de ordenamento estão obrigadas, no exercício das suas funções, a respeitar requisitos específicos como este requisito específico 3.

57 A este respeito, há que salientar, primeiro, que, na ordem jurídica de um Estado‑Membro, podem existir regras ou exigências a cujo respeito está subordinada a conceção de projetos abrangidos pela Diretiva 2011/92 e que são, se for caso disso, suscetíveis de excluir certas opções, mesmo as mais favoráveis, nas circunstâncias do caso particular, ao ambiente.

58 Foi por esta razão que a Diretiva 2001/42 foi adotada, como resulta dos trabalhos preparatórios da mesma. Com efeito, decorre da proposta de diretiva do Conselho relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente [COM/96/0511 FINAL] (JO 1997, C 129, p. 14) que a adoção da Diretiva 2001/42 se devia, em especial, ao facto de a aplicação da Diretiva 85/337 ter demonstrado que, no momento da avaliação de projetos, os efeitos significativos no ambiente já tinham sido estabelecidos com base em medidas de ordenamento do território anteriores e que, consequentemente, embora fosse possível estudar esses efeitos quadro dessa avaliação, já não era possível tê‑los plenamente em conta aquando da autorização do projeto em questão, de modo que era mais adequado examinar tais efeitos desde a fase de medidas preparatórias e tê‑los em conta nesse contexto.

59 Ora, no caso em apreço, como resulta do n.° 24 do presente acórdão, as orientações de 2018 foram objeto de uma avaliação ambiental na aceção da Diretiva 2001/42.

60 Segundo, por um lado, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, nestas orientações, é sublinhado que, «[p]ara apoiar as propostas [...], podem ser exigidas avaliações específicas e podem incluir [...] requisitos pertinentes em matéria de avaliação ambiental, incluindo [de avaliação ambiental estratégica na aceção da Diretiva 2001/42], [de avaliação dos efeitos no ambiente na aceção da Diretiva 2011/92], de avaliação adequada [na aceção da Diretiva 92/43] e de avaliação do impacto ambiental, se for caso disso».

61 Por outro lado, não se afigura, o que incumbe, todavia, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, que a obrigação prevista na section 28(1)(C), da Lei de 2000, para as autoridades de ordenamento, de respeitar os requisitos específicos em matéria de política de ordenamento, eventualmente contidas em orientações como as que estão em causa no processo principal, seja suscetível de interferir, de uma forma ou de outra, com as obrigações que incumbem às autoridades competentes irlandesas por força da parte X desta lei, que visa transpor a Diretiva 2011/92 no ordenamento jurídico irlandês, e em especial com a obrigação, prevista no artigo 3.°, n.° 1, desta diretiva, de identificar, descrever e avaliar de modo adequado, em função de cada caso particular, os efeitos significativos diretos e indiretos de um projeto sobre todos os fatores enumerados nesta última disposição.

62 Importa acrescentar que, em todo o caso, parece decorrer dos termos do requisito específico 3, na medida em que indica que a autoridade de ordenamento «pode» aprovar o projeto, que este requisito não tem caráter absoluto e não impõe, portanto, o aumento da altura dos edifícios, em relação à altura eventualmente prevista no plano de ordenamento aplicável, em todo o caso, o que, no entanto, cabe também ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

63 Tendo em conta o que precede, importa responder à quarta questão que a Diretiva 2011/92 deve ser interpretada no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional que impõe às autoridades competentes de um Estado‑Membro, quando decidam conceder ou não uma autorização para um projeto, agir em conformidade com as orientações que exigem aumentar, se possível, a altura dos edifícios e que foram objeto de uma avaliação ambiental ao abrigo da Diretiva 2001/42.

Quanto às despesas

64 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:

1) O artigo 2.°, alínea a), e o artigo 3.°, n.os 2 e 3, da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente,

devem ser interpretados no sentido de que:

um plano é abrangido pelo âmbito de aplicação desta diretiva quando, primeiro, foi preparado por uma autoridade a nível local em colaboração com um dono da obra visado por esse plano e foi aprovado por essa autoridade, segundo, foi aprovado com base numa disposição que figura noutro plano ou programa e, terceiro, prevê projetos distintos dos previstos noutro plano ou programa, desde que, todavia, revista, pelo menos, caráter obrigatório para as autoridades competentes no domínio da emissão de autorizações de projetos.

2) A Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, conforme alterada pela Diretiva 2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014,

deve ser interpretada no sentido de que:

não se opõe a uma regulamentação nacional que impõe às autoridades competentes de um Estado‑Membro, quando decidam conceder ou não uma autorização para um projeto, agir em conformidade com as orientações que exigem aumentar, se possível, a altura dos edifícios e que foram objeto de uma avaliação ambiental ao abrigo da Diretiva 2001/42.

Assinaturas

* Língua do processo: inglês.