Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-89/18

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em representação de A, por T. Ryhl e C. Friis Bach Ryhl, advokater,

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em representação do Governo dinamarquês, por J. Nymann‑Lindegren e M. Wolff, na qualidade de agentes, assistidos por R. Holdgaard, advokat,

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em representação da Comissão Europeia, por M. Van Hoof, D. Martin e L. Grønfeldt, na qualidade de agentes,

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O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação. O Conselho de Associação foi instituído pelo Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em 12 de setembro de 1963, em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e a Comunidade, por outro, e concluído, aprovado e confirmado, em nome desta última, pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18; a seguir «Acordo de Associação»).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe A ao Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Ministério da Imigração e da Integração, Dinamarca), anteriormente Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (Ministério dos Refugiados, da Imigração e Integração), a respeito do indeferimento por este último do seu pedido de autorização de residência na Dinamarca a título do reagrupamento familiar.

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Decorre do artigo 2.o, n.o 1, do Acordo de Associação que este tem por objeto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes contratantes, tendo em plena consideração a necessidade de assegurar o desenvolvimento acelerado da economia da Turquia e o aumento do nível do emprego e das condições de vida do povo turco.

4

Nos termos do artigo 12.o do Acordo de Associação, «[a]s Partes Contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos [39.o CE], [40.o CE] e [41.o CE] na realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores».

5

O artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 dispõe:

«Os Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir novas restrições às condições de acesso ao emprego aos trabalhadores e aos membros da sua família que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego.»

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Nos termos do artigo 14.o desta decisão:

«1. As disposições da presente secção são aplicáveis sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas.

2. Estas disposições não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes das legislações nacionais ou dos acordos bilaterais entre a Turquia e os membros da Comunidade, quando estes prevejam um regime mais favorável para os seus nacionais.»

7

Nos termos do § 9 da Udlændingeloven (Lei sobre os Estrangeiros), na sua versão aplicável ao processo principal:

«1. Mediante requerimento, pode ser concedida autorização de residência:

[…]

7. Exceto por motivos especiais, nomeadamente destinados à unidade familiar, uma autorização de residência […] por força do n.o 1, ponto 1, alíneas b) a d), só pode ser concedida se os laços dos cônjuges ou unidos de facto com a Dinamarca forem mais fortes que os seus laços com um outro país. […]»

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Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, resulta dos trabalhos preparatórios relativos ao § 9, n.o 7, da Lei sobre os Estrangeiros que, no âmbito da apreciação da questão de saber se os laços dos cônjuges ou unidos de facto com a Dinamarca são mais fortes do que os laços que têm com outro país, as autoridades nacionais competentes devem ter em conta todos os elementos colocados à sua disposição.

9

As referidas autoridades devem proceder a uma ponderação entre, por um lado, os laços do requerente do reagrupamento com a Dinamarca e, por outro, os do seu cônjuge ou companheiro com o seu país de origem. Devem também ter em consideração os laços do requerente do reagrupamento com o país de origem do seu cônjuge.

10

Em especial, as autoridades nacionais competentes devem ter em conta, nomeadamente, a duração e a natureza da residência do casal nos respetivos países de origem, os laços familiares do casal com a Dinamarca em comparação com os mesmos laços com o país de origem do cônjuge do requerente do reagrupamento, os conhecimentos linguísticos do casal e os laços educativos ou profissionais destes últimos com a Dinamarca ou com outro país.

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A recorrente no processo principal, A, é uma cidadã turca, nascida na Turquia, que casou, em 24 de maio de 1983, com B, também de nacionalidade turca. O casal teve quatro filhos nascidos na Turquia antes do divórcio em 24 de junho de 1998.

12

Em 7 de janeiro de 1999, B casou‑se com uma cidadã alemã residente na Dinamarca. Na qualidade de cônjuge de um cidadão da União, B beneficiou de uma autorização de residência na Dinamarca a partir de 6 de julho de 1999. Em 27 de abril de 2006, foi‑lhe atribuída uma autorização de residência permanente ao abrigo das disposições dinamarquesas que transpõem a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77 e retificações no JO 2004, L 229, p. 35, e no JO 2005, L 197, p. 34).

13

Os quatro filhos da união entre A e B beneficiaram igualmente de uma autorização de residência na Dinamarca a título do reagrupamento familiar com B.

14

O divórcio entre B e a sua mulher de nacionalidade alemã foi decretado em 25 de junho de 2009. Em seguida, B casou‑se com A na Dinamarca em 28 de agosto de 2009. Em 3 de setembro de 2009, invocando o seu casamento com B, trabalhador por conta de outrem nesse Estado‑Membro, A apresentou no Udlændingestyrelsen (Serviço de Imigração dinamarquês, Dinamarca), anteriormente Udlændingeservice (Serviço de Estrangeiros), um pedido de autorização de residência na Dinamarca.

15

Por Decisão de 26 de maio de 2010, o Serviço de Imigração dinamarquês indeferiu este pedido em conformidade com as disposições do § 9 da Lei sobre os Estrangeiros.

16

Por Decisão de 30 de setembro de 2010, o Ministério da Imigração e da Integração negou provimento ao recurso interposto por A da Decisão de 26 de maio de 2010 pelo facto de A e B não preencherem o requisito previsto no § 9, n.o 7, da Lei sobre os Estrangeiros. Com efeito, segundo esse Ministério, os laços que A e B mantinham com a Turquia eram mais fortes do que os laços que tinham com a Dinamarca.

17

Mais especificamente, o Ministério da Imigração e da Integração salientou, nomeadamente, que A e B nasceram na Turquia, onde foram criados e frequentaram o ensino. Prosseguiram também uma longa vida familiar nesse Estado terceiro, tendo tido, durante esse período, quatro filhos.

18

Em 10 de março de 2014, A interpôs no Retten i Aalborg (Tribunal de Primeira Instância de Aalborg, Dinamarca) um recurso de anulação da Decisão do Ministério da Imigração e da Integração de 30 de setembro de 2010, pedindo que o seu pedido de reagrupamento familiar fosse reexaminado. O processo foi remetido ao Københavns Byret (Tribunal Municipal de Copenhaga, Dinamarca) em 26 de maio de 2014. Em 14 de dezembro de 2016, este último órgão jurisdicional remeteu o processo ao Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca), uma vez que o direito nacional autoriza os tribunais de primeira instância a remeter aos tribunais de recurso os processos que suscitam questões de princípio para que possam decidir em primeira instância.

19

Em substância, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a medida nacional em causa no processo principal constitui uma «restrição nova», na aceção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. No entanto, observa que o Tribunal de Justiça já declarou, nomeadamente no processo que deu origem ao Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), que podem ser justificadas «restrições novas», na aceção desta disposição, por razões imperiosas de interesse geral, tais como o objetivo de garantir uma integração bem‑sucedida dos cidadãos de um Estado terceiro no Estado‑Membro de acolhimento, desde que sejam adequadas para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não ultrapassem o necessário para o alcançar.

20

Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a questão de saber se a medida nacional em causa no processo principal, tal como aplicada pelas autoridades competentes, é proporcional tendo em conta o objetivo prosseguido.

21

Nestas circunstâncias, o Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

22

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 deve ser interpretado no sentido de que uma medida nacional que sujeita o reagrupamento familiar entre um trabalhador turco que reside legalmente no Estado‑Membro em causa e o seu cônjuge ao requisito de os seus laços com esse Estado‑Membro serem mais fortes do que os laços que têm com um Estado terceiro constitui uma «restrição nova», na aceção desta disposição, e, em caso afirmativo, se essa medida pode ser justificada pelo objetivo de garantir uma integração bem‑sucedida dos nacionais do Estado terceiro no Estado‑Membro em causa.

23

A este respeito, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a cláusula de standstill enunciada no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 proíbe de forma geral a introdução de qualquer nova medida interna que tenha como objeto ou efeito sujeitar o exercício por um nacional turco da livre circulação dos trabalhadores no território nacional a condições mais restritivas do que as que lhe eram aplicáveis aquando da entrada em vigor da decisão relativamente ao Estado‑Membro em questão (Acórdão de 29 de março de 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, n.o 25 e jurisprudência referida).

24

No caso em apreço, é facto assente que a medida nacional em causa no processo principal, ou seja, o § 9, n.o 7, da Lei sobre os Estrangeiros, foi introduzida depois da data de entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 na Dinamarca, e que tornou mais rigorosas, em matéria de reagrupamento familiar, as condições da primeira admissão no território dinamarquês relativamente aos cônjuges de nacionais turcos que residem legalmente neste Estado‑Membro, em comparação com as condições aplicáveis aquando da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 no referido Estado‑Membro.

25

Por outro lado, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que B é um trabalhador turco que exerce uma atividade por conta de outrem na Dinamarca e que o seu cônjuge, A, deseja juntar‑se a ele nesse Estado‑Membro. Como resulta, em substância, dos n.os 15 e 16 do presente acórdão, as autoridades nacionais competentes indeferiram o pedido de reagrupamento familiar apresentado por A com base no § 9, n.o 7, da Lei sobre os Estrangeiros.

26

Uma vez que a situação de B, trabalhador turco regularmente integrado no mercado de trabalho na Dinamarca, diz respeito a uma liberdade económica, no caso em apreço a livre circulação dos trabalhadores, há que considerar que essa situação está abrangida pelo artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 (Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 36).

27

Consequentemente, apenas haverá que ter em conta a situação do trabalhador turco que reside no Estado‑Membro em causa, neste caso, B, para determinar se, por força da cláusula de standstill prevista no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, deve ser afastada a aplicação de uma medida nacional como a que está em causa no processo principal, no caso de se verificar que esta é suscetível de afetar a sua liberdade de exercer uma atividade por conta de outrem nesse Estado‑Membro (v., neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 37).

28

Neste contexto, há que recordar que uma regulamentação nacional que agrava as condições do reagrupamento familiar dos trabalhadores turcos que residem legalmente no Estado‑Membro em causa, relativamente às aplicáveis no momento da entrada em vigor nesse Estado‑Membro da Decisão n.o 1/80, constitui uma nova restrição, na aceção do artigo 13.o desta decisão, ao exercício por esses trabalhadores turcos da livre circulação dos trabalhadores nesse Estado‑Membro (Acórdão de 7 de agosto de 2018, Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, n.o 64 e jurisprudência aí referida).

29

Assim sucede porque a decisão de um nacional turco de se estabelecer num Estado‑Membro para aí exercer uma atividade económica de forma estável pode ser influenciada negativamente quando a legislação desse Estado dificulta ou impossibilita o reagrupamento familiar, de modo que o referido nacional pode, se for caso disso, ver‑se obrigado a escolher entre a sua atividade no Estado‑Membro em causa e a sua vida familiar na Turquia (v., neste sentido, Acórdão de 7 de agosto de 2018, Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, n.os 61 e 62).

30

No presente caso, ao tornar mais rígidas as condições de admissão do cônjuge de um nacional turco, trabalhador regular no mercado de trabalho dinamarquês, para efeitos do reagrupamento familiar, a medida nacional em causa no processo principal constitui, como salientou o advogado‑geral no n.o 15 das suas conclusões, uma «restrição nova», na aceção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, ao exercício por B da livre circulação dos trabalhadores no Estado‑Membro em causa.

31

Ora, como decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma restrição que tenha por objeto ou por efeito submeter o exercício, por um nacional turco, da livre circulação de trabalhadores no território nacional a condições mais restritivas do que as aplicáveis à data da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 é proibida, salvo se constituir uma das restrições referidas no artigo 14.o dessa decisão ou for justificada por razões imperiosas de interesse geral, for adequada para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não for além do necessário para alcançar esse objetivo (Acórdão de 7 de agosto de 2018, Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, n.o 72 e jurisprudência aí referida).

32

A este respeito, é facto assente que a medida nacional em causa no processo principal não está abrangida pelas limitações referidas no artigo 14.o da Decisão n.o 1/80.

33

O órgão jurisdicional de reenvio indica que o objetivo prosseguido pelo § 9, n.o 7, da Lei sobre os Estrangeiros consiste em garantir uma integração bem‑sucedida dos nacionais de Estados terceiros na Dinamarca. Segundo o Governo dinamarquês, a medida nacional em causa no processo principal também prossegue o objetivo da gestão eficaz dos fluxos migratórios.

34

Em primeiro lugar, no que diz respeito ao objetivo de garantir uma integração bem‑sucedida, o Tribunal de Justiça já declarou que esse objetivo pode, atendendo à importância atribuída, no âmbito do direito da União, às medidas de integração, constituir uma razão imperiosa de interesse geral para efeitos do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 (Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, n.os 55 e 56).

35

Por conseguinte, há que analisar se o § 9, n.o 7, da Lei sobre os Estrangeiros, que sujeita o reagrupamento familiar entre um trabalhador turco que reside legalmente na Dinamarca e o seu cônjuge ao requisito de os seus laços com esse Estado‑Membro serem mais fortes do que os laços que têm com um Estado terceiro, é adequado para garantir a realização do objetivo prosseguido e não ultrapassa o necessário para o atingir.

36

A este respeito, no que se refere ao caráter adequado da medida nacional em causa no processo principal a fim de garantir a realização do objetivo prosseguido, há que observar que, de acordo com a referida medida, não se pode garantir a integração bem‑sucedida na Dinamarca do cônjuge de um trabalhador turco que reside legalmente neste Estado‑Membro quando os seus laços sejam mais fortes com um Estado terceiro do que com a Dinamarca.

37

Ora, na medida em que os laços mantidos com o Estado terceiro tanto pelo cônjuge já presente no território dinamarquês como pela recorrente no processo principal tiveram repercussões mínimas nas hipóteses de esta última alcançar uma integração bem‑sucedida neste Estado‑Membro, a medida nacional em causa no processo principal não permite demonstrar, na fase da análise de um pedido de autorização de residência a título do reagrupamento familiar, que a integração bem‑sucedida do requerente na Dinamarca não pode ser garantida.

38

Com efeito, conforme salientou o advogado‑geral, em substância, no n.o 31 das suas conclusões, a referida medida não permite apreciar as perspetivas de integração do cônjuge de um trabalhador turco que reside legalmente na Dinamarca ou do casal que forma com o referido trabalhador neste Estado‑Membro.

39

No caso em apreço, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que as autoridades nacionais competentes consideraram que B mantinha ligações mais fortes com a Turquia do que com a Dinamarca. Ora, é facto assente que B é um trabalhador turco regularmente integrado no mercado de trabalho dinamarquês, que reside legalmente com os seus filhos neste Estado‑Membro desde há vários anos. Daqui resulta que as ligações de um cidadão turco com o seu Estado de origem não são suscetíveis de limitar as perspetivas de integração deste último, uma vez que a relação com este Estado e a relação com o Estado‑Membro de acolhimento não são suscetíveis de se excluírem reciprocamente.

40

Além disso, por um lado, o § 9, n.o 7, da Lei sobre os Estrangeiros não prevê nenhuma medida de integração suscetível de melhorar as perspetivas de integração do cônjuge de um trabalhador turco que reside legalmente na Dinamarca, que deseja juntar‑se a este nesse Estado‑Membro.

41

Por outro lado, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que a apreciação pelas autoridades nacionais competentes do requisito previsto no § 9, n.o 7, da Lei sobre os Estrangeiros assenta em critérios difusos e imprecisos, resultando em práticas diferentes e imprevisíveis, em violação do princípio da segurança jurídica.

42

Daqui decorre que a medida nacional em causa no processo principal não é adequada para assegurar a realização do objetivo de garantir a integração bem‑sucedida dos cidadãos de Estados terceiros na Dinamarca.

43

Em segundo lugar, no que diz respeito ao objetivo de uma gestão eficaz dos fluxos migratórios invocada pelo Governo dinamarquês, o Tribunal de Justiça já declarou que esse objetivo pode constituir uma razão imperiosa de interesse geral suscetível de justificar uma restrição nova, na aceção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 (Acórdão de 29 de março de 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, n.o 39).

44

No entanto, o referido Governo precisou, nas suas observações escritas, que a medida nacional em causa no processo principal é adequada para garantir o objetivo de uma gestão eficaz dos fluxos migratórios por permitir limitar o reagrupamento familiar de cônjuges apenas às situações em que a probabilidade de integração na Dinamarca do requerente de uma autorização de residência seja maior.

45

Ora, como resulta dos n.os 37 e 38 do presente acórdão, a referida medida não permite apreciar as perspetivas de integração do requerente de uma autorização de residência a título do reagrupamento familiar na Dinamarca.

46

Nestas circunstâncias, a medida em causa no processo principal não é adequada para garantir a realização do objetivo de gestão eficaz dos fluxos migratórios.

47

Em face destas considerações, há que responder à primeira questão que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 deve ser interpretado no sentido de que uma medida nacional que sujeita o reagrupamento familiar entre um trabalhador turco que reside legalmente no Estado‑Membro em causa e o seu cônjuge ao requisito de os seus laços com esse Estado‑Membro serem mais fortes do que os laços que têm com um Estado terceiro constitui uma «restrição nova», na aceção desta disposição. Essa restrição não é justificada.

48

Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que dar resposta à segunda questão.

49

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

O artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação, adotada pelo Conselho de Associação instituído pelo Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em 12 de setembro de 1963, em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e a Comunidade, por outro, e concluído, aprovado e confirmado, em nome desta última, pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963, deve ser interpretado no sentido de que uma medida nacional que sujeita o reagrupamento familiar entre um trabalhador turco que reside legalmente no Estado‑Membro em causa e o seu cônjuge ao requisito de os seus laços com esse Estado‑Membro serem mais fortes do que os laços que têm com um Estado terceiro constitui uma «restrição nova», na aceção desta disposição. Essa restrição não é justificada.