Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-87/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 3 de abril de 2025 (1)

Processo C‑87/24

AS «Gaso»,

AS «Conexus Baltic Grid»

contra

Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia)]

« Reenvio prejudicial — Aproximação das legislações — Energia — Diretiva 2009/73/CE — Regras comuns para o mercado interno do gás natural — Artigo 41.°, n.° 8 — Conceito de “incentivo adequado” — Regulamento (CE) n.° 715/2009 — Acesso às redes de transporte de gás natural — Artigo 13.°, n.° 1 — Conceito de “rentabilidade adequada dos investimentos” — Tarifas de acesso às redes — Metodologia estabelecida pela entidade reguladora nacional — Taxa de rentabilidade do capital para efeitos do cálculo das tarifas — Critérios a ter em conta na fixação dessas tarifas »

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado pelo Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia), tem por objeto a interpretação do artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73/CE (2) e do artigo 13.° do Regulamento (CE) n.° 715/2009 (3).

2. Este pedido foi apresentado no âmbito de recursos de anulação interpostos, respetivamente, por um lado, pela «Gaso» AS, uma sociedade de direito letão operadora da rede de distribuição de gás natural na Letónia, e, por outro, pela «Conexus Baltic Grid» AS, uma sociedade de direito letão operadora da rede de transporte de gás natural e das instalações de armazenamento desse gás nesse mesmo Estado‑Membro (a seguir, em conjunto, «recorrentes»), contra uma decisão da Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (Comissão de Regulação dos Serviços Públicos, Letónia; a seguir «entidade reguladora letã»), pela qual esta última fixou a taxa de rentabilidade do capital da rede de transporte de gás natural, da rede de distribuição de gás natural e do armazenamento de gás natural para o cálculo das tarifas de acesso (a seguir «decisão controvertida»).

3. Mais precisamente, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a interpretação dos conceitos de «incentivo adequado» na aceção do artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 e de «rentabilidade adequada dos investimentos» na aceção do artigo 13.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 715/2009, bem como sobre a forma como uma entidade reguladora nacional do mercado do gás natural, quando calcula e determina as tarifas de acesso às redes de transporte, de distribuição e às instalações de armazenamento de gás natural, deve garantir que os operadores dessas redes e dessas instalações beneficiem desses incentivos adequados e/ou dessa rentabilidade adequada dos investimentos.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Diretiva 2009/73

4. Nos termos dos considerandos 23, 25, 30 e 32 da Diretiva 2009/73:

«(23) É necessário tomar novas medidas a fim de assegurar tarifas transparentes e não discriminatórias de acesso às redes. Essas tarifas deverão ser aplicáveis a todos os utilizadores de forma não discriminatória [...].

[...]

(25) O acesso não discriminatório à rede de distribuição determina o acesso a jusante aos clientes de retalho. [...]

[...]

(30) Os reguladores da energia deverão poder tomar decisões sobre todas as questões de regulamentação relevantes, para um funcionamento adequado do mercado interno do gás natural, e ser inteiramente independentes de quaisquer outros interesses públicos ou privados. Tal não impede que estejam sujeitos a controlo judicial e a supervisão parlamentar, em conformidade com o direito dos Estados‑Membros. [...]

[...]

(32) As entidades reguladoras nacionais deverão ter a possibilidade de fixar ou aprovar as tarifas, ou as metodologias subjacentes ao cálculo das mesmas, com base numa proposta do(s) operador(es) das redes de transporte ou do(s) operador(es) das redes de distribuição ou do(s) operador(es) de rede de gás natural liquefeito (GNL), ou numa proposta acordada entre esse(s) operador(es) e os utilizadores das redes. No exercício destas funções, as entidades reguladoras nacionais deverão assegurar que as tarifas de transporte e distribuição não sejam discriminatórias e reflitam os custos e tomem em consideração os custos marginais a longo prazo da rede que as medidas de gestão da procura permitem evitar.»

5. O artigo 1.° desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», enuncia, no n.° 1:

«A presente diretiva estabelece regras comuns para o transporte, distribuição, comercialização e armazenamento de gás natural. Define as normas relativas à organização e ao funcionamento do setor do gás natural e ao acesso ao mercado, bem como os critérios e mecanismos aplicáveis à concessão de autorizações de transporte, distribuição, comercialização e armazenamento de gás natural e à exploração das redes.»

6. O artigo 2.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Definições», tem a seguinte redação:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

4. “Operador da rede de transporte”, a pessoa singular ou coletiva que exerce a atividade de transporte e é responsável pela exploração, pela garantia da manutenção e, se necessário, pelo desenvolvimento da rede de transporte numa área específica [...];

[...]

6. “Operador da rede de distribuição”, a pessoa singular ou coletiva que exerce a atividade de distribuição e é responsável pela exploração, pela garantia da manutenção e, se necessário, pelo desenvolvimento da rede de distribuição numa área específica e, quando aplicável, das suas interligações com outras redes [...];

[...]

9. “Instalação de armazenamento”, uma instalação utilizada para o armazenamento de gás natural, pertencente e/ou explorada por uma empresa de gás natural, incluindo a parte das instalações de GNL utilizada para o armazenamento [...];

10. “Operador do sistema de armazenamento”, a pessoa singular ou coletiva que exerce a atividade de armazenamento e é responsável pela exploração de uma instalação de armazenamento;

[...]»

7. O artigo 39.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Designação e independência das entidades reguladoras», prevê, no n.° 4:

«Os Estados‑Membros devem garantir a independência da entidade reguladora e assegurar que esta exerça as suas competências de modo imparcial e transparente. Para o efeito, cada Estado‑Membro deve assegurar que, no exercício das funções reguladoras conferidas pela presente diretiva e pela legislação conexa, as entidades reguladoras:

a) Sejam juridicamente distintas e funcionalmente independentes de qualquer outra entidade pública ou privada;

b) Assegurem que o seu pessoal e as pessoas responsáveis pela sua gestão:

i) agem de forma independente de qualquer interesse de mercado e

ii) não solicitam nem recebem instruções diretas de qualquer entidade governamental ou outra, pública ou privada, no desempenho das funções reguladoras. [...]»

8. O artigo 40.° da Diretiva 2009/73, sob a epígrafe «Objetivos gerais das entidades reguladoras», dispõe:

«Na execução das funções reguladoras especificadas na presente diretiva, a entidade reguladora adotam todas as medidas razoáveis na prossecução dos seguintes objetivos no quadro das suas obrigações e competências estabelecidas no artigo 41.°, em estreita consulta com outras autoridades nacionais competentes, incluindo as autoridades responsáveis pela concorrência, quando adequado, e sem prejuízo das competências destas últimas:

[...]

f) Garantia de que os operadores e utilizadores da rede recebam incentivos apropriados, quer a curto quer a longo prazo, para aumentar a eficiência das redes e promover a integração do mercado;

[...]»

9. O artigo 41.° desta diretiva, sob a epígrafe «Obrigações e competências das entidades reguladoras», tem a seguinte redação:

«1. As entidades reguladoras têm as seguintes obrigações:

a) Estabelecer ou aprovar, mediante critérios transparentes, tarifas regulamentadas de transmissão ou distribuição ou as suas metodologias;

[...]

n) Monitorizar e rever as condições de acesso ao armazenamento em instalações e na rede e a outros serviços auxiliares, conforme previsto no artigo 33.° Caso o regime de acesso ao armazenamento seja definido nos termos do n.° 3 do artigo 33.°, esta função deve excluir a revisão das tarifas;

[...]

6. As entidades reguladoras são responsáveis por fixar ou aprovar, com um prazo suficiente, antes da sua entrada em vigor, pelo menos as metodologias a utilizar para calcular ou estabelecer os termos e condições de:

a) Ligação e acesso às redes nacionais, incluindo as tarifas de transporte e distribuição e as condições e tarifas de acesso às instalações de GNL. Essas tarifas ou métodos devem permitir que sejam realizados os investimentos necessários nas redes e instalações de GNL de molde a garantir a viabilidade das redes e instalações de GNL;

[...]

8. Aquando da fixação ou aprovação das tarifas ou metodologias e dos serviços de compensação, as entidade[s] reguladora[s] devem assegurar que os operadores das redes de transporte e distribuição recebam o incentivo adequado, quer a curto quer a longo prazo, para aumentar a sua eficiência, promover a integração do mercado e a segurança do abastecimento e apoiar as atividades de investigação conexas.

[...]

16. As decisões tomadas pelas entidades reguladoras devem ser plenamente fundamentadas de forma a possibilitar o controlo judicial. As decisões devem ser disponibilizadas ao público, garantindo a confidencialidade das informações comercialmente sensíveis.

[...]»

2. Regulamento n.° 715/2009

10. Os considerandos 7 e 8 do Regulamento n.° 715/2009 enunciam:

«(7) É necessário especificar os critérios de determinação das taxas de acesso à rede, a fim de garantir o pleno respeito do princípio da não discriminação e dos imperativos do bom funcionamento do mercado interno, ter plenamente em conta a necessidade de integridade da rede e refletir os custos efetivamente suportados, na medida em que estes correspondam aos de um operador de rede eficiente e estruturalmente comparável e sejam transparentes, incluindo a rentabilidade adequada dos investimentos, e tomando em consideração, se for caso disso, a aferição comparativa das tarifas pelas entidades reguladoras.

(8) No cálculo das tarifas de acesso às redes, importa tomar em consideração os custos efetivamente suportados, na medida em que estes correspondam aos de um operador de rede eficiente e estruturalmente comparável e sejam transparentes, bem como a necessidade de providenciar a rentabilidade adequada dos investimentos e incentivos à construção de novas infraestruturas, incluindo um tratamento regulamentar especial para novos investimentos tal como previsto na Diretiva 2009/73 [...]»

11. O artigo 1.° deste regulamento, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», prevê:

«O presente regulamento visa:

a) Criar regras não discriminatórias para as condições de acesso às redes de transporte de gás natural, tendo em conta as características particulares dos mercados nacionais e regionais, a fim de assegurar o bom funcionamento do mercado interno do gás;

b) Criar regras não discriminatórias para as condições de acesso às instalações de GNL e às instalações de armazenamento, tendo em conta as características particulares dos mercados nacionais e regionais; e

[...]

Os objetivos referidos no primeiro parágrafo incluem o estabelecimento de princípios harmonizados para as tarifas, ou as metodologias subjacentes ao seu cálculo, de acesso à rede, mas não às instalações de armazenamento [...]

[...]»

12. O artigo 13.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Tarifas de acesso às redes», dispõe, no n.° 1, primeiro e terceiro parágrafos:

«As tarifas, ou as metodologias utilizadas para as calcular, aplicadas pelos operadores da rede de transporte e aprovadas pelas entidades reguladoras nos termos do n.° 6 do artigo 41.° da Diretiva 2009/73 [...], bem como as tarifas publicadas nos termos do n.° 1 do artigo 32.° [desta] diretiva, devem ser transparentes, ter em conta a necessidade de integridade da rede e da sua melhoria e refletir os custos realmente suportados, na medida em que estes correspondam aos de um operador de rede eficiente e estruturalmente comparável e sejam transparentes, incluindo a rentabilidade adequada dos investimentos, bem como tomar em consideração, se for caso disso, a aferição comparativa das tarifas pelas entidades reguladoras. As tarifas, ou a metodologia utilizada para as calcular, devem ser aplicadas de forma não discriminatória.

[...]

As tarifas, ou a metodologia utilizada para as calcular, devem contribuir para a eficácia das transações de gás e para a concorrência, evitando simultaneamente subsídios cruzados entre os utilizadores da rede e fornecendo incentivos ao investimento e mantendo ou criando a interoperabilidade para as redes de transporte.»

3. Regulamento (UE) 2017/460

13. O artigo 1.° do Regulamento (UE) 2017/460 (4), sob a epígrafe «Objeto», prevê que este regulamento estabelece um código de rede que define as regras relativas às estruturas harmonizadas das tarifas de transporte de gás, incluindo as regras sobre a aplicação de uma metodologia dos preços de referência, os requisitos de publicação e consulta, bem como o cálculo dos preços de reserva dos produtos de capacidade normalizados.

14. O artigo 30.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Informações a publicar antes do período tarifário», dispõe, no n.° 1:

«São publicadas as seguintes informações [...] pela entidade reguladora nacional ou pelo(s) operador(es) de rede de transporte, conforme decisão da entidade reguladora nacional:

[...]

b) Os seguintes elementos:

[...]

iii) os seguintes parâmetros:

[...]

(2) custo de capital e respetivo método de cálculo;

[...]

(5) mecanismos de incentivo e objetivos de eficiência;

(6) índices de inflação.

[...]»

B. Direito letão

1. Lei das Entidades Reguladoras dos Serviços Públicos

15. Em conformidade com o artigo 7.°, n.° 2, da likums «Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem» (Lei das Entidades Reguladoras dos Serviços Públicos), de 19 de outubro de 2000 (5), a entidade reguladora letã é um organismo de direito público, independente no plano institucional e funcional e autónomo na execução do seu orçamento aprovado por lei. Uma das suas funções consiste em regulamentar a prestação de serviços públicos no domínio do abastecimento de gás natural.

16. O artigo 9.°, n.° 1, ponto 2, desta lei enuncia que a entidade reguladora letã aprova a metodologia de cálculo e de fixação das tarifas ou dos limites máximos tarifários, bem como as modalidades de aplicação das tarifas ou dos limites tarifários, desde que uma legislação setorial específica não preveja outros princípios tarifários. O artigo 9.°, n.° 2, da referida lei esclarece que, no âmbito da sua competência, esta entidade adota, de forma autónoma, decisões e atos administrativos vinculativos para os prestadores e os utilizadores dos serviços públicos em causa.

17. Por força do artigo 20.°, n.° 1, da mesma lei, as tarifas são fixadas a um nível tal que o seu pagamento pelos utilizadores cubra os custos economicamente justificados do serviço público e garanta a sua rentabilidade, desde que uma legislação setorial específica não preveja outros princípios tarifários. Em caso de alteração dos fatores que afetam as tarifas, tais como a rentabilidade, a entidade reguladora letã pode desencadear uma revisão tarifária e exigir que o prestador de serviço público apresente, num determinado prazo, um projeto de tarifas acompanhado de uma justificação dos custos que as compõem.

2. Decisão sobre a metodologia da entidade reguladora letã

18. Em 13 de agosto de 2018, o Conselho da entidade reguladora letã adotou a Decisão n.° 1/23, sobre a metodologia de cálculo da taxa de rentabilidade do capital (a seguir «decisão sobre a metodologia») (6). Esta decisão estabeleceu as modalidades de cálculo e aplicação da taxa de rentabilidade do capital para a elaboração dos projetos de tarifas de serviços regulamentados, incluindo os serviços de rede de gás natural. Define, nomeadamente, a fórmula de cálculo da taxa média ponderada de rentabilidade do capital em termos reais.

III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

19. Em 20 de agosto de 2020, a entidade reguladora letã adotou, em aplicação da decisão sobre a metodologia, a decisão controvertida através da qual considerou que, no ano de 2021, os operadores das redes de transporte, de distribuição e das instalações de armazenamento de gás natural aplicavam a taxa média ponderada de rentabilidade do capital em termos reais. Esta última determinou assim que, para um operador que, com base nos dados do último relatório anual disponível, pertencia à categoria das médias ou grandes empresas, a taxa de rentabilidade do capital era de 2,65 % (7).

20. Segundo essa entidade, as taxas de rentabilidade do capital determinadas para as empresas pertencentes à categoria das médias ou grandes empresas estavam em conformidade com a situação dos mercados financeiros e avaliavam de forma adequada os riscos associados à obtenção de financiamento, garantindo assim a possibilidade de os operadores das redes de transporte, de distribuição e de armazenamento de gás natural contraírem empréstimos, investirem na renovação e no desenvolvimento da rede de gás natural, e obterem uma rentabilidade razoável, garantindo simultaneamente aos utilizadores a possibilidade de beneficiarem de serviços públicos ininterruptos, seguros e de qualidade, cujas tarifas correspondiam a custos economicamente justificados.

21. Na sequência da adoção da decisão controvertida, a Gaso, que era o operador da rede de distribuição de gás natural na Letónia, e a Conexus Baltic Grid, que era o operador da rede de transporte e de armazenamento desse gás nesse Estado‑Membro, interpuseram recursos de anulação da decisão controvertida no Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional), o órgão jurisdicional de reenvio.

22. Em apoio dos seus recursos, as recorrentes alegaram, em substância, que a entidade reguladora letã tinha excedido as suas competências, tinha cometido erros processuais e materiais graves na determinação dos critérios utilizados para calcular a taxa de rentabilidade do capital e tinha violado o seu dever de fundamentação ao determinar uma taxa de rentabilidade do capital anormalmente baixa. Segundo as recorrentes, a decisão controvertida violou, em especial, a Diretiva 2009/73, que impõe às entidades reguladoras competentes dos Estados‑Membros a obrigação de promover, nomeadamente, o desenvolvimento e o funcionamento do mercado do gás natural, fornecendo aos investidores incentivos suficientes para realizarem os investimentos necessários nas infraestruturas. Do mesmo modo, esta decisão violou o Regulamento n.° 715/2009, que exige que as entidades reguladoras tenham em conta, no âmbito da fixação das tarifas, uma rentabilidade adequada dos investimentos realizados.

23. Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio indica, em primeiro lugar, que o artigo 40.°, alínea f), e o artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73, bem como o artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 715/2009, lido em conjugação com os considerandos 7 e 8 deste último, são aplicáveis ao litígio no processo principal.

24. Em segundo lugar, observa que, embora seja certo que resulta das disposições acima referidas que os Estados‑Membros devem incluir uma «rentabilidade adequada dos investimentos» na determinação das tarifas de acesso às redes de transporte de gás natural, não dispõe de orientações claras sobre a forma de avaliar a conformidade da metodologia seguida pela entidade reguladora letã quanto à determinação da taxa de rentabilidade do capital aplicada no processo principal com o direito da União.

25. Este órgão jurisdicional salienta, em terceiro lugar, que, embora o conteúdo das disposições da Diretiva 2009/73 não seja suficientemente claro, a Lei das Entidades Reguladoras dos Serviços Públicos prevê um quadro regulamentar que não contém nenhuma disposição correspondente às desta diretiva, nomeadamente, no artigo 40.°, que define os objetivos gerais das entidades reguladoras, e no artigo 41.°, que determina as obrigações e competências dessa entidade. A este respeito, precisa que é possível que o artigo 20.°, n.° 1, desta lei, com base no qual a entidade reguladora letã adotou a decisão controvertida, não abranja todos os objetivos visados pelas disposições acima referidas. Por conseguinte, coloca‑se a questão da transposição correta das disposições da referida diretiva para o direito letão.

26. Em quarto e último lugar, o referido órgão jurisdicional manifesta dúvidas, à luz das disposições da Diretiva 2009/73 e do Regulamento n.° 715/2009, quanto à aplicabilidade do artigo 13.°, n.° 1, deste regulamento à tarifa relativa ao acesso às instalações de armazenamento de gás natural, cuja gestão cabe, no caso em apreço, à Conexus Baltic Grid. Com efeito, em seu entender, o artigo 13.°, n.° 1, do referido regulamento, que fixa as condições a que devem obedecer as tarifas aplicadas pelos operadores da rede de transporte e aprovadas pelas entidades reguladoras nos termos do n.° 6 do artigo 41.° da Diretiva 2009/73, bem como as tarifas publicadas nos termos do n.° 1 do artigo 32.° desta diretiva, aplica‑se apenas às tarifas do serviço de rede de transporte de gás natural e não abrange a fixação das tarifas relativas às instalações de armazenamento de gás.

27. Nestas circunstâncias, o Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) O artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva [2009/73] opõe‑se a uma legislação nacional que não impõe à entidade reguladora a obrigação de, no cálculo das tarifas ou na fixação de metodologias, justificar a forma como assegura que os operadores das redes de transporte e distribuição recebem o incentivo adequado, quer a curto quer a longo prazo, para aumentar a sua eficiência, promover a integração do mercado e a segurança do abastecimento e apoiar as atividades de investigação conexas?

2) É compatível com o artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva [2009/73] uma interpretação da legislação nacional no sentido de que é assegurado um incentivo adequado, quer a curto quer a longo prazo, para aumentar a eficiência, promover a integração do mercado e a segurança do abastecimento e apoiar as atividades de investigação conexas, quando o pagamento de tarifas pelos utilizadores só cobre os custos do serviço público economicamente justificados e há uma garantia de rentabilidade, pelo menos a um nível mínimo?

3) É compatível com os objetivos previstos no artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva [2009/73] uma legislação nacional que, ao criar um “incentivo adequado, quer a curto quer a longo prazo” e incentivos “para a promoção da integração do mercado, da segurança do abastecimento e das atividades de investigação”, não prevê que sejam observados os princípios aceites no domínio financeiro para a determinação da taxa média ponderada de rentabilidade do capital, que tomam em consideração empresas comparáveis que operam no mercado livre?

4) Ao interpretar os conceitos de “rentabilidade adequada dos investimentos”, na aceção do artigo 13.° do Regulamento [n.° 715/2009], e de “incentivos aos investimentos”, na aceção do artigo 41.° da Diretiva 2009/73, deve a entidade reguladora pautar‑se pelo conceito financeiramente aceite de “taxa média de rentabilidade do capital” [custo médio ponderado do capital (CMPC)] e pela metodologia utilizada para a sua determinação?

5) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, pode a entidade reguladora afastar‑se legitimamente da metodologia utilizada no domínio financeiro para determinar a taxa média de rentabilidade do capital e ajustar essa taxa conforme considerar adequado?

6) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, pode a entidade reguladora ajustar legitimamente a taxa média de rentabilidade do capital de modo a que o seu cálculo tenha em conta um prémio de dimensão baseado nos custos de empréstimos contraídos de outras empresas na economia do Estado‑Membro em causa?

7) Em caso de resposta afirmativa à quarta questão, pode a entidade reguladora ajustar legitimamente a taxa média de rentabilidade do capital de modo a não ter de compensar o operador da rede de transporte ou de armazenamento de gás natural pelo aumento da inflação durante o período tarifário anterior?

8) Em caso de resposta afirmativa à quinta questão, e no caso de o operador da rede não concordar com o nível da taxa média de rentabilidade do capital proposto pela entidade reguladora ou com os elementos em que se baseia, deve a entidade reguladora, ao determinar a taxa média [de rentabilidade] do capital […], recorrer a um terceiro independente para avaliar o seu nível adequado?

9) Um sistema de fixação de tarifas no qual a taxa média de rentabilidade do capital é determinada pela entidade reguladora e no âmbito do qual o operador da rede de transporte ou de armazenamento de gás natural não tem o direito de ajustar esse cálculo com base nos indicadores individuais da empresa do operador da rede é contrário aos objetivos previstos no artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva [2009/73]?

10) Deve o artigo 1.°, [primeiro parágrafo,] alínea b), do Regulamento [n.° 715/2009], lido em conjugação com o seu segundo parágrafo, ser interpretado no sentido de que os considerandos 7 e 8, bem como o artigo 13.°, n.° 1, do referido regulamento são aplicáveis às instalações de armazenamento de gás natural e às tarifas determinadas pela entidade reguladora, quando o acesso às instalações de armazenamento de gás natural liquefeito se encontre regulamentado?»

28. Foram apresentadas observações escritas pela Gaso, pela Conexus Baltic Grid, pela entidade reguladora letã e pela Comissão Europeia. Foram ouvidas as alegações das partes na audiência realizada em 15 de janeiro de 2025.

IV. Análise

A. Quanto à admissibilidade

29. Antes de proceder à análise das questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, há que examinar as exceções de inadmissibilidade suscitadas pela entidade reguladora letã.

30. Primeiro, segundo esta entidade, a primeira questão prejudicial é hipotética e não diz respeito à interpretação do direito da União, mas do direito nacional. Com efeito, esta questão assenta na premissa errada de que a referida entidade está isenta do dever de fundamentar tanto a metodologia de cálculo da taxa de rentabilidade do capital como as próprias taxas de rentabilidade. No entanto, sustenta que não é esse o caso no presente processo, na medida em que o direito nacional lhe impõe a obrigação de fundamentar as suas decisões (8).

31. Segundo, no que respeita à segunda a sexta questões prejudiciais, a entidade reguladora letã considera que estas estão formuladas em termos muitos genéricos e não dizem respeito à interpretação do direito da União, mas à sua aplicação. Alega, por outro lado, que tanto o artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 como o artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 715/2009 apenas impõem às entidades reguladoras o objetivo a alcançar, deixando‑lhes a escolha dos meios ou métodos para esse fim. Ora, essa escolha, que suscita dúvidas ao órgão jurisdicional de reenvio, não é, segundo esta entidade, uma questão de interpretação do direito da União, mas de aplicação deste, que não é da competência do Tribunal de Justiça, mas dos órgãos jurisdicionais nacionais.

32. Terceiro, a referida entidade sustenta que, da mesma forma que a primeira questão prejudicial, a segunda, oitava e nona questões não dizem respeito à interpretação do direito da União, mas à interpretação do direito nacional.

33. Quarto, a mesma entidade considera que a quarta a oitava questões prejudiciais não têm, por seu turno, nenhuma relação com a situação descrita no processo principal e não respondem, portanto, a uma necessidade objetiva para a decidir, nomeadamente tendo em conta o facto de que, enquanto operadora de instalações de armazenamento de gás natural, a Conexus Baltic Grid não está sujeita ao artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 715/2009, que não se aplica a essas instalações.

34. A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que ele define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (9). Ora, assim não acontece no caso em apreço, pelo que a objeção relativa à inaplicabilidade das disposições do direito da União referidas pelo órgão jurisdicional de reenvio no processo principal não se refere à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial, mas enquadra‑se na apreciação de mérito das questões (10). Por outro lado, parece‑me necessário precisar que, no âmbito do seu pedido, este órgão jurisdicional identificou de forma clara as disposições do direito da União cuja interpretação é exigida, para que possa decidir o litígio que lhe foi submetido.

35. Por conseguinte, tendo em conta os elementos precedentes, há que julgar improcedentes as exceções de inadmissibilidade suscitadas pela entidade reguladora letã e proceder à análise do mérito.

B. Quanto ao mérito

36. Com as suas dez questões, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, no essencial, primeiro, sobre o âmbito de aplicação material das regras tarifárias no setor do gás natural (sétima, nona e décima questões), segundo, sobre a interpretação dos conceitos de «incentivo adequado» na aceção do artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 e de «rentabilidade adequada dos investimentos» na aceção do artigo 13.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 715/2009 (primeira e segunda questões), e, terceiro, sobre a forma como a entidade reguladora nacional do mercado do gás natural deve, quando calcula e fixa as tarifas de acesso às redes de transporte e de distribuição, bem como às instalações de armazenamento de gás natural, assegurar que os operadores dessas redes e dessas instalações beneficiem dessas medidas de incentivo e/ou de uma rentabilidade adequada dos investimentos (terceira a nona questões).

37. Examinarei, por conseguinte, as questões prejudiciais submetidas agrupando‑as em três grupos de questões.

1. Quanto ao âmbito de aplicação material das regras tarifárias no setor do gás natural (sétima, nona e décima questões)

38. Com a sétima, nona e décima questões prejudiciais, que importa analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre o âmbito de aplicação material das regras tarifárias no setor do gás natural e, mais precisamente, sobre a questão de saber se o artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 e o artigo 13.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 715/2009 devem ser interpretados no sentido de que se aplicam não só aos operadores dessas redes mas também às instalações de armazenamento de gás natural (11).

39. A título preliminar, observo que a decisão controvertida fixou uma taxa de rentabilidade do capital idêntica para a Gaso, enquanto operadora da rede de distribuição de gás natural na Letónia, e para a Conexus Baltic Grid, enquanto operadora da rede de transporte e das instalações de armazenamento de gás natural. Por conseguinte, coloca‑se a questão de saber se foi com razão que a entidade reguladora letã aplicou às instalações de armazenamento de gás natural a mesma metodologia que a utilizada para calcular a tarifa aplicável aos operadores de rede.

40. A este respeito, saliento que, embora, as atividades de transporte, distribuição e fornecimento de gás natural, por um lado, e as atividades de armazenamento, por outro, entrem tanto no âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73 (12) como naquele do Regulamento n.° 715/2009, o direito da União estabelece, todavia, uma distinção, em certos casos, entre as «redes» e as «instalações de armazenamento», pelo que todas as disposições aplicáveis aos operadores das redes de distribuição e de transporte de gás natural não se aplicam necessariamente aos operadores das instalações de armazenamento de gás natural (13).

41. É o caso, nomeadamente, das regras relativas à tarifação dos operadores das redes.

42. Mais precisamente, a Diretiva 2009/73 atribui às entidades reguladoras nacionais, em conformidade com o seu artigo 41.°, n.° 1, alínea a), a obrigação de «estabelecer ou aprovar, mediante critérios transparentes, tarifas regulamentadas de transmissão ou distribuição ou as suas metodologias» (14). O seu artigo 41.°, n.° 6, alínea a), precisa que essas entidades são responsáveis por fixar ou aprovar, pelo menos, as metodologias a utilizar para calcular ou estabelecer as condições de acesso às redes nacionais, incluindo as tarifas de transporte e distribuição.

43. No que respeita ao Regulamento n.° 715/2009, que é aplicável ao transporte de gás natural, o seu artigo 1.°, relativo às tarifas e às metodologias subjacentes ao seu cálculo, exclui expressamente as instalações de armazenamento do seu âmbito de aplicação.

44. Daqui resulta que as regras de tarifação previstas no artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 e no artigo 13.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 715/2009 se aplicam apenas às «redes» e não às «instalações de armazenamento de gás».

45. No entanto, isso não significa que os princípios de fixação das tarifas de rede não se possam revelar pertinentes para efeitos da fixação das tarifas de armazenamento. Com efeito, embora estes princípios não sejam diretamente aplicáveis às instalações de armazenamento, não se pode deixar de observar que as disposições da Diretiva 2009/73 e do Regulamento n.° 715/2009 não proíbem as entidades reguladoras nacionais de alargar às instalações de armazenamento os princípios tarifários aplicáveis às «redes» (15).

46. Tendo em conta o que precede, proponho responder à sétima, nona e décima questões que o artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 e o artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 715/2009 devem ser interpretados no sentido de que não se aplicam, em princípio, às instalações de armazenamento de gás natural, podendo as entidades reguladoras nacionais, no entanto, aplicar, por analogia, os princípios gerais previstos nessas disposições ao controlo das tarifas de acesso ao armazenamento.

2. Quanto à interpretação dos conceitos de «incentivo adequado» na aceção do artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 e de «rentabilidade adequada dos investimentos» na aceção do artigo 13.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 715/2009 (primeira e segunda questões)

47. Com as suas duas primeiras questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional segundo a qual o «incentivo adequado», na aceção desta disposição, é assegurado quando o pagamento de tarifas pelos utilizadores só cobre os custos do serviço público economicamente justificados e há uma garantia de rentabilidade, pelo menos a um nível mínimo, sem que seja imposta à entidade reguladora nacional qualquer obrigação de justificar a forma como prevê esse «incentivo adequado» (16).

48. A este respeito, por força do artigo 41.°, n.° 6, alínea a), desta diretiva, as entidades reguladoras são responsáveis por fixar ou aprovar as metodologias a utilizar para calcular ou estabelecer os termos e condições de acesso às redes nacionais de gás natural, incluindo as tarifas de transporte e distribuição. Segundo esta disposição, essas tarifas devem permitir realizar os investimentos necessários [...] a garantir a viabilidade das redes. O artigo 41.°, n.° 8, da referida diretiva estabelece que «[a]quando da fixação ou aprovação das tarifas ou metodologias [...], as entidade[s] reguladora[s] devem assegurar que os operadores das redes de transporte e distribuição recebam o incentivo adequado, quer a curto quer a longo prazo, para aumentar a sua eficiência, promover a integração do mercado e a segurança do abastecimento e apoiar as atividades de investigação conexas» (17).

49. Resulta assim da redação destas disposições que a mesma diretiva impõe às entidades reguladoras nacionais, seja no momento da adoção da metodologia de cálculo das tarifas de acesso às redes de transporte e de distribuição de gás natural, seja aquando da fixação concreta dessas tarifas, que prevejam, além do cálculo dos custos suportados pelos operadores dessas redes a fim de assegurar o acesso às mesmas, por um lado, a assunção dos investimentos necessários à viabilidade das referidas redes e, por outro, o incentivo adequado para cobrir o financiamento dos objetivos enumerados no artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73.

50. Parece‑me útil observar que, no caso em apreço, a legislação nacional e, em especial, o artigo 20.°, n.° 1, da Lei das Entidades Reguladoras dos Serviços Públicos, exige que a entidade reguladora letã assegure que as tarifas de acesso às redes de gás natural sejam fixadas a um nível que «[cubra] os custos economicamente justificados do serviço público e [assegure a sua] rentabilidade».

51. À semelhança da Comissão, saliento, primeiro, que a circunstância de esta legislação não reproduzir, de forma idêntica, os termos que figuram no artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 ou de utilizar um termo diferente não põe em causa, por si só, a legalidade da referida legislação nem a exatidão da transposição desta diretiva. Com efeito, nenhum elemento da decisão de reenvio indica que a mesma legislação proíba a entidade nacional competente de prever o «incentivo adequado» referido no artigo 41.°, n.° 8, da referida diretiva ou que, no âmbito das suas competências, essa entidade não tenha em conta as exigências decorrentes da disposição acima mencionada.

52. Feita esta precisão, o facto de a formulação adotada pela legislação nacional não ser idêntica à do artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 não deve ser interpretado pela entidade reguladora letã (ou pelos órgãos jurisdicionais nacionais) no sentido de que estabelece um limite à margem de apreciação de que esta entidade dispõe, por força desta diretiva, aquando do cálculo e da fixação das tarifas de acesso às redes de transporte e de distribuição do gás natural.

53. Segundo, no que respeita à decisão controvertida, saliento que esta incide exclusivamente sobre a taxa média ponderada de rentabilidade do capital que constitui apenas um dos elementos a ter em conta aquando da fixação do montante das tarifas. Ora, não resulta da Diretiva 2009/73 que a realização dos objetivos fixados no artigo 41.°, n.° 8 deva ser apenas avaliada com base na taxa de rentabilidade do capital. Pelo contrário, afigura‑se que a realização destes objetivos deve ser assegurada através das tarifas e da metodologia utilizada para a sua fixação no seu conjunto.

54. O mesmo se aplica, na minha opinião, à segunda parte da problemática suscitada pelas duas primeiras questões prejudiciais, relativa ao dever de fundamentação que incumbe às entidades reguladoras nacionais, por força do artigo 41.°, n.° 16, da Diretiva 2009/73. Com efeito, esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que exige que as entidades nacionais competentes justifiquem todas as etapas da fixação da tarifa em causa ou fundamentem, para cada elemento e parâmetro utilizado na sua metodologia, o modo como tomam em consideração o incentivo adequado e contribuem para o garantir. Independentemente do facto de essa obrigação não decorrer das disposições pertinentes do direito da União, impor essa exigência seria, na minha opinião, simultaneamente paradoxal e não pragmático (18). Esta obrigação deve, assim, ser entendida no sentido de que impõe à entidade reguladora nacional a obrigação de explicar, na fundamentação da sua decisão, de que forma assegura a conformidade das tarifas ou dos métodos que utiliza com os requisitos previstos no artigo 41.°, n.° 8, desta diretiva.

55. Por outro lado, observo que a decisão controvertida foi adotada com base e em aplicação da decisão sobre a metodologia que define em pormenor as modalidades de cálculo da taxa de rentabilidade do capital. Pessoalmente, considero que o facto de a entidade reguladora letã ter publicado antecipadamente, com total transparência, a metodologia que pretendia aplicar em seguida, de forma detalhada, ao comunicar os parâmetros económicos e técnicos em que se baseia essa metodologia, é suficiente, em princípio, para cumprir o dever de fundamentação que recai sobre essa entidade. Ora, parece que, no caso em apreço, as recorrentes não contestam diretamente a referida metodologia, mas a taxa de rentabilidade obtida com base nela. Nessa hipótese, a mesma metodologia só pode ser posta em causa se as recorrentes alegarem que esta não foi respeitada, tendo em conta o facto de, por exemplo, a taxa de rentabilidade finalmente obtida não refletir os elementos em que esta última se baseia.

56. Terceiro, acrescente‑se que, com as suas duas primeiras questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende também obter indicações quanto à interpretação do conceito de «incentivo adequado» previsto no artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73. Este órgão jurisdicional refere‑se, a este respeito, na decisão, ao conceito de «rentabilidade adequada dos investimentos» que figura no artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 715/2009, que também poderá ser pertinente, em seu entender, no âmbito do litígio que é chamado a decidir.

57. Embora seja verdade que estes dois conceitos podem, com efeito, revestir uma importância particular no âmbito do presente processo, esclareço, no entanto, que o conceito de «rentabilidade adequada dos investimentos» diz respeito ao custo do investimento ou do capital e visa garantir que os operadores de rede obtenham um retorno suficiente sobre o capital ou investimento realizado, ao passo que o conceito de «incentivo adequado» tem um âmbito de aplicação mais amplo e visa assegurar a realização dos objetivos enunciados nesta disposição, a saber, aumentar a sua eficiência, promover a integração do mercado e a segurança do abastecimento e apoiar as atividades de investigação conexas.

58. Todavia, na medida em que a Diretiva 2009/73 e o Regulamento n.° 715/2009 prosseguem um objetivo comum, a saber a realização de um mercado interno do gás natural aberto e concorrencial na União, os conceitos acima referidos devem ser interpretados de forma complementar no sentido de que a tarifa finalmente adotada pela entidade reguladora letã e, portanto, a metodologia utilizada para a sua fixação não devem assegurar apenas a cobertura dos custos reais mas também permitir ao operador da rede realizar os investimentos necessários, quer a curto quer a longo prazo, para garantir a eficácia, a segurança e o desenvolvimento das infraestruturas da rede.

59. Importa salientar que, embora caiba ao Tribunal de Justiça fornecer elementos de interpretação que permitam precisar os contornos destes conceitos, conforme efetuado nos n.os 57 a 58 das presentes conclusões, incumbe às entidades reguladoras competentes ou, se for caso disso, ao juiz nacional apreciar in concreto, em função dos elementos de facto e de direito pertinentes em cada caso concreto, a conformidade das tarifas ou da metodologia utilizada por essas entidades com os referidos conceitos.

60. Atendendo às considerações anteriores, proponho que se responda à primeira e segunda questões que artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que não preveja expressamente que a entidade reguladora competente, quando fixa as tarifas ou uma metodologia para a sua fixação, inclua na sua fundamentação a forma como prevê o incentivo adequado, quer a curto quer a longo prazo, para aumentar a eficiência dos operadores das redes de transporte e de distribuição de gás natural, promover a integração do mercado e a segurança do abastecimento e apoiar as atividades de investigação conexas.

3. Quanto à forma como a entidade nacional de regulação do mercado do gás natural deve assegurar que os operadores das redes e das instalações beneficiem de medidas de incentivo e/ou de uma rentabilidade adequada dos investimentos (terceira a nona questões prejudiciais)

61. Com as suas questões terceira a nona, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre o alcance da margem de apreciação de que dispõem as entidades reguladoras nacionais quanto à escolha das metodologias aplicáveis ao cálculo da taxa de rentabilidade do capital e quanto aos parâmetros que figuram nesse cálculo aquando da fixação das tarifas de acesso às redes de transporte e de distribuição do gás natural (19). A este respeito, este órgão jurisdicional interroga‑se sobre se essa margem de apreciação deve ser enquadrada, ou mesmo limitada, e, sendo caso disso, em que condições, pela exigência de assegurar aos operadores de redes um «incentivo adequado», na aceção do artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73, e/ou uma «rentabilidade adequada dos investimentos», na aceção do artigo 13.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 715/2009.

62. Devo salientar, em primeiro lugar, que as disposições do direito da União acima referidas não preveem uma metodologia específica e vinculativa que uma entidade reguladora nacional seja obrigada a seguir quanto à fixação das tarifas de acesso às redes de transporte e de distribuição de gás natural ou para o cálculo da taxa de rentabilidade do capital da rede. Por outro lado, nenhuma destas disposições esclarece que taxa de rentabilidade pode ser considerada «adequada». Impõe‑se igualmente observar que, pela sua própria natureza, essa taxa não pode ser previamente determinada de forma abstrata.

63. Mais precisamente, embora o artigo 41.° da Diretiva 2009/73 confie às entidades reguladoras nacionais a competência de estabelecer ou aprovar as tarifas de acesso às redes de transporte e de distribuição de gás natural respeitando as condições de transparência e de não discriminação, esta disposição não contém, no entanto, qualquer especificação quanto à fixação dessas tarifas nem fornece, a fortiori, uma indicação quanto à metodologia e às modalidades de cálculo da taxa de rentabilidade do capital. O mesmo se verifica no artigo 13.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 715/2009 que se limita a prever que essas tarifas e as metodologias utilizadas para as calcular devem preencher uma série de critérios e de requisitos previstos nesta última disposição (20).

64. Observo, em segundo lugar, que resulta do quadro regulamentar anteriormente referido que, embora os métodos utilizados pelas entidades reguladoras nacionais devam estar em conformidade com os princípios estabelecidos no artigo 13.° do Regulamento n.° 715/2009 e no artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73, estas disposições deixam a essas entidades uma ampla margem de manobra quanto à escolha do método concreto a utilizar.

65. Daqui resulta, na minha opinião, que, nomeadamente quando estão em causa a tomada em consideração de parâmetros técnicos e económicos complexos, as referidas entidades devem dispor de uma ampla margem de apreciação na fixação das tarifas de acesso à rede de transporte ou de distribuição de gás natural (21), sem que estejam obrigadas, no que respeita à necessidade de assegurar um incentivo adequado ou uma rentabilidade adequada dos investimentos, a adotar uma metodologia específica, como aquela baseada no CMPC (22). Neste contexto, essa margem de apreciação de que dispõem as mesmas entidades deve permitir‑lhes ajustar essa metodologia e os seus cálculos em função de parâmetros que considerem necessários à luz dos objetivos prosseguidos tanto pelo direito da União como pela legislação nacional aplicável, tendo nomeadamente em conta as condições particulares existentes no mercado nacional do gás natural, sem que exista qualquer obrigação de proceder a priori a esses cálculos com base na inflação e/ou no imposto sobre as sociedades (23).

66. A este respeito, parece‑me importante sublinhar que, nas suas observações escritas e orais, as recorrentes se concentraram no nível da taxa de rentabilidade do capital que foi fixada pela entidade reguladora letã, o qual é injusto bem como anormalmente baixo e não corresponde ao conceito de rentabilidade adequada. Estas últimas dedicaram, por outro lado, uma parte importante das suas observações ao facto de os elementos tidos em conta na metodologia utilizada pela entidade reguladora letã estarem errados. Neste contexto, consideraram que essa entidade deveria ter optado pela metodologia utilizada no setor financeiro, a saber, a que se baseia no CMPC, que a teria levado a omitir ou ignorar certos parâmetros nos seus cálculos ou, pelo contrário, a ter em conta outros elementos.

67. Parece‑me importante recordar igualmente que embora o Tribunal de Justiça seja competente para interpretar disposições do direito da União, não lhe compete pronunciar‑se sobre o montante da taxa de rentabilidade sobre o capital adotado pela entidade reguladora letã nem identificar ele próprio uma taxa de rentabilidade que possa ser considerada «adequada». Com efeito, o cálculo e a fixação dessa taxa dependem de um conjunto de elementos factuais e de parâmetros técnicos de que o Tribunal de Justiça não dispõe e que, em todo o caso, só o órgão jurisdicional de reenvio é competente para apreciar. Daqui resulta que não cabe ao Tribunal de Justiça determinar a metodologia concreta que esta entidade deveria ter aplicado para calcular a taxa de rentabilidade do capital nem tão pouco pronunciar‑se sobre o caráter adequado de modelos económicos alternativos que poderiam ter sido utilizados no caso em apreço.

68. Observo, em terceiro lugar, que o facto de o direito da União não estabelecer princípios mais detalhados relativos aos métodos de cálculo referidos na terceira a nona questões não significa, no entanto, que, aquando da fixação das tarifas de acesso às redes, a entidade reguladora nacional seja livre de escolher de forma discricionária o método a aplicar. Com efeito, a margem de que esta entidade dispõe, deve ser enquadrada, no plano formal, pelo dever de fundamentação, enunciado no artigo 41.°, n.° 16, da Diretiva 2009/73, assim como, no plano substancial, pelos princípios previstos no artigo 13.° do Regulamento n.° 715/2009 e no artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73. Por outro lado, como sublinha acertadamente a Comissão, a referida entidade não só está vinculada pelos princípios do direito da União relativos à fixação das tarifas, mas deve igualmente respeitar outras disposições e princípios pertinentes do direito da União, como as regras da concorrência (24), as regras da boa administração e os princípios gerais da proporcionalidade e da não discriminação.

69. Em quarto e último lugar, como resulta do artigo 39.°, n.° 4, da Diretiva 2009/73, observo que as entidades reguladoras nacionais são as únicas competentes e responsáveis por fixar ou aprovar, de acordo com os critérios estabelecidos pelo direito da União e pelos objetivos por este prosseguidos, as tarifas de transporte e de distribuição do gás natural ou dos seus métodos de cálculo. Por conseguinte, embora os operadores das redes de transporte ou das redes de distribuição possam apresentar uma proposta a essas entidades a este respeito (25), estas últimas não estão vinculadas por esta.

70. Daqui resulta que a apreciação dos diferentes parâmetros de cálculo das tarifas levada a cabo pelas entidades reguladoras nacionais não pode, em caso de contestação pelas entidades às quais essas tarifas se aplicam, estar subordinada à intervenção de um terceiro, como um gabinete de peritos (26). Recordo, neste sentido, que o artigo 39.°, n.° 4, da Diretiva 2009/73, lido à luz do seu considerando 30, prevê que essas entidades devem exercer a sua competência de modo independente de qualquer outra entidade pública ou privada, assegurando que adotam as suas decisões de maneira autónoma, com fundamento no interesse público, sem estarem sujeitas a instruções externas provenientes de outros órgãos públicos ou privados (27). Além disso, o exercício dessa competência pelas referidas entidades não prejudica a possibilidade de que dispõem, eventualmente, as empresas em causa de apresentarem relatórios de peritos externos em apoio dos seus pedidos apresentados à entidade reguladora ou aos órgãos jurisdicionais competentes, na medida em que o direito nacional o permita.

71. Tendo em conta o que precede, proponho que se responda às questões terceira a nona que a Diretiva 2009/73 e o Regulamento 715/2009 devem ser interpretados no sentido de que, na medida em que não preveem uma metodologia específica e vinculativa para o cálculo e a fixação das tarifas relativas às redes de transporte e de distribuição[, bem como às instalações de armazenamento] de gás natural, cabe à entidade reguladora nacional, sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais nacionais, determinar o caráter adequado do método utilizado para efeitos desse cálculo, com base nos factos pertinentes, respeitando os princípios gerais de fixação das tarifas estabelecidos pelo direito da União.

V. Conclusão

72. Em face destas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia) do seguinte modo:

1) O artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Diretiva 2003/55/CE, e o artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 715/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, relativo às condições de acesso às redes de transporte de gás natural e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1775/2005,

devem ser interpretados no sentido de que:

não se aplicam, em princípio, às instalações de armazenamento de gás natural, podendo, todavia, as entidades reguladoras nacionais aplicar, por analogia, os princípios gerais previstos nessas disposições ao controlo das tarifas de acesso ao armazenamento.

2) O artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe a uma legislação nacional que não preveja expressamente que a entidade reguladora competente, quando fixa as tarifas ou uma metodologia para a sua fixação, inclua na sua fundamentação a forma como prevê o incentivo adequado, quer a curto quer a longo prazo, para aumentar a eficiência dos operadores das redes de transporte e de distribuição de gás natural, promover a integração do mercado e a segurança do abastecimento e apoiar as atividades de investigação conexas.

3) A Diretiva 2009/73 e o Regulamento n.° 715/2009

devem ser interpretados no sentido de que:

na medida em que não preveem uma metodologia específica e vinculativa para o cálculo e a fixação das tarifas relativas às redes de transporte e de distribuição, bem como às instalações de armazenamento de gás natural, cabe à entidade reguladora nacional, sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais nacionais, determinar o caráter adequado do método utilizado para efeitos desse cálculo, com base nos factos pertinentes, respeitando os princípios gerais de fixação das tarifas estabelecidos pelo direito da União.

1 Língua original: francês.

2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Diretiva 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94).

3 Regulamento (CE) n.° 715/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, relativo às condições de acesso às redes de transporte de gás natural e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1775/2005 (JO 2009, L 211, p. 36).

4 Regulamento (UE) da Comissão, de 16 de março de 2017, que estabelece um código de rede relativo a estruturas tarifárias harmonizadas para o transporte de gás (JO 2017, L 72, p. 29).

5 Latvijas Vēstnesis, 2000, n.° 394.

6 Latvijas Vēstnesis, 2018, n.° 161.

7 Por outro lado, a decisão de reenvio esclarece que, para um operador que, segundo os dados do último relatório anual disponível, pertencia à categoria das micro ou pequenas empresas, a taxa de rentabilidade do capital era de 4,37 %.

8 Segundo a entidade reguladora letã, esta obrigação decorre do artigo 67.°, n.° 2, do Administratīvā procesa likums (Código do Procedimento Administrativo).

9 V., neste sentido, Acórdão de 25 de fevereiro de 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku e Adoreikė (C‑146/23 e C‑374/23, EU:C:2025:109, n.° 37 e jurisprudência referida).

10 V., neste sentido, Acórdão de 12 de dezembro de 2019, Slovenské elektrárne (C‑376/18, EU:C:2019:1068, n.° 29 e jurisprudência referida).

11 Observo que, contrariamente à décima questão prejudicial, que diz exclusivamente respeito aos operadores de instalações de armazenamento e através da qual o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se as regras de tarifação previstas no artigo 13. °, n.° 1, do Regulamento n.° 715/2009 se aplicam igualmente às instalações de armazenamento de gás natural, a sétima e nona questões visam tanto os operadores de redes como os operadores de armazenamento de gás natural.

12 V. artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 2009/73. V., igualmente, neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, GRDF (C‑236/18, EU:C:2019:1120, n.° 34 e jurisprudência referida).

13 O facto de o legislador da União ter estabelecido quadros regulamentares distintos para as «instalações de armazenamento» e para as «redes de gás» pode explicar‑se por considerações relacionadas com as diferentes características técnicas destes dois tipos de infraestruturas e com as condições de concorrência que as caracterizam. Com efeito, enquanto as redes de transporte de gás podem, em geral, ser consideradas monopólios naturais, as instalações de armazenamento de gás natural estão, em princípio, em concorrência com outras instalações de armazenamento ou instrumentos de flexibilidade.

14 V. considerandos 23, 25 e 32 da Diretiva 2009/73.

15 Por conseguinte, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, à luz do seu direito nacional e das circunstâncias específicas ao processo principal, se a aplicação pela decisão controvertida de uma taxa de rentabilidade do capital idêntica em relação à Conexus Baltic Grid, enquanto operadora da rede de transporte e simultaneamente enquanto operadora das instalações de armazenamento de gás natural, é objetivamente justificada.

16 Como salientei no n.° 25 das presentes conclusões, estas questões têm origem nas dúvidas, mais gerais, que o órgão jurisdicional de reenvio tem quanto à transposição correta, para a ordem jurídica letã, do artigo 41.°, n.° 8, da Diretiva 2009/73. Com efeito, este órgão jurisdicional considera que os objetivos, no âmbito da fixação das tarifas, previstos no artigo 41.°, n.° 8, desta diretiva, são mais amplos do que os previstos no direito letão e, nomeadamente, no artigo 20.°, n.° 1, da Lei das Entidades Reguladoras dos Serviços Públicos.

17 O sublinhado é meu.

18 Com efeito, parece‑me que, no âmbito do seu poder de apreciação e de fixação das tarifas, as entidades competentes devem ter em conta uma multiplicidade de elementos factuais e de parâmetros económicos e técnicos (que podem ascender a um número particularmente elevado), sem que seja possível apreciar, medir ou quantificar cada um desses elementos (considerados individualmente) em função do critério do «incentivo adequado».

19 Mais precisamente, com as suas questões terceira a nona, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o direito da União aplicável em matéria de fixação das tarifas impõe às entidades reguladoras nacionais a utilização de metodologias específicas de cálculo das tarifas, como as do «custo médio ponderado do capital» ou «CMPC», aplicadas no setor financeiro (terceira e quarta questões), ou se é possível afastar‑se dessas metodologias (quinta questão), comparar o custo do capital com o de outras sociedades não reguladas (sexta questão), efetuar ajustamentos para ter em conta a inflação (sétima questão), bem como tomar em consideração os indicadores individuais dos operadores de rede (nona questão). Este órgão jurisdicional pergunta igualmente em que medida é possível a um terceiro independente, intervir na fixação da taxa média de rentabilidade do capital em caso de contestação, pelo operador da rede, da taxa proposta pela entidade reguladora nacional (oitava questão).

20 As tarifas em questão devem ser transparentes, refletir os custos realmente suportados pelos operadores, incluindo a rentabilidade adequada dos investimentos, e serem aplicadas de forma não discriminatória. Importa igualmente observar que o Regulamento 2017/460, a que a Comissão se refere nas suas observações escritas, prevê, no artigo 30.°, n.° 1, no âmbito do objetivo de maior transparência da estrutura de tarifação dos operadores, uma série de informações que devem ser publicadas antes de cada período tarifário, entre as quais, em especial, o «custo de capital e respetivo método de cálculo», os «mecanismos de incentivo e objetivos de eficiência», e os «índices de inflação». Todavia, este regulamento não esclarece o conteúdo destes conceitos nem, nomeadamente, segundo que métodos ou modalidades o «custo de capital» ou os «mecanismos de incentivo» devem ou podem ser calculados. Em todo o caso, tudo indica que, no caso em apreço, a entidade reguladora letã tenha cumprido as obrigações decorrentes do artigo 30.°, n.° 1, deste regulamento ao adotar a decisão sobre a metodologia.

21 V., por analogia, outros domínios do direito da União, como o direito da concorrência, em que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a Comissão dispõe de uma margem de apreciação significativa em matéria económica, nomeadamente quando procede a análises económicas prospetivas, no âmbito, por exemplo, do controlo das concentrações de empresas nos termos do Regulamento (CE) n.° 139/2004, de 20 de janeiro de 2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas («Regulamento das concentrações comunitárias») (JO 2004, L 24, p. 1), ou no âmbito da aplicação do artigo 9.° do Regulamento (CE) n.° 1/2003, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1). V., neste sentido, Acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2010:377, n.° 94), e de 13 de julho de 2023, Comissão/CK Telecoms UK Investments (C‑376/20 P, EU:C:2023:561, n.° 82), bem como as minhas conclusões no processo Orlen/Comissão (C‑255/22 P, EU:C:2024:466, n.° 39 e jurisprudência referida).

22 Mais precisamente, o CMPC representa o valor da compensação que um investidor deve receber em contrapartida do seu investimento, ou seja, a rentabilidade adequada do investimento. Corresponde à média ponderada do custo dos dois recursos financeiros de uma sociedade, a saber, a dívida e os fundos próprios. Pode ser calculado antes ou depois de impostos. Todavia, não existem orientações semelhantes no setor do gás natural. V., no setor das comunicações eletrónicas, Comunicação da Comissão relativa ao cálculo do custo de capital para infraestruturas preexistentes no contexto da análise de notificações nacionais por parte da Comissão no setor das comunicações eletrónicas da UE (JO 2019, C 375, p. 1).

23 A este respeito, decorre dos relatórios sobre as práticas nacionais de aplicação das disposições do direito da União emitidos pelo Conselho dos Reguladores Europeus da Energia (CEER) que, tendo em conta o facto de as redes de transporte e de distribuição de gás natural estarem organizadas de maneira muito diferente de um Estado‑Membro para outro, as entidades reguladoras nacionais na União utilizaram diversas abordagens regulamentares no âmbito da fixação das tarifas de acesso às redes de transporte e de distribuição do gás natural. Tal é igualmente o caso no que respeita ao cálculo da taxa de rentabilidade, uma vez que as metodologias utilizadas a este respeito variam de uma entidade reguladora para outra. Assim, embora o CMPC constitua uma das metodologias habitualmente utilizadas pelas entidades reguladoras para calcular a taxa de rentabilidade dos operadores de rede, não está excluído que essa entidade utilize uma metodologia diferente ou que adapte a metodologia utilizada às necessidades e às especificidades das redes sujeitas a regulação. V., a este respeito, Relatório do Conselho dos Reguladores Europeus da Energia, intitulado «Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks 2021», disponível em língua inglesa no seu sítio Internet (no seguinte: endereço: https://www.ceer.eu/documents/104400/‑/‑/ae4ccaa5‑796d‑f233‑bfa4‑37a328e3b2f5).

24 Os operadores de redes, enquanto monopólios (ou ex‑monopólios), detêm regularmente uma posição dominante na aceção do artigo 102.° TFUE. Incumbe, assim, a esses operadores não prejudicar, através do seu comportamento, uma concorrência efetiva e não falseada nos respetivos mercados.

25 V. considerando 32 da Diretiva 2009/73.

26 Tendo em conta as observações escritas apresentadas pela Conexus Baltic Grid, afigura‑se que a oitava questão prejudicial tem origem no parecer pedido por esta sociedade à KPMG Baltics AS, uma empresa de auditoria e consultoria especializada nomeadamente em economia e finanças, para avaliar a incidência da taxa média de rentabilidade do capital fixada pela entidade reguladora letã.

27 V., neste sentido, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Alemanha (Transposição das Diretivas 2009/72 e 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:662, n.º 109 e jurisprudência referida).