Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-862/19

1.

O recurso tem por objeto a interpretação do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18/CE ( 2 ), segundo o qual a diretiva não é aplicável aos contratos públicos relativos «[à] aquisição, desenvolvimento, produção ou coprodução de programas destinados a emissão por parte de organismos de radiodifusão».

2.

As autoridades da República Checa adjudicaram por ajuste direto contratos, cofinanciados com recursos do FEDER e do FSE ( 3 ), para produzir anúncios televisivos que promoveram a utilização de fundos europeus. A Comissão considerou que essas adjudicações não se podiam fundamentar no artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18 e, por conseguinte, procedeu à correção financeira correspondente, decisão que a República Checa impugnou no Tribunal Geral.

3.

Por Acórdão de 12 de setembro de 2019 ( 4 ), o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da República Checa, que interpõe agora recurso para o Tribunal de Justiça.

4.

No litígio, opõem‑se duas posições antagónicas: a) segundo a República Checa, qualquer entidade adjudicante pode beneficiar da exclusão controvertida ( 5 ), desde que o objeto dos contratos seja respeitado; b) segundo a Comissão, apenas se excluem os contratos adjudicados por organismos de radiodifusão, o que não se verifica no caso em apreço.

5.

Apesar de haver um interesse inegável em esclarecer qual das duas interpretações deve prevalecer, a importância geral do problema (e da sua solução) já foi ultrapassada, uma vez que, na minha opinião, a nova Diretiva 2014/24/UE ( 6 ) optou pela tese da Comissão ( 7 ).

6.

O artigo 1.o estabelecia:

«Para efeitos do disposto na presente diretiva:

[…]»

7.

O considerando 25 dispunha:

«A adjudicação de contratos públicos para determinados serviços audiovisuais no domínio da radiodifusão deve poder atender a considerações que se revestem de importância cultural e social, que tornam inadequada a aplicação de regras de adjudicação dos contratos. Por este motivo, deve‑se prever uma exceção para os contratos públicos de serviços que visem a compra, o desenvolvimento, a produção ou a coprodução de programas prontos a utilizar e de outros serviços preparatórios, tais como os relativos aos cenários ou às produções artísticas necessárias à realização do programa, bem como os contratos referentes aos tempos de emissão. Todavia, esta exclusão não se aplica ao fornecimento do material técnico necessário à produção, à coprodução e à emissão de tais programas. Por emissão entende‑se a transmissão ou difusão através de qualquer rede eletrónica.»

8.

Nos termos do artigo 16.o:

«A presente diretiva não é aplicável aos contratos públicos de serviços relativos:

[…]

[…]»

9.

O considerando 23 enuncia:

«A adjudicação, por prestadores de serviços de comunicação, de contratos públicos para determinados serviços de comunicação social audiovisuais e radiofónicos deverá poder atender a considerações que se revestem de importância cultural e social e que tornam inadequada a aplicação das regras da contratação pública. Por esse motivo, importa prever uma exceção para os contratos públicos de serviços, adjudicados pelos próprios prestadores de serviços de comunicação, que visem a compra, o desenvolvimento, a produção ou a coprodução de programas prontos a utilizar e de outros serviços preparatórios, tais como os relativos aos cenários ou às produções artísticas necessárias à realização do programa. Deverá também ficar esclarecido que essa exclusão deverá ser aplicada de forma igual aos serviços de comunicação de radiodifusão e aos serviços a pedido (serviços não lineares). Todavia, essa exclusão não deverá aplicar‑se ao fornecimento do material técnico necessário à produção, à coprodução e à emissão de tais programas.»

10.

O artigo 10.o estabelece:

«A presente diretiva não se aplica aos contratos públicos de serviços destinados:

[…]

[…]»

11.

Os antecedentes do litígio encontram‑se nos n.os 1 a 6 do acórdão recorrido e podem resumir‑se do seguinte modo:

12.

A República Checa recorreu da decisão da Comissão para o Tribunal Geral, reiterando a sua interpretação do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18. Foi apoiada pela República da Polónia.

13.

Foi negado provimento ao recurso no acórdão ora recorrido.

14.

O Tribunal Geral sublinhou que a exclusão, que devia ser objeto de uma interpretação restritiva ( 10 ), já constava do artigo 1.o, alínea a), iv), da Diretiva 92/50, interpretado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Bayerischer Rundfunk e o. ( 11 ) em termos que apoiariam a tese da Comissão.

15.

Concretamente, segundo o Tribunal Geral, de acordo com o referido acórdão, a exclusão tem por base a missão de serviço público dos organismos de radiodifusão, e não afeta, assim, as entidades adjudicantes que não cumprem essa missão específica ( 12 ).

16.

Para o Tribunal Geral, esta conclusão não foi posta em causa pelos argumentos da República Checa. Esta, além de considerar o Acórdão Bayerischer Rundfunk irrelevante para este processo, sustentou que, com base em critérios de interpretação literal, sistemática e teleológica, a disposição não permitia limitar o âmbito da exclusão aos organismos de radiodifusão públicos.

17.

No que diz respeito à relevância do Acórdão Bayerischer Rundfunk, o Tribunal Geral entende que, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça, embora se tenha pronunciado sobre outras questões que não a que agora releva, clarificou quais os contratos públicos que estão sujeitos ao direito da União. O esclarecimento do Tribunal de Justiça, no sentido de que a exclusão apenas se aplica aos contratos de uma entidade adjudicante na aceção da Diretiva 92/50, não significa que se aplique a todas as entidades adjudicantes ( 13 ).

18.

Além disso, o Tribunal Geral observa que aquele acórdão reiterou que o artigo 1.o, alínea a), iv), da Diretiva 92/50 era semelhante ao artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18, o que permite aplicar‑lhe a jurisprudência estabelecida em relação ao primeiro ( 14 ).

19.

É certo que, como refere o Tribunal Geral, a expressão «destinados a emissão» não aparecia no artigo 1.o, alínea a), iv), da Diretiva 92/50. Não obstante, resulta da análise dos trabalhos legislativos que esse aditamento responderia à «vontade do legislador de fazer referência expressa aos contratos públicos de serviços adjudicados por organismos de radiodifusão relativos a programas destinados a emissão em qualquer rede de comunicações eletrónicas, incluindo na Internet, o que reflete o espírito da última frase do considerando 25 da diretiva» ( 15 ).

20.

O Tribunal Geral afirma que os serviços objeto dos contratos a que alude a disposição são os mesmos que os referidos na exceção contida na nota n.o 3 do anexo II B da Diretiva 2004/18, na redação dada pelo Regulamento (CE) n.o 213/2008 ( 16 ), que não contem a expressão «destinados a emissão».

21.

Daí resulta que, uma vez que, «por razões de coerência interna da diretiva, deve considerar‑se que a exclusão prevista no artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18 e a exceção que figura na nota n.o 3 do anexo II B da própria diretiva têm o mesmo alcance, a expressão “destinados a emissão” não pode ser interpretada no sentido de ter por objeto alargar o âmbito de aplicação da exclusão controvertida» ( 17 ).

22.

O Tribunal Geral admite que a redação do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18 «não permite, por si só, uma interpretação única da disposição e que existem várias interpretações literais possíveis da mesma» ( 18 ). As diferenças entre as várias versões linguísticas da disposição retiram sentido aos argumentos baseados numa interpretação literal da norma ( 19 ).

23.

No que diz respeito à interpretação sistemática, o Tribunal Geral exclui que o critério assumido pelo legislador ao estabelecer as exceções previstas no artigo 16.o da diretiva seja apenas o do conteúdo do contrato: também são introduzidas limitações subjetivas, como é o caso da exclusão controvertida e da alínea d) ( 20 ).

24.

O Tribunal Geral rejeita o argumento de que a sistemática da disposição impõe que todos os contratos referidos na mesma alínea do artigo 16.o da Diretiva 2004/18 sejam definidos de forma idêntica relativamente ao objeto, entidade adjudicante e prestador de serviços. Assim, as entidades adjudicantes que não são organismos de radiodifusão podem celebrar por ajuste direto contratos relativos a tempos de emissão, ao contrário do que sucede com aqueles ora controvertidos ( 21 ).

25.

Quanto à interpretação teleológica, o Tribunal Geral considera que a exclusão abrange apenas os contratos públicos celebrados por organismos de radiodifusão, uma vez que o seu objetivo não é outro senão o de assegurar especificamente o cumprimento da missão de serviço público desses organismos ( 22 ). Não pode ser aplicada a outros organismos públicos que desempenham outras missões de serviço público no campo cultural ou social ( 23 ).

26.

Sobre este último ponto, o Tribunal Geral considera que essa interpretação não retira efeito útil à disposição em questão, uma vez que não exclui todos os contratos relativos a programas destinados a emissão, mas apenas os que dizem respeito a serviços relacionados com a função específica dos organismos de radiodifusão. A exclusão apenas se aplica em relação a estes últimos contratos, devendo, além disso, ser objeto de uma interpretação restritiva ( 24 ).

27.

Na medida em que a finalidade da exclusão se prende com a missão de serviço público característica dos organismos de radiodifusão, as entidades adjudicantes que não são organismos de radiodifusão não se encontram na mesma situação que estes, o que impossibilita a apreciação da violação do princípio de igualdade de tratamento ( 25 ).

28.

A Diretiva 2014/24, não aplicável ratione temporis, não permitiria outra interpretação da disposição controvertida ( 26 ).

29.

A República Checa interpôs recurso em 26 de novembro de 2019, pedindo a anulação do acórdão recorrido e da decisão da Comissão e a condenação desta nas despesas.

30.

A Comissão pede que seja negado provimento ao recurso e que a República Checa seja condenada nas despesas.

31.

A República Checa invoca um único fundamento de recurso, no qual critica o alegado erro de direito do Tribunal Geral na interpretação do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18.

32.

O fundamento do recurso está dividido em quatro partes, relativos, respetivamente, à génese da disposição controvertida e à sua interpretação literal, teleológica e sistemática ( 27 ).

33.

Como acima referido, o litígio no Tribunal Geral centrou‑se em saber se a exclusão dizia respeito apenas às entidades adjudicantes que são organismos de radiodifusão, tal como propunha a Comissão, ou se, pelo contrário, abrangia quaisquer outras entidades adjudicantes, como defendido pela República Checa.

34.

O objeto da questão controvertida não poderia ser mais claro, nem as posições das partes, apoiadas em fundamentações sólidas, poderiam ser mais divergentes.

35.

O Tribunal de Justiça enfrenta, por isso, um difícil problema de interpretação num contexto normativo demasiado aberto e impreciso — e até contraditório, devido às diferenças entre as várias versões linguísticas — para dar uma resposta inequívoca.

36.

A República Checa alega, em primeiro lugar, que a proposta da Comissão que culminou na Diretiva 92/50 limitava a exclusão à aquisição de programas pelos organismos de radiodifusão. O processo legislativo ampliou esse pressuposto para incluir o desenvolvimento, produção ou coprodução de programas pelos organismos de radiodifusão. Assim, nos termos do artigo 1.o, alínea a), iv), da Diretiva 92/50, o organismo de radiodifusão é o prestador do serviço de desenvolvimento, produção ou coprodução dos programas e não pode ser, consequentemente, a entidade adjudicante, pelo que a exclusão teria sido alargada ( 28 ).

37.

Em segundo lugar, a República Checa sublinha que os trabalhos preparatórios da Diretiva 2004/18 mostram que o legislador quis colocar a ênfase no objeto e na utilização do contrato, e não no sujeito, entidade adjudicante ou no prestador ( 29 ).

38.

Finalmente, a República Checa sustenta que a proposta da Comissão (restringir expressamente a exclusão às entidades adjudicantes que sejam organismos de radiodifusão) também não foi adotada na elaboração da Diretiva 2014/24, uma vez que o artigo 10.o, alínea b), prevê uma exclusão não vinculada à entidade adjudicante. Em suma, para a República Checa, o legislador não só rejeitou, mais uma vez, as tentativas limitadoras da Comissão, como optou por alargar a exclusão ( 30 ).

39.

A Comissão defende que as alterações nas sucessivas versões respondem à necessidade de ter em conta a evolução técnica (extensão da emissão na Internet) e legislativa (implementação da regulamentação europeia para os prestadores de serviços de comunicação), sem que isso tenha conduzido a qualquer alteração substancial do seu conteúdo. Além disso, o conteúdo, em princípio, ajustar‑se‑ia à proposta inicial da Comissão em relação ao círculo de entidades adjudicantes suscetíveis de poderem beneficiar da exclusão ( 31 ).

40.

Nesta parte do fundamento do recurso, a República Checa expõe as suas próprias reflexões sobre o contexto legislativo da disposição, mas não indica quais os números do acórdão recorrido que considera questionáveis. Esta parte do fundamento pode, assim, ser considerada inadmissível, na medida em que não cumpre a exigência de citar com precisão os números do acórdão recorrido que considera viciados por erro de direito. Caso assim não se entenda, analisarei o seu conteúdo.

41.

O antecedente imediato do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18 é o artigo 1.o, alínea b), iv), da Diretiva 92/50, que excluiu da noção de «contratos públicos de serviços» sujeitos a essa diretiva os «contratos de aquisição, desenvolvimento, produção ou coprodução de programas por parte de organismos de radiodifusão e contratos relativos ao tempo de antena».

42.

A proposta inicial da Comissão continha apenas «contratos de aquisição de material de programação», sem mencionar o desenvolvimento, a produção ou a coprodução ( 32 ). O objetivo era que a diretiva fosse aplicável a organismos de radiodifusão quando estas realizassem atividades que «não sejam específicas da radiodifusão» ( 33 ).

43.

Na minha opinião, o aditamento posterior da expressão «desenvolvimento, produção ou coprodução» reforça a ideia de detalhar melhor as atividades específicas da radiodifusão. Tal como a Comissão, entendo que o legislador não alargou a exclusão controvertida do ponto de vista subjetivo, apenas passou a exigir o estatuto de organismo de radiodifusão às entidades adjudicantes que desejassem contratar quer a aquisição de programas quer o seu desenvolvimento, produção ou coprodução.

44.

No que respeita à Diretiva 2004/18, a proposta da Comissão excluía os contratos que tinham por objeto «a aquisição, o desenvolvimento, a produção ou a coprodução de programas por parte de organismos de radiodifusão, ou sejam relativos a tempos de antena» ( 34 ).

45.

A redação, que era praticamente idêntica à do artigo 1.o, alínea a), iv), da Diretiva 92/50, veio a ser retomada na versão final do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18, com o aditamento da expressão «destinados a emissão», a seguir à palavra «programas».

46.

Esse aditamento desencadeou as dificuldades hermenêuticas da disposição. Pode ser lido no sentido de fazer referência aos organismos de radiodifusão (versão alemã) ou, simplesmente, para qualificar os programas cuja aquisição, desenvolvimento, produção ou coprodução são contratados (versão espanhola e, claro, as versões em que o aditamento não foi feito) ( 35 ).

47.

Na minha opinião, a introdução da expressão «destinados a emissão» não se justifica nos termos em que o Tribunal Geral o faz ( 36 ), mas sim na medida em que reflete o considerando 25 da Diretiva 2004/18 quando se refere à conveniência de «prever uma exceção para os contratos públicos de serviços que visem a compra, o desenvolvimento, a produção ou a coprodução de programas prontos a utilizar» ( 37 ).

48.

Entendo que, uma vez que se trata de «serviços audiovisuais no domínio da radiodifusão», como consta do início daquele considerando, os «programas prontos a utilizar» são «programas prontos para emissão», isto é, para cumprir o fim a que estão naturalmente destinados.

49.

A precisão explica‑se porque o considerando exclui os programas e «outros serviços preparatórios, tais como os relativos aos cenários ou às produções artísticas necessárias à realização do programa, bem como os contratos referentes aos tempos de emissão», mas não o «fornecimento do material técnico necessário à produção, à coprodução e à emissão de tais programas».

50.

Trata‑se, portanto, de limitar a exclusão aos próprios programas e às atividades preparatórias, mas não aos materiais indispensáveis para a sua realização.

51.

Em suma, os «programas destinados a emissão por parte de organismos de radiodifusão» do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18 seriam os «programas prontos a utilizar» do considerando 25. O aditamento à proposta original da Comissão deve, portanto, ser interpretado como uma qualificação dos programas de radiodifusão, e não como uma qualificação dos organismos que os transmitem.

52.

De qualquer forma, a análise da génese legislativa da exclusão não fornece resultados conclusivos, embora eu esteja inclinado para a posição da Comissão. Se a minha interpretação do sentido do artigo 1.o, alínea a), iv), da Diretiva 92/50 estiver correta, a expressão «destinados a emissão» referir‑se‑ia mais ao objeto dos contratos excluídos do que aos sujeitos contratantes (sendo estes, em sentido estrito, «organismos de radiodifusão»).

53.

A Diretiva 2014/24 confirmaria, seria posteriormente, esta interpretação. Embora esta não seja aplicável ratione temporis, pode ser útil ter em conta o seu conteúdo, na medida em que constitui a última sequência na evolução da exclusão.

54.

De acordo com a proposta da Comissão, excluíam‑se os contratos que tinham por objeto «aquisição, desenvolvimento, produção ou coprodução de programas destinados a serviços de comunicação audiovisuais, adjudicados por organismos de radiodifusão», bem como os relativos aos contratos de «tempo de antena adjudicados a prestadores de serviços de comunicação audiovisuais» ( 38 ).

55.

A Comissão não considerou essencial aprofundar as razões que justificaram a sua proposta, o que seria injustificável se tivesse pretendido alterar substancialmente o regime de exclusão em vigor por força da Diretiva 2004/18.

56.

De acordo com a norma adotada a final pelo legislador [artigo 10.o, alínea b), da Diretiva 2014/24], esta diretiva não se aplica aos contratos públicos de serviços para «[a] aquisição, desenvolvimento, produção ou coprodução de materiais de programas destinados a serviços de comunicação social audiovisuais ou radiofónicos, adjudicados por prestadores de serviços de comunicação social audiovisuais ou radiofónicos, ou aos contratos de tempo de antena ou de fornecimento de programas adjudicados a prestadores de serviços de comunicação social audiovisuais ou radiofónicos» ( 39 ).

57.

Ao contrário da redação anterior (Diretiva 2004/18), a nova disposição, a meu ver, dissipa as dúvidas acima referidas, uma vez que limita a exclusão aos contratos celebrados por entidades adjudicantes que sejam organismos de comunicação social audiovisual ou radiofónica ( 40 ).

58.

Se o legislador tivesse pensado que, com a nova disposição, introduzia uma mudança radical em relação à anterior, tê‑lo‑ia feito constar do considerando 23 que contêm as razões da exclusão. O facto, porém, é que este considerando praticamente reproduz o conteúdo do considerando da Diretiva 2004/18.

59.

Não obstante, existe uma diferença: enquanto o considerando 25 da Diretiva 2004/18 se referia à conveniência de «prever uma exceção para os contratos […] que visem a compra, o desenvolvimento, a produção ou a coprodução de programas» — sem referir as eventuais entidades adjudicantes —, o considerando 23 da Diretiva 2014/24 menciona «[a] adjudicação, por prestadores de serviços de comunicação, de contratos públicos para determinados serviços de comunicação social audiovisuais e radiofónicos», em conjunto com «importa prever uma exceção para os contratos públicos de serviços, adjudicados pelos próprios prestadores de serviços de comunicação, que visem a compra, o desenvolvimento, a produção ou a coprodução de programas […]» ( 41 ).

60.

Por conseguinte, houve uma alteração da redação que, na minha opinião, não pode ser interpretada como uma alteração do critério, mas antes como uma clarificação do significado que a exclusão já tinha na Diretiva 2004/18.

61.

Em suma, a análise da evolução da exclusão, desde a Diretiva 92/50 para a Diretiva 2014/24, atualmente em vigor, incluindo a Diretiva 2004/18, que é aplicável no presente recurso, permite concluir no sentido da posição defendida pela Comissão, adotada no acórdão recorrido.

62.

Nestes termos, a primeira parte do fundamento do recurso, na qual a República Checa se limita a afirmar que a interpretação do Tribunal Geral é «contrária ao resultado do processo legislativo e à intenção manifesta do legislador» ( 42 ), não pode proceder.

63.

A República Checa alega que «há um vínculo entre a expressão “organismos de radiodifusão” e a expressão “programas destinados a emissão”, na versão alemã, mas apenas nesta», ao contrário do que afirma o Tribunal Geral ( 43 ).

64.

De qualquer forma, a República Checa sustenta que, mesmo que o Tribunal Geral tivesse razão, a exclusão não afetaria apenas os organismos de radiodifusão que têm a qualidade de entidade adjudicante, uma vez que, se quem desenvolve, produz e coproduz os programas for um organismo de radiodifusão, não pode ser a entidade adjudicante do contrato público ( 44 ).

65.

Por fim, a República Checa contesta a interpretação do artigo 10.o, alínea b), da Diretiva 2014/24 adotada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido ( 45 ).

66.

A Comissão alega, em primeiro lugar, que a inserção da expressão «destinados a emissão» tornou a maior parte das versões linguísticas do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18 ambígua do ponto de vista gramatical. As divergências linguísticas justificariam, assim, a relativização da relevância da exegese literal da disposição ( 46 ).

67.

Em segundo lugar, a Comissão rejeita que a exclusão abranja os casos em que um organismo de radiodifusão presta um dos seus serviços característicos e não poderia, portanto, assumir o papel de entidade adjudicante. Para a Comissão, trata‑se de uma alegação infundada que conduziria além do mais a resultados absurdos e contrários ao funcionamento do mercado dos serviços audiovisuais ( 47 ).

68.

Na opinião da Comissão, se o legislador tivesse querido aplicar a exclusão nos termos defendidos pela República Checa, teria sido inútil acrescentar a expressão «pelos organismos de radiodifusão». Acresce que, se a expressão em causa se refere a «programas destinados a emissão», provocaria uma situação ilógica em caso de emissão por Internet: uma entidade adjudicante que não fosse um organismo de radiodifusão poderia atribuir diretamente um contrato para a produção de um programa destinado à emissão por um organismo de radiodifusão (televisão ou rádio), mas não se quisesse produzir um programa idêntico para emissão na internet ( 48 ).

69.

Ao contrário do que acontecia com a primeira parte do fundamento de recurso, a República Checa especifica na segunda parte os números do acórdão recorrido que considera questionáveis. Contudo, como explicarei a seguir, as suas críticas não permitem que o fundamento do recurso proceda, uma vez que a conclusão final a que o Tribunal Geral chegou sobre este ponto está correta.

70.

Não é fácil encontrar uma regra do direito da União que possa variar tão radicalmente de sentido em função da língua em que está escrita.

71.

Quanto à versão espanhola do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18, atendendo à construção sintática da frase, deduz‑se: a) que «[a] aquisição, desenvolvimento, produção ou coprodução de programas destinados a emissão por parte de organismos de radiodifusão e a tempos de antena» definem, no seu todo, o objeto dos contratos excluídos; e b) que também compõe esse objeto«os contratos referentes aos tempos de emissão».

72.

O objeto dos contratos excluídos é, portanto, duplo: por um lado, a aquisição, desenvolvimento e produção ou coprodução de programas destinados a emissão; por outro, o tempo de antena.

73.

Em relação ao sujeito das ações que constituem o objeto dos contratos excluídos, também é duplo: por um lado, organismos de radiodifusão, cuja menção está especificamente relacionada com o conjunto da aquisição, desenvolvimento, produção ou coprodução de programas destinados a emissão; por outro lado, a qualquer outro organismo, mas apenas em relação aos contratos que têm por objeto o tempo de antena.

74.

Por conseguinte, o elemento literal da disposição da versão espanhola milita no sentido da interpretação defendida pela Comissão e seguida pelo Tribunal Geral.

75.

No entanto, a interpretação oposta prevaleceria se nos ativéssemos à versão alemã ( 49 ). Nesta, os organismos de radiodifusão (Rundfunk‑ oder Fernsehanstalten) não aparecem como sujeitos que compram, desenvolvem, produzem ou coproduzem programas destinados à emissão, mas sim como aqueles que difundem esses programas. O objeto dos contratos excluídos é ainda duplo (uma vez que a compra, desenvolvimento, produção ou coprodução de programas é também acompanhada de tempo de emissão), mas o sujeito é único em ambos os casos, uma vez que pode ser qualquer organismo. A exclusão seria definida apenas pelo seu objeto, que é precisamente o que a República Checa defende.

76.

As versões francesa ( 50 ), inglesa ( 51 ), italiana ( 52 ) e portuguesa ( 53 ) estão, na minha opinião, em linha com a versão alemã, ainda que o Tribunal Geral entenda que, em particular, a inglesa e a francesa também possam ser entendidas no sentido defendido pela Comissão ( 54 ).

77.

Acresce que, como assinalou o Tribunal Geral ( 55 ), as versões búlgara e eslovena nem sequer contêm a expressão «destinados a emissão» ( 56 ). Essa omissão aumenta a divergência dos dois enunciados e contribui, se for caso disso, para desvalorizar a utilidade da interpretação literal da disposição ( 57 ).

78.

De facto, a disparidade entre as versões linguísticas é de tal forma radical, que torna infrutífera qualquer tentativa de utilizar o teor literal de uma daquelas versões da norma como parâmetro para descortinar o seu verdadeiro significado ( 58 ).

79.

Assim entendeu, com razão, o Tribunal Geral que não cometeu qualquer erro de direito ao advertir que, atendendo ao caráter equívoco (pode dizer‑se até contraditório) das diferentes versões linguísticas, não se deve privilegiar a sugerida pela República Checa e é preciso recorrer aos demais critérios de interpretação ( 59 ).

80.

A segunda parte do fundamento de recurso deve, portanto, ser julgada improcedente.

81.

A República Checa defende, em primeiro lugar, que o objetivo da exclusão consta do considerando 25 da Diretiva 2004/18, que não menciona os organismos de radiodifusão, como seria exigido se apenas esses organismos pudessem ser entidades adjudicantes ( 60 ).

82.

Em segundo lugar, a República Checa contesta a posição do Tribunal Geral de que a expressão «destinados a emissão» pretende referir expressamente os contratos de serviços celebrados por organismos de radiodifusão em relação a programas destinados a ser transmitidos em qualquer rede de comunicações eletrónicas, incluindo a Internet. Para a República Checa, esse resultado podia alcançar‑se sem necessidade de acrescentar aquela expressão ( 61 ).

83.

Em terceiro lugar, a República Checa salienta que o Tribunal Geral deduziu o objetivo da exclusão a partir de uma interpretação descontextualizada do Acórdão Bayerischer Rundfunk ( 62 ).

84.

A Comissão mantém que, em conformidade com o considerando 25 da Diretiva 2004/18, o objetivo da exclusão é ter em conta certas razões culturais e sociais que tornam inadequada a aplicação das regras de adjudicação de contratos.

85.

No seu entendimento, os organismos de radiodifusão que são entidades adjudicantes, ou seja, os meios de comunicação públicos, prestam um serviço específico de interesse geral cujo desempenho deve obedecer aos princípios da objetividade, independência, imparcialidade e neutralidade. Encontram‑se assim numa posição muito particular, sem comparação com outras entidades adjudicantes que, não sendo organismos de radiodifusão, promovem ou produzem programas numa base mais ou menos ocasional e sem ter forçosamente em consideração (como é o caso dos meios de comunicação públicos) motivos sociais, culturais, políticos, educativos, artísticos ou outros. Para essas entidades adjudicantes, é suficiente a proteção da objetividade e do pluralismo proporcionada pelas normas da contratação pública ( 63 ).

86.

No que respeita à expressão «destinados a emissão», a Comissão alega que o argumento da República Checa contradiz a génese da disposição. Como refere o acórdão recorrido, a sua inclusão obedece à intenção de garantir a segurança jurídica em relação à emissão pela Internet ( 64 ).

87.

Por fim, a Comissão alega que as referências do Tribunal Geral ao Acórdão Bayerischer Rundfunk se inserem no contexto da análise de uma multiplicidade de aspetos, e a decisão não se baseia apenas nesse acórdão. De resto, a Comissão subscreve a interpretação que o Tribunal Geral faz daquele acórdão ( 65 ).

88.

Depois de sublinhar que, seguindo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as exceções ao âmbito da aplicação material do direito da União no domínio dos contratos públicos devem ser interpretadas de forma restritiva ( 66 ), o Tribunal Geral, tomando como base o Acórdão Bayerischer Rundfunk, concluiu que o objetivo da exclusão é garantir o cumprimento da missão de serviço público dos organismos públicos de radiodifusão.

89.

Creio que esta apreciação está na sua essência correta, ainda que (como a República Checa insiste em afirmar) o considerando 25 da Diretiva 2004/18 não se refira expressamente aos organismos de radiodifusão. Quanto ao Acórdão Bayerischer Rundfunk, embora não seja totalmente decisivo para a solução deste recurso, uma vez que foi proferido num contexto distinto, dá indicações para compreender a exclusão, que tratarei mais adiante ( 67 ).

90.

Na medida em que as exceções ao âmbito de aplicação do direito da União devem ser objeto de uma interpretação estrita, parece razoável concluir que as «considerações que se revestem de importância cultural e social» que, segundo o considerando 25 da Diretiva 2004/18, justificam «prever uma exceção» para os contratos públicos que tem por objeto uma determinada atividade, apenas são relevantes em relação aos sujeitos que se caracterizam por exercer a referida atividade de forma principal ou típica.

91.

É verdade que, de lege ferenda, nada impede que a exclusão se aplique, além de organismos de radiodifusão, a outras instituições públicas (entidades adjudicantes) que ocasionalmente procuram obter os serviços de aquisição, desenvolvimento, produção ou coprodução de programas destinados à radiodifusão. Estas instituições públicas podem ter um interesse legítimo em divulgar ou comunicar ao público certos programas que considerem necessários por razões culturais ou sociais.

92.

Não obstante, o imperativo da interpretação em sentido estrito das exceções à aplicação do direito da União torna necessário considerar que a exclusão não tende a favorecer os contratos inerentes a qualquer missão de serviço público, «mas especificamente, [a] missão de serviço público própria dos organismos públicos de radiodifusão» ( 68 ).

93.

Na minha opinião, foi o aspeto subjetivo, e não o objetivo, que prevaleceu na escolha do objetivo da exclusão. Foi considerado «inadequado» aplicar as regras comuns da Diretiva 2004/18 aos contratos mais típicos das entidades adjudicantes que operam habitualmente no domínio da radiodifusão, dando‑lhes uma maior flexibilidade no mesmo domínio.

94.

Este objetivo, creio, não se estende ao resto das entidades públicas, que com menos frequência têm de celebrar contratos de prestação de serviços para adquirir (ou desenvolver, produzir e coproduzir) programas audiovisuais para radiodifusão. Não existem, em relação a estas, as mesmas razões de inadequação para as excluir do regime da Diretiva 2004/18.

95.

De resto, e como alega a Comissão ( 69 ), para a maioria das instituições públicas existe sempre a possibilidade oferecida pelo artigo 31.o, n.o 1, alínea b), da própria Diretiva 2004/18: podem recorrer à adjudicação por procedimento por negociação, sem publicação prévia de anúncio de concurso, «[q]uando, por motivos técnicos, artísticos ou atinentes à proteção de direitos de exclusividade, o contrato só possa ser executado por um operador económico determinado».

96.

A República Checa também sustenta que, mesmo admitindo a interpretação assumida pelo Tribunal Geral, não há justificação para a exclusão não incluir igualmente os casos em que os organismos de radiodifusão não são entidades adjudicantes, mas sim prestadores de programas destinados a emissão.

97.

A este respeito, estou de acordo com a Comissão, que defende que a possibilidade de os organismos de radiodifusão assumirem o papel de prestadores não afeta a conclusão de que, no tocante às entidades adjudicantes, a exclusão apenas se aplica aos organismos de radiodifusão e não a qualquer outra entidade adjudicante ( 70 ), sendo esta a questão debatida neste recurso.

98.

Nestes termos, entendo que a interpretação teleológica da exclusão defendida pelo Tribunal Geral não contém qualquer erro de direito. A terceira parte do fundamento de recurso deve, portanto, ser julgada improcedente.

99.

De acordo com a República Checa, a inexatidão da interpretação do Tribunal Geral é demonstrada pelo facto de a disposição também prever uma exclusão para contratos relativos ao tempo de antena: em relação a esses contratos, «não há dúvida de que o organismo de radiodifusão não tem de ser uma entidade adjudicante, mas sim o prestador do serviço típico, ou seja, do seu próprio tempo de antena» ( 71 ).

100.

Portanto, o objetivo do artigo 16.o, alínea b), Diretiva 2004/18, no seu todo, não pode ser limitado aos organismos de radiodifusão que são entidades adjudicantes, uma vez que pelo menos parte da disposição não permite tal restrição. Esta circunstância confirmaria que «a atividade dos organismos de radiodifusão deve estar também coberta pela exclusão quando um organismo de radiodifusão presta ele próprio uma prestação típica e, no contexto de um concurso, não tem a condição de entidade adjudicante, mas sim a de candidato» ( 72 ).

101.

A Comissão responde que os argumentos da República Checa devem ser rejeitados pelas razões expostas no acórdão recorrido. Nota ainda que o recurso da República Checa não questiona o sentido da nota n.o 3 do anexo II B da Diretiva 2004/18, que apoiaria o ponto de vista do Tribunal Geral ( 73 ).

102.

Para a Comissão, o contexto normativo geral confirma esta tese. A Diretiva 2004/17/CE ( 74 ) não prevê a exclusão, embora as entidades adjudicantes dos setores abrangidos por essa diretiva possam também estar interessadas em celebrar contratos para a produção de programas: por exemplo, são comuns os anúncios publicitários de sociedades públicas ou semipúblicas para promoção de produtos e serviços energéticos ( 75 ).

103.

Como na primeira parte do fundamento único de recurso, a República Checa não cita com precisão os números do acórdão recorrido que, no seu entender, padecem de um erro de direito. Além disso, apenas faz referência ao n.o 61 desse acórdão para afirmar que o Tribunal Geral não contesta uma determinada apreciação.

104.

Caso o Tribunal de Justiça não considere inadmissível esta última parte do fundamento do recurso pelo referido vício, analisarei o seu conteúdo com uma abordagem dupla: a) relativamente à imputação de que o acórdão recorrido adotou uma interpretação incompatível com o artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18; e b) relativamente à interpretação da exclusão no conjunto da Diretiva 2004/18.

105.

Segundo o Tribunal Geral (n.o 61 do acórdão recorrido), nada obsta a que os diferentes contratos referidos em cada uma das diferentes alíneas do artigo 16.o da Diretiva 2004/18 se definam pela sua relação com o objeto, entidade adjudicante e prestador de serviços.

106.

No mesmo sentido, o Tribunal Geral explica (n.o 59 do acórdão recorrido) que também é o caso do conjunto das alíneas da disposição, uma vez que uns contratos se definem apenas pelo seu objeto ( 76 ), outros pelo seu prestador de serviços ( 77 ), e outros tanto pelo seu objeto como pela referência a condições inerentes à entidade adjudicante ( 78 ).

107.

A meu ver, a resposta do Tribunal Geral é correta e qualquer indício de incoerência fica esclarecido na estrutura normativa do artigo 16.o da Diretiva 2004/18, em geral, e na alínea b), em particular.

108.

Situação diferente é, nesta sistemática, a exclusão não incluir os casos em que os organismos de radiodifusão não participam como entidades adjudicantes, mas sim como «candidatos». Este é, aliás, o cerne da imputação da República Checa quando denuncia os prejuízos que resultam da solução do Tribunal Geral do ponto de vista da interpretação sistemática ( 79 ).

109.

A meu ver, porém, essa objeção está sobretudo relacionada com a teleologia da interpretação seguida pelo Tribunal Geral, que já analisei.

110.

No que aqui interessa, considero que o acórdão recorrido não prejudica o sistema ad intra do artigo 16.o da Diretiva 2004/18, ou seja, a sua coerência interna. Vou, portanto, analisar se a sua solução também está em conformidade com a diretiva no seu todo.

111.

A exegese do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18 não pode ser dissociada do seu restante teor normativo. Em concreto, há que ter em conta:

112.

A expressão «destinados a emissão» não consta dessa nota, pelo que a sua leitura evoca o sentido do artigo 1.o, alínea a), iv), da Diretiva 92/50. O alcance da exclusão é, portanto, limitado aos contratos adjudicados por organismos de radiodifusão, como a Comissão sustenta e o Tribunal Geral aceitou.

113.

Se, devido às discrepâncias insuperáveis entre as várias versões linguísticas do artigo 16.o, alínea b), da Diretiva 2004/18, a sua redação literal tiver de ser relativizada para determinar o âmbito da exclusão, o considerando 25 e a nota n.o 3 do anexo II B devem ser interpretados de forma coerente.

114.

Na minha opinião, a nota (cujo valor normativo é idêntico ao do resto da Diretiva 2004/18) não oferece margem para dúvidas: apenas se excluem os contratos adjudicados por organismos de radiodifusão. Será a nota inconciliável com o considerando 25 ou é possível encontrar uma solução harmoniosa entre ambos? Se assim fosse, a interpretação sistemática dos dois levaria a abraçar o significado partilhado por ambos.

115.

A República Checa está certa ao sustentar que o considerando 25 da Diretiva 2004/18 coloca uma ênfase substancial no objeto dos contratos excluídos, e não no sujeito. Contudo, como já sublinhei ( 80 ), esse objeto refere‑se a atividades que são características e próprias dos organismos de radiodifusão. Assim, o considerando 25 limitaria o âmbito da exclusão a esses organismos em particular.

116.

Esse foi o entendimento do Tribunal Geral no n.o 39 do acórdão recorrido, baseado no Acórdão Bayerischer Rundfunk.

117.

Embora esse acórdão não tenha tratado a interpretação da exclusão agora em questão ( 81 ), abordou o alcance da exclusão do artigo 1.o, alínea a), iv), da Diretiva 92/50. E concluiu que a referida diretiva não se aplicava «aos contratos públicos que tenham por objeto os serviços relativos à função própria dos organismos de radiodifusão, a saber, a criação e a realização de programas, por motivos de ordem cultural e social evocados no décimo primeiro considerando da Diretiva 92/50 e, de forma mais explícita, no vigésimo quinto considerando da Diretiva 2004/18, que tornam essa aplicação desadequada» ( 82 ).

118.

Para o Tribunal de Justiça, essa exclusão destina‑se a garantir o «cumprimento da missão de serviço público dos organismos de radiodifusão públicos com toda a independência e imparcialidade» ( 83 ). O legislador teve, portanto, em conta as funções que são próprias desses órgãos como critério para delimitar o âmbito da exclusão.

119.

Esta interpretação do considerando 25 da Diretiva 2004/18 permite tornar o seu conteúdo coerente com o da nota n.o 3 do anexo II B e com o das versões linguísticas que limitam o âmbito da exclusão em função do sujeito do contrato e não do seu objeto.

120.

Naturalmente, em abstrato e considerada isoladamente, a interpretação do considerando 25 defendida pela República Checa também poderia ser defendida. Contudo, o argumento apresentado pela Comissão e assumido pelo Tribunal Geral é o que melhor evita a contradição entre esse considerando e a nota n.o 3 do anexo II B. Do ponto de vista da interpretação sistemática da Diretiva 2004/18, é, pois, conveniente julgar improcedente a quarta parte do fundamento único de recurso e, por conseguinte, o recurso na sua totalidade.

121.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo regulamento, proponho ao Tribunal de Justiça que a República Checa seja condenada nas despesas.

122.

Pelo exposto, sugiro que o Tribunal de Justiça decida: