Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-856/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)

9 de julho de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Transportes — Serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros — Regulamento (CE) n.° 1370/2007 — Artigo 5.°, n.os 1 e 2 — Adjudicação por ajuste direto de um contrato de serviço público de transporte de passageiros a um operador interno — Requisitos — Regime aplicável — Diretiva 2014/23/UE — Adjudicação de contratos de concessão — Artigo 5.°, ponto 1 — Conceito de “concessão de serviços” — Transferência de um risco de exploração — Diretiva 2014/24/UE — Adjudicação de contratos públicos — Artigo 12.° — Conceito de “controlo análogo ao que uma entidade adjudicante exerce sobre os seus próprios serviços” — Legislação nacional que limita a adjudicação por ajuste direto de contratos de serviço público a um operador interno — Compatibilidade com o direito da União »

No processo C‑856/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), por Decisão de 10 de dezembro de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 11 de dezembro de 2024, no processo

Sad Trasporto Locale SpA

contra

Provincia autonoma di Bolzano,

sendo intervenientes:

Società Autobus Servizi d’Area (SASA) SpA — AG,

Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (ACP),

Strutture Trasporto Alto Adige (STA) — SpA,

LiBUS — Consorzio dei concessionari di linea della Provincia autonoma di Bolzano,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),

composto por: O. Spineanu‑Matei, presidente de secção, S. Rodin e N. Piçarra (relator), juízes,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de Sad Trasporto Locale SpA, por G. A. Giuffrè e G. Greco, avvocati,

– em representação de la Provincia autonoma di Bolzano, por P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker e A. Roilo, avvocati,

– em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino, na qualidade de agente, assistido por A. Lipari e P. Palmieri, avvocati dello Stato,

– em representação do Governo Checo, por J. Vláčil, M. Smolek e L. Halajová, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por P. A. Messina, K. Walkerová e G. Wils, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 5.°, n.os 1 e 2, do Regulamento (CE) n.° 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1191/69 e (CEE) n.° 1107/70 do Conselho (JO 2007, L 315, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2016/2338 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016 (JO 2016, L 354, p. 22) (a seguir «Regulamento n.° 1370/2007»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Sad Trasporto Locale SpA, uma sociedade de direito italiano (a seguir «SAD»), à Provincia autonoma di Bolzano (Província Autónoma de Bolzano, Itália) (a seguir «autoridade competente») no que diz respeito à legalidade da adjudicação por ajuste direto a um operador interno desta última, nomeadamente, a Società Autobus Servizi D’Area (SASA) SpA — AG, de um contrato de serviço público de transporte de passageiros por autocarro.

Quadro jurídico

Direito da União

Regulamento n.° 1370/2007

3 Os considerandos 6 e 18 do Regulamento n.° 1370/2007 têm a seguinte redação:

«(6) Muitos Estados‑Membros estabeleceram disposições legislativas que preveem a atribuição de direitos exclusivos e a adjudicação de contratos de serviço público pelo menos em parte do seu mercado de transportes públicos, com base em procedimentos de adjudicação transparentes, equitativos e concorrenciais. Em resultado disso, as transações entre os Estados‑Membros desenvolveram‑se significativamente e vários operadores de serviços públicos prestam atualmente serviços públicos de transporte de passageiros em mais de um Estado‑Membro. [...]

[...]

(18) Sem prejuízo das disposições pertinentes do direito interno, qualquer autoridade local ou, na sua ausência, qualquer autoridade nacional pode decidir prestar ela próprios serviços públicos de transporte de passageiros no seu território ou confiá‑los a um operador interno sem os submeter a concurso. Esta possibilidade de autoprestação deverá, todavia, ser enquadrada de forma rigorosa, a fim de garantir condições de concorrência equitativas. [...]»

4 Nos termos do artigo 2.° deste regulamento, sob a epígrafe «Definições»:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

h) “adjudicação por ajuste direto”, a adjudicação de um contrato de serviço público a um determinado operador de serviços públicos sem qualquer processo prévio de concurso;

i) “Contrato de serviço público”, um ou vários atos juridicamente vinculativos que estabeleçam o acordo entre uma autoridade competente e um operador de serviço público para confiar a este último a gestão e a exploração dos serviços públicos de transporte de passageiros sujeitos às obrigações de serviço público. Nos termos da legislação dos Estados‑Membros, o contrato pode consistir igualmente numa decisão aprovada pela autoridade competente:

– sob a forma de um ato individual de tipo legislativo ou regulamentar, ou

– que inclua as condições em que a autoridade competente presta ela própria os serviços ou confia a sua prestação a um operador interno;

j) “operador interno”, uma entidade juridicamente distinta, sobre a qual a autoridade competente a nível local ou, em caso de agrupamento de autoridades, pelo menos uma autoridade competente a nível local, exerce um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços;

[…]»

5 O artigo 5.° do referido regulamento, com a epígrafe «Adjudicação de contratos de serviço público», prevê:

«1. Os contratos de serviço público devem ser adjudicados de acordo com as regras estabelecidas no presente regulamento. No entanto, os contratos de serviços ou os contratos públicos de serviços, tal como definidos nas [Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243),] ou [Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65)], para o transporte público de passageiros por autocarro ou elétrico, devem ser adjudicados nos termos dessas diretivas na medida em que tais contratos não assumam a forma de contratos de concessão de serviços, tal como definidos nessas diretivas. Sempre que os contratos devam ser adjudicados nos termos das Diretivas [2014/25] ou [2014/24], não se aplica o disposto nos n.os 2 a 6 do presente artigo.

2. Salvo proibição prevista pelo direito nacional, qualquer autoridade competente a nível local, quer se trate de uma autoridade singular ou de um agrupamento de autoridades fornecedoras de serviços públicos integrados de transporte de passageiros, pode decidir prestar ela própria serviços de transporte público de passageiros ou adjudicar por ajuste direto contratos de serviço público a uma entidade juridicamente distinta sobre a qual a autoridade competente a nível local, ou caso se trate de um agrupamento de autoridades, pelo menos uma autoridade competente a nível local, exerça um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços.

[...]

3. As autoridades competentes que recorram a terceiros que não sejam operadores internos devem adjudicar os contratos de serviço público por concurso, exceto nos casos previstos nos n.os 3‑A, 4, 4‑A, 4‑B, 5 e 6. O concurso deve ser aberto a todos os operadores, deve ser imparcial e deve respeitar os princípios de transparência e de não discriminação. [...]»

Diretiva 2014/23/UE

6 O artigo 5.°, ponto 1, da Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão (JO 2014, L 94, p. 1), estabelece a seguinte definição:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

1) “Concessões”, a concessão de obras públicas ou serviços, tal como definidas nas alíneas a) e b):

a) “concessão de obras”, um contrato a título oneroso celebrado por escrito, mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a execução de obras a um ou mais operadores económicos, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração da obra que constitui o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento;

b) “concessão de serviços”, um contrato a título oneroso celebrado por escrito, mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a prestação e a gestão de serviços distintos da execução de obras referida na alínea a) a um ou mais operadores económicos, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração dos serviços que constituem o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento.

A adjudicação de uma concessão de obras ou de serviços envolve a transferência para o concessionário de um risco de exploração dessas obras ou serviços que se traduz num risco ligado à procura ou à oferta, ou a ambos. Considera‑se que o concessionário assume o risco de exploração quando, em condições normais de exploração, não há garantia de que recupere os investimentos efetuados ou as despesas suportadas no âmbito da exploração das obras ou dos serviços que são objeto da concessão. A parte do risco transferido para o concessionário envolve uma exposição real à imprevisibilidade do mercado, o que implica que quaisquer perdas potenciais incorridas pelo concessionário não sejam meramente nominais ou insignificantes».

Diretiva 2014/24

7 O artigo 12.°, da Diretiva 2014/24, que tem por epígrafe «Contratos públicos entre entidades no setor público», dispõe, no seu n.° 3:

«Uma autoridade adjudicante que não exerce controlo sobre uma pessoa coletiva de direito público ou privado na aceção do n.° 1 pode, no entanto, adjudicar um contrato público sem aplicar a presente diretiva a essa pessoa coletiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:

a) A autoridade adjudicante, conjuntamente com outras autoridades adjudicantes, exerce sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços;

b) Mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva em causa são realizadas no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam ou por outras pessoas coletivas controladas pelas mesmas autoridades adjudicantes;

c) Não há participação direta de capital privado na pessoa coletiva controlada, com exceção das formas de participação de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas pelas disposições legislativas nacionais, em conformidade com os Tratados, e que não exercem influência decisiva na pessoa coletiva controlada.

[...]»

Direito italiano

8 O decreto legislativo n. 50 — Codice dei contratti pubblici (Decreto Legislativo n.° 50, que aprova o Código dos Contratos Públicos), de 18 de abril de 2016 (GURI n.° 91, de 19 de abril de 2016 — suplemento ordinário n.° 10), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «CCP»), prevê, no seu artigo 18.°, n.° 1, alínea a):

«As disposições do presente código não são aplicáveis [...] às concessões de serviços de transporte público de passageiros, na aceção do [Regulamento n.° 1370/2007].»

9 O artigo 192.°, n.° 2, do CCP dispõe:

«Para efeitos de adjudicação direta a um operador interno (in house) de um contrato que tenha por objeto serviços disponíveis no mercado em regime de concorrência, as autoridades adjudicantes devem efetuar previamente uma apreciação da adequação económica da proposta desse operador, tendo em conta o objeto e o valor da prestação, expondo, na fundamentação do processo de adjudicação, as razões para não recorrer ao mercado bem como os benefícios que resultam para a comunidade da forma de gestão escolhida, por referência, igualmente, aos objetivos de universalidade e de natureza social, de eficiência, de economia e de qualidade do serviço, bem como de otimização da utilização de recursos públicos.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

10 Por Deliberação de 27 de outubro de 2020, a autoridade competente aprovou a adjudicação dos serviços de transporte público local por autocarro segundo um modelo misto, recorrendo a um procedimento de contratação pública e a uma adjudicação por ajuste direto à SASA, o seu operador interno, no que diz respeito à rede de transporte de passageiros qualificada como «ecossustentável» do ponto de vista ambiental.

11 A SAD impugnou essa adjudicação no Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (Tribunal Administrativo Regional do Trentino Alto‑Ádige, Secção Autónoma de Bolzano, Itália), alegando que, nas circunstâncias do litígio no processo principal, a autoridade competente não podia invocar o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007. De acordo com a SAD, a relação jurídica entre a autoridade competente e a SASA, o seu operador interno, não podia ser qualificada como uma concessão, uma vez que não se verificava a transferência para esse operador do «risco de exploração». Além disso, uma vez que essa adjudicação por ajuste direto não estava abrangida por esse regulamento, a autoridade competente estava obrigada a respeitar o dever de fundamentação reforçado previsto no artigo 192.°, n.° 2, do CCP, que lhe impõe, nomeadamente, demonstrar a existência de uma falha do mercado que justifique o recurso a uma adjudicação por ajuste direto a um operador interno.

12 O Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (Tribunal Administrativo Regional do Trentino Alto‑Ádige, Secção Autónoma de Bolzano) julgou a ação improcedente, declarando que o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007 era aplicável a uma adjudicação por ajuste direto a um operador interno, como a que está em causa no processo principal, e rejeitou a alegação da SAD segundo a qual esta disposição só permitia essa adjudicação na condição de que fosse transferido para esse operador «um risco de exploração». Em todo o caso, segundo esse órgão jurisdicional, esse risco foi efetivamente transferido para a SASA nas circunstâncias do litígio no processo principal.

13 Por outro lado, o referido órgão jurisdicional declarou que o artigo 192.°, n.° 2, do CCP não se aplicava, por força do direito da União, ao setor do transporte público local de passageiros.

14 A SAD interpôs recurso dessa sentença para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), que é o órgão jurisdicional de reenvio, reiterando que o contrato de serviço público de transporte de passageiros adjudicado por ajuste direto à SASA não podia ser qualificado de «contrato de concessão» por não existir transferência de um risco de exploração para esta última e, por conseguinte, que a adjudicação desse contrato não era regulada pelo artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007. Nestas circunstâncias, o dever de fundamentação reforçado previsto no artigo 192.°, n.° 2, do CCP seria aplicável à adjudicação por ajuste direto em causa no processo principal, em conformidade com o artigo 18.°, n.° 1, alínea a), do CCP, do qual resulta que este se aplica às concessões de serviços públicos de transporte de passageiros que não são abrangidas por esse regulamento.

15 Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007 se aplica indistintamente a todas as adjudicações por ajuste concedidas a um operador interno ou, como alega a SAD, apenas às adjudicações por ajuste direto que impliquem a transferência do risco de exploração para o operador interno. A SAD especifica que a resposta que o Tribunal de Justiça dará a esta questão lhe permitirá determinar se a adjudicação por ajuste direto em causa no processo principal, que foi decidida pela autoridade competente sem adotar previamente um ato formal de concessão destinado expressamente a transferir o risco de exploração para a SASA, o seu operador interno, está ou não abrangida por este artigo 5.°, n.° 2.

16 Esse órgão jurisdicional reconhece que o n.° 1 desse artigo 5.° estabelece uma distinção entre, por um lado, a adjudicação de «contratos de concessão de serviços», sujeita às disposições dos n.os 2 a 6 do referido artigo 5.°, e, por outro, a adjudicação dos «contratos de serviços» ou dos «contratos públicos de serviços», regulada pelas disposições das Diretivas 2014/24 e 2014/25. No entanto, uma vez que tanto os contratos de concessão de serviços como os contratos de serviços implicam, por natureza, uma troca de compromissos entre partes distintas nos planos substancial e formal, o referido órgão jurisdicional tem dúvidas de que um contrato público ou de concessão, em sentido estrito, seja concebível no caso de uma adjudicação por ajuste direto a um operador interno. Em seu entender, esse operador continua a ser uma simples unidade organizacional da autoridade competente, a qual acaba por suportar as consequências económicas de uma má gestão do referido operador.

17 O mesmo órgão jurisdicional conclui que a distinção entre concessões de serviços e contratos de serviços, conforme estabelecida no artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1370/2007, pode aplicar‑se às adjudicações a um operador substancial e formalmente distinto da autoridade competente, mas não às adjudicações a um operador interno.

18 Ainda segundo o órgão jurisdicional de reenvio, é devido a estas diferenças significativas entre a adjudicação a um operador externo e a adjudicação por ajuste direto a um operador interno, «diferenças também percetíveis no que respeita à natureza da relação estabelecida entre as partes», que se coloca a questão de saber se todos os contratos de serviço público de transporte de passageiros adjudicados por ajuste direto a um operador interno estão sujeitos às disposições do artigo 5.°, n.° 2, desse regulamento, questão à qual o órgão jurisdicional de reenvio tende a responder afirmativamente.

19 Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a possibilidade de aplicar o artigo 192.°, n.° 2, do CCP no litígio no processo principal. De acordo com as suas alegações, esta disposição prevê um dever de fundamentação reforçado, ao subordinar a adjudicação por ajuste direto de um contrato de serviço público a um operador interno a dois requisitos cumulativos, o primeiro impondo à autoridade competente a prova da existência de uma falha do mercado que a adjudicação prevista permitiria sanar, e a segunda exigindo que essa autoridade demonstre a existência de benefícios para a comunidade resultantes especificamente dessa adjudicação por ajuste direto. Esse órgão jurisdicional acrescenta que a referida disposição tem por finalidade lutar contra o recurso abusivo à adjudicação por ajuste direto pelas autoridades públicas e que, segundo o direito nacional, o recurso à contratação pública constitui o princípio enquanto que a adjudicação por ajuste direto, a exceção.

20 O referido órgão jurisdicional acrescenta que o litígio no processo principal suscita a questão específica da compatibilidade do artigo 192.°, n.° 2, do CCP com o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007. O órgão jurisdicional interroga‑se sobre se esta última disposição, na parte em que autoriza a adjudicação por ajuste direto a um operador interno «salvo proibição pelo direito nacional», apenas permite a este último proibir o recurso a essa adjudicação, ou se também o autoriza a limitar a possibilidade de recorrer à mesma.

21 O mesmo órgão jurisdicional salienta que uma incompatibilidade do artigo 192.°, n.° 2, do CCP com o direito da União exclui, à partida, a aplicabilidade desta disposição às adjudicações reguladas pelo Regulamento n.° 1370/2007. Caso contrário, compete ao juiz nacional verificar se a referida disposição foi respeitada nas circunstâncias do litígio no processo principal.

22 Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. Deve o artigo 5.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1370/2007 ser interpretado no sentido de que as disposições do artigo 5.°, n.° 2, relativas à adjudicação por ajuste direto de um contrato de serviço público de transporte de passageiros a uma sociedade in house exigem uma análise da existência de uma transferência do risco de exploração para o operador interno adjudicatário e não são aplicáveis se essa transferência do risco não se verificar, ou deve, ao invés, ser interpretado no sentido de que a referida norma prescinde totalmente da análise da transferência do risco de exploração pelo facto de a sociedade in house — sujeita ao requisito de controlo análogo — não ter autonomia relativamente à Administração?

2. O direito [da União Europeia] e, nomeadamente, o artigo 5.°, n.° 2, [do] Regulamento [n.° 1370/2007], no que respeita à adjudicação por ajuste direto de um contrato de serviço público de transporte de passageiros a um operador interno, na parte em que prevê que esta adjudicação é possível “salvo se o direito nacional o proibir”, opõe‑se a uma legislação nacional como a prevista no artigo 192.°, n.° 2, [do CCP], que, embora não proíba totalmente o recurso à contratação in house, o admite, mas com limitações, e, em particular, apenas permite que a Administração recorra a este modelo de adjudicação se se verificar uma situação de falha do mercado e não apenas com base numa avaliação da conveniência económico‑administrativa?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

23 Por meio da sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 5.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1370/2007 deve ser interpretado no sentido de que, para que uma autoridade competente possa decidir adjudicar por ajuste direto um contrato de serviço público de transporte de passageiros por autocarro a um operador interno, na aceção do artigo 2.°, alínea j), deste regulamento, essa adjudicação deve implicar a transferência do risco de exploração para esse operador.

24 Em primeiro lugar, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento n.° 1370/2007, a adjudicação de contratos de serviço público, na aceção do artigo 2.°, alínea i), deste regulamento, é, em princípio, regulada pelo referido regulamento.

25 No entanto, em derrogação a este princípio, o segundo período deste n.° 1 prevê que, quando, por um lado, um contrato tenha por objeto serviços públicos de transporte de passageiros por autocarro ou elétrico e, por outro, esse contrato não assuma a forma de um contrato de concessão de serviços, a sua adjudicação deve ser efetuada em conformidade com as regras gerais de adjudicação dos contratos públicos estabelecidas nas Diretivas 2014/24 e 2014/25 (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de março de 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker e Rhenus Veniro, C‑266/17 e C‑267/17, EU:C:2019:241, n.° 81; de 8 de maio de 2019, Rhenus Veniro, C‑253/18, EU:C:2019:386, n.° 29; e de 13 de fevereiro de 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, n.° 40).

26 Quando estes dois requisitos estiverem preenchidos, o terceiro período do referido n.° 1 prevê que as regras especiais de atribuição referidas nos n.os 2 a 6, do artigo 5.°, do Regulamento n.° 1370/2007, não se aplicam, enquanto as restantes disposições desse regulamento continuam a ser aplicáveis (v., neste sentido, Acórdão de 27 de outubro de 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, n.° 41).

27 Assim, decorre do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1370/2007 que os contratos de serviço público de transporte de passageiros por autocarro ou elétrico que assumam a forma de contratos de concessão de serviços referidos nesta disposição são adjudicados em conformidade com as regras estabelecidas nesse regulamento, nomeadamente o seu artigo 5.°, n.° 2. Esta disposição permite, salvo proibição prevista no direito nacional, a qualquer autoridade local competente adjudicar por ajuste direto contratos de serviço público, na aceção do artigo 2.°, alínea h), do referido regulamento, a uma entidade juridicamente distinta sobre a qual essa autoridade exerce um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços, ou seja, a um operador interno, na aceção do artigo 2.°, alínea j), do mesmo regulamento, na falta de qualquer concurso prévio.

28 Esta diferença de regime explica‑se pelo facto de os contratos de serviço público de transporte de passageiros por autocarro ou elétrico, que não assumam a forma de contratos de concessão de serviços, já estavam sujeitos, antes da adoção do Regulamento n.° 1370/2007, às regras gerais de adjudicação dos contratos públicos previstas na Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO 2004, L 134, p. 1), e pela Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO 2004, L 134, p. 114). Nestas circunstâncias, não se vislumbrou a necessidade de nova regulamentação para as adjudicações de tais contratos (v., neste sentido, os Acórdãos de 21 de março de 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker e Rhenus Veniro, C‑266/17 e C‑267/17, EU:C:2019:241, n.° 73, e de 13 de fevereiro de 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, n.° 41).

29 Em segundo lugar, a definição do conceito de «contratos de concessão de serviços», para a qual remete o artigo 5.°, n.° 1, segundo período, do Regulamento n.° 1370/2007, resulta do artigo 5.°, ponto 1, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/23. Nos termos desta última disposição, o conceito de «concessão de serviços» refere‑se a um contrato a título oneroso mediante o qual uma autoridade adjudicante confia a prestação e a gestão de serviços a um operador económico, consistindo a contrapartida no direito de exploração dos serviços em causa, eventualmente acompanhado de um pagamento.

30 Nos termos do artigo 5.°, ponto 1, segundo parágrafo, dessa diretiva, a adjudicação de uma concessão de serviços envolve a transferência para o concessionário de um risco de exploração que se traduz num risco ligado à procura ou à oferta, ou a ambos, o que implica uma incerteza quanto à possibilidade de recuperar os investimentos efetuados ou as despesas suportadas no âmbito da exploração dos serviços.

31 Daqui resulta que um contrato público de serviços se distingue de uma concessão de serviços em razão da natureza da contrapartida atribuída ao adjudicatário do contrato pelos serviços que presta. A contrapartida do adjudicatário de um contrato público consiste num preço pago pela autoridade adjudicante, enquanto a contrapartida do concessionário consiste no direito de explorar o serviço objeto da concessão, podendo esse direito ser, eventualmente, acompanhado de um pagamento. A adjudicação de uma concessão implica, por conseguinte, a transferência para o concessionário do risco de exploração (Acórdão de 1 de agosto de 2022, Roma Multiservizi e Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, n.° 61; v., também, neste sentido, Acórdão de 10 de novembro de 2022, SHARENGO, C‑486/21, EU:C:2022:868, n.° 60).

32 Nem o artigo 5.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1370/2007 nem o artigo 5.°, ponto 1, da Diretiva 2014/23 se prestam a uma interpretação que ignore a análise da transferência do risco de exploração, com o fundamento de que o operador interno não poderia ser distinguido da autoridade competente, o que, consequentemente, excluiria essa transferência do risco e impediria a celebração de um «contrato de concessão de serviços», na aceção destas disposições combinadas.

33 Com efeito, embora, nos termos da definição estabelecida no artigo 2.°, alínea j), do Regulamento n.° 1370/2007, lido em conjugação com o artigo 5.°, n.° 2, deste regulamento, a autoridade competente exerça sobre o operador interno um «controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços», não é menos verdade que esse operador constitui uma «entidade juridicamente distinta». Ora, a transferência de um risco de exploração continua a ser possível entre duas entidades jurídicas distintas, não obstante a existência do controlo de uma sobre a outra. Assim, a adjudicação por ajuste direto de uma concessão de serviços a um operador interno conduz à transferência efetiva do risco de exploração sempre que esse operador não tenha a certeza quanto à possibilidade de recuperar os investimentos efetuados ou as despesas suportadas na exploração dos serviços, como indicado no n.° 30 do presente acórdão.

34 Tendo em conta os fundamentos precedentes, importa responder à primeira questão que o artigo 5.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1370/2007 deve ser interpretado no sentido de que, para que uma autoridade competente possa decidir adjudicar por ajuste direto um contrato de serviço público de transporte de passageiros por autocarro a um operador interno, na aceção do artigo 2.°, alínea j), deste regulamento, essa adjudicação deve implicar a transferência do risco de exploração para esse operador.

Quanto à segunda questão

Quanto à admissibilidade

35 O Governo Italiano manifestou dúvidas quanto à admissibilidade da segunda questão, alegando que o órgão jurisdicional de reenvio não verificou se o artigo 192.°, n.° 2, do CCP era aplicável às circunstâncias do litígio no processo principal, o que tornaria hipotética a questão da incompatibilidade desta disposição com o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007.

36 Resulta do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional de reenvio submeteu esta questão devido às suas dúvidas quanto à compatibilidade do dever de fundamentação reforçado, previsto no artigo 192.°, n.° 2, do CCP, com o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007, uma vez que esta obrigação restringe a possibilidade de recorrer às adjudicações por ajuste direto a um operador interno sem, no entanto, o proibir totalmente.

37 De acordo com jurisprudência constante, as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só se pode recusar pronunciar sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdãos de 13 de julho de 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, n.° 20, e de 29 de abril de 2025, Prezydent Miasta Mielca, C‑453/23, EU:C:2025:285, n.° 26).

38 No caso em apreço, não se exclui que o órgão jurisdicional de reenvio deva aplicar o dever de fundamentação reforçado previsto no artigo 192.°, n.° 2, do CCP no litígio no processo principal, se resultar da resposta do Tribunal de Justiça à segunda questão que o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que prevê essa obrigação quando a autoridade competente decide adjudicar por ajuste direto um contrato de serviço público a um operador interno. Por conseguinte, esta questão é admissível, em conformidade com a jurisprudência referida no número anterior do presente acórdão.

Quanto ao mérito

39 Por meio da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que subordina qualquer adjudicação por ajuste direto de um contrato de serviço público a um operador interno à obrigação, por parte da autoridade competente, de demonstrar previamente, por um lado, a existência de uma falha do mercado que a adjudicação prevista permitiria sanar e, por outro, os benefícios para a comunidade que resultam especificamente dessa forma de adjudicação.

40 Resulta do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007 que, «salvo se o direito nacional o proibir», qualquer autoridade competente a nível local pode decidir prestar, ela própria, serviços públicos de transporte de passageiros ou adjudicar contratos de serviço público por ajuste direto a uma entidade juridicamente distinta sobre a qual exerce um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços.

41 A este respeito, uma interpretação restritiva da expressão «[s] alvo se o direito nacional o proibir», no sentido de que os Estados‑Membros apenas teriam a possibilidade de proibir totalmente o recurso às adjudicações por ajuste direto, sem o poder proibir parcialmente, não é corroborada pela redação desta disposição, nem pelo contexto em que se insere, nem pelos objetivos do Regulamento n.° 1370/2007.

42 Primeiro, essa interpretação não é corroborada pela redação do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007, que visa qualquer proibição, total ou parcial. A possibilidade de os Estados‑Membros preverem uma proibição parcial é corroborada pelo considerando 18 deste regulamento, nos termos do qual qualquer autoridade competente pode confiar serviços públicos de transporte de passageiros a um operador interno sem os submeter a concurso, «sem prejuízo das disposições pertinentes do direito interno», sem mais precisões.

43 Segundo, o Tribunal de Justiça declarou, no Despacho de 6 de fevereiro de 2020, Rieco (C‑89/19 a C‑91/19, EU:C:2020:87, n.° 42), que também dizia respeito ao dever de fundamentação reforçado, previsto no artigo 192.°, n.° 2, do CCP, que o artigo 12.°, n.° 3, da Diretiva 2014/24 não se opõe a uma regulamentação nacional que subordina a adjudicação por ajuste direto a um operador interno à impossibilidade de adjudicar um contrato mediante concurso público e, em qualquer caso, à demonstração pela autoridade adjudicante das vantagens especificamente resultantes, para a comunidade, do recurso à operação interna. Esta interpretação formulada no contexto deste artigo 12.°, n.° 3, que não contém uma reserva expressa que permita aos Estados‑Membros restringir o recurso às adjudicações por ajuste direto, justifica‑se a fortiori no contexto do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007, que prevê essa reserva.

44 Terceiro, permitir aos Estados‑Membros restringir, sem o proibir totalmente, recorrer às adjudicações por ajuste direto a um operador interno está em conformidade com o objetivo, que resulta nomeadamente dos considerandos 6 e 18 deste regulamento, que consiste em promover a adjudicação de contratos de serviço público, na aceção do artigo 2.°, alínea i), do referido regulamento, com base em procedimentos de concurso transparentes e equitativos.

45 Por outro lado, compete ao juiz nacional, o único competente para apurar e apreciar os factos do litígio no processo principal, assim como para interpretar e aplicar o direito nacional (v., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2023, Puig Gordi e o., C‑158/21, EU:C:2023:57, n.° 61), determinar se, nas circunstâncias do litígio no processo principal, a autoridade competente estava obrigada a respeitar o dever de fundamentação reforçado previsto no artigo 192.°, n.° 2, do CCP.

46 Tendo em conta os fundamentos precedentes, há que responder à segunda questão que o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que subordina qualquer adjudicação por ajuste direto de um contrato de serviço público a um operador interno à obrigação, por parte da autoridade competente, de demonstrar previamente, por um lado, a existência de uma falha do mercado que a adjudicação prevista permitiria sanar e, por outro, os benefícios para a comunidade que resultam especificamente dessa forma de adjudicação.

Quanto às despesas

47 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

1) O artigo 5.°, n.os 1 e 2, do Regulamento (CE) n.° 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1191/69 e (CEE) n.° 1107/70 do Conselho, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2016/2338 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016,

deve ser interpretado no sentido de que:

para que uma autoridade competente possa decidir adjudicar por ajuste direto um contrato de serviço público de transporte de passageiros por autocarro a um operador interno, na aceção do artigo 2.°, alínea j), do Regulamento n.° 1370/2007, na sua versão alterada, essa adjudicação deve implicar a transferência do risco de exploração para esse operador.

2) O artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1370/2007, na sua versão alterada pelo Regulamento 2016/2338,

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe a uma legislação nacional que subordina qualquer adjudicação por ajuste direto de um contrato de serviço público a um operador interno à obrigação, por parte da autoridade competente, de demonstrar previamente, por um lado, a existência de uma falha do mercado que a adjudicação prevista permitiria sanar e, por outro, os benefícios para a comunidade que resultam especificamente dessa forma de adjudicação.

Assinaturas

* Língua do processo: italiano.