Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-85/94

1.

No processo ora em apreço, o Tribunal de Justiça é solicitado, pela segunda vez no mesmo processo, a interpretar o artigo 30.° do Tratado CE e o artigo 14.° da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final ( 1 )(a seguir «Directiva 79/112»).

2.

Referir-me-ei sucintamente às circunstâncias de facto, uma vez que estas estão descritas no relatório para audiência no processo Piageme e o. ( 2 ).

3.

As recorrentes no processo principal, ou seja, o grupo Piageme e as sociedades SGGSEMF, Evian, Apollinaris e Vittel, que importam e distribuem águas minerais na Bélgica, intentaram contra a sociedade Peeters no Rechtbank van koophandel te Leuven uma acção, alegando que a recorrida — que comercializa águas minerais na região flamenga — infringe a legislação belga, uma vez que as embalagens que vende utilizam menções ou em língua francesa ou em língua alemã, quando, nessa região, as menções devem ser redigidas em neerlandês, de acordo com a legislação belga.

Com efeito, nos termos do artigo 10.° do decreto real de 2 de Outubro de 1980, que foi substituído pelo artigo 11.° do decreto real de 13 de Novembro de 1986, «as menções a que se refere o artigo 2.°, bem como as previstas em legislação especial devem ser redigidas pelo menos na língua ou nas línguas da região linguística em que os produtos alimentares são postos à venda». A recorrida alegou em sua defesa que esta disposição não é compatível com o direito comunitário e, designadamente, com o artigo 30.° do Tratado e o artigo 14.° da Directiva 79/112.

4.

Por decisão de 5 de Dezembro de 1989, o tribunal de reenvio suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial relativa à questão de saber se «o artigo 10.° do decreto real de 2 de Outubro de 1980, actual artigo 11.° do decreto real de 13 de Novembro de 1986, é ou não contrário ao artigo 30.° do Tratado CEE e ao artigo 14.° da Directiva 79/112/CEE de 18 de Dezembro de 1978».

5.

A esta questão prejudicial, o Tribunal de Justiça respondeu no seu acórdão de 18 de Junho de 1991 ( 3 ). Neste acórdão, o Tribunal reformulou a questão prejudicial.

Isto é, o Tribunal de Justiça esclareceu que, através da questão prejudicial, o tribunal de reenvio belga pretendia, no essencial, saber se o artigo 30.° do Tratado e o artigo 14.° da Directiva 79/112 devem ser interpretados no sentido de que obstam a que a legislação de um Estado-Membro imponha a utilização obrigatória da língua da região linguística em que os géneros alimentícios são comercializados, opondo-se à utilização eventual de uma outra língua de fácil compreensão pelos compradores e a qualquer derrogação nos casos em que a informação do comprador se encontre assegurada por outros meios.

6.

Relativamente à questão prejudicial assim reformulada, o Tribunal de Justiça, no acórdão de 18 de Junho de 1991, já referido, decidiu que os artigos 30.° do Tratado e 14.° da Directiva 79/112 «opõem-se a que uma norma nacional imponha a utilização exclusiva de uma determinada língua para a rotulagem de géneros alimentícios, sem prever a possibilidade de utilização de uma outra língua de fácil compreensão pelos compradores ou a de a informação do comprador ser assegurada por outras medidas».

7.

Entretanto, as recorrentes no processo principal interpuseram, em 15 de Fevereiro de 1990, recurso para a Hof van beroep te Brussel da já referida decisão do Rechtbank van koophandel te Leuven. No recurso, contestavam a remessa da questão prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Quando foi proferido o acórdão do Tribunal de Justiça, as recorrentes alegaram que a resposta do Tribunal de Justiça à questão prejudicial reformulada não levava obrigatoriamente à conclusão de que a disposição controvertida não é conforme ao direito comunitário, especialmente porque, ao contrário do que parece ter julgado o Tribunal de Justiça nesse acórdão, a legislação belga não impõe a utilização exclusiva da língua ou das línguas da região onde os produtos são vendidos. As recorrentes alegaram em seguida que, ainda que a disposição em causa tivesse sido julgada contrária às normas comunitárias, as menções constantes das mercadorias em questão não estão redigidas em língua de fácil compreensão pelos compradores e a recorrida não indicou que outras medidas tomou para assegurar a informação dos compradores.

8.

Nestas condições, a Hof van beroep te Brussel, por decisão de 24 de Fevereiro de 1994, remeteu, de novo, três questões prejudiciais suplementares ao Tribunal de Justiça, destinadas, essencialmente, a esclarecer a resposta dada pelo Tribunal de Justiça à questão prejudicial anterior no seu acórdão de 18 de Junho de 1991. São as seguintes essas novas questões prejudiciais ( 4 )

9.

A primeira destas três questões prejudiciais levanta, de novo, a questão de saber se os artigos 30.° do Tratado e 14.° da Directiva 79/112 proíbem disposições semelhantes à do artigo 11.° do decreto real belga em causa. A Hof van beroep te Brussel considera, quanto a este aspecto, que o acórdão de 18 de Junho de 1991 não responde precisamente à questão que lhe foi enviada pelo tribunal de primeira instância dado que, por um lado, estabelece que os referidos artigos 30.° do Tratado e 14.° da directiva proíbem disposições nacionais que impõem o uso exclusivo de uma língua, mas, por outro, não indica se esses artigos devem ser interpretados no sentido de que proíbem igualmente disposições nacionais, como a que está em causa, que, embora impondo o uso da língua de uma região, não excluem, porém, a utilização de outras línguas. Pergunta, pois, essencialmente, no caso em apreço, para efeitos das disposições acima referidas, se o legislador nacional pode impor a utilização obrigatória, embora não exclusiva, para a rotulagem dos produtos, da língua oficial da região em que os produtos estão disponíveis, quando os consumidores dessa região compreendem facilmente uma ou várias outras línguas.

Como resulta da fundamentação da decisão de reenvio, a segunda questão pretende a definição do sentido da expressão «língua facilmente compreensível» pelo comprador.

A terceira questão visa a determinação dos critérios que o juiz nacional deve ter em conta, num determinado caso concreto, com o objectivo de definir o significado da expressão «informação... por outras medidas», que, segundo o artigo 14.° da directiva, assegura ao comprador informação equivalente à fornecida pelas menções numa língua facilmente compreensível por este.

10.

O artigo 14.° da Directiva 79/112 do Conselho dispõe: «Os Estados-Membros abster-se-ão de especificar, para além do que está previsto nos artigos 3.° a 11.°, as modalidades de acordo com as quais as indicações previstas no artigo 3.° e no n.° 2 do artigo 4.° devem ser fornecidas. Os Estados-Membros devem, contudo, assegurar que seja proibido no seu território o comércio de géneros alimentícios, se as indicações previstas no artigo 3.° e no n.° 2 do artigo 4.° não figurarem numa língua facilmente compreensível pelo comprador, salvo se a informação do comprador for assegurada por outras medidas. Esta disposição não obsta a que as referidas indicações figurem em várias línguas.»

11.

Como salientou o Tribunal de Justiça no acórdão de 18 de Junho de 1991, já referido, esta disposição deve ser interpretada de modo a não ignorar objectivo da directiva, que, como decorre dos três primeiros considerandos, visa essencialmente a supressão das diferenças existentes entre as normas nacionais que entravam a livre circulação de mercadorias ( 5 ).

Deve igualmente ser sublinhado que o disposto no artigo 14.° não pode, tendo, aliás, em consideração o objectivo da directiva, ser interpretado por forma a que daí resulte uma limitação dos direitos que os particulares retiram directamente do artigo 30.° do Tratado. Por conseguinte, a resposta à questão prejudicial colocada deve basear-se na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a esta última disposição.

12.

O Tribunal de Justiça tem decidido que o artigo 30.° do Tratado proíbe obstáculos à livre circulação das mercadorias decorrentes de regulamentações restritivas, relativas às condições que essas mercadorias devem satisfazer (como as condições relativas à denominação, à forma, às dimensões, ao peso, à composição, à apresentação, à rotulagem, ao acondicionamento). Estas regulamentações são proibidas, ainda que se apliquem indistintamente a todos os produtos, sempre que a sua aplicação não seja justificada por um fim de interesse geral que tenha primazia em relação às exigências da livre circulação de mercadorias.

Sempre que exista essa justificação, a regulamentação em causa deve, em cada caso, ser proporcional ao fim prosseguido. Assim, é permitida a aplicação de regulamentações restritivas, justificadas por serem indispensáveis para satisfação de necessidades imperiosas, mas à condição, porém, que essas regulamentações prevejam medidas proporcionais ao fim prosseguido e que este fim não possa ser atingido através de outras medidas, menos limitativas do comércio intracomunitário ( 6 ).

13.

Entre os motivos de interesse geral que podem justificar uma limitação da liberdade de circulação figura a protecção dos consumidores ( 7 ).

Note-se a este respeito que, após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, o reforço da defesa dos consumidores passou a constituir um dos sectores de actividade da Comunidade enumerados no artigo 3.° do Tratado CE [v., em particular, a alínea s) do artigo 3.° do Tratado]. Também o artigo 129.°-A, aditado pelo Tratado de Maastricht à parte III do Tratado CE, relativa às políticas da Comunidade, prevê que esta «contribuirá para a realização de um nível mais elevado de defesa dos consumidores».

Esta defesa dos consumidores é constituída essencialmente pela obrigação de prestar informações aos consumidores, de modo a que estes procedam à escolha do produto que pretendem comprar com pleno conhecimento das suas qualidades e características. Subentende-se evidentemente que a informação tem que ser prestada de forma a que os consumidores possam entender o seu conteúdo. Esta obrigação de defesa adquire particular significado quando respeita a alimentos, uma vez que eventuais lacunas de informação dos consumidores podem pôr em perigo a saúde destes.

14.

O Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 7 de Março de 1990 ( 8 ), teve oportunidade de confirmar a ligação estreita existente entre a defesa e a informação dos consumidores e de afirmar que a informação dos consumidores deve ser considerada como uma das mais importantes exigências do direito comunitário.

A importância fundamental desta exigência é realçada igualmente pela própria directiva que, no seu sexto considerando, sublinha que «qualquer regulamentação relativa à rotulagem dos géneros alimentícios deve ter como imperativo principal a necessidade de informação e protecção dos consumidores».

15.

É óbvio que, para a informação dos consumidores, a utilização de determinadas denominações e menções nas mercadorias e especialmente a língua em que estão escritas essas denominações e menções são de particular importância. Estas devem, evidentemente, ser redigidas numa língua que é suposto os consumidores compreenderem. É, no entanto, inegável que a exigência de que as denominações e as menções sejam escritas de uma certa forma, por exemplo, na língua ou nas línguas do Estado-Membro em que as mercadorias estão disponíveis, embora não exclua absolutamente a importação de mercadorias provenientes de outros Estados-Membros, constitui, no entanto, um entrave ao comércio intracomunitário, na medida em que torna mais difícil a sua venda, especialmente quando diz respeito a importações paralelas. Na verdade, as mercadorias provenientes de outros Estados-Membros deveriam ter rótulos diferentes, facto que implicaria despesas acrescidas de embalagem e apresentação ( 9 ). Por conseguinte, deve considerar-se que uma tal exigência não é compatível com o artigo 30.° do Tratado, excepto se for justificada por motivos de interesse geral decorrentes da defesa dos consumidores. O Tribunal de Justiça teve oportunidade de se pronunciar a este respeito no sentido de que os motivos ligados à defesa do consumidor, susceptíveis de justificar eventualmente a obrigação de determinadas menções deixam de existir nos casos em que as menções que figuram no rótulo inicial têm um carácter informativo e prestam informação equivalente à prevista pela legislação do Estado de importação e susceptível de ser compreendida pelos consumidores desse Estado ( 10 ).

16.

Em consequência, para efeitos da directiva, e especialmente do seu artigo 14.°, é necessário que se tenham em conta essas duas exigências, isto é, a de assegurar a correcta informação e a defesa suficiente dos consumidores, ao mesmo tempo que a livre circulação de mercadorias. A este respeito, deve referir-se que o artigo 15.° prevê que os Estados-Membros não podem proibir o comércio de géneros alimentícios que respeitam as regras da directiva, aplicando disposições nacionais não harmonizadas relativas à rotulagem e à apresentação de mercadorias.

17.

Em consequência, de acordo com quanto acima se expôs, a resposta às questões prejudiciais implica que se pondere, por um lado, o interesse em atingir o objectivo prosseguido pela disposição nacional controvertida, isto é, a informação e a defesa do consumidor, e, por outro, o interesse em assegurar a livre circulação de mercadorias. Isto mesmo é aliás imposto pelo princípio da proporcionalidade.

18.

Relativamente à primeira questão prejudicial, o Tribunal de Justiça já respondeu, no essencial, no seu acórdão de 18 de Junho de 1991, já referido. Neste acórdão, o Tribunal sublinhou que o artigo 14.° se limita, apenas, a impor a utilização de uma língua facilmente compreensível pelos compradores, prevendo simultaneamente que a introdução de géneros alimentícios no território do Estado-Membro pode ser autorizada, mesmo que as menções adequadas não estejam redigidas numa língua facilmente compreensível, desde que «a informação do comprador (seja) assegurada por outras medidas». Isto é, o Tribunal decidiu que a imposição de obrigações mais estritas do que as previstas no artigo 14.°, como, por exemplo, a imposição da utilização exclusiva da língua da região em que as mercadorias se encontram à venda, tal como o não reconhecimento da possibilidade de assegurar a informação dos consumidores por outros meios, ultrapassam as exigências do disposto no artigo 14.° O Tribunal acrescentou, além disso, que a obrigação de utilização exclusiva da língua da região constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, proibida pelo artigo 30.° do Tratado.

19.

Julgo que estas constatações não se alteram pelo facto de a norma nacional concreta se limitar a impor o uso da língua da região, sem excluir, porém, a utilização paralela de outras línguas. Não há dúvida de que a utilização da língua do Estado ou da região em que as mercadorias são postas à venda constitui um meio adequado de informação e, consequentemente, de defesa dos consumidores. Essa língua é a que parece de mais fácil compreensão pelos compradores e a que lhes dá a possibilidade de compreenderem facilmente as menções usadas nos produtos.

20.

O Parlamento Europeu, em resolução adoptada em 1992, sobre as exigências de defesa do consumidor e de saúde pública para a realização do mercado interno, afirmou designadamente que «uma verdadeira defesa dos consumidores apenas poderá ocorrer se estes puderem dispor em qualquer momento de todas as informações na respectiva língua» ( 11 ).

Isto é verdade essencialmente em relação a países ou regiões que só utilizam uma língua. Neste caso, e sem prejuízo da utilização eventual de outros meios de informação do comprador, é necessário que a informação relativamente aos produtos seja fornecida na língua do país ou da região em que as mercadorias são postas à venda, que, nesse caso, é, presumivelmente, a única susceptível de ser compreendida pelos consumidores. Assim, a proibição de colocação à venda de produtos que não trazem menções nessa língua pode considerar-se conforme ao disposto nos artigos 30.° do Tratado e 14.° da directiva.

21.

Isto já não é válido, porém, nas regiões em que os compradores compreendem facilmente mais do que uma língua, como, por exemplo, nos países que têm uma tradição plurilinguística. Nestes casos, basta que as menções constantes dos produtos sejam redigidas numa dessas línguas.

22.

Neste ponto, deve sublinhar-se que o artigo 14.°, n.° 2, da Directiva 79/112 não visa impor a utilização de uma língua especial. O seu objectivo é evitar as dificuldades de compreensão do conteúdo das menções apostas nos produtos, por parte dos consumidores, de modo a garantir uma completa e correcta informação destes. Esta informação existe, evidentemente, quando as menções das mercadorias são redigidas numa das línguas de fácil compreensão na região.

23.

A obrigação de redigir as menções numa dessas línguas, que possa ser caracterizada como língua oficial dessa região, mesmo que não exclua a redacção paralela dessas menções noutra ou noutras línguas de fácil compreensão na região, ultrapassa as exigências da directiva. Uma medida destas constituiria um entrave injustificado à livre circulação de mercadorias, especialmente das provenientes de outros países comunitários ou regiões, onde se fale ou utilize uma dessas outras línguas da região em causa. Uma tal medida teria essencialmente como resultado a proibição, na região em causa, de venda de produtos com menções numa outra língua de fácil compreensão pelo conjunto dos compradores. Este resultado não poderia naturalmente justificar-se por razões de defesa do consumidor e seria, por conseguinte, contrário tanto ao disposto no artigo 30.° do Tratado CE, como no artigo 14.° da Directiva 79/112.

24.

Por conseguinte, à primeira questão do tribunal nacional deve responder-se que o artigo 30.° do Tratado e o artigo 14.° da Directiva 79/112 proíbem que as legislações nacionais imponham a obrigação de utilização de uma determinada língua na rotulagem dos géneros alimentícios, ainda que essas legislações não excluam a simultânea utilização de outras línguas facilmente compreensíveis pelo conjunto dos compradores.

25.

A segunda questão prejudicial visa a determinação do significado de «língua facilmente compreensível pelo comprador».

26.

Deve, antes de mais, realçar-se que, independentemente da Directiva 79/112, exigências linguísticas referentes à obrigação de prestação de informações ao consumidor sobre determinados produtos ou, relacionadas com estes, constam igualmente de outra legislação comunitária. Em determinados casos, o próprio diploma comunitário enumera, em todas as línguas oficiais, as denominações ou as informações que devem constar de determinados produtos. Foi esse o método seguido pela Directiva 91/321/CEE da Comissão, de 14 de Maio de 1991, relativa às fórmulas para lactentes e fórmulas de transição ( 12 ), que, no artigo 7.°, indica em todas as línguas comunitárias oficiais, a denominação para venda válida relativamente aos produtos em causa.

Outras regras comunitárias prevêem que as informações podem ou devem ser fornecidas na ou nas línguas oficiais do país em que os produtos são colocados à venda. É o caso da:

27.

No caso da Directiva 79/112, o legislador comunitario, sopesando as exigencias da livre circulação e os cuidados relativos à defesa do consumidor, não adoptou o critério formal da língua oficial do Estado ou da região em que os produtos são postos à venda, mas o criterio material da lingua de fácil compreensão para os consumidores.

28.

Considero que deve assim ser considerada uma língua que permite ao consumidor entender de imediato o sentido das menções dos produtos, sem perigo de se enganar sobre o verdadeiro conteúdo das menções do rótulo. A língua, ou eventualmente as línguas, do Estado ou da região em que os géneros alimentícios são postos à venda é, na realidade, aquela que assegura uma boa compreensão da rotulagem pelo consumidor. Aliás, esta formulação foi igualmente a adoptada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Meyhui, já referido, no qual sublinhou que «o facto, para os consumidores de um Estado-Membro onde os produtos são comercializados, de serem informados na língua ou línguas desse Estado constitui, assim, um meio de protecção adequado. A este respeito, importa afirmar que a hipótese, adiantada pelo órgão jurisdicional nacional, de uma outra língua ser mais facilmente compreensível para o comprador assume um carácter perfeitamente marginal» (n.° 19).

29.

Tal não impede, porém, que determinados termos ou expressões, ainda que em língua estrangeira, sejam, de facto, de fácil compreensão, pela familiarização dos consumidores com eles. Nesse caso, esses termos ou expressões devem ser considerados abrangidos no sentido de língua facilmente compreensível, porque o que interessa no quadro de aplicação do artigo 14.° da Directiva 79/112 não é a utilização de uma determinada língua, mas a possibilidade de compreensão do verdadeiro conteúdo das menções do rótulo.

30.

Inversamente, não julgo que este sentido abarque os casos em que o que consta das menções do rótulo pode ser indirectamente compreendido pelo comprador, como, por exemplo, depois de comparar com outras embalagens do mesmo produto ou por anúncios publicitários que tenham uma larga divulgação. Esta compreensão indirecta das menções dos géneros alimentícios não assegura uma defesa adequada do consumidor, uma vez que não exclui um engano eventual do comprador, por falta de informação deste.

31.

A terceira questão prejudicial diz respeito ao significado de «informação do comprador... por outras medidas». A passagem correspondente do segundo parágrafo do artigo 14.° está redigida em termos gerais («... salvo se a informação do comprador for assegurada por outras medidas»), de modo que não limita as medidas susceptíveis de serem utilizadas para garantir a compreensão por parte do comprador. O artigo 14.° não define que outras medidas são essas.

32.

Se se tomar em consideração a finalidade desta disposição da directiva, julgo que as outras medidas de informação do comprador, a que se refere a disposição em causa da directiva, dizem respeito aos meios de informação que estão estreitamente ligados ao produto em questão e que asseguram, na altura da venda, uma completa e correda informação do consumidor, de modo a ser imediatamente entendida por este. Na verdade, é necessário para uma eficaz defesa do consumidor que este, ao comprar o produto, obtenha um conhecimento completo das qualidades e características deste, o que pressupõe que ele tem a possibilidade de entender imediatamente o exacto conteúdo das informações que lhe são prestadas. Isto é o que acontece, por exemplo, quando, em vez de termos ou expressões, o rótulo da mercadoria contém representações gráficas, desenhos ou símbolos de fácil compreensão, capazes de assegurar uma informação suficiente do comprador.

33.

Em qualquer caso, deve salientar-se que incumbe ao órgão jurisdicional nacional proceder às necessárias apreciações dos factos de modo a decidir, em cada caso, em que medida as menções do produto estão redigidas numa língua facilmente compreensível pelo consumidor e se os outros meios de informação dos consumidores escolhidos garantem, efectivamente, uma informação clara, completa e correda deste no momento da compra.

34.

Tendo em consideração o acima exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo tribunal de reenvio como segue: