Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-833/19

1.

O presente processo inscreve‑se no quadro das medidas restritivas adotadas pelo Conselho da União Europeia para combater o terrorismo na sequência da Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança das Nações Unidas e, nomeadamente, das medidas restritivas adotadas contra o «Hamas», incluindo o «Hamas ‑ Izz al‑Din al‑Qassem» (a seguir «Hamas»).

2.

Com o presente recurso, o Conselho pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia, de 4 de setembro de 2019, Hamas/Conselho ( 2 ), pelo qual este anulou, por um lado, a Decisão 2018/475 do Conselho (PESC), de 21 de março de 2018, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2017/1426 ( 3 ), e o Regulamento de Execução (UE) 2018/468 do Conselho, de 21 de março de 2018, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades no âmbito da luta contra o terrorismo e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2017/420 ( 4 ), bem como, por outro lado, a Decisão (PESC) 2018/1084 do Conselho, de 30 de julho de 2018, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2018/475 ( 5 ), e o Regulamento de Execução (UE) n.o 2018/1071, do Conselho, de 30 de julho de 2018, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2018/468 ( 6 ) (a seguir conjuntamente «atos controvertidos»), na medida em que estes atos dizem respeito ao Hamas.

3.

A questão suscitada pelo presente processo dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de precisar o alcance da obrigação de assinatura e, portanto, de autentificação dos atos não legislativos adotados pelo Conselho no domínio da Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Mais precisamente, o Tribunal de Justiça é chamado a determinar se, ao abrigo do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE e do artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, conforme adotado pela Decisão 2009/937/UE, de 1 de dezembro de 2009 ( 7 ), e tendo em conta o dever de fundamentação enunciado no artigo 296.o TFUE, a obrigação de assinatura dos atos do Conselho se impõe igualmente em relação às exposições de motivos desses atos, que figuram em documentos separados.

4.

A resposta a esta questão reveste particular importância no que respeita à execução das medidas restritivas adotadas no quadro da PESC, tendo em conta a prática constante do Conselho de assinar apenas os atos, e não as respetivas exposições de motivos, e pode ter consequências sobre o alcance da obrigação de assinatura dos anexos relativos aos atos legislativos e administrativos das instituições da União Europeia.

5.

Em 28 de setembro de 2001, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução 1373 (2001), que estabelece estratégias de amplo alcance de combate ao terrorismo e, nomeadamente, ao seu financiamento. O ponto 1, alínea c), desta resolução dispõe, designadamente, que todos os Estados devem congelar sem demora os fundos e demais ativos financeiros ou recursos económicos das pessoas que cometam, ou tentem cometer, atos de terrorismo, neles participem ou os facilitem, das entidades que sejam propriedade dessas pessoas ou que estejam sob o seu controlo direto ou indireto, e das pessoas e entidades que atuem em nome ou sob instruções dessas pessoas e entidades.

6.

A referida resolução não prevê uma lista de pessoas às quais essas medidas restritivas devem ser aplicadas.

7.

O artigo 296.o, n.o 2, TFUE tem a seguinte redação:

«Os atos jurídicos são fundamentados e fazem referência às propostas, iniciativas, recomendações, pedidos ou pareceres previstos pelos Tratado.»

8.

O artigo 297.o TFUE prevê:

«1. Os atos legislativos adotados de acordo com o processo legislativo ordinário são assinados pelo Presidente do Parlamento Europeu e pelo Presidente do Conselho.

Os atos legislativos adotados de acordo com um processo legislativo especial são assinados pelo Presidente da instituição que os adotou.

Os atos legislativos são publicados no Jornal Oficial da União Europeia. Entram em vigor na data por eles fixada ou, na falta desta, no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação.

2. Os atos não legislativos adotados sob a forma de regulamentos, diretivas e decisões, que não indiquem destinatário são assinados pelo Presidente da instituição que os adotou.

Os regulamentos, as diretivas dirigidas a todos os Estados‑Membros, bem como as decisões que não indiquem destinatário, são publicados no Jornal Oficial da União Europeia. Entram em vigor na data por eles fixada ou, na falta desta, no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação.

As outras diretivas e as decisões que indiquem um destinatário são notificadas aos respetivos destinatários, produzindo efeitos mediante essa notificação.»

9.

Para aplicar a Resolução 1373 (2001), o Conselho adotou a Posição Comum 2001/931/PESC ( 8 ).

10.

O artigo 1.o desta posição comum prevê nos seus n.os 1, 4 e 6:

«1. A presente decisão é aplicável, nos termos dos artigos seguintes, às pessoas, grupos ou entidades envolvidos em atos terroristas e enunciados no anexo.

[…]

4. A lista do anexo deve ser elaborada com base em informações precisas ou em elementos do processo que demonstrem que foi tomada uma decisão por uma autoridade competente sobre as pessoas, grupos e entidades visados, quer se trate da abertura de um inquérito ou de um processo relativo a um ato terrorista, a uma tentativa, à participação ou à facilitação de tal ato, com base em provas e indícios sérios, ou de uma condenação por esses factos. As pessoas, grupos e entidades identificados pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas como estando relacionadas com terrorismo e contra quem este ordenou sanções podem ser incluídas na lista.

Para efeitos do presente número, entende‑se por “autoridades competentes” as autoridades judiciárias ou, sempre que estas não sejam competentes na matéria abrangida por este número, as autoridades competentes equivalentes nessa matéria.

[…]

6. Os nomes das pessoas e entidades constantes da lista devem ser regularmente revistos, pelo menos uma vez por semestre, a fim de assegurar que a sua presença na lista continua a justificar‑se.»

11.

Para aplicar as medidas descritas na Posição Comum 2001/931, o Conselho adotou o Regulamento (CE) n.o 2580/2001.

12.

O artigo 2.o deste regulamento prevê:

«1. Salvo disposição em contrário prevista nos artigos 5.o e 6.o:

2. Salvo disposição em contrário prevista nos artigos 5.o e 6.o, é proibido prestar serviços financeiros a pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, ou em seu benefício.

3. O Conselho, deliberando por unanimidade, estabelece, revê e altera a lista de pessoas, grupos e entidades a que este regulamento é aplicável, nos termos dos n.os 4, 5 e 6 do artigo 1.o da Posição Comum [2001/931]. Essa lista inclui:

13.

O artigo 12.o do Regulamento Interno do Conselho, sob a epígrafe «Procedimento escrito normal e procedimento de assentimento tácito», prevê nos n.os 1 e 3:

«1. Os atos do Conselho relativos a assuntos urgentes podem ser adotados por votação escrita, quando o Conselho ou o [Comité de Representantes Permanentes (Coreper)] decidam por unanimidade aplicar esse procedimento. Em determinadas circunstâncias, o presidente pode também propor a aplicação desse procedimento; nesse caso, a votação pode realizar‑se por escrito se todos os membros do Conselho aceitarem o referido procedimento.

[…]

3. Compete ao Secretariado‑Geral registar a conclusão dos procedimentos escritos.»

14.

Nos termos do artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, sob a epígrafe «Assinatura dos atos»:

«O texto dos atos adotados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho pelo processo legislativo ordinário, e o dos atos adotados pelo Conselho, é assinado pelo presidente em exercício no momento da sua adoção e pelo secretário‑geral. O secretário‑geral pode delegar nos diretores‑gerais do Secretariado‑Geral o seu poder de assinar.»

15.

O artigo 1.o, n.o 1, da Posição Comum 2001/931, aplicado pelo Regulamento n.o 2580/2001 e pela Decisão 2001/927, estabeleceu a lista de pessoas, grupos e entidades envolvidos em atos terroristas (a seguir «lista controvertida»), que foi regularmente atualizada por atos posteriores do Conselho.

16.

Desde a adoção desses atos, o nome do Hamas foi inscrito na lista controvertida, primeiro como «Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem (ramo terrorista do Hamas)» e seguidamente como «“Hamas”, incluindo o “Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem”», figurando esta última denominação nos atos controvertidos ( 10 ).

17.

Através dos atos controvertidos, na sequência da revisão prevista no artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931, o Conselho manteve o nome do Hamas na lista controvertida ( 11 ).

18.

No que se refere à fundamentação desses atos, estes salientam o seguinte:

19.

No que respeita à inclusão do Hamas na lista controvertida, as exposições de motivos dos atos controvertidos (a seguir «exposições de motivos») mencionam, por um lado, uma decisão, de 29 de março de 2001, do Secretary of State for the Home Department (Ministro do Interior, Reino Unido) ( 16 ) e, por outro, três decisões adotadas pelas autoridades dos Estados Unidos da América em 1995, 1997 e 2001 (a seguir «decisões das autoridades dos Estados Unidos») ( 17 ).

20.

Na parte principal das exposições de motivos, depois de salientar que estas decisões nacionais constituíam decisões das autoridades competentes na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931 e que ainda estavam em vigor, o Conselho concluiu que cada uma das referidas decisões fornecia motivos suficientes para incluir o Hamas na lista controvertida e indicou que as razões que tinham justificado a sua inclusão nessa lista continuavam válidas e, por conseguinte, o seu nome devia ser mantido na referida lista.

21.

Nos anexos das exposições de motivos, o Conselho forneceu uma descrição das legislações nacionais ao abrigo das quais as decisões nacionais tinham sido adotadas, uma apresentação das definições dos conceitos de terrorismo que figuravam nessas legislações, uma descrição dos procedimentos de revisão dessas decisões, uma descrição dos factos em que as autoridades nacionais se tinham baseado e a declaração de que esses factos constituíam atos de terrorismo na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931.

22.

Os atos controvertidos e as exposições de motivos foram adotados pelo Conselho no âmbito de um procedimento escrito na aceção do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Interno desta instituição.

23.

Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de maio de 2018, o Hamas interpôs um recurso baseado no artigo 263.o TFUE e destinado à anulação da Decisão 2018/475 e do Regulamento de Execução 2018/468, na medida em que lhe dizem respeito. Uma vez que esses atos foram revogados e substituídos pela Decisão 2018/1084 e pelo Regulamento de Execução 2018/1071, o Hamas adaptou os seus pedidos iniciais de modo a que o seu recurso vise igualmente a anulação destes últimos atos, na medida em que lhe dizem respeito.

24.

O Hamas invocou sete fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à violação do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, o segundo, a erros sobre a materialidade dos factos, o terceiro, a um erro de apreciação quanto ao caráter terrorista da organização Hamas, o quarto, à violação do princípio da não ingerência, o quinto, a uma insuficiente tomada em consideração da evolução da situação devido à passagem do tempo, o sexto, à violação do dever de fundamentação, e, o sétimo, à violação do princípio do respeito dos direitos de defesa e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva. Em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral no âmbito de uma medida de organização do processo, o Hamas invocou um oitavo fundamento, relativo à falta de autenticação das exposições de motivos.

25.

No que respeita aos fundamentos primeiro a sétimo, o Tribunal de Geral começou por considerar que a fundamentação era insuficiente no que respeita às decisões das autoridades dos Estados Unidos, pelo que estas não podiam servir de fundamento aos atos controvertidos, e, em seguida, prosseguiu o exame do recurso limitando a sua apreciação a esses atos na medida em que se baseavam na decisão do Secretary of State for the Home Department de 2001 ( 18 ). Na sequência deste exame, o Tribunal Geral julgou improcedentes os fundamentos em causa, na medida em que os referidos atos se baseavam nesta última decisão ( 19 ).

26.

No que respeita ao oitavo fundamento, depois de o ter declarado admissível enquanto fundamento de ordem pública ( 20 ), o Tribunal Geral salientou que as exposições de motivos dos atos controvertidos não tinham sido assinadas pelo presidente do Conselho e pelo seu secretário‑geral apesar de constarem em documentos distintos desses atos e, baseando‑se nomeadamente na jurisprudência decorrente do Acórdão de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o. ( 21 ), considerou que esses atos tinham sido adotados em violação do artigo 297.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE e que a violação dessa formalidade essencial devia conduzir à sua anulação ( 22 ). Consequentemente, o Tribunal Geral julgou procedente o oitavo fundamento e anulou esses atos na medida em que diziam respeito ao Hamas.

27.

Em 14 de novembro de 2019, o Conselho interpôs recurso do acórdão recorrido e, em 15 de março de 2021, respondeu às questões para resposta escrita colocadas pelo Tribunal de Justiça. Conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular o acórdão recorrido, negar provimento ao recurso interposto em primeira instância e condenar o Hamas nas despesas de ambas as instâncias.

28.

O Hamas conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar o Conselho nas despesas de ambas as instâncias.

29.

O Conselho invoca dois fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, ao facto de o Tribunal Geral ter cometido um erro de direito na apreciação do oitavo fundamento, relativo à falta de autenticação das exposições de motivos dos atos controvertidos, e, o segundo, ao facto de o Tribunal Geral ter cometido um erro de direito ao concluir que as decisões das autoridades dos Estados Unidos não constituíam um fundamento suficiente para a inclusão do Hamas na lista controvertida.

30.

O primeiro fundamento do recurso é relativo a um erro de direito na apreciação do oitavo fundamento, relativo, por sua vez, à falta de autenticação das exposições de motivos dos atos controvertidos.

31.

No caso em apreço, é pacífico que, em conformidade com uma prática estabelecida aquando da adoção de medidas restritivas no âmbito da PESC, o Conselho, por um lado, publicou os atos controvertidos na série L do Jornal Oficial da União Europeia, e, por outro, comunicou esses atos e as respetivas exposições de motivos ao Hamas, bem como às outras pessoas e entidades em causa ( 23 ). É igualmente pacífico que, embora esses atos contivessem as assinaturas do presidente e do secretário‑geral do Conselho, o texto dessas exposições de motivos, transmitido ao Hamas por correio conjuntamente com os referidos atos, não estava assinado ( 24 ).

32.

No acórdão recorrido, o Tribunal Geral, tendo salientado que as exposições de motivos dos atos controvertidos não tinham sido assinadas pelo presidente do Conselho nem pelo seu secretário‑geral apesar de constarem de documentos distintos desses atos, declarou que os referidos atos tinham sido adotados em violação do artigo 297.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, e que a violação dessa formalidade essencial devia conduzir à anulação desses atos ( 25 ).

33.

Para chegar a esta conclusão, o Tribunal Geral seguiu, em substância, o seguinte raciocínio:

34.

Além disso, em resposta aos argumentos do Conselho, o Tribunal Geral precisou o seguinte:

35.

No seu recurso, o Conselho alega, primeiro, que assinou os atos controvertidos; segundo, que separou as exposições de motivos desses atos e comunicou um extrato do documento contendo a parte dessas exposições de motivos relativa ao Hamas, apenas a este último, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Geral ( 33 ); terceiro, que, no processo que deu origem ao Acórdão Comissão/BASF e o., o colégio de comissários tinha adotado uma decisão que não correspondia a certas versões linguísticas nem às versões publicadas e notificadas às entidades em causa, ao passo que, no caso vertente, por um lado, não está demonstrado, nem foi sustentado, que as exposições de motivos enviadas ao Hamas eram diferentes das adotadas pelo Conselho, e, por outro, os textos dos atos controvertidos e das exposições de motivos foram adotados segundo o mesmo procedimento, previsto no artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Interno; quarto, que o documento notificado ao Hamas continha uma assinatura, um carimbo e um registo de data/hora eletrónicos; quinto, que não decorre do Acórdão Comissão/BASF e o. que o documento contendo as exposições de motivos deve ser assinado separadamente pelo presidente e pelo secretário‑geral do Conselho; sexto, que as cartas enviadas ao Hamas foram carimbadas pelo Secretariado‑Geral do Conselho, embora não mencionassem o remetente específico por medida de precaução relativamente ao pessoal do Secretariado‑Geral, uma vez que essas cartas são dirigidas a entidades e pessoas envolvidas em atos de terrorismo. Além disso, na sua resposta às questões para resposta escrita colocadas pelo Tribunal de Justiça, o Conselho faz uma distinção entre, por um lado, a autenticação de um ato, que implica a sua oponibilidade e decorre, consoante o caso, da sua publicação ou da sua notificação, e, por outro, a obrigação de assinatura de um ato, que tem a finalidade, diferente, de assegurar a estabilidade do texto adotado e fixar a vontade da instituição em causa.

36.

O Hamas contrapõe, primeiro, que a fundamentação de um ato, uma vez que é indissociável da sua parte decisória, deve ser autenticada quando está separada desta última; segundo, que a circunstância de o Conselho separar as exposições de motivos individuais da parte decisória dos atos controvertidos não justifica uma derrogação às regras relativas à autenticação; terceiro, que o desenvolvimento do procedimento dentro do Conselho e a conformidade das exposições de motivos adotadas por este último com as notificadas ao Hamas não compensam a falta de autenticação; quarto, que só uma assinatura manuscrita, e não eletrónica, é suscetível de autenticar os atos adotados pelo Conselho, tanto mais que as exposições de motivos foram enviadas ao Hamas por correio; quinto, que as exposições de motivos devem ser autenticadas, tendo em conta o princípio da indivisibilidade dos motivos de um ato e da sua parte decisória e do interesse das pessoas em causa em terem a certeza de que o ato foi efetivamente adotado pela instituição em causa e que corresponde à sua vontade; sexto, que o facto de as cartas de notificação terem sido carimbadas pelo Secretariado‑Geral do Conselho não é mencionado no acórdão recorrido e, por conseguinte, não é pertinente no âmbito do presente recurso.

37.

Tal como desenvolvo nos pontos seguintes, considero que o raciocínio do Tribunal Geral é incorreto a vários títulos:

38.

Contudo, antes de iniciar esta análise, examinarei, a título preliminar, a relação entre a obrigação de assinatura e a de autenticação dos atos do Conselho, em resposta ao argumento deste último segundo o qual a obrigação de assinatura não faz parte da obrigação de autenticação dos atos controvertidos.

39.

O oitavo fundamento do recurso em primeira instância, julgado procedente pelo Tribunal Geral, era relativo à «falta de autenticação» das exposições de motivos devido ao facto de não estarem assinadas ( 34 ). Assim, o Tribunal Geral equiparou a falta de assinatura das exposições de motivos à falta de autenticação das mesmas.

40.

Por conseguinte, a questão de saber se o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE ou o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho impõem a obrigação de uma assinatura separada das exposições de motivos, quando os atos a que estas estão indissociavelmente ligadas tiverem sido assinados, está subjacente à questão de saber se a assinatura dos atos controvertidos implica igualmente a sua autenticação, bem como de qualquer ato conexo adotado conjuntamente pelo Conselho, à semelhança das exposições de motivos, tendo em conta a prática estabelecida do Conselho e das outras instituições da União de não assinarem separadamente os anexos relativos aos seus atos.

41.

Em resposta às questões para resposta escrita colocadas pelo Tribunal de Justiça, o Conselho faz uma distinção entre, por um lado, a autenticação de um ato, que implica a sua oponibilidade e decorre, consoante o caso, da sua publicação ou da sua notificação, e, por outro, a assinatura de um ato, que tem a finalidade, diferente, de assegurar a estabilidade do texto adotado e de fixar a vontade da instituição.

42.

Não posso concordar com esta interpretação. Com efeito, o próprio Conselho indica, nas suas observações escritas, que a finalidade da obrigação de assinatura é «assegurar a estabilidade do texto adotado e fixar a vontade da instituição», acrescentando, nomeadamente, que a assinatura de um ato confirma que este «foi adotado na devida forma e que o seu conteúdo reflete fielmente o que foi decidido». Parece‑me, no entanto, que estas características são específicas da autenticação de um ato do Conselho, desde que se destinem a garantir que este foi efetivamente adotado pela instituição em causa.

43.

Além disso, embora a redação do artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho se limite a mencionar uma obrigação de assinatura dos atos do Conselho, sem outra precisão, parece‑me, no entanto, que esta obrigação serve apenas para garantir que o ato é adotado em nome da instituição que os signatários representam e que, portanto, é «autêntico».

44.

A este respeito, observo que os artigos 11.o e 18.o do Regulamento Interno da Comissão Europeia ( 35 ) enunciam, respetivamente, de forma explicita, que as atas aprovadas «são autenticadas pelas assinaturas do presidente e do secretário‑geral» e que os atos adotados por processo escrito «são autenticados pelas assinaturas do secretário‑geral, aposta na última página da nota diária» ( 36 ). Por conseguinte, resulta claramente destes artigos que o objetivo da obrigação de assinatura dos atos adotados pela Comissão é a respetiva autenticação.

45.

Por seu turno, o artigo 79.o do Regimento do Parlamento Europeu ( 37 ), sob a epígrafe «Assinatura e publicação dos atos aprovados», prevê, no seu primeiro parágrafo que, «[a]pós a finalização do texto aprovado […], e uma vez feita a verificação de que todos os procedimentos foram devidamente cumpridos, os atos aprovados pelo processo legislativo ordinário são assinados pelo [p]residente e pelo [s]ecretário‑[g]eral». Embora esta disposição não mencione a autenticação, parece‑me evidente que o objetivo da assinatura de um ato é principalmente assegurar o cumprimento do procedimento de adoção desse ato e, por conseguinte, a autenticidade do ato adotado.

46.

Por conseguinte, considero que o objetivo principal da obrigação de assinatura dos atos das instituições da União é a respetiva autenticação.

47.

Inversamente, considero que a publicação ou, se for o caso, a notificação dos atos, que o Conselho equipara à respetiva autenticação, tem o objetivo, diferente, de garantir a oponibilidade desses atos a terceiros e, assim, permitir, consoante o caso, a sua entrada em vigor ou a sua aplicação.

48.

Portanto, na minha opinião, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito quando examinou alcance da obrigação de assinatura dos atos do Conselho em função da obrigação de autenticação desses atos.

49.

Nos termos do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, os atos não legislativos adotados, nomeadamente, sob a forma de regulamentos e de diretivas, como os atos controvertidos, bem como de decisões que não indiquem destinatário são assinados pelo presidente da instituição que os adotou, ao passo que, nos termos do terceiro parágrafo desta disposição, as outras diretivas e as decisões que indiquem um destinatário são notificadas aos respetivos destinatários e produzem efeitos mediante essa notificação.

50.

A este respeito, cabe evocar a natureza particular dos atos do Conselho que impõem medidas restritivas adotadas no âmbito da PESC, como os atos controvertidos, que se equiparam, simultaneamente, a atos de caráter geral, na medida em que proíbem que uma categoria de destinatários determinados de forma geral e abstrata, nomeadamente, ponha fundos e recursos económicos à disposição das pessoas e das entidades cujos nomes figuram nas listas contidas nos respetivos anexos, e a um conjunto de decisões individuais relativas a essas pessoas e entidades ( 38 ).

51.

Além disso, é a natureza individual desses atos que, nos termos do artigo 275.o, segundo parágrafo, e do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, dá acesso aos tribunais da União ( 39 ), uma vez que o Tribunal de Justiça não é em princípio competente, nos termos do artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE, no que respeita às disposições relativas à PESC ou aos atos adotados com fundamentos nestas disposições.

52.

Além disso, é igualmente em função da natureza individual dos atos em causa bem como do caráter sensível da informação a que o ato está associado que a jurisprudência estabeleceu que uma publicação detalhada das acusações imputadas aos interessados poderia não só colidir com as considerações imperativas de interesse geral, mas também prejudicar os interesses legítimos das pessoas e das entidades em questão, na medida em que é suscetível de lesar gravemente a sua reputação ( 40 ).

53.

Assim, ao contrário dos critérios gerais de inclusão, que enunciam as razões pelas quais o Conselho adota medidas restritivas no contexto do caso concreto e fazem parte da natureza geral do ato e da sua fundamentação, os motivos específicos subjacentes à inclusão de cada pessoa, grupo ou entidade visado por essas medidas respeitam à natureza individual desse ato e não têm necessariamente de ser tornados públicos pelo Conselho ( 41 ).

54.

No presente caso, impõe‑se referir que, de acordo com a jurisprudência citada no n.o 50 das presentes conclusões, os atos controvertidos, embora sejam atos de alcance geral, constituem igualmente «decisões individuais» em relação ao Hamas, na medida em que lhe dizem respeito.

55.

Por conseguinte, para efeitos de aplicação do artigo 297.o, n.o 2, TFUE, há que distinguir entre, por um lado, os elementos dos atos controvertidos que, pela sua natureza, são atos de alcance geral e, como tal, desencadeiam a obrigação de assinatura enunciada no primeiro parágrafo desta disposição, e, por outro, os elementos desses atos que advêm da sua natureza de decisões individuais e desencadeiam, por seu turno, a obrigação de notificação, em conformidade com o terceiro parágrafo da referida disposição.

56.

A este respeito, embora os próprios atos controvertidos sejam de alcance geral e devessem ser assinados, por força do primeiro parágrafo do artigo 297.o, n.o 2, TFUE, assim como publicados na aceção do segundo parágrafo desta disposição, parece‑me evidente que as exposições de motivos, que dizem respeito aos motivos individuais de inclusão das pessoas visadas pelas medidas restritivas, neste caso o Hamas, não se inserem na natureza geral desses atos, mas na sua natureza individual. A natureza individual e confidencial desses motivos justifica, além disso, que, de acordo com a jurisprudência citada no n.o 52 das presentes conclusões, os referidos motivos individuais não sejam publicados no Jornal Oficial da União Europeia.

57.

Por conseguinte, a meu ver, as exposições de motivos dos atos controvertidos não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do primeiro parágrafo do artigo 297.o, n.o 2, TFUE, mas, à semelhança de qualquer decisão que indique um destinatário, pelo âmbito de aplicação do terceiro parágrafo desta disposição, que não menciona a obrigação de assinatura e subordina a entrada em vigor dessa decisão à sua notificação.

58.

Conclui‑se que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que, nas circunstâncias do caso em apreço, o artigo 297.o, n.o 2, TFUE exigia a assinatura das exposições de motivos dos atos controvertidos.

59.

Em qualquer caso, como será explicado nos n.os 60 a 67 das presentes conclusões, mesmo na hipótese de se declarar que o artigo 297.o, n.o 2, TFUE é aplicável no presente caso, considero que esta disposição não determinava, no caso vertente, a obrigação de assinar as exposições de motivos dos atos controvertidos separadamente destes últimos.

60.

Em primeiro lugar, importa recordar que o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE prevê que os «atos não legislativos» adotados pelo Conselho são assinados pelo seu presidente. De forma quase idêntica, o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho prevê que «o texto dos atos» adotados pelo Conselho é assinado pelo presidente em exercício no momento da sua adoção e pelo secretário‑geral.

61.

Por conseguinte, segundo a sua redação, as disposições acima referidas exigem a assinatura dos (textos dos) atos adotados pelo Conselho e não estendem necessariamente essa obrigação aos anexos desses atos.

62.

Em segundo lugar, sublinho que a natureza de ordem pública do fundamento relativo à violação das regras de autenticação dos atos da União se explica principalmente por razões de segurança jurídica e pelas necessidades inerentes à fiscalização judicial ( 42 ). Com efeito, no Acórdão Comissão/BASF e o., em que o Tribunal Geral baseou o seu raciocínio ( 43 ), o Tribunal de Justiça considerou que a autenticação dos atos da Comissão pelas assinaturas do presidente e do secretário executivo, prevista no artigo 12.o do Regulamento Interno dessa instituição em vigor à data da decisão controvertida, visava garantir a segurança jurídica, que impõe que terceiros disponham de um meio para verificar que os atos publicados ou notificados correspondem aos que foram adotados, e constituía uma formalidade essencial cuja violação podia dar lugar a um recurso de anulação ( 44 ).

63.

No caso vertente, por um lado, o Conselho demonstrou, sem ser contestado, que as exposições de motivos estavam anexadas de forma indissociável aos atos controvertidos durante o procedimento de aprovação desses atos, previsto no artigo 12.o do seu Regulamento Interno, e que qualquer alteração dos documentos adotados nesse contexto tinha sido impossibilitada pela utilização de meios informáticos, como a assinatura, o carimbo e o registo de data/hora eletrónicos desses documentos.

64.

Por outro lado, o Hamas não demonstrou, nem sequer sustentou, que o texto das exposições de motivos, tal como adotadas pelo Conselho, não correspondia ao que lhe tinha sido comunicado por este último e não invoca nenhum outro indício ou circunstância suscetível de ilidir a presunção de validade de que gozam os atos das instituições da União ( 45 ). Por seu turno, o Tribunal Geral, no acórdão recorrido, limitou‑se, em substância, a considerar este aspeto inoperante, uma vez que os atos controvertidos e as respetivas exposições de motivos eram objeto de documentos distintos ( 46 ).

65.

Na minha opinião, se a assinatura de um ato dever ser considerada um instrumento de autenticação da vontade do seu autor e da instituição que ele representa de adotar esse ato ( 47 ), parece‑me que no caso vertente ficou demonstrado que, quando assinaram os atos controvertidos, o presidente e o secretário‑geral do Conselho manifestaram a vontade dessa instituição de adotar as medidas restritivas controvertidas contra o Hamas, incluindo a sua manutenção na lista controvertida, tendo em conta as razões dessa manutenção, explicitadas nas exposições de motivos desses atos. De resto, os mesmos atos mencionavam o facto de que, sempre que lhe fora possível na prática, o Conselho tinha fornecido a todas as pessoas, grupos e entidades uma exposição de motivos que justificavam a sua inclusão na lista controvertida ( 48 ) e as exposições de motivos estavam anexadas de forma indissociável aos referidos atos durante o procedimento de adoção destes últimos ( 49 ).

66.

Por conseguinte, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que, nas circunstâncias do caso vertente, o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho exigia que o presidente e o secretário‑geral deste assinassem as exposições de motivos dos atos controvertidos, separadamente destes últimos, para efeitos da sua autenticação.

67.

O mesmo raciocínio aplica‑se, em meu entender, no que respeita à obrigação de assinatura prevista no artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, na hipótese de, contrariamente à conclusão a que cheguei nos n.os 49 a 59 das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça considerar esta disposição aplicável ao presente caso ( 50 ).

68.

Nos termos do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, os atos jurídicos devem ser fundamentados. Além disso, segundo a jurisprudência evocada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido, a parte decisória e a fundamentação de uma decisão constituem um todo indissociável ( 51 ).

69.

Por conseguinte, coloca‑se a questão de saber se, tal como o Tribunal Geral declarou no acórdão recorrido, devido a esse caráter indissociável da parte decisória e da fundamentação dos atos controvertidos, as exposições de motivos desses atos, na medida em que completavam a sua fundamentação e constavam de documentos distintos dos mesmos, devem ser assinadas pelo presidente e pelo secretário‑geral do Conselho.

70.

Ora, por um lado, considero que, em conformidade com a conclusão que figura no n.o 65 das presentes conclusões, a assinatura dos atos controvertidos vale igualmente como assinatura e, portanto, de autenticação, das respetivas exposições de motivos, o que é suficiente para pôr desde logo em causa a conclusão do Tribunal Geral.

71.

Com efeito, sem prejuízo do princípio segundo o qual a parte decisória e a fundamentação de uma decisão formam um todo indissociável, parece‑me que, quando o presidente e o secretário‑geral do Conselho assinaram os atos controvertidos, manifestaram a vontade dessa instituição de adotar simultaneamente esses atos e os documentos, como as exposições de motivos, que estavam indissociavelmente ligados aos referidos atos aquando do procedimento de adoção destes últimos e, como sublinhei no n.o 65 das presentes conclusões, eram mencionados nos mesmos atos.

72.

Por outro lado, em qualquer caso, parece‑me que, em conformidade com a jurisprudência citada no n.o 50 das presentes conclusões, as exposições de motivos dos atos controvertidos que dizem especificamente respeito ao Hamas constituem decisões individuais adotadas em relação a este último e não se inserem na natureza de atos de alcance geral desses atos, na aceção do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE. Esta constatação é confirmada pela circunstância de os motivos individuais para a inclusão das pessoas e das entidades abrangidas pelas medidas restritivas não serem publicados, mas serem comunicados exclusivamente a essas pessoas e entidades, em conformidade com a jurisprudência citada no n.o 52 das presentes conclusões. Esses motivos individuais não constituem, portanto, um complemento necessário da fundamentação dos referidos atos enquanto atos de alcance geral.

73.

A este respeito, observo que, no n.o 67 do Acórdão Comissão/BASF e o., invocado pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido, o Tribunal de Justiça se limitou a concluir que a parte decisória e a fundamentação de uma decisão constituíam um todo indissociável para afirmar que, por força do princípio da colegialidade que rege o funcionamento dessa instituição, era necessário que a parte decisória e a fundamentação sejam adotados pelo Colégio de Comissários. A questão suscitada nesse processo era, portanto, a falta de correspondência entre, por um lado, o texto de uma decisão adotada pelo Colégio de Comissários, e, por outro, o texto da mesma decisão tal como publicada e notificada a certos destinatários ( 52 ).

74.

Em contrapartida, a situação é radicalmente diferente no presente caso, uma vez que, de acordo com a jurisprudência citada no n.o 50 das presentes conclusões, os atos em causa constituem simultaneamente atos de alcance geral, que contêm uma fundamentação conforme à sua natureza, e decisões individuais com a sua fundamentação específica. Além disso, como já sublinhei no n.o 64 das presentes conclusões, a correspondência do texto das exposições de motivos comunicadas ao Hamas com o adotado pelo Conselho nem sequer é contestada.

75.

Portanto, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que o 296.o, segundo parágrafo, TFUE, lido à luz do princípio segundo o qual a parte decisória e a fundamentação de uma decisão constituem um todo indissociável, obrigava o Conselho, nas circunstâncias do caso vertente, a assinar separadamente as exposições de motivos dos atos controvertidos enquanto complemento necessário da fundamentação desses atos.

76.

Tendo em conta o que precede, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir que o Conselho tinha cometido uma violação de uma formalidade essencial na medida em que as exposições de motivos relativas aos atos controvertidos não tinham sido autenticadas pelas assinaturas do presidente e do secretário‑geral dessa instituição apesar de constarem de documentos distintos ( 53 ).

77.

Com efeito, nem o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, nem o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, nem ainda o 296.o, segundo parágrafo, TFUE, interpretados à luz do princípio segundo o qual a parte decisória e a fundamentação de uma decisão constituem um todo indissociável, impõem, nas circunstâncias do caso vertente, que as exposições de motivos dos atos controvertidos sejam assinadas especificamente pelo presidente e pelo secretário‑geral do Conselho.

78.

Proponho, portanto, que o primeiro fundamento do recurso seja julgado procedente e, consequentemente, o acórdão recorrido seja anulado.

79.

Com o segundo fundamento do seu recurso, o Conselho alega que o Tribunal Geral cometeu um erro ao concluir que as decisões das autoridades dos Estados Unidos não constituíam um fundamento suficiente para a inclusão do Hamas na lista controvertida.

80.

Sublinho que, nos termos do artigo 169.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, os pedidos de um recurso devem ter por objeto a anulação, total ou parcial, da decisão do Tribunal Geral.

81.

No caso vertente, com o segundo fundamento do seu recurso, o Conselho não visa obter a anulação, mesmo que parcial, da parte decisória do acórdão recorrido, mas apenas a alteração de parte da sua fundamentação relativa aos primeiro a sétimo fundamentos do recorrente ( 54 ).

82.

Com efeito, no que respeita ao pedido de anulação dos atos controvertidos, o Conselho obteve ganho de causa em primeira instância em relação aos primeiro a sétimo fundamentos do recorrente e pretende apenas obter uma substituição da fundamentação do acórdão recorrido no que respeita a esses fundamentos do recorrente que o Tribunal Geral julgou improcedentes. Como resulta do próprio texto do presente recurso, o Conselho limita‑se a manifestar «o seu desacordo com o raciocínio do Tribunal Geral» e não pede a anulação do acórdão recorrido, mas conclui que o Tribunal Geral cometeu erros de direito «no raciocínio que desenvolve» nesse acórdão.

83.

Além disso, o Conselho não apresenta nenhum argumento em apoio da admissibilidade do segundo fundamento do seu recurso. Pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a questão do caráter suficiente das decisões das autoridades dos Estados Unidos como fundamento dos atos controvertidos, tendo em conta o impacto desta questão nos processos pendentes e o facto de o Tribunal Geral ter decidido no mesmo sentido noutros processos.

84.

Recordo a este respeito que a força de caso julgado abrange apenas os fundamentos de um acórdão que representam o alicerce necessário da sua parte decisória, dela sendo, por isso, indissociáveis ( 55 ). É por este motivo que, quando um órgão jurisdicional da União Europeia anula uma decisão, os fundamentos pelos quais esse órgão jurisdicional julgou improcedentes certos argumentos evocados pelas partes não têm força de caso julgado ( 56 ).

85.

Por conseguinte, os argumentos do Conselho não são suficientes para demonstrar a admissibilidade do fundamento em causa nos termos do artigo 169.o, n.o 1, do Regulamento de Processo.

86.

Considero, portanto, que o segundo fundamento de recurso deve ser declarado inadmissível.

87.

Nos termos do artigo 61.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando este anula a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.

88.

Considero ser esse o caso do presente processo.

89.

Quanto ao oitavo fundamento do recurso, proponho que seja julgado improcedente com fundamento nos n.os 30 a 78 das presentes conclusões.

90.

Quanto aos primeiro a sétimo fundamentos do recurso, impõe‑se constatar que foram julgados improcedentes pelo Tribunal Geral e, consequentemente, uma vez que o Hamas não interpôs um recurso subordinado contra a declaração de improcedência dos fundamentos em causa, a anulação do acórdão recorrido não põe em causa este último na parte em que o Tribunal Geral julgou improcedentes os referidos fundamentos ( 57 ).

91.

Nestas circunstâncias, proponho que seja negado provimento ao recurso interposto pelo Hamas perante o Tribunal Geral.

92.

Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do seu Regulamento de Processo, se o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas.

93.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, desse regulamento, aplicável aos processos de recurso de uma decisão do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

94.

Tendo o Hamas sido vencido, proponho que seja condenado a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho.

95.

Tendo em conta as considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça: