Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-833/19

1

Com o seu recurso, o Conselho da União Europeia pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 4 de setembro de 2019, Hamas/Conselho (T‑308/18, a seguir acórdão recorrido, EU:T:2019:557), através do qual este anulou:

(a seguir, em conjunto, «atos controvertidos»), na parte em que estes atos dizem respeito ao Hamas, incluindo o Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem.

2

Em 28 de setembro de 2001, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução 1373 (2001), que estabelece estratégias de amplo alcance de combate ao terrorismo e, em especial, ao seu financiamento. O n.o 1, alínea c), desta resolução dispõe, designadamente, que todos os Estados devem congelar sem demora os fundos e demais ativos financeiros ou recursos económicos das pessoas que cometam, ou tentem cometer, atos de terrorismo, neles participem ou os facilitem, das entidades que sejam propriedade dessas pessoas ou que estejam sob o seu controlo direto ou indireto e das pessoas e entidades que atuem em nome ou sob instruções dessas pessoas e entidades.

3

A referida resolução não prevê uma lista de pessoas às quais estas medidas restritivas devam ser aplicadas.

4

A fim de implementar a referida Resolução 1373 (2001), o Conselho adotou, em 27 de dezembro de 2001, a Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo (JO 2001, L 344, p. 93).

5

O artigo 1.o desta posição comum prevê, nos seus n.os 1, 4 e 6:

«1. A presente decisão é aplicável, nos termos dos artigos seguintes, às pessoas, grupos ou entidades envolvidos em atos terroristas e enunciados no anexo.

[…]

4. A lista do anexo deve ser elaborada com base em informações precisas ou em elementos do processo que demonstrem que foi tomada uma decisão por uma autoridade competente sobre as pessoas, grupos e entidades visados, quer se trate da abertura de um inquérito ou de um processo relativo a um ato terrorista, a uma tentativa, à participação ou à facilitação de tal ato, com base em provas e indícios sérios, ou de uma condenação por esses factos. As pessoas, grupos e entidades identificados pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas como estando relacionadas com terrorismo e contra quem este ordenou sanções podem ser incluídas na lista.

Para efeitos do presente número, entende‑se por “autoridades competentes” as autoridades judiciárias ou, sempre que estas não sejam competentes na matéria abrangida por este número, as autoridades competentes equivalentes nessa matéria.

[…]

6. Os nomes das pessoas e entidades constantes da lista devem ser regularmente revistos, pelo menos uma vez por semestre, a fim de assegurar que a sua presença na lista continua a justificar‑se.»

6

O nome do «Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem (ramo terrorista do Hamas)» figurava na «[p]rimeira lista de pessoas, grupos ou entidades referidos no artigo 1.o» da Posição Comum 2001/931, anexa a esta última.

7

A fim de implementar, a nível comunitário, as medidas descritas na Posição Comum 2001/931, o Conselho adotou o Regulamento (CE) n.o 2580/2001, de 27 de dezembro de 2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades (JO 2001, L 344, p. 70, e retificação no JO 2010, L 52, p. 58). Em especial, o artigo 2.o, n.o 3, deste regulamento dispõe que o Conselho, deliberando por unanimidade, estabelece, revê e altera a lista de pessoas, grupos e entidades a que este regulamento é aplicável, nos termos dos n.os 4, 5 e 6 do artigo 1.o da Posição Comum 2001/931.

8

No mesmo dia, o Conselho adotou a Decisão 2001/927/CE, que estabelece a lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 (JO 2001, L 344, p. 83), na qual figurava, tal como na lista anexa à Posição Comum 2001/931, o nome do «Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem».

9

As listas de pessoas, grupos e entidades anexas à Posição Comum 2001/931 e à Decisão 2001/927 foram atualizadas regularmente, em aplicação do artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931 e do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001. O nome do «Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem», e depois do «Hamas (incluindo Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem)» (a seguir «Hamas»), continuou inscrito nas listas anexas aos atos posteriores.

10

O preâmbulo da Decisão 2009/937/UE do Conselho, de 1 de dezembro de 2009, que adota o seu Regulamento Interno (JO 2009, L 325, p. 35), enuncia:

11

Sob a epígrafe «Procedimento escrito normal e procedimento de assentimento tácito», o artigo 12.o do Regulamento Interno do Conselho, anexo a esta decisão, prevê, nos seus n.os 1 e 3:

«1. Os atos do Conselho relativos a assuntos urgentes podem ser adotados por votação escrita, quando o Conselho ou o [Comité de Representantes Permanentes (Coreper)] decidam por unanimidade aplicar esse procedimento. Em determinadas circunstâncias, o presidente pode também propor a aplicação desse procedimento; nesse caso, a votação pode realizar‑se por escrito se todos os membros do Conselho aceitarem o referido procedimento.

[…]

3. Compete ao Secretariado‑Geral registar a conclusão dos procedimentos escritos.»

12

Nos termos do artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, intitulado «Assinatura dos atos»:

«O texto dos atos adotados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho pelo processo legislativo ordinário, e o dos atos adotados pelo Conselho, é assinado pelo presidente em exercício no momento da sua adoção e pelo secretário‑geral. O secretário‑geral pode delegar nos diretores‑gerais do Secretariado‑Geral o seu poder de assinar.»

13

Em 21 de março de 2018, o Conselho adotou a Decisão 2018/475 e o Regulamento de Execução 2018/468. O nome do Hamas foi mantido nas listas anexas a estes atos.

14

Os considerandos 2 a 6 da Decisão 2018/475 tinham a seguinte redação:

15

Quanto aos considerandos 1 a 6 do Regulamento de Execução 2018/468, expunham o seguinte:

16

A Decisão 2018/475, o Regulamento de Execução 2018/468 e a exposição de motivos relativa a estes atos foram adotados pelo Conselho no âmbito de um procedimento escrito, na aceção do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Interno dessa instituição.

17

Por carta de 22 de março de 2018, o Conselho comunicou ao advogado do Hamas a exposição de motivos que justificava a manutenção do Hamas nas listas anexas à Decisão 2018/475 e ao Regulamento de Execução 2018/468.

18

Resulta desta exposição de motivos que, para manter o Hamas nestas listas, o Conselho se baseou, por um lado, numa Decisão do Secretary of State for the Home Department (ministro do Interior do Reino Unido), de 29 de março de 2001 (a seguir «Decisão do ministro do Interior do Reino Unido de 2001»), e, por outro, em três Decisões adotadas pelas autoridades dos Estados Unidos da América em 23 de janeiro de 1995, 8 de outubro de 1997 e 31 de outubro de 2001 (a seguir «Decisões das autoridades dos Estados Unidos»). Na parte principal da exposição de motivos, o Conselho indicou, após ter examinado separadamente as informações que figuram nessas decisões nacionais, que cada uma delas apresentava motivos suficientes para justificar a inscrição do Hamas nas referidas listas. A este respeito, precisou que essas mesmas decisões nacionais constituíam decisões de autoridades competentes na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931 e que ainda estavam em vigor. Em seguida, sublinhou que as razões que justificaram a inscrição do Hamas nessas mesmas listas continuavam válidas e que o seu nome devia, portanto, nelas ser mantido.

19

A exposição de motivos comporta, além disso, um anexo A, relativo à Decisão do ministro do Interior do Reino Unido de 2001, e um anexo B, relativo às Decisões das autoridades dos Estados Unidos. Cada um destes anexos contém uma descrição das legislações nacionais ao abrigo das quais as decisões das autoridades nacionais foram adotadas, uma apresentação das definições dos conceitos de «terrorismo» que figuram nessas legislações, uma descrição dos procedimentos de reexame das referidas decisões, uma descrição dos factos em que essas autoridades se basearam e a conclusão de que esses factos constituíam atos terroristas na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931.

20

Em 30 de julho de 2018, o Conselho adotou a Decisão 2018/1084 e o Regulamento de Execução 2018/1071. O Hamas foi mantido nas listas anexas a estes atos.

21

A fundamentação contida nos considerandos 2 a 6 da Decisão 2018/1084 e nos considerandos 1 a 6 do Regulamento de Execução 2018/1071 corresponde, em substância, à contida, respetivamente, nos considerandos 2 a 6 da Decisão 2018/475 e nos considerandos 1 a 6 do Regulamento de Execução 2018/468, reproduzidos nos n.os 14 e 15 do presente acórdão. Do mesmo modo, a Decisão 2018/1084 e o Regulamento de Execução 2018/1071, bem como a exposição de motivos relativa a esses atos, foram adotados pelo Conselho no âmbito de um procedimento escrito, na aceção do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Interno dessa instituição.

22

Por carta de 31 de julho de 2018, o Conselho comunicou ao advogado do Hamas a exposição de motivos que justificava a manutenção desta organização nas listas anexas à Decisão 2018/1084 e ao Regulamento de Execução 2018/1071. Essa exposição de motivos era, no essencial, idêntica à comunicada ao Hamas para justificar a sua manutenção nas listas anexas à Decisão 2018/475 e ao Regulamento de Execução 2018/468, referida nos n.os 17 a 19 do presente acórdão.

23

Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de maio de 2018, o Hamas interpôs recurso de anulação da Decisão 2018/475 e do Regulamento de Execução 2018/468. Uma vez que estes atos foram revogados e substituídos, respetivamente, pela Decisão 2018/1084 e pelo Regulamento de Execução 2018/1071, o Hamas adaptou os seus pedidos iniciais de modo a que o seu recurso visasse igualmente a anulação destes últimos atos, na parte em que lhe dizem respeito.

24

Em apoio dos seus pedidos destinados à anulação dos atos controvertidos, o Hamas invocou sete fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à violação do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, o segundo, a erros sobre a materialidade dos factos, o terceiro, a um erro de apreciação quanto ao caráter terrorista desta organização, o quarto, à violação do princípio da não ingerência, o quinto, a uma tomada em consideração insuficiente da evolução da situação devido ao decurso do tempo, o sexto, à violação do dever de fundamentação e, o sétimo, à violação do princípio do respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Numa resposta a uma pergunta feita pelo Tribunal Geral no âmbito de uma medida de organização do processo, o Hamas invocou um oitavo fundamento, relativo à falta de autenticação das exposições de motivos.

25

O Tribunal Geral começou por examinar, nos n.os 42 a 261 do acórdão recorrido, o primeiro a sétimo fundamentos. No n.o 76 do acórdão recorrido, considerou que, no caso em apreço, a fundamentação relativa às Decisões das autoridades dos Estados Unidos era insuficiente, pelo que estas últimas não podiam servir de fundamento aos atos controvertidos. O Tribunal Geral deduziu daqui, no n.o 77 desse acórdão, que havia que prosseguir o exame do recurso, limitando esse exame aos atos controvertidos na medida em que estes se baseiam na Decisão do ministro do Interior do Reino Unido de 2001. No termo do referido exame, o Tribunal Geral julgou improcedentes os referidos primeiro a sétimo fundamentos.

26

O Tribunal Geral examinou em seguida o oitavo fundamento que considerou, no n.o 269 do acórdão recorrido, como sendo de ordem pública. Após se ter referido, nos n.os 270 e 271 do acórdão recorrido, ao artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE e ao artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, o Tribunal Geral considerou, nos n.os 272 a 277 desse acórdão, que as regras enunciadas a propósito de atos da Comissão no Acórdão de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o., C‑137/92 P, EU:C:1994:247 (a seguir «Acórdão Comissão/BASF»), segundo o qual a autenticação dos atos de uma instituição por meio da sua assinatura tem por finalidade garantir a segurança jurídica e constitui uma formalidade essencial, deviam ser transpostas para os atos do Conselho. O Tribunal Geral salientou ainda, nos n.os 278 a 280 do acórdão recorrido, que, por um lado, as exposições de motivos relativas aos atos controvertidos transmitidas ao Hamas não estavam assinadas e, por outro, que esses atos, assinados pelo presidente e pelo secretário‑geral do Conselho, não continham as exposições de motivos que justificavam a sua adoção.

27

Ora, nos n.os 281 e 282 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que, em aplicação do artigo 296.o TFUE e tendo em conta os ensinamentos que resultam do Acórdão Comissão/BASF, os atos adotados pelo Conselho devem ser fundamentados e que o dispositivo e a fundamentação constituem um todo indivisível, pelo que o ato e a exposição de motivos devem ser autenticados quando, como no caso em apreço, um e o outro figuram em documentos distintos, sem que a presença de uma assinatura num deles possa dar lugar à presunção de que o segundo foi, também ele, autenticado.

28

Por último, o Tribunal Geral rejeitou os argumentos apresentados pelo Conselho ao precisar, nos n.os 297 e 299 do acórdão recorrido, que a formalidade essencial que constitui essa assinatura não pode ser substituída pela descrição do procedimento seguido no Conselho para adotar os atos em causa e que a violação de uma formalidade essencial é constituída pela simples falta de autenticação de um ato.

29

Consequentemente, o Tribunal Geral, no n.o 305 do acórdão recorrido, julgou procedente o oitavo fundamento e anulou os atos controvertidos, na parte em que dizem respeito ao Hamas. Por outro lado, esse órgão jurisdicional declarou que o Conselho suportaria as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pelo Hamas.

30

O Conselho conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

31

O Hamas conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

32

O Conselho invoca dois fundamentos de recurso. Com o seu primeiro fundamento, sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na apreciação do oitavo fundamento do recurso, relativo à falta de autenticação das exposições de motivos dos atos controvertidos. Com o seu segundo fundamento, o Conselho acusa o Tribunal Geral de ter erradamente concluído que as Decisões das autoridades dos Estados Unidos não constituíam uma base suficiente para a inscrição do Hamas nas listas anexas aos atos controvertidos (a seguir «listas controvertidas»).

33

Com o segundo fundamento de recurso, que importa examinar em primeiro lugar, o Conselho alega que o raciocínio do Tribunal Geral no qual este último concluiu, nos n.os 65 a 76 do acórdão recorrido, que as Decisões das autoridades dos Estados Unidos não podiam servir de fundamento aos atos controvertidos é errado.

34

O Conselho afirma, a este respeito, que essas decisões foram publicadas e que as exposições de motivos dos atos controvertidos explicam de forma suficiente os procedimentos através dos quais foram adotadas, os procedimentos de reapreciação e as vias de recurso judicial de que o Hamas dispõe ao abrigo do direito americano. A jurisprudência do Tribunal de Justiça não impõe que a decisão nacional que serve de fundamento a uma inscrição na lista em causa tenha sido tomada sob uma forma jurídica específica ou que tenha sido publicada ou notificada. Por último, um certo número de incidentes em que essas autoridades se basearam é mencionado nas exposições de motivos dos atos controvertidos.

35

O Hamas considera que o segundo fundamento é inadmissível, alegando, designadamente com base no Despacho de 8 de abril de 2008, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comissão (C‑503/07 P, EU:C:2008:207, n.o 48), que a existência de um interesse em agir pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs. No caso em apreço, é certo que o Tribunal Geral considerou que o Conselho não tinha fundamentado de forma suficiente o recurso às Decisões das autoridades dos Estados Unidos como fundamento dos atos controvertidos. Contudo, o Tribunal Geral prosseguiu a sua análise na medida em que esses atos se baseavam na Decisão do ministro do Interior do Reino Unido de 2001 e declarou que o Conselho não tinha violado as disposições da Posição Comum 2001/931, pelo que esta instituição não podia retirar nenhum benefício dessa contestação do acórdão recorrido. Além disso, considera que este fundamento é improcedente.

36

Nos termos do artigo 169.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, os pedidos do recurso devem ter por objeto a anulação, total ou parcial, da decisão do Tribunal Geral, como figura no dispositivo dessa decisão.

37

Esta disposição dá execução ao princípio fundamental em matéria de recurso, segundo o qual este deve ser dirigido contra o dispositivo da decisão do Tribunal Geral e não pode ter exclusivamente por objeto a alteração de alguns dos fundamentos desta decisão (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2017, British Airways/Comissão, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, n.o 51 e jurisprudência referida).

38

Ora, no caso em apreço, há que constatar, como salientou o advogado‑geral no n.o 81 das suas conclusões, que, com o seu segundo fundamento de recurso, o Conselho, uma vez que obteve ganho de causa quanto aos sete primeiros fundamentos invocados pelo Hamas no Tribunal Geral, pretende obter não a anulação, ainda que parcial, do dispositivo do acórdão recorrido, mas apenas a alteração de alguns dos seus motivos relativos a esses primeiro a sétimo fundamentos.

39

Com efeito, como resulta do n.o 77 do acórdão recorrido, não criticado pelo Conselho no âmbito do seu recurso, o artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, segundo o qual uma decisão deve ter sido tomada por uma autoridade competente relativamente às pessoas, grupos e entidades visados, não exige que os atos do Conselho se baseiem numa pluralidade de decisões de autoridades competentes. Por conseguinte, por considerar que os atos controvertidos podiam, no que respeita à inscrição do Hamas nas listas controvertidas, fazer referência exclusivamente à Decisão do ministro do Interior do Reino Unido de 2001, o Tribunal Geral prosseguiu o exame do recurso limitando esse exame aos atos controvertidos na parte em que estes se baseavam nessa decisão e, ao acolher os argumentos do Conselho, julgou improcedentes o primeiro a sétimo fundamentos deste.

40

Daqui resulta que o segundo fundamento de recurso deve ser julgado inadmissível.

41

Com o primeiro fundamento de recurso, o Conselho alega que os atos controvertidos foram devidamente autenticados e que a análise do Tribunal Geral efetuada nos n.os 270 a 305 do acórdão recorrido comporta vários erros de direito.

42

A este respeito, o Conselho começa por afirmar que nem o artigo 297.o TFUE nem o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho indicam que o documento que contenha a exposição de motivos de um ato deve ser assinado. Em seguida, o Conselho observa que tem por prática, ao dar execução à Posição Comum 2001/931, separar os atos em causa das respetivas exposições de motivos, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Geral que resulta do Acórdão de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho (T‑228/02, EU:T:2006:384, n.o 147).

43

O Conselho considera igualmente que o Tribunal Geral transpôs erradamente a jurisprudência que resulta do Acórdão Comissão/BASF para o presente processo. Com efeito, enquanto, no processo que deu origem a esse acórdão, tinham sido constatadas diversas alterações na exposição de motivos da decisão em causa em relação ao texto submetido ao Colégio de Comissários e por este debatido e adotado, é facto assente que, no presente processo, os atos controvertidos, incluindo a sua exposição de motivos, foram adotados pelo Conselho no mesmo momento e segundo o mesmo processo decisório, uma vez que essa exposição de motivos é indissociável desses atos e correspondente à vontade deste. Por outro lado, contrariamente à situação que esteve na origem do Acórdão Comissão/BASF, o texto da exposição de motivos que foi notificado ao Hamas é idêntico à exposição de motivos adotada pelo Conselho.

44

De resto, os sistemas de tratamento dos documentos utilizados, uma vez que comportam uma assinatura, um carimbo e um registo de data/hora eletrónicos, tornaram impossível a sua alteração após a sua adoção, e a assinatura aposta pelo presidente do Conselho e pelo seu secretário‑geral na parte inferior dos atos controvertidos tem por efeito autenticar essas exposições de motivos. Por força desses sistemas, os atos controvertidos, incluindo as exposições de motivos notificadas ao Hamas, são estáveis e inalteráveis, em especial no que diz respeito ao seu autor e ao seu conteúdo em todas as línguas em causa, não tendo, aliás, o Hamas de forma nenhuma sustentado que o texto das exposições de motivos que lhe tinham sido dirigidas diferia do adotado pelo Conselho. O Conselho acrescenta a este respeito que as cartas de notificação dirigidas ao Hamas, que acompanham essas exposições de motivos, foram carimbadas pelo Secretariado‑Geral desta instituição.

45

O Hamas considera que o primeiro fundamento deve ser julgado inadmissível e, de qualquer modo, improcedente.

46

A este respeito, o Hamas sustenta que a argumentação do Conselho segundo a qual a jurisprudência que resulta do Acórdão Comissão/BASF não é transponível para o caso em apreço, em razão da sua prática de implementação da Posição Comum 2001/931, das diferenças em relação ao processo que deu origem a esse acórdão e da utilização de sistemas de gestão integrados dos documentos, é inadmissível. Com efeito, o Conselho não identifica, de forma precisa, os elementos criticados do acórdão recorrido e não expõe em que é que a sua argumentação contradiz os fundamentos desse acórdão.

47

Quanto ao mérito, o Hamas alega que o Tribunal Geral considerou corretamente que, uma vez que a fundamentação de um ato é indissociável do seu dispositivo, a autenticação deve incidir não apenas sobre o dispositivo mas também sobre os fundamentos deste. O Conselho não só ignora a jurisprudência resultante do Acórdão Comissão/BASF como se contradiz na medida em que ele próprio admite esse caráter indissociável. O Hamas acrescenta que, uma vez que o artigo 297.o TFUE e o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho não preveem derrogações às regras de autenticação, incumbe ao Conselho instituir procedimentos que permitam cumprir essas regras no âmbito da Posição Comum 2001/931.

48

Além disso, o Tribunal Geral recordou com razão, por um lado, que a assinatura prevista nas referidas disposições visa, designadamente, permitir que terceiros se certifiquem de que os atos que lhes foram notificados tenham sido efetivamente adotados pela instituição em causa e, por outro, que a violação de uma formalidade essencial é constituída pela simples falta de autenticação de um ato. Do ponto de vista dos terceiros, o desenrolar do processo no Conselho é indiferente, uma vez que o único elemento importante é que o ato que lhes diz respeito seja autenticado, tanto na fundamentação como no dispositivo. Ora, no presente caso, as exposições de motivos relativas aos atos controvertidos que foram comunicadas ao Hamas não contêm nenhuma assinatura nem sequer nenhuma data que permitam identificá‑las como atos emitidos pelo Conselho e determinar o momento em que foram adotadas. Por outro lado, o Conselho não alegou que lhe era impossível proceder à autenticação das exposições de motivos em causa. Por conseguinte, os seus argumentos relativos ao desenrolar desse processo são inoperantes e infundados, tal como é inoperante o facto de as exposições de motivos comunicadas ao Hamas estarem em conformidade com as adotadas pelo Conselho.

49

O Hamas afirma igualmente que a assinatura, o carimbo e o registo de data/hora eletrónicos não estão previstos no artigo 297.o TFUE nem no artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho e que, uma vez que este último comunica as exposições de motivos por correio postal, para além do envio eletrónico, não lhe é possível invocar uma assinatura eletrónica. Por último, o Hamas afirma que não tem certeza de que as exposições de motivos que lhe foram comunicadas eram autênticas.

50

A título preliminar, resulta do artigo 256.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 58.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, do artigo 168.o, n.o 1, alínea d), e do artigo 169.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que um recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve indicar de modo preciso os aspetos criticados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos que sustentam especificamente esse pedido, sob pena de inadmissibilidade do recurso ou do fundamento em causa (v., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2020, Hamas/Conselho, C‑122/19 P, não publicado, EU:C:2020:690, n.o 26 e jurisprudência referida).

51

No caso em apreço, contrariamente ao que sustenta o Hamas, o recurso indica de forma precisa os aspetos criticados do acórdão recorrido no âmbito do primeiro fundamento, e expõe os motivos pelos quais esses aspetos estão, segundo o Conselho, viciados de um erro de direito, permitindo ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização da legalidade.

52

Além disso, na medida em que o Hamas acusa o Conselho de se limitar a repetir os argumentos que expôs no Tribunal Geral e de pedir, assim, uma simples reapreciação desses argumentos, há que salientar que, com o seu primeiro fundamento de recurso, o Conselho contesta a interpretação e a aplicação do direito da União feitas pelo Tribunal Geral, que o levaram a concluir, não obstante a argumentação do Conselho perante ele apresentada, pela violação de uma formalidade essencial quando da adoção dos atos controvertidos.

53

Ora, quando um recorrente contesta a interpretação ou a aplicação do direito da União feita pelo Tribunal Geral, as questões de direito examinadas em primeira instância podem ser novamente discutidas em sede de recurso para o Tribunal de Justiça. Com efeito, se um recorrente não pudesse, assim, basear o seu recurso em fundamentos e argumentos já utilizados no Tribunal Geral, o processo de recurso ficaria privado de uma parte do seu sentido (Acórdão de 31 de janeiro de 2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e o./Conselho, C‑225/17 P, EU:C:2019:82, n.o 34 e jurisprudência referida).

54

Daqui resulta que o primeiro fundamento de recurso é admissível.

55

Quanto à procedência deste fundamento, há que salientar, em primeiro lugar, que o princípio da segurança jurídica exige que qualquer ato da administração que produza efeitos jurídicos seja certo, nomeadamente quanto ao seu autor e ao seu conteúdo. A fiscalização do respeito da formalidade da autenticação e, assim, do caráter certo do ato é um preliminar de qualquer outra fiscalização como a da competência do autor do ato, do respeito do princípio da colegialidade ou ainda do respeito do dever de fundamentar os atos (Acórdão de 6 de abril de 2000, Comissão/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, n.os 45 e 46).

56

Uma vez que a autenticação constitui uma formalidade essencial, a sua violação pode dar lugar à anulação do ato em causa e ser suscitada oficiosamente pelo juiz (v., neste sentido, Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Landesbank Baden‑Württemberg e CUR, C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, n.o 152 e jurisprudência referida).

57

Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a assinatura manuscrita de um ato, designadamente pelo presidente da instituição que o adotou, constitui um meio de autenticação deste, uma vez que tem por objetivo garantir a segurança jurídica fixando, nas línguas que fazem fé, o texto adotado por essa instituição. Essa autenticação permite assim verificar, em caso de contestação, a correspondência perfeita dos textos notificados ou publicados com este último e, por conseguinte, com a vontade do seu autor (v., neste sentido, Acórdão Comissão/BASF, n.os 74 e 75).

58

O Tribunal de Justiça declarou, porém, no processo que deu origem ao Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Landesbank Baden‑Württemberg e CUR (C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, n.os 66 e 163), que a autenticação dos atos de um organismo da União podia depender da aplicação de procedimentos internos específicos instituídos para esse efeito por esse organismo e que, nesse processo, a assinatura manuscrita aposta pela presidente do Conselho Único de Resolução (CUR) numa ficha de encaminhamento que remetia nomeadamente para um anexo da decisão desse organismo em causa no referido processo era suficiente, tendo em conta o conjunto dos elementos levados ao conhecimento do Tribunal de Justiça, para assegurar a autenticação do referido anexo.

59

Em segundo lugar, no que diz respeito ao Acórdão Comissão/BASF, o Tribunal de Justiça recordou, na verdade, no n.o 67 desse acórdão, que o dispositivo e a fundamentação de uma decisão constituem um todo indivisível e declarou, no n.o 77 do referido acórdão, que a decisão em causa, relativa a um processo de aplicação do artigo 85.o do Tratado CEE, não tinha sido objeto de autenticação nas condições previstas no artigo 12.o, primeiro parágrafo, do Regulamento Interno da Comissão, então em vigor, segundo o qual «[o]s atos adotados pela Comissão […] são autenticados, na ou nas línguas em que fazem fé, pelas assinaturas do presidente e do secretário executivo», em razão da falta de correspondência entre, por um lado, o texto adotado pelo Colégio de Comissários e, por outro, o texto da mesma decisão tal como publicada e notificada aos seus destinatários, bem como da existência de diferenças entre as versões linguísticas do texto adotado por esse colégio.

60

Todavia, por um lado, é facto assente que, como o Tribunal Geral declarou, em substância, no n.o 279 do acórdão recorrido, os atos controvertidos, contrariamente à decisão em causa no processo que deu origem ao Acórdão Comissão/BASF, estão munidos da assinatura do presidente da instituição que os adotou, ou seja, o Conselho, e do seu secretário‑geral. Ora, os referidos atos, tal como foram publicados, contêm uma fundamentação geral que justifica a sua adoção, segundo a qual, como resulta dos n.os 14, 15 e 21 do presente acórdão, o Conselho, após reexame, concluiu que as pessoas, grupos e entidades que figuram nas listas controvertidas deviam continuar a ser objeto de medidas restritivas.

61

Por outro lado, no Acórdão Comissão/BASF, como salientou o advogado‑geral no n.o 73 das suas conclusões, a questão suscitada não era a de saber se a integralidade da fundamentação de um ato deve ser autenticada através de uma assinatura manuscrita quando uma parte dessa fundamentação figura num documento distinto, ao qual está ligado o referido ato, mas a da falta de correspondência entre, por um lado, o texto de uma decisão adotada pelo Colégio de Comissários e, por outro, o texto da mesma decisão tal como publicada e notificada a certos destinatários, bem como da existência de diferenças entre as versões linguísticas do texto adotado por esse colégio.

62

Tendo em conta estes vários elementos, as considerações do Tribunal de Justiça no Acórdão Comissão/BASF não podem ser transpostas para o presente processo. Por conseguinte, foi erradamente que o Tribunal Geral afastou o argumento relativo à diferença de contexto factual em relação a esse acórdão invocado pelo Conselho, referido no n.o 298 do acórdão recorrido.

63

Importa assim determinar, em terceiro lugar, se o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE e o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho impõem, tratando‑se de atos como os atos controvertidos, a assinatura não só do próprio ato acompanhado de uma fundamentação geral, que foi objeto de publicação, mas também da exposição de motivos que especifica as razões individuais da medida de congelamento de fundos adotada em relação à pessoa ou à entidade em causa, que foi notificada a esta última num documento distinto.

64

Nos termos do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, os atos não legislativos adotados sob a forma de regulamentos, de diretivas e de decisões que não indiquem destinatário são assinados pelo presidente da instituição que os adotou. Quanto ao artigo 297.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE, este dispõe, designadamente, que os regulamentos e as decisões que não indiquem destinatário são publicados no Jornal Oficial da União Europeia. Por último, em conformidade com o artigo 297.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE, as decisões que indiquem um destinatário estão, por sua vez, apenas sujeitas a uma obrigação de notificação.

65

No que se refere à situação particular dos atos que preveem medidas restritivas como os atos controvertidos, o Tribunal de Justiça já declarou que esses atos apresentam uma natureza particular na medida em que se assemelham, simultaneamente, a atos de alcance geral, na medida em que proíbem a uma categoria de destinatários determinados de forma geral e abstrata, nomeadamente, de pôr fundos e recursos económicos à disposição das pessoas e das entidades cujos nomes figuram nas listas contidas nos seus anexos, e a um conjunto de decisões individuais no que respeita a essas pessoas e entidades (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.os 241 a 244, e Acórdão de 23 de abril de 2013, Gbagbo e o./Conselho, C‑478/11 P a C‑482/11 P, EU:C:2013:258, n.o 56).

66

Assim, como salientou o advogado‑geral no n.o 55 das suas conclusões, decorre da regra enunciada no artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE que atos como os atos controvertidos, que constituem atos não legislativos adotados sob a forma quer de regulamentos, quer de decisões que não indiquem destinatário, devem ser assinados pelo presidente do Conselho, na medida em que se assemelham a atos de alcance geral, na aceção da jurisprudência recordada no número anterior.

67

No caso em apreço, como já foi salientado no n.o 60 do presente acórdão, os atos controvertidos, tal como foram publicados no Jornal Oficial da União Europeia, foram efetivamente assinados pelo presidente do Conselho, bem como, conforme exige o artigo 15.o do Regulamento Interno desta instituição, pelo seu secretário‑geral.

68

Em contrapartida, na medida em que os atos controvertidos se assemelham a um conjunto de decisões individuais, não estão sujeitos à obrigação de assinatura pelo presidente do Conselho, que decorre do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, mas apenas à obrigação de notificação decorrente do artigo 297.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE, que visa, como recordado no n.o 64 do presente acórdão, as decisões que indiquem um destinatário e apresentam, assim, caráter individual.

69

Ora, como salientou o advogado‑geral no n.o 56 das suas conclusões, as exposições de motivos que acompanhem a inscrição de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade nas listas de pessoas, grupos e entidades visadas por medidas restritivas dizem respeito aos motivos individuais que justificam essa inscrição. Por conseguinte, estas exposições de motivos, como as que acompanham os atos controvertidos e notificadas ao Hamas, enquadram‑se, não na natureza geral desses atos, mas no aspeto destes que os assemelha a um conjunto de decisões individuais.

70

Decorre da análise precedente que, no que respeita a atos que instituem ou mantêm medidas restritivas, como os atos controvertidos, contrariamente às considerações expostas pelo Tribunal Geral no n.o 288 do acórdão recorrido, o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE não impõe ao presidente do Conselho a obrigação de assinar, para além do ato que contém uma fundamentação geral dessas medidas restritivas, a exposição de motivos individuais que justificam a inscrição de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade nas listas de pessoas, grupos e entidades visados por estas. Basta que essa exposição de motivos seja devidamente autenticada através de outros meios.

71

O mesmo se aplica ao artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho.

72

A este respeito, ao limitar‑se a especificar que o «texto» dos atos adotados pelo Conselho deve conter a assinatura do presidente e do secretário‑geral desta instituição, este artigo não especifica o que este termo abrange.

73

Ora, decorre do preâmbulo da Decisão 2009/937, em substância, que o Regulamento Interno do Conselho foi adotado com vista a ter em conta as adaptações introduzidas pelo Tratado de Lisboa às disposições do direito primário da União relativas ao funcionamento do Conselho e à sua presidência, bem como ao desenrolar do processo de adoção de atos por estes. Daqui resulta que o artigo 15.o do referido regulamento, relativo, nomeadamente, à assinatura dos atos do Conselho, deve ser interpretado à luz das disposições pertinentes dos Tratados relativas a esse funcionamento e a este processo, entre as quais figura o artigo 297.o TFUE. O referido artigo 15.o não pode, por conseguinte, ser interpretado no sentido de que impõe ao presidente e ao secretário‑geral dessa instituição uma exigência de assinatura mais estrita do que a decorrente do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE.

74

Importa acrescentar que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou nos n.os 281 a 283 do acórdão recorrido, esse dever formal de assinatura da exposição de motivos individuais também não pode ser inferido do dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE. Com efeito, esta disposição impõe que a fundamentação revele de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do ato, de forma a permitir aos interessados conhecer as justificações das medidas adotadas e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização, devendo essa fundamentação ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado (Acórdão de 31 de janeiro de 2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e o./Conselho, C‑225/17 P, EU:C:2019:82, n.os 68, 69 e jurisprudência referida). Como decorre da jurisprudência recordada no n.o 55 do presente acórdão, estas exigências não podem ser confundidas com as relativas à autenticação de um ato da União, uma vez que a fiscalização do respeito desta última formalidade constitui uma condição prévia a qualquer outra fiscalização desse ato.

75

Decorre de todas as considerações precedentes que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, nos n.os 283 e 305 do acórdão recorrido, que, uma vez que as exposições de motivos relativas à manutenção do Hamas nas listas anexas aos atos controvertidos não foram assinadas pelo presidente e pelo secretário‑geral do Conselho, havia que acolher o oitavo fundamento perante ele suscitado e anular os atos controvertidos, na parte em que diziam respeito a esta organização.

76

Daqui resulta que o primeiro fundamento de recurso é procedente e que o acórdão recorrido deve ser anulado na parte em que acolhe o oitavo fundamento invocado em primeira instância, anula os atos controvertidos em consequência e decide quanto às despesas.

77

Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o Tribunal de Justiça, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral para julgamento.

78

No presente caso, o recurso de anulação dos atos controvertidos, interposto pelo Hamas em primeira instância, está em condições de ser julgado e, por conseguinte, há que decidir definitivamente sobre o mesmo, dentro dos limites do litígio ainda pendente no Tribunal de Justiça (v., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2021, Comissão/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, n.o 108).

79

Nesse recurso, o Hamas invocou oito fundamentos, conforme referidos no n.o 24 do presente acórdão.

80

Quanto aos sete primeiros fundamentos, o Tribunal Geral julgou‑os improcedentes e, como resulta dos n.os 36 a 40 do presente acórdão, o segundo fundamento do presente recurso, destinado a obter a alteração de alguns dos motivos do acórdão recorrido no que respeita aos referidos fundamentos, é inadmissível.

81

Além disso, é facto assente que o Hamas não contestou, no âmbito de um recurso subordinado, o bem fundado dessa parte do acórdão recorrido, pelo que a anulação desse acórdão, proferida pelo Tribunal de Justiça, não põe em causa este último na medida em que o Tribunal Geral julgou improcedentes esses fundamentos (v., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2021, Comissão/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, n.o 109).

82

Com efeito, há que recordar que o Hamas podia ter interposto um recurso subordinado pondo em causa o indeferimento, pelo Tribunal Geral, desses sete primeiros fundamentos apresentados em primeira instância, uma vez que o artigo 178.o, n.o 1, do Regulamento de Processo dispõe que os pedidos do recurso subordinado devem ter por objeto a anulação, total ou parcial, da decisão do Tribunal Geral, sem limitar o alcance desses pedidos à decisão do Tribunal Geral, tal como figura no dispositivo dessa decisão, ao contrário do artigo 169.o, n.o 1, deste regulamento, relativo aos pedidos do recurso. Na falta de tal recurso subordinado, o acórdão recorrido reveste a autoridade de caso julgado na medida em que o Tribunal Geral julgou improcedentes os sete primeiros fundamentos (v., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2021, Comissão/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, n.o 110).

83

Quanto ao oitavo fundamento, relativo à falta de autenticação das exposições de motivos dos atos controvertidos, há que salientar que o Conselho apresentou as cópias dos diferentes documentos transmitidos conjuntamente por via eletrónica às delegações dos Estados‑Membros chamadas a votar, bem como as capturas de ecrã com a assinatura e o carimbo eletrónicos do Secretariado‑Geral do Conselho, além de um registo que confirmava a data e hora dessa assinatura, demonstrando que essas exposições de motivos tinham sido adotadas, no âmbito do procedimento escrito previsto no artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Interno do Conselho, simultaneamente com os atos controvertidos assinados pelo presidente e pelo secretário‑geral do Conselho, aos quais estavam anexadas, como salientou o advogado‑geral no n.o 63 das suas conclusões, de forma indissociável.

84

Além disso, o Hamas não invoca nenhum indício nem elemento preciso suscetível de pôr em causa a correspondência perfeita entre o texto das exposições de motivos que lhe foram notificadas e o texto adotado pelo Conselho. Nestas condições e tendo igualmente em conta as considerações que figuram nos n.os 63 a 74 do presente acórdão, há que considerar que a autenticidade dessas exposições de motivos não foi validamente posta em causa e, por conseguinte, julgar improcedente o oitavo fundamento.

85

Daqui resulta que há que negar provimento, na sua totalidade, ao recurso interposto pelo Hamas.

86

Em conformidade com o artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas. O artigo 138.o do mesmo regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do disposto no seu artigo 184.o, n.o 1, dispõe, no seu n.o 1, que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

87

Tendo o Conselho pedido a condenação do Hamas e tendo este sido vencido, há que condená‑lo a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho no presente recurso e as despesas efetuadas em primeira instância.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide: