Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-83/21

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 7 de julho de 2022 (1)

Processo C‑83/21

Airbnb Ireland UC,

Airbnb Payments UK Ltd

contra

Agenzia delle Entrate,

sendo intervenientes:

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo ‑ Federalberghi,

Renting Services Group s.r.l.s.,

Codacons ‑ Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)]

«Reenvio prejudicial – Serviços da sociedade de informação – Comércio eletrónico – Portal eletrónico de intermediação imobiliária – Diretiva 2000/31/CE – Artigo 1.°, n.° 5, alínea a) – Diretiva 2006/123/CE – Serviços no mercado interno – Artigo 2.°, n.° 3 – Exclusão do ‘domínio tributário’ e da ‘matéria de fiscalidade’ destas diretivas – Diretiva (UE) 2015/1535 – Procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação – Artigo 1.°, n.° 1, alíneas e) e f) – Conceitos de “regra relativa aos serviços” e de “regra técnica” – Locação de bens imóveis para fim habitacional de duração não superior a 30 dias – Obrigação para os prestadores de serviços de intermediação imobiliária, incluindo por portal eletrónico, de comunicação às autoridades fiscais dos dados dos contratos de arrendamento e de retenção na fonte do imposto sobre os pagamentos efetuados – Obrigação de nomear um representante fiscal para os prestadores de serviços sem estabelecimento estável em Itália – Artigo 56.° TFUE – Livre prestação de serviços – Caráter restritivo – Justificação – Eficácia dos controlos fiscais e do combate à evasão fiscal – Proporcionalidade – Artigo 267.°, terceiro parágrafo, TFUE»

Introdução

1. As plataformas em linha são prestadores dos denominados serviços «da sociedade de informação», isto é, de maneira mais simples, de serviços prestados através da Internet, que permitem não só a profissionais, mas também a particulares que não exercem uma atividade económica, oferecer vários tipos de serviços aos consumidores, colocando‑os em contacto.

2. O desenvolvimento destas plataformas tem dado a numerosos particulares a possibilidade de, por um lado, prestar serviços fora de uma atividade económica em larga escala e, por outro, beneficiar destes serviços a preços, muitas vezes, muito mais vantajosos do que os praticados por profissionais. Desta forma, as referidas plataformas contribuíram, senão para a criação de mercados anteriormente inexistentes, pelo menos para um desenvolvimento exponencial de determinados mercados de serviços, devido ao aumento tanto da oferta como da procura. Ao mesmo tempo, estas plataformas contribuíram para o agravamento de inúmeros problemas, tanto sociais como políticos, administrativos e jurídicos, relacionados com o desenvolvimento massivo destes serviços.

3. Coloca‑se, portanto, a questão de saber em que medida as plataformas em linha devem igualmente contribuir para a resolução dos problemas associados ao seu funcionamento. A procura destas soluções deve, evidentemente, ser feita em conformidade com a lei, e, em particular, com o direito da União. Com efeito, os serviços prestados através da Internet são caracterizados pela sua natureza facilmente transfronteiriça – na Internet, a localização geográfica do prestador e do destinatário do serviço é irrelevante. A especificidade das plataformas em linha reside no facto de os seus serviços, que são prestados através da Internet e podem, portanto, em princípio, ser transfronteiriços, estarem fortemente ligados aos serviços prestados subsequentemente pelos seus utilizadores, sendo estes serviços geralmente «reais» e com uma localização física precisa. As plataformas alteraram, assim, profundamente o caráter dos serviços transfronteiriços, não só permitindo que sejam prestados e utilizados em larga escala, mas também conferindo‑lhes uma natureza mista, no sentido de que estes serviços estão fortemente associados a prestações subsequentes que não têm esta qualidade.

4. Esta verdadeira mudança de paradigma exige que se repensem determinados princípios do direito da União, em particular o da livre prestação de serviços, a fim de responder aos novos desafios colocados pelo funcionamento das plataformas em linha. O presente processo dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de se pronunciar sobre as medidas que os Estados‑Membros são suscetíveis de adotar em resposta a um destes desafios, nomeadamente o do tratamento fiscal dos serviços prestados por intermédio das plataformas em linha.

Quadro jurídico

Direito da União

5. O artigo 1.°, n.os 1 e 5, alínea a), da Diretiva 2000/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no mercado interno («Diretiva sobre o comércio eletrónico») (2) dispõe:

«1. A presente diretiva tem por objetivo contribuir para o correto funcionamento do mercado interno, garantindo a livre circulação dos serviços da sociedade da informação entre Estados‑Membros.

[…]

5. A presente diretiva não é aplicável:

a) Ao domínio tributário;

[…]»

6. O artigo 1.°, n.° 1 e o artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno(3), dispõem:

«Artigo 1.°

1. A presente diretiva estabelece disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente um elevado nível de qualidade dos serviços.

[…]

Artigo 2.°

[…]

3. A presente diretiva não se aplica em matéria de fiscalidade.»

7. O artigo 1.°, n.° 1, alínea b) e e) a g), da Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (4) prevê:

«Para efeitos da presente diretiva, aplicam‑se as seguintes definições:

[...]

b) “Serviço” significa qualquer serviço da sociedade da informação, isto é, qualquer serviço prestado normalmente mediante remuneração, à distância, por via eletrónica e mediante pedido individual de um destinatário de serviços;

[...]

e) “Regra relativa aos serviços” significa um requisito de natureza geral relativo ao acesso às atividades de serviços referidas na alínea b) do presente artigo e ao seu exercício, nomeadamente as disposições relativas ao prestador de serviços, aos serviços e ao destinatário de serviços, com exclusão das regras que não visem especificamente os serviços definidos nessa mesma disposição;

Para efeitos da presente definição:

i) considera‑se que uma regra tem em vista especificamente os serviços da sociedade da informação sempre que, no que diz respeito à sua motivação e ao texto do seu articulado, tenha como finalidade e objeto específicos, na totalidade ou em determinadas disposições pontuais, regulamentar de modo explícito e circunscrito esses serviços,

ii) não se considera que uma regra tem em vista especificamente os serviços da sociedade da informação se apenas disser respeito a esses serviços de modo implícito ou incidental;

f) “Regra técnica” significa uma especificação técnica, outra exigência ou uma regra relativa aos serviços, incluindo as disposições administrativas que lhes são aplicáveis e cujo cumprimento seja obrigatório de jure ou de facto, para a comercialização, a prestação de serviços, o estabelecimento de um operador de serviços ou a utilização num Estado‑Membro ou numa parte importante desse Estado, assim como, sob reserva das disposições referidas no artigo 7.°, qualquer disposição legislativa, regulamentar ou administrativa dos Estados‑Membros que proíba o fabrico, a importação, a comercialização, ou a utilização de um produto ou a prestação ou utilização de um serviço ou o estabelecimento como prestador de serviços;

Constituem nomeadamente regras técnicas de facto:

[...]

iii) as especificações técnicas, outras exigências ou regras relativas aos serviços, relacionados com medidas de caráter fiscal ou financeiro que afetem o consumo de produtos ou de serviços, incitando à observância dessas especificações técnicas, outras exigências, ou regras relativas aos serviços; não se incluem as especificações técnicas, outras exigências ou as regras relativas aos serviços relacionados com os regimes nacionais de segurança social.

[...]

g) “Projeto de regra técnica” significa o texto de uma especificação técnica, de outra exigência ou de uma regra relativa aos serviços, incluindo disposições administrativas, elaborado com o objetivo de a adotar ou de a fazer adotar como regra técnica, e que se encontre numa fase de preparação que permita ainda a introdução de alterações substanciais.»

8. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, primeiro parágrafo, desta diretiva:

«Sob reserva do disposto no artigo 7.°, os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão [Europeia] qualquer projeto de regra técnica, exceto se se tratar da mera transposição integral de uma norma internacional ou europeia, bastando neste caso uma simples informação relativa a essa norma. Enviam igualmente à Comissão uma notificação referindo as razões da necessidade do estabelecimento dessa regra técnica, salvo se as mesmas razões já transparecerem do projeto.»

Direito italiano

9. O artigo 4.° do decreto‑legge n.° 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n.° 96 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (Decreto‑Lei n.° 50, convertido na Lei n.° 96 de 21 de junho de 2017, que aprova Disposições Urgentes em Matéria Financeira, Iniciativas de Apoio às Autoridades Regionais ou Locais, Medidas Adicionais de Apoio às Zonas afetadas por Fenómenos Sísmicos e Medidas para o Desenvolvimento), de 24 de abril de 2017 (5), conforme alterado (a seguir «Decreto‑Lei n.° 50») instituí o regime fiscal da locação imobiliária de curta duração fora do exercício de uma atividade comercial (a seguir «regime fiscal controvertido»).

10. O regime fiscal controvertido que se aplica aos contratos de locação de imóveis para fim habitacional, de uma duração máxima de 30 dias, celebrados diretamente com os arrendatários ou através de pessoas que exercem a atividade de intermediação imobiliária, «ou de pessoas que gerem portais eletrónicos» (artigo 4.°, n.° 1, do Decreto‑Lei n.° 50).

11. A partir de 1 de junho de 2017, os rendimentos provenientes desses contratos de locação passaram a estar sujeitos a um imposto cedular por retenção na fonte à taxa de 21 %, em vez do imposto sobre o rendimento normal (artigo 4.°, n.° 2, do Decreto‑Lei n.° 50).

12. As pessoas que exercem a atividade de intermediação imobiliária relativa aos arrendamentos acima mencionados e «as que gerem portais eletrónicos» passaram a ter de transmitir os dados relativos aos contratos de locação celebrados por seu intermédio até 30 de junho do ano seguinte àquele a que esses dados se referem. A falta de comunicação ou a comunicação incompleta ou incorreta dos referidos dados é passível de sanções pecuniárias (artigo 4.°, n.° 4, do Decreto‑Lei n.° 50).

13. As pessoas residentes no território nacional que exercem atividades de intermediação imobiliária, assim como «as que operam portais eletrónicos», quando recebem as rendas ou as retribuições relativas aos contratos de arrendamento acima referidos, ou intervêm no pagamento dessas rendas ou dessas retribuições, procedem, na sua qualidade de entidade que opera a retenção na fonte, a uma retenção de 21 % sobre o montante das rendas e das retribuições, no momento do pagamento ao beneficiário, efetuandom o respetivo pagamento às autoridades fiscais. Caso não seja exercida a opção pela aplicação do regime do imposto cedular por retenção liberatória, a retenção na fonte considera‑se efetuada a título de pagamento por conta (artigo 4.°, n.° 5, do Decreto‑Lei n.° 50).

14. As pessoas não residentes que exerçam as mesmas atividades e sejam titulares de um estabelecimento estável em Itália cumprem as obrigações decorrentes do regime fiscal controvertido através do seu estabelecimento estável. As pessoas não residentes que se considera não terem um estabelecimento estável em Itália têm a obrigação de nomear, na qualidade de responsável pelo pagamento do imposto, um representante fiscal. Na ausência de nomeação de um representante fiscal, as pessoas residentes em território italiano que pertençam ao mesmo grupo que as pessoas acima referidas são solidariamente responsáveis juntamente com estas últimas pela execução e pelo pagamento da retenção sobre os montantes das rendas e das retribuições relativas aos contratos de arrendamento (artigo 4.°, n.° 5‑bis, do Decreto‑Lei n.° 50).

15. As disposições relativas à aplicação do artigo 4.°, n.os 4, 5 e 5‑bis, do Decreto‑Lei n.° 50 devem ser estabelecidas por decisão do diretor da Autoridade Tributária.

Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

16. As recorrentes no processo principal, a Airbnb Ireland UC e a Airbnb Payments UK Ltd (a seguir, em conjunto, «Airbnb»), pertencem ao grupo mundial Airbnb que gere o portal de intermediação imobiliária com o mesmo nome na Internet. Este portal permite pôr em contacto, por um lado, proprietários que têm alojamentos e, por outro, pessoas que procuram esses alojamentos, recebendo do cliente o pagamento relativo à colocação à disposição do alojamento antes do início do arrendamento e transferindo este pagamento ao proprietário após o início desse arrendamento, caso não tenha havido contestação por parte do locatário (6).

17. A Airbnb interpôs recurso no Tribunale amministrativo del Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) com vista à anulação, por um lado, da decisão n.° 132395 do diretor da Autoridade Tributária, de 12 de julho de 2017, que aplicou o regime fiscal controvertido, e, por outro, da circular interpretativa n.° 24 emitida pela Autoridade Tributária, em 12 de outubro de 2017, relativa ao regime fiscal controvertido.

18. Em apoio do seu recurso, a Airbnb alegou que o regime fiscal controvertido tinha instituído, no direito italiano, uma «regra técnica» ou uma «regra relativa aos serviços» e que tal regra deveria, portanto, ter sido previamente notificada à Comissão, em aplicação do artigo 5.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2015/1535. A Airbnb sustentou igualmente que as obrigações previstas por este regime em matéria de transmissão das informações e de fiscalidade violavam o princípio da livre prestação de serviços. A Airbnb defendeu ainda que a obrigação de nomear um representante fiscal, imposta a qualquer pessoa responsável pela gestão de um portal eletrónico de intermediação imobiliária, sem residência nem estabelecimento em Itália, constituía uma restrição desproporcionada às liberdades fundamentais, como a livre prestação de serviços.

19. Por acórdão de 18 de fevereiro de 2019, o órgão jurisdicional de primeira instância negou provimento ao recurso. A Airbnb recorreu deste acórdão para o órgão jurisdicional de reenvio.

20. Por decisão de 11 de julho de 2019, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 30 de setembro de 2019, o órgão jurisdicional de reenvio submeteu à apreciação do Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial no que respeita a diversas disposições do direito da União. Por Despacho de 30 de junho de 2020, Airbnb Ireland e Airbnb Payments UK (C‑723/19, não publicado, EU:C:2020:509), o Tribunal de Justiça declarou este pedido manifestamente inadmissível, por falta de informações que lhe permitissem dar uma resposta útil às questões submetidas, ao mesmo tempo que declarou que o órgão jurisdicional de reenvio poderia submeter‑lhe um novo pedido de decisão prejudicial.

21. Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Como devem ser interpretados os conceitos de “regra técnica” dos serviços da sociedade da informação e de “regra relativa aos serviços” da sociedade da informação que figuram na [Diretiva 2015/1535] e, em especial, devem estes conceitos ser interpretados no sentido de que abrangem também medidas de caráter tributário que não se destinam diretamente a regular o serviço específico da sociedade da informação mas que, em qualquer caso, regulam o seu exercício efetivo no Estado‑Membro, nomeadamente onerando todos os prestadores de serviços de intermediação imobiliária – incluindo, portanto, os operadores não estabelecidos no seu território que prestam os seus serviços online – com obrigações acessórias e instrumentais à cobrança efetiva dos impostos devidos pelos [proprietários], como:

a) a recolha e subsequente comunicação às autoridades tributárias do Estado‑Membro dos dados relativos aos contratos de arrendamento de curta duração celebrados em resultado da atividade do intermediário;

b) a retenção do imposto devido às autoridades fiscais pelos montantes pagos pelos arrendatários aos [proprietários] e o consequente pagamento de tais montantes à Fazenda Pública[?]

2) a) O princípio da livre prestação de serviços consagrado no artigo 56.° TFUE e, se considerados aplicáveis no caso em apreço, os princípios análogos decorrentes das Diretivas [2006/123 e 2000/31] opõem‑se a uma medida nacional que prevê para os intermediários imobiliários que operam em Itália – incluindo, portanto, os operadores não estabelecidos que prestam os seus serviços online – obrigações de recolha dos dados relativos aos contratos de arrendamento de curta duração celebrados através deles e a sua posterior comunicação às autoridades fiscais para efeitos de cobrança dos impostos diretos devidos pelos beneficiários do serviço?

b) O princípio da livre prestação de serviços consagrado no artigo 56.° TFUE e, se considerados aplicáveis no caso em apreço, os princípios análogos decorrentes das Diretivas [2000/31 e 2006/123] opõem‑se a uma medida nacional que prevê para os intermediários imobiliários que operam em Itália – incluindo, portanto, os operadores não estabelecidos que prestam os seus serviços online – e que intervêm na fase de pagamento dos contratos de arrendamento de curta duração celebrados através deles, a obrigação de proceder, para efeitos de cobrança dos impostos diretos devidos pelos beneficiários do serviço, a uma retenção do imposto sobre esses pagamentos, com subsequente pagamento à Fazenda Pública?

c) Em caso de resposta afirmativa às questões anteriores, podem, de qualquer modo, o princípio da livre prestação de serviços consagrado no artigo 56.° TFUE e, se considerados aplicáveis no caso em apreço, os princípios análogos decorrentes das Diretivas [2000/31 e 2006/123] ser restringidos em conformidade com o direito da União [Europeia] por medidas nacionais como as descritas nas alíneas a) e b), considerando a ineficácia da cobrança dos impostos diretos devidos pelos beneficiários do serviço se assim não fosse?

d) O princípio da livre prestação de serviços consagrado no artigo 56.° TFUE e, se considerados aplicáveis no caso em apreço, os princípios análogos decorrentes das Diretivas [2000/31 e 2006/123] podem ser restringidos em conformidade com o direito da União por uma medida nacional que imponha aos intermediários imobiliários não estabelecidos em Itália, a obrigação de nomear um representante fiscal incumbido de cumprir, em nome e por conta do intermediário não estabelecido, as medidas nacionais descritas na alínea b), dada a ineficácia da cobrança dos impostos diretos devidos pelos beneficiários do serviço se assim não fosse?

3) Deve o artigo 267.°, terceiro parágrafo, TFUE ser interpretado no sentido de que, quando uma das partes num processo suscita uma questão de interpretação do direito da União (primário ou derivado) acompanhada pela formulação exata da questão, o órgão jurisdicional de reenvio mantém, no entanto, a faculdade de formular a questão de forma autónoma, identificando discricionariamente, de acordo com o seu conhecimento e convicção, as referências do direito da União, as disposições nacionais que possam ser incompatíveis com aquelas e a redação da questão, desde que dentro dos limites do objeto do litígio, ou está obrigado a aceitar a questão tal como foi formulada pela parte requerente?»

22. O pedido de decisão prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 9 de fevereiro de 2021. Apresentaram observações escritas a Airbnb, a Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo – Federalberghi (Federação das Associações Italianas de Hotéis e Turismo, a seguir «Federalberghi»), os Governos italiano, belga, checo, espanhol, francês, neerlandês, austríaco e polaco, bem como a Comissão. A Airbnb, a Federalberghi, os Governos italiano, espanhol e francês, bem como a Comissão, participaram na audiência que se realizou em 28 de abril de 2022.

Análise

Quanto à primeira questão prejudicial

23. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 1.°, n.° 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535 deve ser interpretado no sentido de que constitui uma «regra técnica», na aceção desta disposição, uma regulamentação nacional que impõe aos intermediários do arrendamento de curta duração, incluindo os operadores que exercem a sua atividade online, a obrigação de recolha e de comunicação às autoridades fiscais dos dados relativos aos contratos de arrendamento celebrados em resultado da atividade do intermediário, bem como, quando estes intermediários intervêm no pagamento da renda, a obrigação de retenção do imposto devido pelos montantes pagos pelos arrendatários aos proprietários e o pagamento deste imposto à Fazenda Pública.

Quanto à aplicabilidade da Diretiva 2015/1535 às disposições fiscais

24. O Tribunal de Justiça interrogou as partes e os interessados presentes na audiência quanto à aplicabilidade da Diretiva 2015/1535 a medidas como as previstas pelo regime fiscal controvertido, tendo em conta que o artigo 114.° TFUE, cujo n.° 1 constitui a base jurídica desta diretiva, exclui, no seu n.° 2, a aplicação deste n.° 1 às «disposições fiscais».

25. Gostaria de salientar, desde já, que partilho da opinião expressa, nomeadamente, pelo Governo francês, segundo a qual o artigo 114.°, n.° 2, TFUE não se opõe, por princípio, à aplicabilidade da Diretiva 2015/1535 às medidas fiscais. Com efeito, esta disposição deve ser interpretada como referindo‑se a uma harmonização destas disposições que pode ser qualificada de «harmonização positiva». Medidas desta natureza são adotadas, no que diz respeito aos impostos diretos e indiretos, com base no artigo 113.° TFUE.

26. Em contrapartida, a Diretiva 2015/1535 não procede a uma tal harmonização positiva. Esta diretiva limita‑se a estabelecer regras para evitar a adoção, pelos Estados‑Membros, de medidas contrárias ao bom funcionamento do mercado interno. Estas regras consistem numa obrigação processual de notificação de certas disposições na sua fase de projeto, para efeitos do seu controlo preventivo do ponto de vista da sua conformidade com as regras do mercado interno. Ora, um tal controlo não equivale, de forma alguma, a uma harmonização dessas disposições pela legislação da União, como a prevista pelo artigo 114.°, n.° 1, TFUE. Embora a Diretiva 2015/1535 proceda, todavia, a uma harmonização, tal harmonização diz respeito às regras processuais para adoção das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros.

27. Assim, o artigo 114.°, n.° 2, TFUE não exclui, a meu ver, a aplicabilidade da Diretiva 2015/1535 a disposições fiscais como as que estão em causa no presente processo.

Quanto à qualificação das disposições do regime fiscal controvertido como «regras relativas aos serviços»

28. Na aceção do artigo 1.°, n.° 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535, constitui uma «regra técnica», designadamente, uma «regra relativa aos serviços», tal como definida no artigo 1.°, n.° 1, alínea e), da referida diretiva.

29. Recorde‑se que, nos termos desta definição, uma «regra relativa aos serviços» significa um requisito de natureza geral relativo ao acesso às atividades de serviços da sociedade de informação e ao seu exercício, nomeadamente as disposições relativas ao prestador de serviços, aos serviços e ao destinatário de serviços, com exclusão das regras que não visem especificamente os serviços definidos nessa mesma disposição.

30. É facto assente que os serviços como os prestados pela Airbnb constituem serviços da sociedade de informação, na aceção da Diretiva 2015/1535 (7). Resta saber se as diferentes obrigações que oneram os intermediários do arrendamento de curta duração por força do regime fiscal controvertido preenchem os outros critérios estabelecidos na definição de «regra relativa aos serviços».

31. A questão de saber se estas obrigações dizem respeito aos serviços da sociedade de informação «de modo explícito e circunscrito» ou apenas «de modo implícito ou incidental», na aceção do segundo parágrafo da definição constante do artigo 1.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2015/1535, é objeto de debate entre as partes.

32. Por um lado, a Federalberghi defende que o regime fiscal controvertido se limita a alargar aos arrendamentos de curta duração o regime fiscal existente aplicável aos arrendamentos de longa duração. Na sua opinião, este regime tem por objetivo não regular os serviços de intermediação enquanto tais, mas sim tributar de uma maneira efetiva os arrendamentos, evitando a evasão fiscal neste setor. Além disso, a Federalberghi afirma que as diferentes obrigações impostas aos intermediários pelo referido regime são formuladas de forma tecnologicamente neutra, no sentido de que tais obrigações incumbem tanto aos intermediários que exercem a sua atividade online, como aos que a exercem por outros meios. Ora, segundo esta parte, a presença de operadores offline no mercado de arrendamento de curta duração não é meramente teórica.

33. Por outro lado, a Airbnb defende que, na realidade, o regime fiscal controvertido foi concebido especificamente para atingir os arrendamentos celebrados por intermédio de plataformas em linha como a gerida pela Airbnb. Sou sensível a este argumento. Com efeito, ressalta claramente das informações constantes dos autos do processo remetido ao Tribunal de Justiça que o regime fiscal controvertido foi adotado a fim de obviar à evasão fiscal em massa no setor do arrendamento de curta duração celebrado ente os particulares. Ora, como é sabido, é graças a essas plataformas em linha, como a gerida pela Airbnb, e, portanto, graças aos serviços da sociedade de informação que este setor registou um desenvolvimento tão grande. Embora existam neste setor intermediários que exercem a sua atividade por outros meios, a suas quotas de mercado devem, a meu ver, ser mínimas.

34. A situação em causa no processo principal diz, pois, respeito não a uma mera aplicação aos serviços da sociedade de informação das regras preexistentes, aplicáveis aos prestadores que exercem uma atividade offline (8), mas sim ao estabelecimento de regras cujo objetivo é a resolução de problemas surgidos especificamente no contexto da Internet e que visam, portanto, concretamente os prestadores de serviços em linha (9).

35. Deste modo, é legítimo considerar que as obrigações que oneram os intermediários por força do regime fiscal controvertido visam especificamente os serviços da sociedade de informação, não podendo a mera formulação tecnologicamente neutra das disposições nacionais em causa alterar esta apreciação (10).

36. No entanto, esta análise tem apenas em conta um aspeto do problema, nomeadamente a mera afetação específica dos prestadores de serviços da sociedade de informação. É certo que uma tal abordagem pode ser suficiente numa situação relativa a regras cujo objetivo é regulamentar as próprias condições de acesso e de exercício de uma atividade em linha (11) ou proibir uma tal atividade (12). Em contrapartida, numa situação como a que está em causa no processo principal, que diz respeito a disposições que têm um objetivo diferente, a definição muito complexa de «regra relativa aos serviços» exige, a meu ver, uma interpretação mais matizada, a fim de determinar com exatidão se essas disposições relevam da obrigação de notificação e da sanção que acompanha esta obrigação em caso da sua eventual violação, nomeadamente a não oponibilidade aos particulares de disposições que deveriam ter sido notificadas (13).

37. Uma tal interpretação mais matizada exige que se determine se a disposição, que se alega constituir uma regra técnica, tem por objetivo específico regulamentar o acesso e o exercício de um serviço da sociedade de informação. Com efeito, a leitura conjugada do artigo 1.°, n.° 1, alínea e), primeiro parágrafo e segundo parágrafo, ponto ii), da Diretiva 2015/1535 leva‑me a concluir que a formulação desta segunda disposição, nos termos da qual «se considera que uma regra tem em vista especificamente os serviços da sociedade da informação sempre que [...] tenha como finalidade e objeto específicos [...] regulamentar de modo explícito e circunscrito esses serviços», deve ser entendida como exigindo que uma regra relativa a tais serviços tenha como finalidade e objeto específicos regulamentar de modo explícito e circunscrito o acesso e o exercício desses serviços, isto é, os domínios indicados na primeira disposição.

38. No que diz respeito às diferentes obrigações que oneram os intermediários por força do regime fiscal controvertido, partilho da opinião de algumas partes interessadas que apresentaram observações no presente processo, nomeadamente o Governo polaco, segundo o qual estas obrigações não têm por finalidade e objeto específicos regulamentar o acesso ou o exercício dos serviços de intermediação imobiliária através da Internet.

39. Em primeiro lugar, no que se refere à obrigação de recolha e de comunicação de informações, há que reconhecer, a meu ver, que esta obrigação não se destina de forma alguma a regulamentar o acesso ou o exercício do serviço de intermediação nos arrendamentos de curta duração. Com efeito, a comunicação de informações às autoridades fiscais não tem por objetivo regulamentar, nem sequer controlar, a atividade do intermediário, mas apenas regular a atividade dos seus clientes proprietários. Esta atividade só diz, portanto, respeito à atividade do intermediário «de modo incidental», na aceção do artigo 1.°, n.° 1, alínea e), primeiro parágrafo, e segundo parágrafo, ponto ii), da Diretiva 2015/1535. Embora a referida obrigação seja a consequência direta do exercício do serviço de intermediação relativamente aos bens imóveis situados em Itália e arrendados por pessoas singulares, esta obrigação não condiciona, todavia, contrariamente ao que a Airbnb sustenta, a possibilidade de exercer esta atividade (14) e não determina nem a forma nem as condições para o seu exercício. A referida obrigação surge ex post devido ao exercício da atividade e diz respeito não às relações do intermediário com os seus clientes, mas apenas às relações com as autoridades fiscais (15).

40. Em segundo lugar, no que se refere à obrigação de retenção do imposto, esta apresenta claramente uma ligação mais direta com o exercício do serviço de intermediação, na medida em que este serviço inclui a intermediação no pagamento da renda. Com efeito, ao cumprir esta obrigação, o intermediário transfere ao proprietário não a totalidade da renda recebida (16), mas apenas o montante restante após a retenção do imposto.

41. No entanto, a obrigação de retenção do imposto, como a obrigação de comunicação de informações, tem por objetivo não regular o serviço de intermediação, mas sim tributar a atividade de locação imobiliária subjacente. A retenção do imposto pelo intermediário que ocorre no âmbito do pagamento constitui apenas um instrumento adequado para alcançar este objetivo. Esta obrigação, tal como a obrigação de recolha e de comunicação de informações, só diz, portanto, respeito ao serviço de intermediação de modo incidental. Neste contexto, note‑se que, como assinala com razão o Governo francês, a técnica de retenção do imposto na fonte é geralmente utilizada em diferentes domínios sem ligação aos serviços da sociedade de informação, como as relações de trabalho ou a tributação dos rendimentos de capitais. Por conseguinte, este instrumento não é de forma alguma específico dos serviços da sociedade de informação.

42. O argumento avançado pela Airbnb de que o intermediário em causa foi obrigado a adotar procedimentos técnicos e organizacionais de modo a cumprir as obrigações decorrentes do regime fiscal controvertido, não é suscetível de alterar a minha apreciação sobre as obrigações em causa do ponto de vista da Diretiva 2015/1535. A adoção de tais procedimentos constitui, com efeito, a adoção de medidas internas relativas ao prestador e às suas relações com a administração do Estado‑Membro no qual se situa o lugar das prestações subjacentes ao seu serviço de intermediação. Todavia, tais medidas não afetam o exercício da sua própria atividade. Esta situação só se alteraria se as obrigações acessórias impostas a um prestador de serviços o forçassem a modificar as modalidades de exercício deste serviço, como o facto de pedir aos seus clientes informações adicionais.

43. Por último, em terceiro lugar, no que respeita à obrigação de nomear um representante fiscal, o órgão jurisdicional de reenvio não faz referência a esta obrigação na sua primeira questão prejudicial. Observo, todavia, por razões de exaustividade, que, em conformidade com a minha análise relativa ao artigo 1.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2015/1535, esta obrigação não se enquadra na definição de «regra relativa aos serviços» na medida em que esta obrigação não tem por objetivo regulamentar o acesso ou o exercício de um serviço da sociedade de informação, constituindo tão só uma consequência administrativa do exercício de um tal serviço, estreitamente ligada à retenção do imposto.

Quanto às regras técnicas de facto ligadas a medidas fiscais

44. Na audiência, foi igualmente debatida a questão de saber se as obrigações decorrentes, para os intermediários, do regime fiscal controvertido deveriam ser qualificadas de «regras técnicas de facto», na aceção do artigo 1.°, n.° 1, alínea f), segundo parágrafo, ponto ii), da Diretiva 2015/1535, enquanto regras relativas aos serviços ligadas a medidas fiscais.

45. No entanto, tal como o Governo francês alegou, tais regras acompanham medidas fiscais que visam influenciar o consumo de determinados produtos ou serviços, como os produtos menos nocivos para o ambiente e mais eficientes em termos energéticos. Ora, não é esse o objetivo do regime fiscal controvertido. Com efeito, o objetivo deste regime é apenas, tal como indica de forma convincente o Governo italiano, facilitar a cobrança dos impostos e combater a evasão fiscal. Por conseguinte, as obrigações em causa são medidas fiscais na verdadeira aceção do termo e não podem ser qualificadas de «regras técnicas de facto» (17).

Proposta de resposta à primeira questão prejudicial

46. Por conseguinte, proponho que se responda à primeira questão prejudicial que o artigo 1.°, n.° 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535, em conjugação com o artigo 1.°, n.° 1, alínea e), da mesma diretiva, deve ser interpretado no sentido de que não constitui uma «regra técnica», na aceção desta primeira disposição, uma regulamentação nacional que impõe aos intermediários do arrendamento de curta duração, incluindo os operadores que exercem a sua atividade online, a obrigação de recolha e de comunicação às autoridades fiscais dos dados relativos aos contratos de arrendamento celebrados em resultado da atividade do intermediário, bem como, quando estes intermediários intervêm no pagamento da renda, a obrigação de retenção do imposto devido pelos montantes pagos pelos arrendatários aos proprietário e o pagamento deste imposto à Fazenda Pública.

Quanto à segunda questão prejudicial

47. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se as Diretivas 2000/31 e 2006/123, bem como o artigo 56.° TFUE, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que impõe aos intermediários do arrendamento de curta duração, incluindo os operadores que exercem a sua atividade online:

a) a obrigação de recolha e de comunicação às autoridades fiscais dos dados relativos aos contratos de arrendamento celebrados em resultado da atividade de intermediário;

b) quando estes intermediários intervêm no pagamento da renda, a obrigação de retenção do imposto devido pelos montantes pagos pelos arrendatários aos proprietários e o pagamento deste imposto à Fazenda Pública, e

c) a obrigação de nomear um representante fiscal, caso o intermediário em causa não disponha de um estabelecimento estável em Itália.

Quanto à obrigação de informação

48. No que diz respeito à obrigação de recolha e de comunicação de informações, o Tribunal de Justiça declarou, no seu Acórdão Airbnb Ireland (18), que a legislação belga, que impunha obrigações semelhantes às que estão em causa no caso em apreço, estava excluída do âmbito de aplicação da Diretiva 2000/31 na medida em que se enquadrava no «domínio tributário», na aceção do artigo 1.°, n.° 5, alínea a), desta diretiva.

49. A mesma conclusão impõe‑se, a meu ver, no que respeita ao conceito de «matéria de fiscalidade», na aceção do artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva 2006/123, pelo que a regulamentação nacional em causa no caso em apreço deverá igualmente ser excluída do âmbito de aplicação desta diretiva.

50. Além disso, a consideração feita pelo Tribunal de Justiça, no Acórdão Airbnb Ireland (19), segundo a qual o artigo 56.° TFUE não se opõe à regulamentação belga, é diretamente aplicável ao presente caso.

Quanto à obrigação de retenção do imposto

51. No Acórdão Airbnb Ireland (20), o Tribunal de Justiça considerou que a obrigação de informação imposta aos prestadores de serviços de intermediação no arrendamento de curta duração está excluída do âmbito de aplicação da Diretiva 2000/31, visto relevar do domínio tributário, uma vez que o destinatário destas informações é a autoridade tributária, a obrigação faz parte de uma regulamentação fiscal e as informações cuja comunicação é imposta por esta obrigação são indissociáveis, quanto à sua substância, desta regulamentação, já que se destinam a identificar o verdadeiro devedor do imposto, a matéria coletável deste último e, por conseguinte, o seu montante.

52. O mesmo é válido, a fortiori, quanto à obrigação de retenção do imposto, que reveste por excelência um caráter fiscal. Consequentemente, não subsistem dúvidas quanto ao facto de que esta obrigação releva, da mesma forma que a obrigação de informação, do «domínio tributário», na aceção do artigo 1.°, n.° 5, alínea a), da Diretiva 2000/31, bem como da «matéria de fiscalidade», na aceção do artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva 2006/123.

53. Deste modo, deve concluir‑se que a obrigação de retenção do imposto está excluída do âmbito de aplicação das Diretivas 2000/31 e 2006/123.

54. Em seguida, no que respeita ao artigo 56.° TFUE, o Tribunal de Justiça considerou, no Acórdão Airbnb Ireland, que esta disposição não se opõe à obrigação de recolha e de comunicação de informações por um intermediário imobiliário, devido ao facto, nomeadamente, de que, segundo a sua jurisprudência, o artigo 56.° TFUE não tem por objeto medidas cujo único efeito é o de gerar custos suplementares para a prestação em causa e que afetam da mesma maneira a prestação de serviços entre Estados‑Membros e a prestação de serviços interna de um Estado‑Membro(21).

55. No entanto, nas suas observações, a Airbnb contesta indiretamente esta conclusão do Tribunal de Justiça, argumentando que a jurisprudência em que aquela se baseia diz respeito aos impostos e às taxas que oneram as atividades específicas dos prestadores transfronteiriços e que os custos adicionais referidos nesta jurisprudência foram gerados diretamente por esta tributação. Ora, segundo a Airbnb, as obrigações que lhe incumbem por força do regime fiscal controvertido decorrem não da tributação da sua própria atividade, mas da tributação da atividade dos seus clientes proprietários. Por conseguinte, a Airbnb sustenta que a jurisprudência em que se baseia o n.° 46 do Acórdão Airbnb Ireland não é aplicável ao caso em apreço.

56. Esta argumentação não é desprovida de fundamento, pelo menos no que se refere à obrigação de retenção do imposto. Com efeito, esta obrigação constitui um encargo bem mais importante do que uma simples obrigação de informação, quanto mais não seja devido à responsabilidade financeira que implica não só em relação ao Estado de tributação, mas também em relação aos clientes. Parece‑me, portanto, necessário analisar a sua conformidade com o artigo 56.° TFUE.

57. Recorde‑se que, segundo jurisprudência assente, o artigo 56.° TFUE opõe‑se à aplicação de medidas nacionais que proíbam, perturbem ou tornem menos atrativo o exercício da livre prestação de serviços (22).

58. A Airbnb sustenta, em primeiro lugar, que o regime fiscal controvertido, e em particular a obrigação de retenção do imposto, constitui uma discriminação indireta dos prestadores transfronteiriços, tendo em conta que a «quase totalidade» das plataformas de intermediação imobiliária presentes no mercado italiano, e «mais especificamente as que também gerem os pagamentos», estão estabelecidas noutros Estados‑Membros. Este argumento deve, a meu ver, ser entendido no sentido de que, segundo a Airbnb, o legislador italiano, ao impor a obrigação de retenção do imposto apenas aos intermediários que intervêm no pagamento da renda, terá discriminado as plataformas não residentes, que estão normalmente envolvidas nos pagamentos, em relação aos intermediários residentes, que a maior parte das vezes não o faz.

59. A exatidão da premissa factual na qual se baseia esta tese só pode ser verificada pelo órgão jurisdicional de reenvio. Não obstante, do ponto de vista da liberdade da prestação de serviços, a tese apresentada pela Airbnb parece‑me infundada.

60. Em primeiro lugar, no que se refere à imposição da obrigação de retenção do imposto unicamente aos intermediários que intervêm no pagamento da renda, seria obviamente difícil impor esta obrigação aos intermediários que não oferecem esse serviço adicional. No entanto, o elemento mais importante, em meu entender, é o facto de que a escolha feita pelo intermediário de prestar este serviço não é acidental, mas, pelo contrário, responde a preocupações semelhantes às que conduziram o legislador italiano a adotar o regime fiscal controvertido.

61. Com efeito, note‑se que, como admite aliás a Airbnb nas suas observações, no que se refere aos contratos de arrendamento de curta duração, o nível de risco é bem mais elevado na situação em que estes contratos são celebrados entre pessoas singulares do que na situação em que o proprietário é um profissional e o arrendatário um consumidor. De facto, nessa primeira situação, no que diz respeito, por um lado, ao arrendatário, este nem sempre está em condições de se certificar com antecedência da qualidade real, ou da existência, de um bem que não pertence a um profissional do turismo e não beneficia da proteção conferida aos consumidores; no que diz respeito, por outro lado, ao proprietário não profissional, este não tem muitas vezes a mesma capacidade que um profissional tem de garantir o pagamento efetivo da renda pelo arrendatário. Assim, o intermediário, garantindo que o arrendatário só poderá aceder às instalações se tiver pago a renda e que o proprietário só receberá o seu dinheiro após o arrendatário ter tomado posse do bem e constatado que este cumpre os termos do contrato, não só facilita o procedimento de pagamento, como cria as condições de segurança necessárias ao desenvolvimento do setor do arrendamento de curta duração por não profissionais enquanto mercado de massas.

62. Ora, a autoridade pública que pretende tributar esta atividade de locação enfrenta dificuldades semelhantes. A atividade de um número importante de pessoas singulares que não estão sujeitas às diferentes obrigações que incumbem aos profissionais é, por definição, difícil de controlar para efeitos fiscais. Por conseguinte, é perfeitamente coerente impor a obrigação de retenção do imposto aos intermediários que intervêm no pagamento da renda, pelas mesmas razões que os levam a oferecer esse serviço.

63. Em segundo lugar, o facto de a maioria dos intermediários que intervém no pagamento das rendas estar estabelecida num Estado‑Membro diferente daquele em que se situa o bem a arrendar prende‑se com a questão de a prestação de serviços em linha não exigir o estabelecimento num determinado lugar, bem como à concentração da atividade num número limitado de entidades económicas específicas da economia das plataformas em linha (23). Por outro lado, a natureza destes serviços, em particular do serviço ligado à intervenção no pagamento, não os destina de forma alguma a serem fornecidos por prestadores não residentes em vez de residentes. A jurisprudência referida pela Airbnb (24), relativa aos professores de línguas estrangeiras, isto é, a um grupo suscetível, por natureza, de englobar uma grande proporção de estrangeiros, não é, portanto, aplicável ao caso em apreço.

64. Em segundo lugar, a Airbnb alega que o legislador italiano, ao impor a mesma obrigação de retenção do imposto aos residentes e aos não residentes, discriminou estes últimos que, na medida em que não estão sujeitos à soberania fiscal da Itália, se encontram numa situação diferente da dos residentes.

65. Este argumento é, em meu entender, igualmente infundado. O regime fiscal controvertido não diz respeito à tributação dos serviços da Airbnb, mas à tributação das atividades de locação de bens imóveis de curta duração situadas em território italiano, subjacentes a estes serviços. Por conseguinte, este regime enquadra-se, indubitavelmente, na soberania fiscal do Governo italiano. Ora, os serviços prestados por intermediários como a Airbnb são indissociáveis destas atividades de locação, por falta de valor económico próprio. Existe, portanto, a meu ver, uma ligação mais do que suficiente para permitir a este Estado‑Membro impor aos intermediários obrigações no quadro da tributação dos contratos de locação de bens imobiliários situados no seu território, sem proceder a qualquer distinção consoante o lugar de estabelecimento destes intermediários (25). Deste ponto de vista, os não residentes não se encontram, portanto, numa situação diferente da dos residentes.

66. Daqui concluo que a obrigação de retenção do imposto que onera os intermediários no quadro do regime fiscal controvertido não implica uma discriminação dos operadores não residentes. Em contrapartida, parece‑me que esta obrigação pode ser considerada como um entrave à livre prestação de serviços enquanto medida suscetível de tornar menos atrativo o exercício desta liberdade.

67. Com efeito, tal obrigação exige que os operadores em causa desempenhem um novo papel, uma vez que estes serão intermediários não só entre os proprietários e os arrendatários, mas também entre os proprietários e as autoridades fiscais, o que implica uma responsabilidade financeira acrescida, por um lado, para com as autoridades fiscais pelo pagamento exato do imposto devido e, por outro, para com os proprietários, que poderão considerar‑se dispensados das suas obrigações fiscais devido à retenção efetuada pelos intermediários. Deste modo, o exercício da livre prestação de serviços, em particular dos serviços relativos à intermediação no pagamento da renda, é acompanhado de um risco adicional que não existiria na ausência da obrigação de retenção do imposto (26).

68. No entanto, contrariamente ao que a Airbnb sustenta, considero que este entrave é inteiramente justificado. A este respeito, o Governo italiano sublinha a necessidade de garantir a cobrança eficaz do imposto sobre os rendimentos provenientes de arrendamentos de curta duração e de combater a evasão fiscal no setor. Há que destacar que, segundo jurisprudência assente, tal objetivo constitui uma razão de interesse geral suscetível de justificar um entrave a uma liberdade do mercado interno (27).

69. A retenção do imposto (ou de um pagamento por conta do imposto) na fonte é uma técnica fiscal utilizada universalmente, que não só permite garantir a cobrança eficaz do imposto, como também constitui uma medida de simplificação e de maior segurança jurídica para os contribuintes. Além disso, para o operador que, de qualquer forma, tem em sua posse os fundos que constituem a matéria coletável, como é o caso de um intermediário imobiliário que intervém no pagamento da renda, a obrigação de transferir uma parte deste dinheiro às autoridades fiscais não representa um encargo desproporcionado.

70. Tal como recordaram várias partes interessadas que apresentaram observações no presente processo, o Tribunal de Justiça reconheceu a técnica de retenção do imposto como justificando um entrave a uma liberdade do mercado interno (28). Embora seja verdade, como salienta a Airbnb, que esta conclusão se referia a situações em que os contribuintes não residentes auferiam rendimentos de fontes internas (29), não vejo qualquer razão para que esta conclusão não se aplique em situações como a que está em causa no processo principal. A dificuldade de cobrança do imposto deve‑se não apenas ao lugar do estabelecimento ou da residência do contribuinte, mas também a vários outros fatores, sendo um dos mais importantes a pluralidade de contribuintes auferindo cada um deles rendimentos relativamente pouco elevados. Parece‑me bastante evidente que a cobrança de uma quantia de imposto junto de uma multitude de pequenos contribuintes exige um esforço muito maior do que a cobrança da mesma quantia junto de um único grande contribuinte. Assim, é perfeitamente legítimo recorrer à técnica de retenção na fonte, na situação em que um único intermediário recebe e transfere os rendimentos sujeitos ao imposto em causa de vários contribuintes, mesmo que tal represente um encargo administrativo adicional para este intermediário. É igualmente evidente que uma tal medida permite combater eficazmente a evasão fiscal, impondo a um operador que não tem pessoalmente interesse em fugir aos impostos a responsabilidade de pagamento deste imposto à administração fiscal.

71. Deste modo, esta obrigação de retenção não me parece de forma alguma desproporcionada tendo em conta o objetivo legítimo de cobrança eficaz do imposto e de combate à evasão fiscal. Em especial, a solução defendida pela Airbnb, que consistia em acordos voluntários celebrados entre os intermediários e as autoridades fiscais com vista à transmissão de informações, parece‑me manifestamente menos eficaz devido, precisamente, ao seu caráter voluntário. Afinal, a fiscalidade não pode basear‑se na voluntariedade.

72. Quanto ao argumento apresentado pela Airbnb segundo o qual as obrigações impostas aos intermediários no quadro do regime fiscal controvertido, em particular a obrigação de retenção do imposto, têm um caráter incoerente, cumpre precisar que a escolha feita quanto às pessoas e aos tipos de contrato de arrendamento visados por estas obrigações resulta do âmbito de aplicação do regime fiscal controvertido e insere‑se na competência exclusiva do Estado‑Membro em causa (30). Além disso, não me parece de forma alguma incoerente introduzir regras específicas para os arrendamentos de curta duração, cuja função económica é diferente da dos arrendamentos de longa duração, bem como para as pessoas singulares que não agem profissionalmente, cujo regime de tributação é naturalmente diferente do das pessoas coletivas e dos profissionais.

73. Por último, o facto de um intermediário como a Airbnb poder teoricamente estar sujeito a obrigações semelhantes às que estão em causa no presente processo, mas que apresentam diferenças em relação a certos pormenores, em Estados‑Membros distintos daqueles em que presta os seus serviços, resulta da circunstância de estes serviços, embora constituindo serviços em linha prestados à distância, estarem ligados aos serviços de arrendamento subjacentes, cujas condições de oferta e, em particular, de tributação não se encontram harmonizadas a nível da União. Todavia, tal não pode pôr em causa a minha conclusão relativamente ao caráter justificado de medidas que os Estados‑Membros são suscetíveis de adotar, no âmbito das suas competências, para regular estes serviços de arrendamento.

74. Em última análise, considero que o artigo 56.° TFUE não se opõe a uma obrigação de retenção do imposto como a prevista pelo regime fiscal controvertido.

Quanto à obrigação de nomear um representante fiscal

75. Recorde‑se que um intermediário sujeito à obrigação de retenção do imposto que não é residente em Itália deve, com base no regime fiscal controvertido, nomear um representante fiscal para efeitos do cumprimento desta obrigação. Resulta dos esclarecimentos fornecidos pelo Governo italiano na audiência que, embora tal não esteja expressamente previsto na legislação, este representante deve, logicamente, ser um residente italiano, caso contrário a sua nomeação perderia toda a sua utilidade.

76. Enquanto medida de caráter fiscal por excelência, ligada à obrigação de retenção na fonte, a obrigação de nomear um representante fiscal releva incontestavelmente, à semelhança das duas outras obrigações que oneram os intermediários por força do regime fiscal controvertido, do «domínio tributário», na aceção do artigo 1.°, n.° 5, alínea a), da Diretiva 2000/31, bem como da «matéria de fiscalidade», na aceção do artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva 2006/123, pelo que esta obrigação é excluída do âmbito de aplicação destas duas diretivas.

77. No entanto, é ainda necessário verificar se a obrigação de nomear um representante fiscal é conforme com o artigo 56.° TFUE.

78. A este respeito, a Airbnb alega, desde logo, que uma tal obrigação, que é apenas aplicável aos residentes estrangeiros, discrimina diretamente os prestadores de outros Estados‑Membros, sendo, por conseguinte, contrária ao artigo 56.° TFUE.

79. Este argumento não me convence. Do ponto de vista fiscal, os não residentes nem sempre se encontram na mesma situação que os residentes, o que pode justificar uma diferença de tratamento sem que esta diferença dê origem a uma discriminação (31).

80. Pelo contrário, o Tribunal de Justiça já decidiu, no Acórdão Comissão/Espanha (32), que a obrigação de nomear um representante fiscal imposta pela legislação espanhola aos prestadores de serviços transfronteiriços para efeitos, precisamente, da transmissão de informações e da retenção do imposto constitui uma restrição desproporcionada à livre prestação de serviços e é, portanto, contrária ao artigo 56.° TFUE.

81. Contrariamente ao que parece sugerir o Governo italiano, entendo que a conclusão expressa pelo Tribunal de Justiça neste acórdão não constitui uma apreciação «num caso concreto único», resultando antes efetivamente da aplicação dos princípios que regem a interpretação do artigo 56.° TFUE à obrigação de nomear um representante fiscal imposta aos prestadores de serviços estabelecidos noutros Estados‑Membros. Com efeito, este acórdão já se tinha baseado um acórdão precedente (33). Ora, o Tribunal de Justiça não considerou determinantes as diferenças existentes entre as legislações em causa nestes dois processos (34). Além disso, as razões invocadas pelo Governo italiano para justificar a obrigação de nomear um representante fiscal são substancialmente idênticas às apresentadas pelo Governo espanhol no processo que deu origem ao referido acórdão, nomeadamente a necessidade de uma fiscalização tributária eficaz e de combate à fraude fiscal (35).

82. Consequentemente, a obrigação de nomear um representante fiscal é contrária ao artigo 56.° TFUE.

Resposta à segunda questão prejudicial

83. Atendendo às considerações que precedem, proponho que se responda à segunda questão prejudicial que o artigo 1.°, n.° 5, alínea a), da Diretiva 2000/31, bem como o artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva 2006/123, devem ser interpretados no sentido de que uma regulamentação nacional que impõe aos intermediários do arrendamento de curta duração, incluindo os operadores que exercem a sua atividade online, obrigações de recolha e de comunicação de informações, de retenção do imposto e de nomeação de um representante fiscal, tal como previstas pelo regime fiscal controvertido, é excluída do âmbito de aplicação destas diretivas e que o artigo 56.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe às duas primeiras obrigações, mas sim à terceira.

Quanto à terceira questão prejudicial

84. Com a sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 267.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que, quando uma das partes num processo suscita uma questão de interpretação do direito da União, o órgão jurisdicional de reenvio, cujas decisões são insuscetíveis de recurso jurisdicional de direito interno, mantém a faculdade de formular de forma autónoma a questão prejudicial a submeter ao Tribunal de Justiça, ou está obrigado a aceitar a questão tal como foi formulada pela parte requerente.

85. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que, no presente processo, as partes solicitaram que fossem submetidas à apreciação do Tribunal de Justiça questões específicas relacionadas com a interpretação do direito da União e que, segundo este órgão jurisdicional, a inobservância deste pedido poderia conduzir ao reconhecimento da responsabilidade do Estado e, consequentemente, nos termos do ordenamento italiano, do próprio juiz como pessoa singular.

86. No entanto, decorre de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que, embora um órgão jurisdicional nacional cujas decisões são insuscetíveis de recurso jurisdicional de direito interno esteja, em princípio, obrigado a submeter um pedido de decisão prejudicial quando constate estar perante uma questão de interpretação do direito da União, a determinação e a formulação das questões a submeter ao Tribunal de Justiça são da competência do órgão jurisdicional nacional e as partes no processo principal não podem alterar o seu teor (36). Com efeito, o sistema instaurado pelo artigo 267.° TFUE não constitui uma via de recurso para as partes num litígio pendente num órgão jurisdicional nacional. Assim, não basta que uma parte sustente que o litígio coloca uma questão de interpretação do direito da União para que o órgão jurisdicional em causa seja obrigado a considerar que essa questão é suscitada na aceção do artigo 267.° TFUE (37). O mesmo se aplica ao teor das questões.

87. Além disso, ao submeter um reenvio prejudicial, o órgão jurisdicional nacional é obrigado a respeitar as exigências relativas ao conteúdo de um pedido de decisão prejudicial, constantes do artigo 94.° do Regulamento do Processo do Tribunal de Justiça (38), exigências essas que as partes não são obrigadas a respeitar na formulação das suas propostas de questões prejudiciais. A responsabilidade de respeitar estas exigências cabe exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional, sob pena de rejeição por inadmissibilidade desse pedido ou de determinadas questões.

88. Por conseguinte, proponho que se responda à terceira questão prejudicial que o artigo 267.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que, quando uma das partes num processo suscita uma questão de interpretação do direito da União, o órgão jurisdicional nacional de reenvio, cujas decisões são insuscetíveis de recurso jurisdicional de direito interno, mantém a faculdade de formular de forma autónoma a questão prejudicial.

Conclusão

89. Tendo em conta todas as considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões prejudiciais submetidas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália):

1) O artigo 1.°, n.° 1, alínea f), da Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação, em conjugação com o artigo 1.°, n.° 1, alínea e), da mesma diretiva, deve ser interpretado no sentido de que não constitui uma «regra técnica», na aceção desta primeira disposição, uma regulamentação nacional que impõe aos intermediários do arrendamento de curta duração, incluindo os operadores que exercem a sua atividade online, a obrigação de recolha e de comunicação às autoridades fiscais dos dados relativos aos contratos de arrendamento celebrados em resultado da atividade do intermediário, bem como, quando estes intermediários intervêm no pagamento da renda, a obrigação de retenção do imposto devido pelos montantes pagos pelos arrendatários aos proprietários e o pagamento deste imposto à Fazenda Pública.

2) O artigo 1.°, n.° 5, alínea a), da Diretiva 2000/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no mercado interno («Diretiva sobre o comércio eletrónico»), bem como o artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, devem ser interpretados no sentido de que uma regulamentação nacional que impõe aos intermediários do arrendamento de curta duração, incluindo os operadores que exercem a sua atividade online,

a) a obrigação de recolha e de comunicação às autoridades fiscais dos dados relativos aos contratos de arrendamento celebrados em resultado da atividade do intermediário;

b) quando estes intermediários intervêm no pagamento da renda, a obrigação de retenção do imposto devido pelos montantes pagos pelos arrendatários aos proprietários e o pagamento deste imposto à Fazenda Pública, e

c) a obrigação de nomear um representante fiscal, caso o intermediário em causa não disponha de um estabelecimento estável em Itália,

é excluída do âmbito de aplicação destas diretivas.

O artigo 56.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional que estabelece as obrigações referidas nas alíneas a) e b) e que se opõe a uma regulamentação nacional que estabelece a obrigação referida na alínea c).

3) O artigo 267.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que, quando uma das partes num processo suscita uma questão de interpretação do direito da União, o órgão jurisdicional nacional de reenvio, cujas decisões são insuscetíveis de recurso jurisdicional de direito interno, mantém a faculdade de formular de forma autónoma a questão prejudicial.

1 Língua original: francês.

2 JO 2000, L 178, p. 1.

3 JO 2006, L 376, p. 36.

4 JO 2015, L 241, p. 1.

5 GURI n.° 144, de 23 de junho de 2017.

6 Mais precisamente, a Airbnb Ireland gere o portal Internet no território da União, ao passo que a Airbnb Payments UK, na altura dos factos no processo principal, geria os pagamentos.

7 Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, n.° 1 do dispositivo).

8 V. Acórdão de 3 de dezembro de 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, n.os 64 a 66).

9 V. Acórdão de 12 de setembro de 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716, n.° 36).

10 V. Acórdão de 12 de setembro de 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716, n.° 37).

11 Como a que está em causa no processo que deu origem ao Acórdão de 3 de dezembro de 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980).

12 Como a que está em causa no processo que deu origem ao Acórdão de 12 de setembro de 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716).

13 Esta sanção tem origem pretoriana. V., nomeadamente, Acórdão de 30 de abril de 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172, n.° 2 do dispositivo).

14 Embora esta obrigação seja acompanhada de sanções, estas não se traduzem, todavia, na proibição de exercer a atividade de intermediação, mas sim em meras sanções pecuniárias.

15 A menos que se considere o facto de permitir aos proprietários o exercício da atividade de locação sem o conhecimento das autoridades fiscais como um elemento importante do serviço de intermediação em causa. Todavia, tal equivaleria a presumir a existência de uma fraude.

16 Dedução feita da sua provisão.

17 V., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.os 96 e 97).

18 Acórdão de 27 de abril de 2022 (C‑640/20, a seguir «Acórdão Airbnb Ireland, EU:C:2022:303, n.° 1 do dispositivo).

19 N.° 2 do dispositivo deste acórdão.

20 V. n.os 32 a 34 deste acórdão.

21 N.° 46 desse acórdão e jurisprudência aí referida.

22 V., recentemente, Acórdão de 3 de março de 2020, Google Ireland (C‑482/18, EU:C:2020:141, n.° 26).

23 V., a este respeito, Perrot, A., «L’économie digitale et ses enjeux: le point de vue de l’économiste», AJ Contrats d’affaires, Concurrence Distribution n.° 2, Dalloz Revues, fevereiro de 2016, p. 74.

24 Acórdão de 26 de junho de 2001, Comissão/Itália (C‑212/99, EU:C:2001:357).

25 V., quanto à extensão da soberania fiscal dos Estados‑Membros, Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Google Ireland (C‑482/18, EU:C:2019:728, n.os 42 a 47).

26 V., neste sentido, Acórdão de 26 de fevereiro de 2019, N Luxembourg 1 e o. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 e C‑299/16, EU:C:2019:134, n.° 159).

27 V., recentemente, Acórdão de 26 de fevereiro de 2019, N Luxembourg 1 e o. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 e C‑299/16, EU:C:2019:134, n.° 160).

28 Acórdão de 26 de fevereiro de 2019, N Luxembourg 1 e o. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 e C‑299/16, EU:C:2019:134, n.° 160 e jurisprudência aí referida).

29 V., contudo, Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Comissão/Espanha (C‑678/11, EU:C:2014:2434, n.° 47), no qual o Tribunal de Justiça aceitou, ainda que sob a forma de um obiter dictum, uma tal obrigação por parte dos prestadores de serviços transfronteiriços.

30 V., neste sentido, Acórdão de 16 de março de 2021, Comissão/Polónia (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, n.° 38).

31 V., no que diz respeito à situação dos contribuintes residentes e não residentes, designadamente, Acórdão de 14 de dezembro de 2006, Denkavit Internationaal e Denkavit France (C‑170/05, EU:C:2006:783, n.os 23 a 25). Na minha opinião, a mesma lógica pode aplicar‑se no que se refere às pessoas que, não sendo contribuintes, são, não obstante, responsáveis pelo pagamento de um imposto à Fazenda Pública.

32 Acórdão de 11 de dezembro de 2014 (C‑678/11, EU:C:2014:2434, em particular n.os 57 a 59 e 61).

33 Concretamente, o Acórdão de 5 de julho de 2007, Comissão/Bélgica (C‑522/04, EU:C:2007:405).

34 V. Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Comissão/Espanha (C‑678/11, EU:C:2014:2434, nomeadamente n.os 54 e 55).

35 V. Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Comissão/Espanha (C‑678/11, EU:C:2014:2434, nomeadamente n.° 44).

36 Em contrapartida, as partes têm o direito de acesso a um tribunal competente para formular um pedido de decisão prejudicial.

37 V., para uma referência recente a esta jurisprudência, Acórdão de 6 de outubro de 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, n.os 53 a 58).

38 Acórdão de 6 de outubro de 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, n.os 68 e 69).