Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-820/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 18 de dezembro de 2025 (1)

Processo C‑820/24

Strominator Elektro GmbH

contra

Bundesimmobiliengesellschaft mbH,

sendo interveniente:

Fiegl & Spielberger GmbH

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria)]

« Reenvio prejudicial — Contratos públicos — Execução dos contratos — Diretiva 2014/24/UE — Artigo 72.° — Modificação de contratos durante o seu período de vigência — Vigência do contrato — Diretiva 2011/7/UE — Luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais — Artigo 4.° — Transações entre empresas e entidades públicas — Prazo de pagamento — Receção dos bens ou da prestação dos serviços »

1. O órgão jurisdicional de reenvio pede a interpretação do artigo 72.°, n.° 5, da Diretiva 2014/24/UE (2) a fim de determinar, no âmbito do litígio que lhe cabe decidir, se a autoridade adjudicante procedeu à modificação das condições de um contrato de empreitada de obras.

2. Em especial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se constitui uma modificação de contratos durante o seu período de vigência (3) a alteração das condições contratuais ocorridas quando: a) o prazo de execução acordado expirou; b) a adjudicatária realizou as prestações que lhe incumbiam; e c) a autoridade adjudicante recebeu a fatura final, mas ainda não a pagou.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Diretiva 2014/24

3. O artigo 72.° («Modificação de contratos durante o seu período de vigência») dispõe:

«1. Os contratos e os acordos‑quadro podem ser modificados sem novo procedimento de contratação, nos termos da presente diretiva, em qualquer dos seguintes casos:

a) Se as modificações, independentemente do seu valor monetário, estiverem previstas nos documentos iniciais do concurso em cláusulas de revisão (podendo incluir cláusulas de revisão dos preços) ou opção claras, precisas e inequívocas. Essas cláusulas devem indicar o âmbito e a natureza das eventuais modificações ou opções, bem como as condições em que podem ser aplicadas. Não podem prever modificações ou opções que alterem a natureza global do contrato ou do acordo‑quadro;

b) Se houver necessidade de obras, serviços ou fornecimentos complementares por parte do contratante original que não tenham sido incluídos no contrato inicial, caso a mudança de contratante:

i) não possa ser efetuada por razões económicas ou técnicas, como requisitos de permutabilidade ou interoperabilidade com equipamento, serviços ou instalações existentes, adquiridos ao abrigo do contrato inicial, e

ii) seja altamente inconveniente ou provoque uma duplicação substancial dos custos para a autoridade adjudicante.

Todavia, o aumento de preço não pode exceder 50 % do valor do contrato original. Em caso de várias modificações sucessivas, esse limite aplica‑se ao valor de cada modificação. Tais modificações sucessivas não podem ter por objetivo a não aplicação das disposições da presente diretiva;

c) Se se verificarem todas as seguintes condições:

i) a necessidade de modificação decorre de circunstâncias que uma autoridade adjudicante diligente não possa prever,

ii) a modificação não altera a natureza global do contrato,

iii) o aumento de preço não ultrapassa 50 % do valor do contrato ou acordo‑quadro original. Em caso de várias modificações sucessivas, esse limite aplica‑se ao valor de cada modificação. Tais modificações sucessivas não podem ter por objetivo a não aplicação das disposições da presente diretiva;

d) Se o adjudicatário ao qual a autoridade adjudicante atribuiu inicialmente o contrato for substituído por um novo adjudicatário, por um dos seguintes motivos:

i) uma cláusula de revisão ou opção inequívoca, em conformidade com a alínea a),

ii) transmissão universal ou parcial da posição do contratante inicial, na sequência de operações de reestruturação, incluindo OPA, fusão e aquisição, ou de uma insolvência, para outro operador económico que satisfaça os critérios em matéria de seleção qualitativa inicialmente estabelecidos, desde que daí não advenham outras modificações substanciais ao contrato e que a operação não se destine a contornar a aplicação da presente diretiva, ou

iii) assunção pela própria autoridade adjudicante das obrigações do contratante principal para com os seus subcontratantes, se tal possibilidade estiver prevista na legislação nacional em conformidade com o artigo 71.°;

e) Se as modificações, independentemente do seu valor, não forem substanciais na aceção do n.° 4.

Depois de modificarem um contrato nos casos previstos nas alíneas b) e c) do presente número, as autoridades adjudicantes publicam um anúncio da modificação ou modificações no Jornal Oficial da União Europeia. Os anúncios incluem as menções previstas no anexo V, parte G, e são publicados em conformidade com o artigo 51.°

2. Além disso, e sem que seja necessário verificar se se encontram preenchidas as condições previstas no n.° 4, alíneas a) a d), os contratos podem igualmente ser modificados sem necessidade de novo procedimento de contratação, nos termos da presente diretiva, caso o valor da modificação seja inferior a ambos os seguintes valores:

i) os limiares estabelecidos no artigo 4.°, e

ii) 10 % do valor do contrato inicial, no caso dos contratos de serviços e fornecimentos, e 15 % do valor do contrato inicial, no caso dos contratos de empreitada de obras.

Contudo, a modificação não pode alterar a natureza global do contrato ou do acordo‑quadro. Em caso de várias modificações sucessivas, esse valor é avaliado com base no valor líquido acumulado das modificações sucessivas.

3. Para efeitos do cálculo do preço mencionado no n.° 2 e no n.° 1, alíneas b) e c), o preço atualizado é o valor de referência sempre que o contrato contenha uma cláusula de indexação.

4. A modificação de um contrato ou de um acordo‑quadro durante o seu período de vigência é considerada substancial, na aceção do n.° 1, alínea e), quando tornar o contrato ou o acordo‑quadro materialmente diferente do contrato ou acordo‑quadro celebrado inicialmente. Em qualquer caso, sem prejuízo dos n.os 1 e 2, uma modificação é considerada substancial se se verificar uma ou mais das seguintes condições:

a) A modificação introduz condições que, se fizessem parte do procedimento de contratação inicial, teriam permitido a admissão de outros candidatos ou a aceitação de outra proposta, ou teriam atraído mais participações no concurso;

b) A modificação altera o equilíbrio económico do contrato ou do acordo‑quadro a favor do adjudicatário de uma forma que não estava prevista no contrato ou acordo‑quadro inicial;

c) A modificação alarga consideravelmente o âmbito do contrato ou do acordo‑quadro;

d) O adjudicatário ao qual a autoridade adjudicante atribuiu inicialmente o contrato é substituído por um novo adjudicatário, em casos não previstos no n.° 1, alínea d).

5. As modificações das disposições de um contrato público ou de um acordo‑quadro durante a sua vigência que sejam diferentes das modificações previstas nos n.os 1 e 2 obrigam a novo procedimento de contratação nos termos da presente diretiva».

2. Diretiva 2011/7/UE (4)

4. Em conformidade com o artigo 2.° («Definições»):

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

1) “Transação comercial”, qualquer transação entre empresas ou entre empresas e entidades públicas que dê origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços contra remuneração;

2) “Entidade pública”, qualquer autoridade adjudicante definida na alínea a) do n.° 1 do artigo 2.° da Diretiva 2004/17/CE e no n.° 9 do artigo 1.° da Diretiva 2004/18/CE, independentemente do objeto ou do valor do contrato;

[…]».

5. Nos termos do artigo 4.° («Transações entre empresas e entidades públicas»):

«1. Os Estados‑Membros asseguram que, nas transações comerciais em que o devedor é uma entidade pública, o credor tem direito, após o termo do prazo fixado nos n.os 3, 4 ou 6, a receber juros de mora legais, sem necessidade de interpelação, caso estejam preenchidas as seguintes condições:

a) O credor ter cumprido as suas obrigações contratuais e legais; e

b) O credor não ter recebido dentro do prazo o montante devido, salvo se o atraso não for imputável ao devedor.

[…]

3. Os Estados‑Membros asseguram que, nas transações comerciais em que o devedor é uma entidade pública:

a) O prazo de pagamento não exceda um dos prazos seguintes:

i) 30 dias de calendário a contar da data em que o devedor tiver recebido a fatura ou um aviso equivalente de pagamento,

[…]

iv) caso na lei ou no contrato esteja previsto um processo de aceitação ou de verificação, mediante o qual deva ser determinada a conformidade dos bens ou do serviço em relação ao contrato, e se o devedor receber a fatura ou o pedido equivalente de pagamento antes ou na data dessa aceitação ou verificação, 30 dias de calendário a contar dessa data;

[…]».

B. Direito austríaco. Bundesgesetz über die Vergabe von Aufträgen (Lei Federal sobre a Adjudicação de Contratos Públicos) (5)

6. O § 365 dispõe:

«1. Quaisquer modificações substanciais aos contratos e acordos‑quadro durante a sua vigência apenas serão admissíveis após tramitação de um novo procedimento de contratação. […]

[…]

3. As seguintes modificações dos contratos e acordos‑quadro consideram‑se não substanciais:

[…]».

II. Matéria de facto, litígio e questão prejudicial

7. A descrição da matéria de facto e do litígio, tal como consta do despacho de reenvio, encontra‑se subdividida em vários pontos, que seguirei na mesma ordem.

A. O campus académico em causa

8. A cidade de Salzburgo (Áustria) dispõe de um campus escolar composto por diversas partes estruturalmente unidas entre si, que inclui vários estabelecimentos de ensino, entre os quais a Handelsakademie I (Academia Comercial I) e a Handelsakademie II (Academia Comercial II).

9. As instalações da Academia Comercial I encontram‑se num pavilhão de vários andares (Pavilhão I) situado na zona sul do terreno, e as instalações da Academia Comercial II encontram‑se igualmente num pavilhão de vários andares (Pavilhão II) situado na zona leste. Ambos os pavilhões se unem entre si em vários níveis.

10. A Bundesimmobiliengesellschaft mbH (a seguir «BIG») é uma autoridade adjudicante na aceção da BVergG 2018 e, por conseguinte, da Diretiva 2014/24, que leva a cabo obras de renovação do campus escolar, que arrenda, como tal, à República da Áustria.

B. O contrato público adjudicado em 2022, o incêndio e a modificação contratual efetuada em 2023

11. Em 2022, a BIG organizou um procedimento de contratação aberto com vista à aquisição de trabalhos de instalação elétrica (contrato de empreitada de obras; código CPV 45311200), sobretudo no Pavilhão II. O anúncio de concurso na Áustria foi publicado em 25 de maio de 2022. Atendendo ao valor estimado do contrato, não foi necessária a sua publicação a nível da União.

12. O procedimento de contratação foi designado «5020 Salzburg, Johann‑Brunauer‑Straße 2‑4, HAK II + 966991 Elektrosanierung, Elektrotechnik».

13. Em conformidade com o anúncio de concurso inicial, o período de execução decorreria de 11 de julho de 2022 a 31 de agosto de 2023.

14. Em 3 de agosto de 2022, o contrato foi adjudicado à Fiegl & Spielberger GmbH, tendo sido celebrado o correspondente contrato de empreitada. O seu valor ascendia a 675 107,03 euros, tendo sido acordado que o período de execução dos serviços contratados se estenderia de 3 de agosto de 2022 até 31 de agosto de 2023.

15. Contudo, em 11 de julho de 2022 (menos de um mês antes da celebração do contrato), deflagrou um incêndio no Pavilhão I do campus escolar, que causou danos consideráveis.

16. Só mais tarde, no ano letivo de 2022/2023, se tornou evidente que, devido aos danos causados pelo incêndio, era necessário rever a conceção espacial e funcional do campus escolar a fim de permitir a continuação das atividades letivas. Por esse motivo, os trabalhos adjudicados à Fiegl & Spielberger não foram executados tal como inicialmente previsto no contrato:

– Numa primeira fase, os trabalhos de instalação elétrica foram executados no segundo e no terceiro pisos do Pavilhão II, em conformidade com o contrato inicial, até 31 de agosto de 2023.

– Pelo contrário, não foram executados quaisquer trabalhos de instalação elétrica no subsolo, no rés do chão, no primeiro piso e na parte correspondente à ala de ligação do Pavilhão II. Em maio de 2023, a autoridade adjudicante decidiu cancelar esses trabalhos, ficando o volume do contrato reduzido a um terço do que era inicialmente previsto. A execução dos trabalhos cancelados tornou‑se desnecessária, face à modificação superveniente da conceção espacial e funcional do campus.

17. Na sequência da anulação dessa parte do contrato de 3 de agosto de 2022, a Fiegl & Spielberger reclamou à BIG uma compensação pelos prejuízos causados.

18. Em 7 de setembro de 2023, a Fiegl & Spielberger acordou com a BIG renunciar à sua pretensão e, em contrapartida, esta última executar, em 2024, parte dos trabalhos inicialmente não prestados e cancelados, desta vez no Pavilhão I.

19. Em 13 de dezembro de 2023, a Fiegl & Spielberger apresentou uma proposta relativa aos trabalhos a executar, calculada com base na sua proposta inicial apresentada no âmbito do concurso de 2022.

20. Em 15 de dezembro de 2023, a Fiegl & Spielberger emitiu a fatura final referente aos trabalhos executados no segundo e no terceiro pisos do Pavilhão II, correspondentes ao contrato inicial.

21. Em 22 de dezembro de 2023, a BIG adjudicou formalmente à Fiegl & Spielberger o contrato relativo aos serviços de «Iluminação Renovação Funcional» e de «Iluminação» no Pavilhão I, ambos com um período de execução de 15 de janeiro de 2024 a 30 de setembro de 2024, no montante total de 264 355,80 euros.

C. Projeto de reparação dos danos causados pelo incêndio e de renovação funcional do Pavilhão I

22. O incêndio ocorrido no Pavilhão I obrigou a BIG a lançar um projeto de reparação dos danos causados pelo incêndio e de renovação funcional deste pavilhão.

23. No âmbito deste projeto, a BIG iniciou um procedimento de contratação aberto com vista à realização de trabalhos de instalação elétrica no Pavilhão I. O procedimento de contratação foi designado «5020 Salzburg, Johann‑Brunauer‑Str. 2‑4, HAK I, 977598 E 009159 Brandschaden (Haftpfl.) — Elektroinstallation». O valor do contrato ascendia a 832 551,55 euros.

24. Em 6 de dezembro de 2023, a BIG adjudicou esse contrato à Strominator Elektro GmbH.

D. A ação declarativa (Feststellungsantrag)

25. Em 9 de julho de 2024, a Strominator Elektro apresentou um pedido ao órgão jurisdicional de reenvio com vista à declaração da «ilegalidade da instauração de um procedimento de contratação sem publicação prévia de anúncio, destinado a confiar à [Fiegl & Spielberger] o fornecimento e a instalação da iluminação no projeto de empreitada “HAK I Salzburg”, por violar as disposições [da BVergG 2018], os decretos aprovados para a sua execução ou o direito da União diretamente aplicável».

26. Segundo a Strominator Elektro, a adjudicação, em dezembro de 2023, dos trabalhos de instalação elétrica no Pavilhão I sem recurso a um procedimento de contratação com publicação prévia foi ilícita, por violar o seu direito a que a adjudicação fosse precedida de um procedimento de contratação conforme com a lei, ao abrigo das disposições da BVergG 2018 e, em especial, o direito à proibição de adjudicações diretas ilícitas, à participação num procedimento de contratação conforme com a lei, à igualdade de tratamento dos proponentes e à concorrência leal, bem como a um procedimento de contratação transparente, em conformidade com as disposições de direito nacional e da União.

27. Por seu turno, a BIG alegou, em substância, que a adjudicação do contrato à Fiegl & Spielberger, em dezembro de 2023, constituiu uma modificação lícita do contrato público adjudicado em agosto de 2022, no âmbito de um procedimento aberto.

28. Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio submeteu ao Tribunal de Justiça várias questões prejudiciais, das quais apenas transcrevo a primeira, conforme se segue:

«Deve o artigo 72.°, n.° 5, da Diretiva [2014/24], ser interpretado no sentido de que a modificação de um contrato público após o termo do período de execução acordado, a prestação de serviços não cancelados e a emissão da fatura final pela adjudicatária, mas antes do pagamento da remuneração pela autoridade adjudicante, deve ser qualificada como modificação de um contrato público “durante a sua vigência”?»

III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

29. O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 29 de novembro de 2024.

30. A BIG, os Governos Checo, Francês e Austríaco, bem como a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.

31. A BIG, os Governos Francês e Austríaco e a Comissão estiveram presentes na audiência realizada em 15 de outubro de 2025.

32. Por indicação do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões incidirão exclusivamente sobre a primeira questão prejudicial.

IV. Apreciação

A. Competência do Tribunal de Justiça

33. A descrição dos factos supra exposta evidencia a existência de três contratos (sem prejuízo de o segundo poder ser considerado uma simples modificação do primeiro), os quais importa distinguir:

– O contrato celebrado em 3 de agosto de 2022 entre a BIG e a Fiegl & Spielberger GmbH, para a renovação das instalações elétricas do Pavilhão II do campus escolar.

– O contrato que a BIG adjudicou à Fiegl & Spielberger em 22 de dezembro de 2023, relativo à iluminação do Pavilhão I do mesmo campus. A BIG defende que, na realidade, se tratava de uma modificação do contrato celebrado entre as mesmas partes em 3 de agosto de 2022.

– O contrato adjudicado pela BIG à Strominator Elektro GmbH em 6 de dezembro de 2023, tendo por objeto a execução de trabalhos de instalação elétrica no Pavilhão I do campus escolar.

34. Ora, entre esses três contratos (ou dois, segundo a BIG), apenas o de 22 de dezembro de 2023 constitui objeto do presente litígio, uma vez que a Strominator Elektro considera que a adjudicação desse contrato à Fiegl & Spielberger foi ilícita.

35. Tendo em conta o seu valor (264 355,80 euros), esse contrato não se enquadra no âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24, o que, em princípio, determinaria a inadmissibilidade do reenvio prejudicial (6).

36. Todavia, o Tribunal de Justiça já reconheceu a sua competência para se pronunciar sobre pedidos de decisão prejudicial relativos a contratos públicos cujo valor não atinge o limiar mínimo exigido quando o direito nacional aplicável reproduz direta e incondicionalmente a disposição correspondente da Diretiva 2014/24 (7).

37. É precisamente o que sucede no caso em apreço. O órgão jurisdicional de reenvio, ao expor o direito nacional aplicável, afirma que a BVergG 2018 transpôs, entre outras, a Diretiva 2014/24, e que o § 365 dessa lei é conforme com o artigo 72.° da referida diretiva. Acrescenta ainda que o § 365 da BVergG 2018 deve ser aplicado da mesma forma como se o valor do contrato fosse superior ao limiar previsto na Diretiva 2014/24 (8).

B. Primeira questão prejudicial

38. O órgão jurisdicional de reenvio pretende obter a interpretação do artigo 72.°, n.° 5, da Diretiva 2014/24, a fim de determinar a vigência de um contrato público (isto é, se pode ser considerado ainda em vigor) após o termo do prazo de execução acordado, uma vez executados os serviços contratados (9) e emitida a fatura final pelo adjudicatário, mas sem que a autoridade adjudicante tenha efetuado o respetivo pagamento.

1. Disposição aplicável

39. Tal como observa o Governo Francês (10), afigura‑se pertinente incluir na análise o artigo 72.° da Diretiva 2014/24 na sua totalidade. Com efeito, se o n.° 5 desse artigo se refere ao período de vigência do contrato, fá‑lo em estreita articulação com os n.os 1 e 2 do mesmo artigo.

40. Essa articulação evidencia o caráter exaustivo das situações em que o legislador da União permite a modificação de um contrato sem necessidade de iniciar um novo procedimento de contratação. O n.° 5 do artigo 72.° da Diretiva 2014/24 exprime, por outras palavras, o mesmo princípio que se encontra consagrado nos n.os 1 e 2 desse artigo (11).

41. A própria redação do artigo 72.° («Modificação de contratos durante o seu período de vigência») delimita o âmbito de aplicação de todo esse artigo na sua íntegra ao prazo de vigência do contrato.

2. Execução do contrato e cumprimento das obrigações pelo adjudicatário

42. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, existem duas formas de determinar o momento em que termina a vigência de um contrato.

43. Por um lado, poderá entender‑se que a vigência se refere à execução do contrato por ambas as partes. Segundo esta interpretação:

– A exigência de onerosidade prevista no artigo 2.°, n.° 1, ponto 5), da Diretiva 2014/24 implicaria que a autoridade adjudicante receba, ao abrigo do contrato celebrado e mediante uma contrapartida, uma prestação que para ela tenha um interesse económico direto.

– O período de vigência a que se refere o artigo 72.° da Diretiva 2014/24 corresponderia ao período durante o qual as obrigações principais são recíprocas, isto é, a execução dos serviços pelo adjudicatário e o pagamento do preço pela autoridade adjudicante, são prestados.

– Da jurisprudência do Tribunal de Justiça decorreria que as modificações podem incidir também sobre a prestação que incumbe à autoridade adjudicante (12). O preço do contrato poderia, assim, sofrer alterações substanciais «durante a sua vigência», mesmo que o adjudicatário já tivesse executado a sua prestação e, inclusive, emitido a fatura final, desde que esta ainda não tenha sido paga pela autoridade adjudicante (13).

44. Por outro lado, acrescenta o órgão jurisdicional de reenvio, diversos excertos da Diretiva 2014/24 poderão sugerir que a vigência do contrato se refere apenas ao serviço prestado pelo adjudicatário:

– O considerando centésimo sétimo menciona as condições para a modificação de um contrato «durante a sua execução» e, no mesmo sentido, o considerando centésimo décimo também faz referência à execução. Estes considerandos parecem referir‑se apenas ao período de prestação (execução) dos serviços pela adjudicatária.

– A definição de «contrato público» constante do artigo 2.°, n.° 1, ponto 5), da Diretiva 2014/24 faz, desde logo, referência, nomeadamente, à «execução» de obras. O artigo 70.° da mesma diretiva, em coerência com o seu considerando centésimo quarto, utiliza também o conceito de «execução» de um contrato para designar a prestação de serviços pelo operador económico.

– Ademais, milita a favor desta interpretação o artigo 58.° da Diretiva 2014/24, segundo o qual os operadores económicos devem demonstrar as habilitações necessárias para «cumprir» o contrato a adjudicar.

– No mesmo sentido, apontam os artigos 67.°, que menciona o pessoal encarregado da «execução» do contrato, 32.°, n.° 3, alínea b), e 77.°, n.° 3, da Diretiva 2014/24. Destas disposições decorreria que o «período de vigência» equivale ao «período de execução», entendendo‑se este como o lapso temporal durante o qual a adjudicatária deve prestar os serviços contratados. Todavia, é discutível se a autoridade adjudicante deve efetuar o pagamento dentro desse mesmo período.

45. Os Governos que intervieram no processo pronunciaram‑se no sentido de que o contrato se mantém em vigor enquanto estiver pendente o cumprimento das obrigações recíprocas de ambas as partes (14) razão pela qual, no caso vertente, se teria verificado uma modificação do contrato de 3 de agosto de 2022. A Comissão, porém, não subscreve esta tese.

46. A resposta a esta dupla questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio pode ser dada, quer de uma perspetiva abstrata, que prescinde das circunstâncias específicas do litígio, quer à luz dessas mesmas circunstâncias.

47. É jurisprudência constante que, no âmbito do artigo 267.° TFUE, não compete ao Tribunal de Justiça formular opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas. A sua função consiste, pelo contrário, em fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio a interpretação do direito da União necessária à efetiva solução de um litígio (15).

48. Sob uma perspetiva abstrata, e em termos gerais, um contrato pode ser considerado vigente enquanto ambas as partes não tiverem cumprido as prestações que lhes incumbem, nos termos acordados (16).

49. Ora bem, tal resposta abstrata (17) não passaria de uma consideração geral, que não reflete as especificidades do litígio, pelo que teria pouca utilidade para o órgão jurisdicional de reenvio, que pretende saber se ocorre uma modificação durante o período de vigência de um contrato de empreitada numa situação caracterizada, precisamente, por três circunstâncias específicas: a) o período de execução inicialmente acordado tinha já terminado; b) os serviços não cancelados foram prestados, e a fatura final foi emitida pela adjudicatária; sendo que c) tal ocorreu antes de a autoridade adjudicante efetuar o respetivo pagamento acordado entre as partes.

50. No cenário descrito pelo órgão jurisdicional de reenvio, ao qual o Tribunal de Justiça deve cingir‑se, o elemento decisivo é o momento em que se deve considerar que as obrigações de cada parte foram cumpridas.

51. Num contrato de empreitada de obras, uma análise separada das obrigações recíprocas da adjudicatária e da autoridade adjudicante revela que: a) quanto à adjudicatária, a execução da prestação deve ser, logicamente, seguida da entrega, ou da colocação à disposição, do resultado do seu trabalho à autoridade adjudicante; e b) quanto a esta última, a sua obrigação corresponde ao pagamento do preço.

52. No litígio submetido à apreciação do órgão jurisdicional de reenvio, o debate incidiu essencialmente sobre a modificação dos serviços prestados pela adjudicatária. Não foi suscitada a hipótese de alterar as condições de pagamento a cargo da autoridade adjudicante após a receção das obras já executadas.

53. Com efeito, a BIG não se recusou a pagar o preço devido, o qual já tinha sido reduzido a um terço do que fora inicialmente previsto, em virtude da redução dos trabalhos de instalação elétrica do Pavilhão II, acordada em maio de 2023 (18).

54. Há um ponto de convergência entre as prestações de ambas as partes quando a autoridade adjudicante reconhece, mediante um procedimento de receção, aceitação ou verificação, que a adjudicatária cumpriu integralmente as obrigações que lhe incumbiam nos termos do contrato.

55. A aceitação, por parte da autoridade adjudicante, de que a adjudicatária executou devidamente as obras a que se obrigara, implica que a prestação desta se tenha por concluída, emergindo, eo ipso, a correspondente obrigação de pagamento.

56. Essa aceitação ocorre, em regra, através do ato de receção das obras (19) pela autoridade adjudicante. Trata‑se de uma fase decisiva na execução deste tipo de contratos, pois assinala o momento em que a autoridade adjudicante verifica que as obras se encontram em bom estado e conformes às especificações contratuais.

57. Para efeitos do que está em causa no presente processo, considero que o termo da vigência do contrato ocorre quando ambas as partes reconhecem que a parte responsável pela execução das obras as realizou de forma plenamente satisfatória para a autoridade adjudicante, tanto do ponto de vista material como em termos de cumprimento dos prazos (20). A partir desse momento, à autoridade adjudicante apenas resta proceder ao pagamento, não podendo, após a receção das obras devidamente executadas, introduzir quaisquer modificações contratuais.

58. É inerente à própria natureza da modificação contratual que qualquer alteração das condições do contrato, enquanto expressão da posição proeminente da autoridade adjudicante, deva ocorrer antes de a adjudicatária executar integralmente a prestação contratualmente assumida e antes de a autoridade adjudicante receber, de forma plenamente satisfatória, as obras executadas.

59. Caso contrário, como bem observa a Comissão (21), «se fosse possível modificar os contratos até à execução integral do pagamento, a autoridade adjudicante teria à sua disposição um artifício para modificar o contrato, mesmo após o integral cumprimento das obrigações que incumbem à adjudicatária».

60. A leitura das modificações contratuais que os n.os 1 e 2 do artigo 72.° da Diretiva 2014/24 admitem sem necessidade de iniciar um novo procedimento de contratação, corrobora, a meu ver, esta apreciação.

61. Com efeito, uma vez que a autoridade adjudicante recebeu, de forma plenamente satisfatória, as obras executadas, deixaria de fazer sentido proceder a uma modificação posterior das condições contratuais, admissível apenas nas situações expressamente previstas nas diversas alíneas do artigo 72.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2014/24. Todos os casos aí previstos estão pensados para fases anteriores à receção das obras pela autoridade adjudicante. Uma vez recebidas as obras (e, sendo o caso, efetuado o pagamento dentro dos prazos imperativos a que a Diretiva 2011/7 faz referência), já não subsiste qualquer possibilidade de modificação do contrato.

62. Durante a audiência, o Governo Francês admitiu a viabilidade de modificações contratuais após a receção das obras em duas situações: no caso de serem detetados defeitos ou se ocorrerem circunstâncias imprevisíveis (22). Tal alegação é compreensível, na medida em que visa evitar que uma interpretação excessivamente restritiva da noção de «modificação contratual» possa conduzir a consequências negativas para os interesses públicos para os interesses públicos.

63. Contudo, como bem observou a Comissão, para evitar essas consequências negativas, os contratos de empreitada de obras preveem frequentemente cláusulas que regulam os prazos de garantia e a responsabilidade da adjudicatária por eventuais defeitos das obras. Não é, portanto, necessário proceder à modificação de um contrato cuja execução já se encontra concluída, posto que:

– Um defeito não detetado no ato da receção pode originar para a adjudicatária a obrigação de proceder à respetiva reparação dentro do prazo de garantia a que o resultado dos seus trabalhos está sujeito (ou, se assim o determinar o direito nacional, dentro do prazo legalmente fixado) (23).

– Uma circunstância imprevisível (24) posterior à receção das obras executadas em conformidade com o contrato inicial, que imponha a realização de novos trabalhos, dará origem, na realidade, a um novo contrato (25).

3. Aplicação destas considerações ao litígio no processo principal

64. A meu ver, a «modificação» levada a cabo pela BIG, objeto da questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio, consistiu, na verdade, na adjudicação de um novo contrato (em 22 de dezembro de 2023), distinto do contrato inicial (celebrado em 3 de agosto de 2022).

65. O novo contrato dizia respeito, aliás, a um pavilhão diferente daquele abrangido pelo contrato inicial: tratava‑se desta vez da Handelsakademie I (Academia Comercial I), enquanto o contrato inicial incidia sobre a Handelsakademie II (Academia Comercial II).

66. A decisão da BIG parece‑me motivada mais por considerações de ordem prática do que por fundamentos jurídicos propriamente ditos (26). Na realidade, tudo indica que resultou de uma transação (27) pela qual, em troca da desistência, por parte da Fiegl & Spielberger, da ação de indemnização que intentara (com base na redução das prestações previstas no contrato inicial), a BIG «compensou‑a» através da adjudicação de um novo contrato, apresentado como uma modificação do contrato inicial.

67. Com efeito, os representantes da BIG acabaram por admitir, durante a audiência, que na origem do contrato (ou, segundo a sua interpretação, da «modificação») de 22 de dezembro de 2023, adjudicado à Fiegl & Spielberger e que constitui objeto do presente litígio, esteve a intenção de neutralizar a ação de indemnização intentada por esta empresa.

68. A BIG insistiu, contudo, em que a «modificação» estava causalmente relacionada com o incêndio, ainda que não tenha conseguido explicar de forma satisfatória por que razão, se assim fosse, a reparação dos danos provocados pelo incêndio deu origem a um novo contrato (de 6 de dezembro de 2023), adjudicado à Strominator Elektro (28).

69. Quando se decidiu atribuir à Fiegl & Spielberger as novas obras no pavilhão I do campus escolar, esta empresa já tinha emitido a fatura final relativa aos serviços de instalações no pavilhão II, em cumprimento do contrato inicial, conforme determinado pela BIG (ou seja, após a redução dos trabalhos a executar no pavilhão II).

70. O órgão jurisdicional de reenvio parte da premissa, como já referi, de que a Fiegl & Spielberger cumpriu, dentro do prazo de execução acordado, as prestações que lhe competiam (as que não tinham sido anuladas pela autoridade adjudicante) e emitiu a fatura final.

71. No que respeita a um facto relevante que não resulta com total clareza da decisão de reenvio, foi objeto de debate, na audiência, a receção das obras executadas ao abrigo do contrato celebrado em 3 de agosto de 2022 entre a BIG e a Fiegl & Spielberger:

– Segundo a Comissão, essa receção, por parte da autoridade adjudicante, ocorreu em agosto de 2023.

– Segundo a BIG, houve uma primeira receção, com reservas, entre agosto e setembro de 2023 (a data exata permanece incerta) (29).

72. Como facto a apurar, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio determinar o momento exato em que ocorreu a receção das obras. A partir desse momento, deverá entender‑se não só que a adjudicatária executou integralmente o serviço contratado, havendo plena satisfação por parte da autoridade adjudicante, como também que a esta última apenas resta efetuar o pagamento das obras, sem possibilidade de modificar o contrato.

73. Como conclusão intermédia, entendo que, nas circunstâncias descritas pelo órgão jurisdicional de reenvio, não seria admissível modificar o contrato inicial (de 3 de agosto de 2022), mas sim proceder à adjudicação de um novo contrato de empreitada de obras.

4. Incidência da Diretiva 2011/7

74. O Governo Austríaco sustenta que o contrato se mantém em vigor enquanto a autoridade adjudicante não tiver efetuado o pagamento, permitindo assim a sua modificação nos termos do artigo 72.° da Diretiva 2014/24.

75. No entanto, acrescenta que é necessário ter em conta que o artigo 4.° da Diretiva 2011/7 impõe à autoridade adjudicante exigências rigorosas quanto aos prazos de pagamento após a receção da fatura. Assim, a autoridade adjudicante não poderia prorrogar a aplicação do artigo 72.° da Diretiva 2014/24, por exemplo, através de pagamentos tardios(30).

76. A Diretiva 2011/7, à qual também fez referência o Governo Francês durante a audiência, não sustenta, na minha opinião, a tese do Governo Austríaco quanto à admissibilidade da modificação contratual.

77. Nos termos do artigo 1.°, n.° 2, da Diretiva 2011/7, esta aplica‑se a todos os pagamentos efetuados como remuneração de «transações comerciais» (31). Este conceito abrange, por sua vez, contratos em que intervém uma entidade pública na aceção do artigo 2.°, ponto 2, da mesma diretiva, que estabelece um vínculo explícito à Diretiva 2014/24 (32).

78. O artigo 4.° da Diretiva 2011/7 contempla a possibilidade de, nas transações comerciais, o devedor ser uma entidade pública. Nesta hipótese, os Estados‑Membros devem assegurar que «o prazo de pagamento não exceda um dos prazos seguintes».

79. Entre os prazos de pagamento que as entidades adjudicantes devem respeitar contam‑se os seguintes:

– 30 dias de calendário a contar da data de «receção dos bens» [artigo 4.°, n.° 3, alínea a), iii) da Diretiva 2011/7].

– 30 dias de calendário a contar da data de aceitação ou de verificação, caso «na lei ou no contrato esteja previsto um processo de aceitação ou de verificação, mediante o qual deva ser determinada a conformidade dos bens […] em relação ao contrato, e se o devedor receber a fatura ou o pedido equivalente de pagamento antes ou na data dessa aceitação ou verificação» [artigo 4.°, n.° 3, alínea a), iv) da Diretiva 2011/7].

80. Ambos os incisos do n.° 3, alínea a), do artigo 4.° da Diretiva 2011/7 põem em evidência a importância do momento da receção das obras e, quando aplicável, da verificação da conformidade destas com as condições contratuais, como data crucial para evitar atrasos no pagamento.

81. Por conseguinte, a Diretiva 2011/7 afeta apenas a título acessório a matéria objeto deste litígio (nomeadamente a existência de uma modificação contratual). De facto, salvo erro, o tribunal a quo não faz referência a esta diretiva em qualquer parte do despacho de reenvio.

82. De qualquer modo, a eventual aplicação das disposições da Diretiva 2011/7 no caso em apreço reforçaria a adequação de uma resposta negativa à primeira questão prejudicial.

83. Com efeito, a obrigação de efetuar o pagamento sem atrasos, num prazo de trinta dias (após a receção das obras ou a conclusão do procedimento de aceitação ou verificação, quando previsto legal ou contratualmente), confirma que, para a Diretiva 2011/7, tal pagamento é devido precisamente porque o contrato chegou ao seu termo.

84. Por outras palavras, a Diretiva 2011/7 reforça a tese de que a autoridade adjudicante não dispõe de margem de manobra para modificar o contrato de empreitada de obras inicial a partir do momento em que a adjudicatária tenha executado os serviços contratados conforme acordado, com plena satisfação por parte dessa entidade adjudicante, e tenha apresentado a respetiva a fatura final.

V. Conclusão

85. Atendendo ao exposto, proponho que se responda à primeira questão prejudicial submetida pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) nos seguintes termos:

«O artigo 72.° da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE,

deve ser interpretado no sentido de que

não constitui uma modificação do contrato de empreitada de obras, durante o seu período de vigência, a atuação de uma autoridade adjudicante que atribui à adjudicatária a execução de novas obras noutro imóvel, distinto daquele previsto no contrato inicial a partir do momento em que: a) tenha ocorrido o termo do prazo de execução previsto no contrato inicial; b) a adjudicatária tenha executado os serviços contratados conforme acordado, com plena satisfação por parte dessa entidade adjudicante; e c) tenha apresentado a fatura final, ainda que a autoridade adjudicante não tenha efetuado o pagamento do preço nela indicado.»

1 Língua original: espanhol.

2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

3 A expressão «modificación del contrato durante su vigencia», utilizada, entre outras, nas versões linguísticas espanhola, italiana («modifica di contratti durante il periodo di validità»), portuguesa («modificação de contratos durante o seu período de vigência») e romena («modificarea contractului in cursul perioadei sale de valabilitate») constante do artigo 72.° da Diretiva 2014/24, apresenta, noutras versões linguísticas, formulações ligeiramente diferentes. Assim, a versão francesa utiliza «modification de marchés en cours»; a inglesa, «modification of contracts during their term»; a alemã, «Auftragsänderungen während der Vertragslaufzeit», e a neerlandesa, «Wijziging van opdrachten gedurende de looptijd».

4 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais (JO 2011, L 48, p. 1).

5 Bundesvergabegesetz 2018 (BGBl. I, 65/2018. A seguir « BVergG 2018»).

6 «[O]s procedimentos específicos e rígidos previstos pelas diretivas [...] relativas à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos se aplicam unicamente aos contratos cujo valor ultrapassa o limiar previsto expressamente em cada uma das diretivas […]. Assim, as normas dessas diretivas não se aplicam aos contratos cujo valor não atinja o limiar por elas fixado […]». Acórdão de 15 de maio de 2008, SECAP e Santorso (processos apensos C‑147/06 e C‑148/06, EU:C:2008:277), n.° 19; e Despacho de 12 de novembro de 2020, Novart Engineering (C‑170/20, EU:C:2020:908), n.° 25 e jurisprudência referida.

7 Acórdão de 7 de dezembro de 2023, Obshtina Razgrad (C‑441/22 e C‑443/22, EU:C:2023:970), relativo a contratos cujo valor era inferior ao limiar a partir do qual se aplica a Diretiva 2014/24, nos termos do seu artigo 4.°, alínea a). No n.° 39 desse acórdão, pode ler‑se o seguinte: «[…] quando uma legislação nacional remete de modo direto e incondicional, no que respeita às soluções que prevê para situações não abrangidas por um ato do direito da União, para as soluções adotadas por esse ato, há um certo interesse da União em que as disposições do ato para que se remete sejam interpretadas de modo uniforme. Com efeito, isso permite evitar divergências de interpretação futuras e assegurar um tratamento idêntico a essas situações e às abrangidas pelo âmbito de aplicação das referidas disposições […]».

8 N.os 3 e 4 da exposição do direito nacional constante do despacho de reenvio.

9 Embora a BIG tenha anulado dois terços das prestações do contratante previstas no contrato inicial de 3 de agosto de 2022, a decisão de reenvio é explícita no sentido de que «a anulação das prestações pela entidade adjudicante no mês de maio de 2023 não é objeto de litígio neste processo» (n.° 1.6 da secção dedicada à fundamentação da decisão de reenvio).

10 N.os 11 a 16 das observações escritas do Governo Francês.

11 Acórdão de 7 de dezembro de 2023, Obshtina Razgrad (C‑441/22 e C‑443/22, EU:C:2023:970), n.° 51: «[…] o artigo 72.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2014/24 enumera as situações em que os contratos e os acordos‑quadro podem ser modificados sem que seja necessário lançar um novo procedimento de contratação em conformidade com esta diretiva. Segundo as disposições do n.° 5 deste artigo, é necessária a abertura de um novo procedimento quando ocorram modificações diferentes das referidas nos n.os 1 e 2 do referido artigo».

12 Acórdão de 19 de junho de 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351), n.° 87.

13 Embora na secção 1.4.1 do despacho de reenvio se remeta para os Acórdãos de 19 de junho de 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351), n.° 34, e de 26 de março de 2020, Hungeod e o. (C‑496/18 e C-497/18, EU:C:2020:240), n.° 89, em nenhum desses números se faz referência ao pagamento do preço por parte da entidade adjudicante.

14 Entre essas obrigações, em função do objeto do contrato, encontram‑se, a cargo da adjudicatária, as de executar as obras, fornecer os bens ou prestar os serviços; e, a cargo da entidade adjudicante, a de pagar o preço. Esta posição comum sublinha a natureza sinalagmática dos contratos e a onerosidade inerente à própria definição de contrato público.

15 Acórdãos de 16 de dezembro de 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302), n.° 18; e de 6 de março de 2025, ONB e o. (C‑575/23, EU:C:2025:141), n.° 52.

16 Nessa mesma perspetiva abstrata enquadra‑se a discussão (refletida nas observações escritas apresentadas pelos intervenientes no pedido de decisão prejudicial) sobre a interpretação do considerando centésimo sétimo da Diretiva 2014/24, ao qual faz referência o órgão jurisdicional de reenvio. Esse considerando, em vez de empregar a expressão «modificação de contratos durante o seu período de vigência», utiliza a formulação «modificações de um contrato durante a sua execução» (o que pareceria aludir ao período de execução das obras, nos contratos de empreitada). Não considero que seja necessário recorrer a essa parte do preâmbulo da Diretiva 2014/24 para excluir uma ou outra das teses em confronto no litígio.

17 Podem existir múltiplos fatores que recomendem flexibilizar essa resposta. O período de vigência poderá variar, por exemplo, consoante o contrato seja de execução pontual ou continuada, consoante preveja uma única prestação ou prestações diferentes ou repetidas.

18 No ponto 1.11 das suas observações escritas, a BIG reconhece ter procedido à adjudicação, em separado, de um contrato suplementar e ao pagamento prévio do «contrato de valor reduzido», por entender que tal atuação era conforme.

19 A «receção dos bens», quando o devedor é uma entidade pública, vem mencionada no artigo 4.° da Diretiva 2011/7, que examinarei mais adiante. Conforme foi salientado na audiência, as entidades adjudicantes de contratos de empreitada celebrados na Áustria dispõem de protocolos específicos que regulam o procedimento de receção das obras.

20 A adjudicatária deve cumprir a sua obrigação dentro do prazo estabelecido no contrato. Todavia, o prazo de execução pode ser prorrogado durante o período de vigência contratual, desde que tal prorrogação não possa ser qualificada como uma modificação substancial. V. Acórdão de 7 de dezembro de 2023, Obshtina Razgrad (C‑441/22 e C‑443/22, EU:C:2023:970), n.° 53.

21 N.° 17 das observações escritas apresentadas pela Comissão.

22 O Governo Francês também aludiu à possibilidade de se modificar ex post as condições de pagamento; contudo, como já referi, nada no presente litígio aponta nesse sentido: não houve qualquer revisão ou atualização de preços, nem a aplicação de mecanismos equivalentes.

23 No que respeita às cláusulas de garantia nos contratos de empreitada de obras públicas e à aplicação de normas supletivas do direito nacional a esses mesmos contratos, v. Acórdão de 5 de junho de 2025, Veolia Water Technologies e o. (C‑82/24, EU:C:2025:396). No seu n.° 40 pode ler‑se: «No que respeita, em especial, à duração da garantia e às condições essenciais da sua execução, […] tendo em conta a sua importância para a determinação das condições financeiras das propostas apresentadas pelos proponentes em causa, há que considerar que estes elementos fazem parte dos que devem ser claramente definidos previamente e tornados públicos, a fim de permitir que estes proponentes compreendam exatamente as condições jurídicas e económicas a que estão sujeitas a adjudicação do contrato em causa e as modalidades da sua execução, e de garantir que as mesmas exigências sejam válidas para todos os concorrentes. É o que acontece, nomeadamente, em matéria de contratos de empreitada de obras, em que a execução da garantia, como resulta dos factos do litígio no processo principal, pode representar um risco financeiro significativo para o operador adjudicatário de um contrato».

24 A questão das circunstâncias imprevisíveis que tornam necessária a modificação de uma concessão foi analisada no âmbito do Acórdão de 29 de abril de 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284), n.° 75: «[…] para que se considere que a modificação de uma concessão foi uma “necessidade” que decorreu da ocorrência de circunstâncias imprevisíveis, é ainda preciso que estas circunstâncias exijam a adaptação da concessão inicial para garantir que o correto cumprimento das obrigações dela resultante possa perdurar». O sublinhado é meu.

25 Com efeito, neste caso, em 6 de dezembro de 2023, a BIG adjudicou à Strominator Elektro um novo contrato de empreitada destinado à aquisição de trabalhos de instalação elétrica no pavilhão I, com vista a reparar os danos provocados pelo incêndio ocorrido no campus escolar em 11 de julho de 2022.

26 Nas suas observações escritas (n.° 1.11, já anteriormente referidas), a BIG afirmou que o procedimento adequado para executar o acordado com a Fiegl & Spielberger — e, simultaneamente, respeitar os requisitos técnicos do sistema informático em vigor no grupo (em especial no que respeita a encomendas e faturação) — consistia em celebrar um contrato complementar e faturar previamente um «contrato de valor reduzido».

27 Neste contexto, entendo por «transação» o acordo entre duas partes que, mediante concessões recíprocas, põem termo a um litígio existente ou previnem a ocorrência de um futuro conflito.

28 A BIG alegava que o objeto do contrato de 6 de dezembro de 2023 era distinto do contrato (que considerava uma modificação) de 22 de dezembro de 2023. Contudo, ambos os contratos se referem ao pavilhão I do campus escolar e têm por objeto, respetivamente, a sua iluminação (contrato de 22 de dezembro de 2023) e as instalações elétricas (contrato de 6 de dezembro de 2023). Nada impedia que um único contrato englobasse ambos os tipos de obras.

29 Se assim fosse, não se trataria da receção final, que teria ocorrido antes da emissão e aceitação da fatura de 15 de dezembro de 2023.

30 N.° 15 das observações escritas do Governo Austríaco. O Governo Checo sustenta que «o momento em que a entidade adjudicante efetua o pagamento não é determinante […]. O atraso no pagamento por parte dessa entidade adjudicante, após a execução da prestação pela adjudicatária, não pode influenciar a extensão da margem de apreciação [da entidade adjudicante] relativamente a uma possível modificação do contrato na aceção do artigo 72.° da Diretiva 2014/24» (n.° 7, três últimos parágrafos, das suas observações escritas). Para o Governo Checo, tal modificação só seria admissível se os motivos que a justificam tiverem surgido antes da execução integral do objeto do contrato.

31 Na aceção do artigo 2.°, ponto 1, da Diretiva 2011/7, por transações comerciais entende‑se, de forma ampla: «qualquer transação entre empresas ou entre empresas e entidades públicas que dê origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços contra remuneração».

32 Acórdão de 28 de janeiro de 2020, Comissão/Itália (Diretiva Luta Contra os Atrasos de Pagamento) (C‑122/18, EU:C:2020:41), n.° 56: «[…] Esta disposição [artigo 2.°, n.° 2, da Diretiva 2011/7], para a definição do conceito de “entidade pública”, remete para a definição dada ao conceito de “entidade adjudicante”, nomeadamente pelo artigo 1.°, n.° 9, da Diretiva 2004/18, remissão efetuada por uma questão de coerência da legislação da União, como indicado no considerando 14 da Diretiva 2011/7.»