Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-819/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

RIMVYDAS NORKUS

apresentadas em 5 de março de 2026 (1)

Processo C‑819/25 (PPU) [Gonrieh] (i)

X e Y, que agem em seu nome e na qualidade de representantes legais de A, B, C e D

contra

État belge [Estado Belga]

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica)]

« Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Reagrupamento familiar — Autorização de entrada e residência — Diretiva 2003/86/CE — Artigo 5.° — Artigo 13.°, n.° 1 — Proteção consular dos cidadãos da União — Artigo 20.°, n.° 2, alínea c) — Artigo 23.° TFUE — Artigo 46.° Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Diretiva (UE) 2015/637 — Obrigação de um Estado‑Membro incluir os beneficiários do reagrupamento familiar num processo de evacuação da Faixa de Gaza estabelecido por esse Estado‑Membro ou de informar as autoridades de qualquer país terceiro que impeça esses beneficiários de se deslocarem para a União de que estes nela pretendem permanecer e que, para o efeito, dispõem dos vistos necessários »

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado pelo tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica), em 12 de dezembro de 2025, tem por objeto a interpretação do artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar (2), bem como dos artigos 2.°, 4.°, 7.°, 24.° e 51.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).

2. O litígio no processo principal tem como pano de fundo a situação humana catastrófica na Faixa de Gaza, na sequência da operação militar levada a cabo por Israel e do bloqueio desse território após os ataques terroristas do Hamas em 7 de outubro de 2023. Neste contexto, o Estado Belga celebrou com Israel e a Jordânia um acordo para o estabelecimento de um processo de evacuação de três categorias de pessoas da Faixa de Gaza, a saber, os cidadãos belgas, os refugiados reconhecidos na Bélgica e os membros da sua família nuclear. Em abril de 2025, e com base nesse acordo, cerca de 500 pessoas estavam inscritas numa lista de evacuação. Em 3 de dezembro de 2025, a lista incluía apenas 62 pessoas, principalmente refugiados reconhecidos na Bélgica e/ou membros da sua família nuclear. O Estado Belga indicou que não tenciona incluir outras categorias de pessoas na lista de evacuação enquanto todas as pessoas nela constantes não tiverem sido evacuadas.

3. O pedido de decisão prejudicial foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe dois nacionais palestinianos, X e Y, e quatro dos seus filhos menores (3) (a seguir, em conjunto, «demandantes no processo principal») ao Estado Belga. Y reside legalmente na Bélgica e é titular de uma autorização de trabalho, enquanto X e os filhos em causa residem na Faixa de Gaza. Em 6 de outubro de 2025, o Estado Belga autorizou a entrada e a residência de X e dos filhos na Bélgica ao abrigo do reagrupamento familiar. Ora, X e os filhos encontram‑se efetivamente retidos na Faixa de Gaza.

4. Os demandantes no processo principal pediram ao órgão jurisdicional de reenvio, a título principal, que seja ordenado ao Estado Belga que inscreva X e os quatro filhos na lista de evacuação da Faixa de Gaza e que adote todas as medidas necessárias com vista ao reagrupamento familiar com Y. A título subsidiário, pediram que seja ordenado ao Estado Belga que informe as autoridades de qualquer país terceiro que impeça X e os quatro filhos de se deslocarem para a União de que estes nela pretendem permanecer e que, para o efeito, dispõem dos vistos necessários.

5. O presente processo suscita, nomeadamente, a questão importante de saber se um Estado‑Membro deve empreender diligências diplomáticas e consulares com países terceiros para assegurar o efeito útil do direito ao reagrupamento familiar.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Diretiva 2003/86

6. Nos termos do seu artigo 1.°, a Diretiva 2003/86 tem por objetivo «estabelecer as condições em que o direito ao reagrupamento familiar pode ser exercido por nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados‑Membros».

7. O artigo 2.° desta diretiva dispõe:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

c) “Requerente do reagrupamento”: o nacional de um país terceiro com residência legal num Estado‑Membro e que requer, ou cujos familiares requerem, o reagrupamento familiar para se reunificarem;

d) “Reagrupamento familiar”: a entrada e residência num Estado‑Membro dos familiares de um nacional de um país terceiro que resida legalmente nesse Estado, a fim de manter a unidade familiar, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente;

[...]»

8. O artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) e b), da referida diretiva prevê:

«Em conformidade com a presente diretiva e sob reserva do cumprimento das condições previstas no capítulo IV, bem como no artigo 16.°, os Estados‑Membros devem permitir a entrada e residência dos seguintes familiares:

a) O cônjuge do requerente do reagrupamento;

b) Os filhos menores do requerente do reagrupamento e do seu cônjuge [...]»

9. O capítulo III da mesma diretiva, sob a epígrafe «Apresentação e apreciação do pedido», contém o artigo 5.°, que dispõe:

«1. Os Estados‑Membros determinam se, para exercer o direito ao reagrupamento familiar, cabe ao requerente do reagrupamento ou aos seus familiares apresentar o pedido de entrada e residência às autoridades competentes do Estado‑Membro em causa.

2. O pedido deve ser acompanhado de documentos que atestem os laços familiares e o cumprimento das condições previstas nos artigos 4.° e 6.° e, quando aplicáveis, nos artigos 7.° e 8.°, bem como de cópias autenticadas dos documentos de viagem dos familiares.

A fim de se certificarem da existência de laços familiares, os Estados‑Membros podem, se necessário, proceder a entrevistas com o requerente do reagrupamento e os seus familiares e conduzir outras investigações que considerem necessárias.

Ao examinarem um pedido relativo a uma pessoa que mantenha uma união de facto com o requerente do reagrupamento, os Estados‑Membros devem tomar em consideração fatores como um filho comum, a coabitação prévia, o registo da união de facto ou qualquer outro meio de prova fiável, a fim de determinarem a existência de uma relação familiar.

[...]»

10. O artigo 13.° da Diretiva 2003/86 prevê:

«Logo que o pedido de entrada para efeitos de reagrupamento familiar seja deferido, o Estado‑Membro em causa deve permitir a entrada do familiar ou familiares. Posto isso, o Estado‑Membro em causa deve facilitar a essas pessoas a obtenção dos vistos necessários.»

11. A Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as orientações para a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar [COM(2014) 210 final] (a seguir «orientações»), prevê na sua seção 5.1:

«O artigo 13.°, n.° 1, [da diretiva 2003/86], estabelece que logo que o pedido de entrada para efeitos de reagrupamento familiar seja deferido, o [Estado‑Membro] deve facilitar a obtenção dos vistos necessários. Esta disposição implica que, quando um pedido é aceite, os [Estados‑Membros] devem garantir um procedimento rápido de concessão de vistos, reduzir ao mínimo os encargos administrativos e evitar duplas verificações do cumprimento das condições para o reagrupamento familiar. [...]

Se o acesso a documentos de viagem e vistos for particularmente difícil ou perigoso, podendo pois constituir um risco desproporcionado ou um obstáculo prático ao exercício efetivo do direito ao reagrupamento familiar, os [Estados‑Membros] são encorajados a considerar as especificidades do caso e as circunstâncias no país de origem. Em circunstâncias excecionais, por exemplo, no contexto de um Estado em decomposição ou de um país com elevados riscos de segurança interna, incentiva‑se os [Estados‑Membros] a aceitar documentos de viagem de emergência emitidos pelo Comité Internacional da Cruz Vermelha (CICV), emitir salvos‑condutos nacionais de ida ou proporcionar aos familiares a possibilidade de ter um visto emitido à chegada no [Estado‑Membro].

[...]»

2. Diretiva (UE) 2015/637

12. O artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva (UE) 2015/637 (4) tem a seguinte redação:

«As embaixadas e os consulados dos Estados‑Membros concedem proteção consular aos cidadãos não representados, nas mesmas condições que aos seus próprios nacionais.»

13. O artigo 5.° desta diretiva dispõe que «[é] concedida proteção consular aos membros da família que não sejam cidadãos da União e que acompanhem cidadãos não representados num país terceiro, na mesma medida e nas mesmas condições em que seria concedida aos membros da família que não sejam cidadãos da União dos cidadãos do Estado‑Membro que presta assistência, de acordo com o seu direito nacional ou com as suas práticas.»

14. Nos termos do artigo 9.° da referida diretiva:

«A proteção consular prevista no artigo 2.° pode incluir a assistência, nomeadamente, nas situações seguintes:

[...]

e) ajuda e repatriamento em caso de emergência;

[...]»

III. Tramitação processual no processo principal e questões prejudiciais

15. X e Y são casados. Têm cinco filhos, nascidos entre 2013 e 2021 (5). Y obteve uma bolsa para um pós‑doutoramento numa universidade belga, bem como um visto para residir na Bélgica e uma autorização de trabalho. Em 3 de maio de 2024, Y deixou a Faixa de Gaza com seu filho E para se deslocar ao Egito através do ponto de passagem de Rafah. Na sequência do encerramento do ponto de passagem de Rafah em 5 de maio de 2024, e da recusa do Egito de abrir a sua fronteira às pessoas que saem da Faixa de Gaza, X e os outros quatro filhos estão impedidos de sair desse território.

16. Em março de 2025, o ponto de passagem da Kerem Shalom reabriu. O Estado Belga encetou novas negociações diplomáticas com Israel e a Jordânia, a fim de poder prosseguir as evacuações iniciadas em novembro de 2023 e interrompidas em março de 2024. Na sequência destas negociações, Israel, a Jordânia e o Estado Belga acordaram um processo de evacuação relativo às três categorias de pessoas mencionadas no n.° 2 das presentes conclusões e elaboraram uma lista de cerca de 500 pessoas a evacuar.

17. Resulta do pedido de decisão prejudicial que, assim que o Estado Belga esteja materialmente em condições de proceder a uma evacuação, pede às autoridades israelitas e jordanas competentes que lhe indiquem o número de pessoas que está concretamente autorizado a evacuar. Todavia, as autoridades israelitas e jordanas só dão seguimento a este pedido de forma aleatória. Ao abrigo deste processo de evacuação, o Estado Belga está encarregado de assegurar o transporte das pessoas autorizadas a ser evacuadas da Faixa de Gaza, passando por Israel e pela Jordânia, até à Bélgica. Este processo suscita dificuldades significativas de ordem logística e organizacional, devendo a administração belga dispor de pessoal qualificado (pelo menos em parte arabófono) e em número suficiente, bem como de autocarros, noites de hotel na Jordânia, um ou mais aviões, equipamento médico, medidas de segurança, etc. Tais dificuldades são agravadas, nomeadamente, pela falta de pessoal qualificado no local ou pelo seu esgotamento, pelas condições alimentares e sanitárias deploráveis na Faixa de Gaza (6), bem como pelas tensões nos territórios atravessados durante a evacuação (7).

18. X e os cinco filhos do casal apresentaram no Office des étrangers belge (Serviço de Estrangeiros belga) (a seguir «Serviço de Estrangeiros») um pedido de reagrupamento familiar com Y. Este pedido foi apresentado à distância. Em 6 de outubro de 2025, o Serviço de Estrangeiros concedeu vistos a X e aos cinco filhos. Estes vistos (8) foram concedidos sob a condição suspensiva do controlo da identidade dos interessados, bem como da autenticidade dos documentos juntos ao respetivo pedido de visto à distância, numa comparência posterior numa embaixada ou consulado belga.

19. Em 13 de outubro de 2025, os demandantes no processo principal pediram ao Centre de crise (Centro de Crise) dependente do ministro belga dos Negócios Estrangeiros (Bélgica) «que solicitasse [para X e os quatro filhos em questão] o acordo das autoridades israelitas relativamente à saída de Gaza e o acordo das autoridades egípcias e jordanas relativamente à entrada em trânsito no respetivo território, para o levantamento de um visto no consulado belga e, em seguida, a deslocação para a Bélgica [...] a fim de dar efeito útil ao acordo do Serviço de Estrangeiros [...] sobre a concessão de vistos de reagrupamento familiar».

20. Na sua resposta de 21 de outubro de 2025, o Centro de Crise invocou o elevado número de desafios colocados pela organização das evacuações da Faixa de Gaza, nomeadamente em termos de segurança e logística, mas também do ponto de vista administrativo. O Centro de Crise indicou também que «antes de poder proceder à [sua] evacuação, é necessário examinar se [as pessoas em causa] receberam um visto válido do Serviço de Estrangeiros e se [preenchem] os critérios fixados pelo Governo Belga, a fim de serem elegíveis para evacuação. Atualmente, trata‑se de uma lista fixa de cerca de 500 pessoas [...], elaborada com base nos critérios anteriormente definidos. Esta lista é composta principalmente por membros da família nuclear de pessoas com estatuto de refugiado reconhecido na Bélgica. De momento, concentramo‑nos exclusivamente na evacuação deste grupo de cerca de 500 pessoas».

21. Por requerimento em processo cautelar notificado em 21 de outubro de 2025, os demandantes demandaram o Estado Belga no órgão jurisdicional de reenvio. Na audiência de alegações de 8 de dezembro de 2025 nesse órgão jurisdicional, Y confirmou que a sua esposa e os seus filhos, que permaneceram na Faixa de Gaza, dispõem apenas de uma tenda para se abrigarem das intempéries. São obrigados a cozinhar a pouca comida que encontram utilizando resíduos que contêm plástico, expondo‑se assim a intoxicação para poderem alimentar‑se. Y afirma que os seus filhos estão constantemente confrontados com os horrores da guerra, sem nenhuma distração além do ensino frequentado numa escola improvisada. Em seu entender, um dos filhos mais novos está atualmente convencido de que o pai os abandonou deliberadamente e recusa‑se a falar com ele quando X e Y conseguem entrar em contacto através de uma aplicação de mensagens instantâneas.

22. O advogado dos demandantes no processo principal indicou, nessa audiência, que Y apresentou também um pedido de concessão do estatuto de refugiado. A apreciação deste pedido pela autoridade belga competente ainda está em curso.

23. Os demandantes no processo principal pediram ao órgão jurisdicional de reenvio que fosse ordenado ao Estado Belga, a título principal, que inscrevesse X e os seus quatro filhos na lista de evacuação elaborada por esse Estado e que organizasse, em concreto, a respetiva evacuação logo que as formalidades necessárias estivessem concluídas, e, a título subsidiário, que informasse as autoridades israelitas e jordanas do seu desejo de deixarem a Faixa de Gaza para se deslocarem para a Bélgica. O Estado Belga pediu ao órgão jurisdicional de reenvio, a título principal, que julgasse inadmissíveis ou, pelo menos, improcedentes os pedidos dos demandantes no processo principal.

24. O órgão jurisdicional de reenvio considera que, tendo em conta as dificuldades que uma operação de evacuação de pessoas para fora da Faixa de Gaza coloca atualmente, ordenar ao Estado Belga que evacuasse X e os quatro filhos em causa para a Bélgica teria, muito provavelmente, representado um encargo excessivo (9), se não tivesse sido estabelecido um processo para o efeito. Salienta que, no caso em apreço, esse processo existe e já beneficiou mais de 400 pessoas. Assim, em comparação, X e os seus quatro filhos «representam um número muito reduzido de pessoas». O órgão jurisdicional de reenvio considera, no entanto, que ordenar ao Estado Belga que inscreva X e os filhos, que permaneceram na Faixa de Gaza, na lista de evacuação equivale a aumentar o seu encargo humanitário, uma vez que este decidiu espontaneamente conceder o seu auxílio enquanto outros Estados podem ter recusado fazê‑lo desde o início. Por conseguinte, este órgão jurisdicional interroga‑se sobre se tal obrigação não é suscetível de dissuadir o Estado Belga de se mostrar tão solícito no futuro, noutras situações de crise ou de guerra.

25. O órgão jurisdicional de reenvio considera que, ao abrigo do direito nacional, o Estado Belga dispõe de uma margem de apreciação para determinar a ordem de evacuação das diferentes pessoas que podem ser evacuadas nos termos do acordo negociado com Israel e a Jordânia. Nesta hipótese, a ação do Estado belga não escapa à fiscalização da legalidade do poder judicial, mas esta fiscalização é marginal e limita‑se aos erros manifestos de apreciação. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, no caso em apreço e sob reserva de uma conclusão diferente resultante da interpretação dada pelo Tribunal de Justiça, o Estado belga não cometeu nenhum erro manifesto de apreciação.

26. Foi neste contexto que o tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Quando um Estado‑Membro, em aplicação da Diretiva 2003/86/CE e em conformidade com o [Acórdão Afrin] (10), concede um visto no âmbito do reagrupamento familiar e exige que o beneficiário do visto compareça pessoalmente na emissão (entrega em mão própria) do referido visto, a fim de controlar a sua identidade, a aplicação do direito da União, na aceção do artigo 51.° da [Carta], estende‑se para além da concessão do visto — por exemplo, até à sua emissão (entrega em mão própria)?

2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, deve o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86/CE, lido isoladamente ou em conjugação com os artigos 2.°, 4.°, 7.° e 24.° da [Carta], ser interpretado no sentido de que impõe ao Estado‑Membro que concedeu um visto conforme referido na primeira questão, quando o beneficiário do visto (nacional de país terceiro) está na impossibilidade de sair sozinho do país terceiro onde reside e a sua vida está manifestamente em perigo, que preste a esse beneficiário assistência que lhe permita sair desse país e emitir‑lhe (entregar em mão própria) o referido visto?

3) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão, a assistência a prestar nos termos da ou das disposições acima referidas deve consistir em:

– incluir o beneficiário do visto (nacional de país terceiro) num processo de evacuação estabelecido pelo Estado‑Membro em causa para categorias de pessoas que foram determinadas por esse Estado, em condições idênticas às destas e mesmo que o beneficiário não se enquadre nessas categorias; ou, pelo menos,

– informar as autoridades de qualquer país terceiro que impeça esse beneficiário de se deslocar para a União de que este nela pretende permanecer e que, para o efeito, dispõe do visto necessário, mesmo que essa informação saia do âmbito do processo de evacuação acima referido?»

IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

27. O órgão jurisdicional de reenvio pediu que o presente reenvio prejudicial fosse submetido à tramitação prejudicial urgente prevista no artigo 107.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

28. O Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decidiu, em 12 de janeiro de 2026, submeter o presente processo a tramitação prejudicial urgente. Os demandantes no processo principal, o Governo Belga e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Estas partes interessadas, bem como os Governos Checo, Alemão, Helénico, Francês, Italiano e Neerlandês apresentaram alegações orais na audiência realizada em 11 de fevereiro de 2026.

V. Análise

29. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a aplicação do direito da União, na aceção do artigo 51.° da Carta, se estende além da concessão de visto por um Estado‑Membro a um beneficiário do reagrupamento familiar, de acordo com o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, sob condição suspensiva de controlo da sua identidade, nomeadamente até à emissão desse visto. Na hipótese de o Tribunal de Justiça responder afirmativamente a esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, com a sua segunda questão, se esse Estado‑Membro é obrigado a ajudar o beneficiário do referido visto a deixar o país terceiro onde reside, para que lhe seja concedido o visto, quando este se encontre impossibilitado de sair sozinho desse país e a sua vida aí esteja manifestamente em perigo. Em caso de resposta afirmativa a esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, com a sua terceira questão, se esse Estado‑Membro deve incluir o beneficiário do visto num processo de evacuação de um país terceiro ou informar as autoridades de qualquer país terceiro em causa de que esse beneficiário pretende deslocar‑se para a União para aí permanecer e de que, para o efeito, dispõe dos vistos necessários.

30. Analisarei estas questões conjuntamente. No âmbito desta análise, importa, antes de mais, expor os argumentos das partes para, em seguida, fornecer uma interpretação das disposições da Diretiva 2003/86 à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Por último, analisarei as funções diplomáticas e consulares dos Estados‑Membros à luz do direito da União para fundamentar a minha análise do conteúdo e do alcance das obrigações impostas pelo artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86.

A. Argumentos das partes

31. Os demandantes no processo principal consideram que a aplicação do artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 por um Estado‑Membro se estende além da concessão de um visto e, em todo o caso, até à entrega material deste. Consideram que, se for indispensável prestar assistência aos interessados para que possam deixar a Faixa de Gaza e evitar assim que a entrega material do visto e, consequentemente, o exercício do direito ao reagrupamento familiar, se tornem impossíveis, ou para preservar a vida desses interessados, o Estado‑Membro em causa deve prestar essa assistência em conformidade com o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 e com os artigos 2.°, 4.°, 7.° e 24.° da Carta.

32. No que respeita à natureza e à intensidade da assistência a prestar pelo Estado‑Membro, os demandantes no processo principal observam que esta consiste, a título principal, em incluir o beneficiário do visto num processo de evacuação estabelecido pelo Estado‑Membro. Salientam que esta obrigação, que só se aplica em circunstâncias excecionais (11) e que se insere num processo de evacuação existente, não constitui um encargo insuportável ou excessivo. Consideram, a título subsidiário, que, em caso de impossibilidade temporária de evacuação, a assistência a prestar «deve consistir numa informação dada aos países terceiros que impem o beneficiário [do reagrupamento familiar] de se deslocar para a União de que este pretende deslocar‑se para o território do Estado‑Membro em causa e foi autorizado por este a fazê‑lo».

33. O Governo Belga considera que há que distinguir o procedimento administrativo de concessão de vistos, regulado pela Diretiva 2003/86, da prestação de assistência de natureza consular a pessoas titulares de tal visto, assistência essa que não é de modo nenhum regulada pelo direito da União. Segundo este Governo, resulta da leitura conjugada dos artigos 4.°, 5.°, 10.° e do artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 que a aplicação desta diretiva não se estende além da notificação de decisões, como as adotadas em 6 de outubro de 2025, que, numa única e mesma decisão, aceitam o pedido de reagrupamento familiar e exprimem o acordo do Estado‑Membro quanto à emissão de um visto. Entende que, uma vez que não impede, por sua própria iniciativa, essas pessoas de obterem materialmente o seu visto, a aplicação da Diretiva 2003/86 não se estende além da notificação da concessão dos vistos.

34. O dever de «facilitar a essas pessoas a obtenção dos vistos necessários», nos termos do artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, não equivale a um compromisso, por parte dos Estados‑Membros, de prestar a assistência que permita ao beneficiário de um visto deixar do seu país de residência. Além disso, nenhuma norma de direito internacional, da União ou nacional cria um direito a este tipo de assistência. O Governo Belga considera que tal interpretação pode, além disso, ser fonte de discriminação, uma vez que um cidadão belga ou um cidadão da União não pode exigir ao seu Estado de nacionalidade que o inclua numa operação de repatriamento para lhe permitir sair da Faixa de Gaza, por não ter direito a assistência consular. Entende que a consagração de tal direito apenas para os beneficiários de visto de reagrupamento familiar, ainda que limitada às duas medidas de assistência consular referidas na terceira questão prejudicial, parece, assim, discriminatória.

35. A Comissão considera que uma análise da sistemática geral da Diretiva 2003/86 demonstra que o legislador não pretendeu impor aos Estados‑Membros obrigações financeiras ou recursos humanos desproporcionados além dos nela expressamente previstos. Considera que, em conformidade com o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, as medidas que os Estados‑Membros devem tomar para facilitar às pessoas em causa a obtenção de um visto são, em princípio, de natureza administrativa. Todavia, no caso em apreço, a inação do Estado‑Membro teria por efeito tornar impossível o levantamento dos vistos por X e pelos seus filhos, privando assim de efeito real o benefício do direito ao reagrupamento familiar. Neste contexto, em que a vida de X e dos seus filhos está em perigo, a Comissão considera que o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 deve ser interpretado à luz da Carta, nomeadamente dos seus artigos 2.°, 4.°, 7.° e 24.°, no sentido de que contém uma obrigação para o Estado‑Membro de utilizar todos os meios à sua disposição para permitir a emissão dos vistos, sem, no entanto, impor um encargo excessivo ou mesmo impossível a esse Estado‑Membro.

36. Segundo a Comissão, a exigência de que o Estado‑Membro demonstre flexibilidade (12) para permitir a emissão efetiva do visto dificilmente pode ser interpretada no sentido de englobar a obrigação de inscrever as pessoas em causa na lista de evacuação e, em seguida, de as evacuar para a Bélgica. Trata‑se de um encargo excessivo que a Diretiva 2003/86, interpretada à luz dos direitos fundamentais, não pode impor a um Estado‑Membro numa situação como a do caso em apreço. Em contrapartida, a Comissão considera que uma simples informação das autoridades dos países terceiros em causa, ou mesmo um pedido aos países terceiros competentes para que permitam que essas pessoas deixem a Faixa de Gaza, pode ser abrangido pelo artigo 13.°, n.° 1, desta diretiva e não parece, à primeira vista, implicar encargos excessivos ou um risco particular para o Estado‑Membro. Segundo a Comissão, cabe ao Estado‑Membro apreciar se tal ação é viável ou se, pelo contrário, pode ter um impacto negativo nas relações que mantém com esses países terceiros.

37. Na audiência, os Governos Checo, Alemão, Helénico, Francês, Italiano e Neerlandês alegaram, de forma unânime, que as diligências exigidas pelos demandantes são de natureza diplomática, enquanto as previstas no artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 têm caráter puramente administrativo. Além disso, foi sublinhado que, embora a transmissão de informações às autoridades de um país terceiro no sentido de lhes comunicar a intenção dos interessados de deixarem a Faixa de Gaza se assemelhe a uma medida «menos onerosa», constitui, em todo o caso, uma diligência diplomática não abrangida pelas obrigações administrativas previstas nessa disposição. Foi também salientado o caráter altamente formal dos contactos diplomáticos entre Estados.

B. Quanto à Diretiva 2003/86 e ao Acórdão Afrin

1. Observações preliminares

38. Nos termos do seu artigo 1.°, a Diretiva 2003/86 tem por objetivo estabelecer as condições em que o direito ao reagrupamento familiar pode ser exercido por nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados‑Membros. O Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que esta diretiva visa favorecer o reagrupamento familiar e conceder proteção aos nacionais de países terceiros, nomeadamente aos menores. É jurisprudência constante que as disposições da Diretiva 2003/86 devem ser interpretadas e aplicadas à luz do artigo 7.° e do artigo 24.°, n.os 2 e 3, da Carta (13), como também indicam o considerando 2 (14) e o artigo 5.°, n.° 5, desta diretiva, segundo os quais os Estados‑Membros são obrigados a apreciar os pedidos de reagrupamento familiar tendo em consideração o interesse das crianças em causa e o objetivo de favorecer a vida familiar.

39. Refira‑se, porém, que, no seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio fez referência aos artigos 2.° (direito à vida) e 4.° (proibição da tortura e dos tratos ou penas desumanos ou degradantes) da Carta. Considero, a este respeito, que, quando um Estado‑Membro aplica a Diretiva 2003/86, estas disposições da Carta podem também ter interesse em função das especificidades do caso.

40. A fim de favorecer o reagrupamento familiar, o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 impõe aos Estados‑Membros obrigações positivas precisas, às quais correspondem direitos subjetivos claramente definidos. Mais precisamente, por força do artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) e b), desta diretiva, os Estados‑Membros devem, em conformidade com a referida diretiva, permitir a entrada e a residência do cônjuge do requerente do reagrupamento, dos seus filhos menores e do seu cônjuge. Os Estados‑Membros devem, portanto, autorizar o reagrupamento familiar desses familiares do requerente do reagrupamento, sem que possam exercer a sua margem de apreciação, desde que os requisitos previstos no capítulo IV da mesma diretiva estejam preenchidos (15). Uma vez que a autorização do reagrupamento familiar constitui a regra geral, os requisitos previstos no capítulo IV da Diretiva 2003/86 devem ser interpretados em termos estritos, de forma a não prejudicar o objetivo desta diretiva nem o seu efeito útil (16).

41. O artigo 5.° da Diretiva 2003/86 prevê as regras processuais que regulam a apresentação e a apreciação de um pedido de reagrupamento familiar. Decorre do seu n.° 1 que cabe aos Estados‑Membros determinar, por um lado, a pessoa que está autorizada a apresentar um pedido de entrada e residência para efeitos do exercício do direito ao reagrupamento familiar e, por outro, as autoridades competentes para registar esse pedido (17). Além disso, por força deste artigo 5.°, n.° 2, primeiro parágrafo, o pedido de reagrupamento familiar deve ser acompanhado de «documentos que atestem os laços familiares». Acresce que o segundo parágrafo deste n.° 2 precisa que, «[a] fim de se certificarem da existência de laços familiares, os Estados‑Membros podem, se necessário, proceder a entrevistas com o requerente do reagrupamento e os seus familiares e conduzir outras investigações que considerem necessárias». Por último, quando o pedido de reagrupamento familiar é aceite, o Estado‑Membro em causa deve, em conformidade com o artigo 13.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2003/86, autorizar a entrada do membro da família do requerente do reagrupamento e emitir a seu favor uma primeira autorização de residência. Assim, as autoridades nacionais competentes são obrigadas, antes de autorizarem o reagrupamento familiar ao abrigo da Diretiva 2003/86, a verificar a existência dos laços familiares relevantes entre o requerente do reagrupamento e o nacional de um país terceiro a favor do qual o pedido de reagrupamento familiar é apresentado (18).

42. A este respeito, importa observar que, no Acórdão Afrin, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, lido em conjugação com o artigo 7.° e com o artigo 24.°, n.os 2 e 3, da Carta, se opõe a uma regulamentação nacional que exige, para efeitos da apresentação de um pedido de entrada e residência ao abrigo do reagrupamento familiar, que os membros da família do requerente do reagrupamento se desloquem pessoalmente ao posto diplomático ou consular (19) competente em função do local da sua residência ou da sua estada no estrangeiro (20), incluindo numa situação em que lhes seja impossível ou excessivamente difícil deslocarem‑se a esse posto. O dispositivo desse acórdão enuncia expressamente que essa interpretação do direito da União não prejudica a possibilidade de o Estado‑Membro exigir a comparência pessoal desses familiares do requerente do reagrupamento numa fase posterior do procedimento de pedido de reagrupamento familiar (21). No n.° 59 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça considerou, assim, que o Estado‑Membro deve facilitar tal comparência, nomeadamente através da emissão de documentos consulares ou de livres‑trânsitos.

43. Todavia, resulta do processo que deu origem ao Acórdão Afrin que a disposição nacional em causa, que transpunha o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, exigia a comparência pessoal dos familiares do requerente do reagrupamento no momento da apresentação de um pedido de entrada e residência ao abrigo do reagrupamento familiar e que o direito nacional não previa exceções para situações em que tal comparência fosse impossível ou excessivamente difícil. Ora, a família do requerente do reagrupamento vivia numa zona de conflito, a saber, a cidade de Afrin, situada no noroeste da Síria, e corria o risco, ao deslocar‑se, de se expor a tratamentos desumanos ou degradantes, ou mesmo a atentados à vida. Por conseguinte, ao abrigo do direito nacional, os interessados não podiam apresentar um pedido de reagrupamento familiar no Estado‑Membro em causa. Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça declarou que a falta de flexibilidade necessária para permitir que os interessados apresentem efetivamente o seu pedido de reagrupamento familiar em tempo útil, facilitando a apresentação desse pedido e admitindo, em especial, o recurso a meios de comunicação à distância, tornava, na prática, impossível o exercício do direito ao reagrupamento familiar e privava a Diretiva 2003/86 do seu efeito útil.

2. Apreciação no caso presente

44. No presente processo, contrariamente ao processo que deu origem ao Acórdão Afrin, o Estado Belga permitiu que X e os cinco filhos do casal apresentassem à distância um pedido de reagrupamento familiar com Y. Por outro lado, este pedido foi deferido em 6 de outubro de 2025 e o Serviço de Estrangeiros concedeu um visto a X e aos seus cinco filhos, sob condição suspensiva de controlo da identidade dos interessados e de autenticidade dos documentos juntos ao respetivo pedido de visto à distância, numa comparência posterior numa embaixada ou um consulado belga.

45. Em face do exposto, parece‑me que o Serviço de Estrangeiros seguiu os ensinamentos do Acórdão Afrin e, atendendo à situação humanitária deplorável na Faixa de Gaza, deu provas da flexibilidade necessária para assegurar, nomeadamente, o efeito útil do procedimento de apresentação e apreciação do pedido de reagrupamento previsto no artigo 5.° da Diretiva 2003/86 nas circunstâncias do processo principal. As adaptações introduzidas nas modalidades processuais adotadas pelo Serviço de Estrangeiros parecem ter permitido, no caso em apreço, a autorização do reagrupamento familiar, garantindo simultaneamente que o controlo, designadamente da identidade dos interessados, seja efetuado numa fase posterior, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.

46. O cerne do presente processo não se situa na fase da autorização do reagrupamento familiar, mas sim numa fase posterior do procedimento, a saber, a (da autorização) da entrada do ou dos membros da família do requerente do reagrupamento (22). Em conformidade com o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, logo que o pedido de entrada para efeitos de reagrupamento familiar seja deferido, o Estado‑Membro em causa deve permitir a entrada do familiar ou familiares e «facilitar a essas pessoas a obtenção dos vistos necessários».

47. Como a Comissão salientou acertadamente, a expressão «deve facilitar [...] a obtenção dos vistos necessários» não está definida na Diretiva 2003/86. Por outro lado, tanto quanto sei, o Tribunal de Justiça ainda não interpretou esta expressão (23). No entanto, resulta da própria redação do artigo 13.°, n.° 1, desta diretiva que esta disposição visa facilitar a obtenção de vistos a partir do momento em que o reagrupamento familiar foi autorizado. A este respeito, exige que o funcionamento do sistema de emissão de vistos seja eficaz e rápido (24).

48. Na minha opinião, esta disposição prevê claramente não só a obrigação de os Estados‑Membros eliminarem qualquer obstáculo administrativo injustificado mas também a obrigação de estabelecerem e aplicarem procedimentos administrativos eficazes para a emissão de vistos, para assegurar o efeito útil do direito ao reagrupamento familiar. Tal interpretação é corroborada pelo considerando 13 da Diretiva 2003/86, que prevê que as regras processuais que regulam a análise dos pedidos de reagrupamento familiar, bem como a entrada e a residência dos membros da família, devem ser «eficazes e poder ser geridos tendo em conta a carga normal de trabalho das administrações dos Estados‑Membros», e pela seção 5.1 das orientações, que faz referência, nomeadamente, à redução ao mínimo dos encargos administrativos (25).

49. Importa sublinhar que, embora a Diretiva 2003/83, em especial o seu artigo 13.°, n.° 1, exija uma cooperação construtiva, ou mesmo ativa, por parte das autoridades do Estado‑Membro em causa, essa cooperação continua a ser de natureza administrativa. Esta interpretação é corroborada pelo Acórdão Afrin. Com efeito, no n.° 59 desse acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que, para «não prejudicar o objetivo prosseguido pela Diretiva 2003/86 de favorecer o reagrupamento familiar nem os direitos fundamentais que esta visa proteger, sempre que o Estado‑Membro exija a comparência pessoal dos familiares do requerente do reagrupamento numa fase posterior do procedimento (26), esse Estado‑Membro deve facilitar tal comparência, nomeadamente através da emissão de documentos consulares ou de livres‑trânsitos». Impõe‑se observar que a «emissão de documentos consulares ou de livres‑trânsitos» constitui uma diligência de natureza puramente administrativa (27). Trata‑se de diligências adotadas sob a exclusiva responsabilidade do Estado‑Membro em questão.

50. Daqui resulta que o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 prevê uma cooperação plena e contínua por parte das autoridades nacionais responsáveis com os requerentes de reagrupamento familiar até à fase da emissão efetiva do visto. Esta obrigação reflete o princípio da cooperação leal enunciado no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, TUE, bem como o direito a uma boa administração consagrado no artigo 41.° da Carta (28). No entanto, não exige que as autoridades nacionais adotem medidas extraordinárias ou medidas não abrangidas pelo âmbito de aplicação desta diretiva.

51. Ora, a obrigação de evacuar os demandantes no processo principal da Faixa de Gaza ou de lhes prestar assistência consular, informando as autoridades de Estados terceiros da sua intenção de abandonarem esse território (29), exigiria a adoção de medidas extraordinárias que são totalmente alheias às exigências de natureza administrativa impostas pelo artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 (30). Com efeito, estas obrigações impõem diligências diplomáticas ou consulares entre um Estado‑Membro e um ou mais países terceiros que não estão previstas nesta diretiva e que, aliás, não fazem parte do seu âmbito de aplicação. Observo que, embora a segunda injunção pedida pelos demandantes no processo principal possa parecer, à primeira vista (31), menos onerosa do que a primeira (32), este facto não altera o caráter diplomático ou consular de uma tal diligência, que não se insere no âmbito de aplicação da Diretiva 2003/86. Acresce que não se deve considerar uma extensão injustificada das obrigações previstas por esta diretiva, mesmo que pudessem ser «facilmente» cumpridas (quod non) pelos Estados‑Membros (33).

52. Importa salientar, a este respeito, que a Diretiva 2003/86 foi adotada com base no artigo 63.°, primeiro parágrafo, ponto 3, alínea a), do Tratado CE, atual artigo 79.° TFUE. Assim, este ato insere‑se no título V do Tratado FUE relativo ao espaço de liberdade, de segurança e de justiça e não, por exemplo, no título V do Tratado UE, que enuncia regras gerais sobre a ação externa da União Europeia e regras específicas relativas à sua política externa e de segurança comum («PESC») (34). Não obstante a existência, em certos casos, de uma sobreposição entre os objetivos prosseguidos por essas políticas, a finalidade essencial e o objeto da Diretiva 2003/86 são assegurar um tratamento equitativo aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados‑Membros. Ao favorecer a vida familiar, esta diretiva contribui para a criação de uma estabilidade sociocultural favorável à integração dos nacionais de países terceiros nos Estados‑Membros (35). Assim, enquanto as medidas adotadas com base no artigo 79.° TFUE podem ter um aspeto ou uma vertente «externa» (36), a Diretiva 2003/86 visa reforçar a política «interna» da União em matéria de imigração legal (37).

53. Considero, por conseguinte, que as obrigações em causa não só iriam além da redação e do objetivo da Diretiva 2003/86 como também interfeririam nas atividades diplomáticas ou consulares dos Estados‑Membros e alterariam fundamentalmente o equilíbrio de competências entre estes últimos e a União. Nada na Diretiva 2003/86 indica que tal fosse a intenção do legislador da União.

54. Além disso, há que salientar que a interpretação da Carta não pode pôr em causa tal conclusão. Com efeito, quando uma ação dos Estados‑Membros não é abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União, as disposições da Carta não são aplicáveis (38). A este respeito, há que recordar que o artigo 51.°, n.° 1, da Carta prevê que as disposições da mesma têm por destinatários os Estados‑Membros apenas quando apliquem o direito da União (39). O n.° 2 deste artigo 51.° especifica que as disposições da Carta de modo nenhum estendem as competências da União Europeia tal como definidas nos Tratados. Estas disposições confirmam a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual os direitos fundamentais garantidos pela ordem jurídica da União se destinam a ser aplicados em todas as situações reguladas pelo direito da União, mas não fora dessas situações (40).

55. As disposições da Carta têm por destinatários os Estados‑Membros quando estes aplicam as disposições da Diretiva 2003/86, nomeadamente o seu artigo 13.°, n.° 1. Daqui resulta que, quando um Estado‑Membro concede um visto no âmbito de um reagrupamento familiar e exige a comparência pessoal do beneficiário no momento da entrega em mão própria desse visto, a fim de controlar a sua identidade, a aplicação do direito da União, na aceção do artigo 51.°, n.° 1, da Carta, estende‑se além da concessão do visto, em particular, até à sua emissão efetiva (41). Com efeito, sem essa comparência pessoal e a entrega em mão própria do referido visto, o objetivo do artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 de permitir a entrada do familiar ou dos familiares não seria alcançado. Seria, portanto, contrária ao objetivo da Diretiva 2003/86 de limitar o dever dos Estados‑Membros de «facilitar a essas pessoas a obtenção dos vistos necessários» apenas à concessão desses vistos sob condições suspensivas, sem, contudo, facilitar a conclusão das diligências administrativas que permitem preencher essas condições.

56. Por conseguinte, considero que se deve responder afirmativamente à primeira questão.

57. Todavia, uma vez que evacuar os demandantes no processo principal da Faixa de Gaza ou prestar‑lhes assistência consular, informando as autoridades de países terceiros da sua intenção de abandonarem esse território, não constituem ações ou «atribuições» (42) reguladas pela Diretiva 2003/86, tais medidas não constituem uma «aplicação» do direito da União na aceção do artigo 51.°, n.° 1, da Carta (43). Nem as disposições da Diretiva 2003/86 nem as da Carta podem ser interpretadas num sentido que altere artificialmente o alcance das obrigações impostas aos Estados‑Membros pelo artigo 13.°, n.° 1, desta diretiva ou a repartição de competências e atribuições entre a União e os Estados‑Membros prevista nos Tratados (44).

58. A obrigação de assegurar a aplicação concreta e efetiva dos direitos visados pela Diretiva 2003/86 e, mais precisamente, a obrigação de facilitar aos beneficiários de uma autorização de reagrupamento familiar a obtenção dos vistos necessários, não impõe ao Estado‑Membro que concedeu esses vistos a obrigação de incluir os seus beneficiários num processo de evacuação da Faixa de Gaza que estabeleceu ou de informar as autoridades de qualquer país terceiro que impeça esses beneficiários de se deslocarem para a União de que estes nela pretendem permanecer e que, para o efeito, dispõem dos vistos necessários. Nem a redação nem a sistemática da Diretiva 2003/86 ou do artigo 51.° da Carta sustentam tal interpretação.

C. As funções diplomáticas e consulares dos Estados‑Membros à luz do direito da União

59. Não obstante a minha análise das disposições da Diretiva 2003/86 e do conceito de «aplicação da Carta» no contexto das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, considero que, para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, é necessário analisar se e, em caso afirmativo, em que medida o direito da União regula as funções diplomáticas e consulares dos Estados‑Membros.

60. A este respeito, tenho conhecimento de um único caso em que o direito da União regula essas funções. Com efeito, a cidadania da União (45) confere a qualquer nacional de um Estado‑Membro, num país terceiro em que esse Estado‑Membro não esteja representado, o direito, consagrado no artigo 20.°, n.° 2, alínea c), TFUE, bem como no artigo 46 da Carta, e concretizado no artigo 23.° TFUE, a beneficiar da proteção das autoridades diplomáticas e consulares dos outros Estados‑Membros, nas mesmas condições que os nacionais destes (46). Por outro lado, a Diretiva 2015/637 (47), adotada com base no artigo 23.° TFUE, estabelece as medidas de cooperação e de coordenação necessárias a para facilitar ainda mais a proteção dos cidadãos da União não representados. Essas medidas visam reforçar a segurança jurídica, bem como a cooperação eficaz e a solidariedade entre as autoridades consulares (48). Segundo o artigo 9.°, alínea e), desta diretiva, a proteção consular em causa pode incluir a assistência numa situação de necessidade de «ajuda e de repatriamento em caso de emergência».

61. Ora, cumpre observar que as disposições em causa visam apenas os cidadãos da União que se encontrem no território de um país terceiro no qual o Estado‑Membro de que são nacionais não está representado e, em determinadas circunstâncias, os membros da sua família que os acompanhem e que não sejam cidadãos da União (49). Em contrapartida, não se aplicam aos nacionais de países terceiros que beneficiem do reagrupamento familiar ao abrigo da Diretiva 2003/86. Em todo o caso, uma vez que as injunções pedidas pelos demandantes no processo principal não constituem uma execução das políticas e ações da União, o artigo 10.° TFUE, relativo à não discriminação, não é aplicável (50).

62. A este respeito, importa salientar que, embora o artigo 20.°, n.° 2, alínea c), TFUE, o artigo 23.° TFUE, o artigo 46.° da Carta e a Diretiva 2015/637 instituam, em determinadas condições, um sistema de igualdade de tratamento entre os nacionais de um Estado‑Membro e os nacionais de outro Estado‑Membro, num país terceiro em que este último Estado‑Membro não esteja representado, estas disposições não regulam, enquanto tais, as relações consulares entre os Estados‑Membros e os países terceiros (51). Com efeito, segundo o considerando 5 da Diretiva 2015/637, «[esta] diretiva não afeta a competência dos Estados‑Membros para determinarem o âmbito da proteção a conceder aos seus próprios nacionais» (52). Por conseguinte, as disposições em causa não podem ser interpretadas no sentido de que impõem aos Estados‑Membros uma obrigação de repatriamento dos seus próprios nacionais em caso de emergência. A mesma conclusão se aplica a fortiori quando se trate de nacionais de um país terceiro (53).

63. No mesmo sentido, a Grande Secção do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos constatou, no seu acórdão H.F. e outros c. França, que «nenhuma obrigação de direito internacional convencional ou consuetudinário obriga os Estados a repatriar os seus nacionais». Além disso, confirmou que não existe, no direito internacional, um «direito individual à proteção diplomática» em benefício dos nacionais de um Estado. Segundo esse Tribunal, tal direito «seria contrário ao direito internacional e ao poder discricionário dos Estados» (54).

64. Nesse acórdão, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos foi chamado a pronunciar‑se sobre o alcance do artigo 3.°, n.° 2, do Protocolo n.° 4 à Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais em que se reconhecem certos direitos e liberdades além dos que já figuram na Convenção e no Protocolo Adicional à Convenção (55), nos termos do qual ninguém pode ser «privado do direito de entrar no território do Estado de que for cidadão» (56). O processo que deu origem a esse acórdão dizia respeito à recusa da República Francesa de repatriar nacionais franceses detidos com os seus filhos em campos na Síria após a queda do «Estado Islâmico».

65. Todavia, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos esclareceu que, embora o artigo 3.°, n.° 2, do Protocolo n.° 4 não garanta aos nacionais de um Estado que se encontrem fora do seu território um direito geral ao repatriamento, esta disposição pode, em circunstâncias excecionais (57), dar origem a uma obrigação positiva quando a recusa de um Estado de realizar qualquer diligência tiver por efeito colocar o nacional em causa numa situação comparável, de facto, à de um exilado (58). Tal obrigação exige, quando existam circunstâncias excecionais, que o processo decisório relativo ao pedido de repatriamento seja acompanhado de garantias adequadas contra a arbitrariedade. Isto traduz‑se na implementação de um mecanismo de controlo que permita verificar se os fundamentos baseados em considerações imperiosas de interesse público ou em dificuldades de ordem jurídica, diplomática e material que as autoridades executivas possam legitimamente invocar estão efetivamente isentos de arbitrariedade (59).

66. Além do facto de o artigo 3.°, n.° 2, do Protocolo n.° 4 se aplicar apenas aos nacionais dos Estados contratantes, saliento, por acréscimo, que nada indica que o processo decisório relativo ao pedido de evacuação dos demandantes no processo principal não tenha sido acompanhado de garantias adequadas contra a arbitrariedade.

67. Com efeito, importa recordar que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a margem de apreciação de que dispõe o Estado belga ao abrigo do direito nacional não está excluída da fiscalização da legalidade do poder judicial, mesmo que essa fiscalização seja marginal nos termos do direito nacional. Esse órgão jurisdicional indicou também que, segundo jurisprudência do Tribunal Constitucional (Bélgica), não obstante a inexistência de um direito subjetivo à assistência consular no direito nacional, «a decisão do posto consular de conceder ou não assistência consular é um ato administrativo individual, que deve, por conseguinte, ser expressa e devidamente fundamentado. Esta fundamentação pode ser contestada pelo interessado junto da section du contentieux administratif du Conseil d’État [Secção do Contencioso Administrativo do Conselho de Estado, em formação jurisdicional], no âmbito de um recurso de anulação, ou junto do tribunal judicial, nomeadamente em sede de ação de responsabilidade [ou seja, por ocasião de uma fiscalização da legalidade efetuada por um desses órgãos jurisdicionais]» (60).

68. Atendendo ao exposto, considero que o Acórdão H.F. e outros c. França não corrobora a posição dos demandantes no processo principal e não pode estender o âmbito de aplicação do direito da União às ações diplomáticas e consulares que estes pedem. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio decidir, nos termos do direito nacional, sobre uma eventual fiscalização jurisdicional do processo decisório das autoridades belgas.

VI. Conclusão

69. À luz destas considerações, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica) da seguinte forma:

Os artigos 4.° e 5.°, bem como o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar, lidos à luz dos artigos 2.°, 4.°, 7.°, e do artigo 24.°, n.os 2 e 3, bem como do artigo 51.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,

devem ser interpretados no sentido de que:

– quando um Estado‑Membro concede um visto no âmbito do reagrupamento familiar e exige que o beneficiário do visto compareça pessoalmente na entrega em mão própria do referido visto, a fim de controlar a sua identidade, a aplicação do direito da União estende‑se além da concessão do visto, em particular, até à sua emissão;

– não exigem que um Estado‑Membro que tenha concedido vistos a nacionais de um país terceiro no âmbito do reagrupamento familiar os inclua num processo de evacuação estabelecido por esse Estado‑Membro ou que informe as autoridades de qualquer país terceiro que impeça esses beneficiários de se deslocarem para a União de que estes dispõem de um visto para residir nesse Estado‑Membro.

1 Língua original: francês.

i O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.

2 JO 2003, L 251, p. 12.

3 A saber, A, nascido em 2013, B, nascido em 2016, C, nascido em 2018 e D, nascido em 2021.

4 Diretiva do Conselho, de 20 de abril de 2015, relativa a medidas de coordenação e cooperação para facilitar a proteção consular dos cidadãos da União não representados em países terceiros e que revoga a Decisão 95/553/CE (JO 2015, L 106, p. 1).

5 Um dos seus filhos (a seguir «E»), nascido em 2014, não é parte no litígio no processo principal.

6 Com efeito, o estado de saúde de algumas pessoas evacuadas exige a presença de pessoal médico, podendo mesmo requerer transporte médico urgente e, portanto, o recurso a ambulâncias. Além disso, estas condições deploráveis expõem também os agentes em causa a um risco sanitário.

7 Estas tensões expõem, de facto, tanto as pessoas evacuadas como os agentes do Estado Belga a um risco comprovado para a sua integridade física ou para a sua vida.

8 Resulta do n.° 37 do pedido de decisão prejudicial que as partes no litígio no processo principal concordam em considerar que os vistos concedidos pelo Estado Belga a X e aos seus filhos o foram com base na Diretiva 2003/86/CE.

9 V., neste sentido, TEDH, 14 de setembro de 2022, H. F. e outros c. França, CE:ECHR:2022:0914JUD002438419, a seguir «Acórdão H.F. e outros c. França», n.° 252.

10 Acórdão de 18 de abril de 2023 (C‑1/23 PPU, a seguir «Acórdão Afrin», EU:C:2023:296).

11 Ou seja, quando o interessado esteja impossibilitado de sair sozinho do território onde reside e a sua vida esteja manifestamente em perigo.

12 Em conformidade com o Acórdão Afrin.

13 O direito ao respeito pela vida privada e familiar está consagrado no artigo 7.° da Carta. Este artigo deve, além disso, ser lido em conjugação com a obrigação de ter em conta o interesse superior da criança, prevista no artigo 24.°, n.° 2, da Carta. Por último, em conformidade com o artigo 24.°, n.° 3, da Carta, há que ter em conta a necessidade de uma criança manter regularmente relações pessoais com ambos os progenitores. V. Acórdão de 17 de novembro de 2022, Belgische Staat (Refugiada menor casada) (C‑230/21, EU:C:2022:887, n.os 47 e 48 e jurisprudência aí referida).

14 Este considerando prevê que «[a]s medidas relativas ao agrupamento familiar devem ser adotadas em conformidade com a obrigação de proteção da família e do respeito da vida familiar consagrada em numerosos instrumentos de direito internacional».

15 Acórdão Afrin, n.° 42 e jurisprudência aí referida.

16 V., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, n.° 43).

17 Acórdão Afrin, n.os 39 e 40.

18 V., neste sentido, Acórdão de 20 de novembro de 2019, X(Regime de decisão tácita de aceitação) (C‑706/18, EU:C:2019:993, n.os 30, 32 e 34).

19 Do Estado‑Membro em causa.

20 Nesse processo, o Estado‑Membro em causa sustentou que a presença dos familiares do requerente do reagrupamento num posto diplomático era indispensável para que aí se verificasse a respetiva identidade, através da recolha dos respetivos identificadores biométricos.

21 No n.° 58 do Acórdão Afrin, o Tribunal de Justiça considerou que «os Estados‑Membros podem exigir a comparência pessoal dos membros da família do requerente do reagrupamento numa fase posterior desse procedimento, a fim de, nomeadamente, verificarem os laços familiares e a identidade dos interessados».

22 Na audiência, alguns Estados‑Membros indicaram que tratam simultaneamente as duas etapas previstas na Diretiva 2003/86.

23 Note‑se que o artigo 13.° da Diretiva 2003/86 não é mencionado no Acórdão Afrin, o que se explica seguramente pelo facto de esta disposição se aplicar apenas depois de o reagrupamento familiar ter sido autorizado. Ora, nesse processo, essa autorização (ainda) não tinha sido concedida.

24 V., neste sentido, a expressão «[l]ogo que» utilizada nesta disposição.

25 Trata‑se, na minha opinião, da eliminação dos referidos «encargos burocráticos desnecessários». V., por analogia, Acórdão do TEDH de 10 de julho de 2014, Mugenzi c. França, (CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, n.° 52), no qual o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos considerou que, após o reconhecimento de princípio do reagrupamento familiar concedido a um refugiado, «era essencial que os pedidos de visto fossem examinados rapidamente, atentamente e com especial diligência».

26 Como acontece no caso em apreço. V. condição suspensiva imposta pelo Estado Belga.

27 Esta interpretação é corroborada pela génese da Diretiva 2003/86. V. a exposição de motivos relativamente ao artigo 11.°, n.° 1, da Proposta de Diretiva do Conselho relativa ao direito ao reagrupamento familiar [COM(1999) 638 final], que dispõe que «[u]ma vez tomada uma decisão positiva pelas autoridades do Estado‑membro acerca do pedido apresentado pelo requerente, é autorizada a entrada do membro da família. Se o nacional de um país terceiro, membro da família de requerente, necessitar de um visto para entrar no Estado‑Membro onde reside o requerente, este Estado‑membro deve facilitar a concessão do visto, procedendo à sua emissão o mais rapidamente possível». O artigo 11.°, n.° 1, desta proposta corresponde ao artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86.

28 Embora o artigo 41.° da Carta sobre o direito a uma boa administração não se dirija aos Estados‑Membros, mas apenas às instituições, órgãos e organismos da União, esta disposição reflete um princípio geral do direito da União que se destina a ser aplicado aos Estados‑Membros quando estes dão execução a este direito. V. Acórdão de 24 de novembro de 2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 e C‑226/19, EU:C:2020:951, n.° 34).

29 Na audiência, vários Governos informaram o Tribunal de Justiça de que a comunicação de uma «simples informação» sobre um requerente do reagrupamento e a sua família às autoridades de países terceiros, mesmo com o respetivo consentimento, poderia, em certos casos, constituir uma violação do artigo 30.°, alínea a), da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 60). Esta disposição prevê que os Estados‑Membros «[n]ão podem divulgar aos alegados perseguidores ou autores de ofensas graves informações sobre os pedidos de proteção internacional individuais ou o facto de ter sido apresentado um pedido».

30 A Comissão, ao utilizar a expressão «uma simples informação», apresentou a segunda injunção pedida pelos demandantes no processo principal como uma diligência (muito) menos onerosa do que a primeira injunção pedida. Considero, no entanto, que as consequências da obrigação de informar as autoridades de determinados países terceiros da situação de X e dos seus filhos não devem ser banalizadas ou subestimadas. Aliás, a Comissão parece reconhecer que tal obrigação poderia ter um efeito negativo e prejudicar o processo de evacuação estabelecido pelo Estado belga. V. n.° 36 das presentes conclusões.

31 Importa recordar que, na audiência, o caráter «menos oneroso» de tal diligência foi fortemente contestado. V. n.° 37 das presentes conclusões.

32 Resulta do pedido de decisão prejudicial que o Estado Belga alegou no órgão jurisdicional de reenvio que tal injunção constitui um encargo excessivo ou uma violação injustificada da sua margem de apreciação. Segundo o Estado Belga, «equivaleria a fazê‑lo exercer uma pressão indireta sobre Israel e a Jordânia, correndo assim o risco de comprometer as relações diplomáticas que o Estado Belga mantém com estes dois Estados. [O Estado Belga] considera que um incidente diplomático seria ainda mais provável neste caso, uma vez que foi negociado um processo de evacuação com esse dois Estados e a comunicação de informações requerida não se inscreve no seu âmbito».

33 Tal extensão constituiria uma espécie de «erosão de competências» («competence creep») e violaria o princípio da atribuição consagrado no artigo 4.°, n.° 1, e no artigo 5.°, n.os 1 e 2, TUE.

34 A Declaração n.° 14 anexa à Ata Final da Conferência Intergovernamental que adotou o Tratado de Lisboa (JO 2008, C 115, p. 343) refere, no seu primeiro parágrafo, que as disposições do Tratado de Lisboa relativas à PESC «não afetarão [...] [as] competências atuais de cada Estado‑Membro no que diz respeito à formulação e condução da sua política externa, aos seus serviços diplomáticos nacionais, às suas relações com os países terceiros e à sua participação em organizações internacionais».

35 V. considerandos 3 e 4 da Diretiva 2003/86.

36 V., em especial, artigo 79.°, n.° 2, alínea c), TFUE, relativo ao afastamento e repatriamento de residentes em situação ilegal.

37 Quanto à distinção entre política «interna» e política «externa» e a escolha da base jurídica, v. Acórdão de 19 de julho de 2012, Parlamento/Conselho (C‑130/10, EU:C:2012:472, n.os 67 a 78).

38 V., por analogia, Acórdão de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, n.° 19).

39 Acórdão de 20 de março de 2025, Arce (C‑365/23, EU:C:2025:192, n.° 98).

40 Acórdão de 28 de novembro de 2024, PT (Acordo celebrado entre o Ministério Público e o autor de uma infração) (C‑432/22, EU:C:2024:987, n.os 33 e 34).

41 Com efeito, resulta da leitura dos artigos 14.° e 15.° da Diretiva 2003/86, que o âmbito de aplicação desta diretiva se estende para além da autorização de entrada do familiar ou dos familiares do requerente do reagrupamento. Importa salientar que, ao abrigo do artigo 14.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, os familiares do requerente do reagrupamento beneficiam, após a autorização de entrada e de residência, de certos direitos, a saber, o direito à educação, à atividade profissional por conta própria ou por conta de outrem, bem como à orientação, à formação, ao aperfeiçoamento e à reciclagem profissionais. Acresce que o artigo 15.°, n.° 1, desta diretiva estabelece que, o mais tardar após cinco anos de residência, e desde que não tenha sido concedida aos familiares autorização de residência por motivo distinto do reagrupamento, o cônjuge do requerente do reagrupamento, ou a pessoa que com ele mantém uma união de facto, e os filhos que tiverem atingido a maioridade terão direito, mediante pedido se exigido, a uma autorização de residência autónoma, independente da autorização de residência do requerente do reagrupamento.

42 V. artigo 51.°, n.° 2, da Carta. Na minha opinião, estas diligências constituem «novas atribuições» na aceção desta disposição da Carta.

43 Com efeito, não existe nenhuma ligação entre as medidas administrativas previstas no artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 e a ação diplomática e consular pretendida pelos demandantes no processo principal.

44 V., neste sentido, artigo 4.°, n.° 1, e artigo 5.°, n.os 1 e 2, TUE, sobre o princípio da atribuição que rege as competências da União.

45 Há que salientar que o artigo 20.°, n.° 1, TFUE, concede a qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro o estatuto de cidadão da União. O Tribunal de Justiça sublinhou em várias ocasiões que o estatuto de cidadão da União tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros. V., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2025, Comissão/Malta (Cidadania por investimento) (C‑181/23, EU:C:2025:283, n.° 92 e jurisprudência aí referida).

46 Acórdão de 29 de abril de 2025, Comissão/Malta (Cidadania por investimento) (C‑181/23, EU:C:2025:283, n.° 90). V., também, artigo 46.° da Carta. V., também, artigo 35.° TUE, e artigo 221.°, n.° 2, TFUE, que preveem a cooperação entre as missões diplomáticas e consulares dos Estados‑Membros e as delegações da União nos países terceiros.

47 V., também, Diretiva (UE) 2019/997 do Conselho, de 18 de junho de 2019, que cria um título de viagem provisório da UE e que revoga a Decisão 96/409/PESC (JO 2019, L 163, p. 1). No termos no seu artigo 1.°, esta diretiva «estabelece regras sobre as condições e o procedimento para os cidadãos não representados em países terceiros obterem um título de viagem provisório da UE [...] e cria um modelo uniforme para esses documentos».

48 V., neste sentido, considerando 4 da Diretiva 2015/637. V., também, artigo 8.° da Convenção de Viena sobre Relações Consulares, concluída em Viena em 24 de abril de 1963 e que entrou em vigor em 19 de março de 1967, Recueil des traités des Nations unies, vol. 596, p. 261, intitulado «Exercício de funções consulares por conta de terceiro Estado», que prevê que, «[u]m posto consular do Estado que envia pode exercer funções consulares no Estado recetor por conta de um terceiro Estado, após notificação apropriada ao Estado recetor e sempre que este não se opuser». V., também, artigo 46.° da Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, celebrada em Viena em 18 de abril de 1961 e que entrou em vigor em 24 de abril de 1964. Recueil des traités des Nations unies, vol. 500, p. 95, que prevê que, «[c]om o consentimento prévio do Estado acreditador e a pedido de um terceiro Estado nele não representado, o Estado acreditante poderá assumir a proteção temporária dos interesses do terceiro Estado e dos seus nacionais».

49 V. artigo 5.° da Diretiva 2015/637.

50 A mesma análise é válida para o artigo 21.° da Carta.

51 V., neste sentido, artigo 1.°, n.° 2, da Diretiva 2015/637.

52 V., também, considerando 6 da Diretiva 2015/637, que prevê que «[esta] diretiva não afeta as relações consulares entre os Estados‑Membros e os países terceiros, em particular os seus direitos e obrigações decorrentes dos costumes e dos acordos internacionais».

53 Uma vez que as injunções pedidas pelos demandantes no processo principal não constituem ações ou «atribuições» reguladas pelo direito da União, não há que examinar se constituem «um encargo excessivo». Tal análise equivaleria a determinar se o princípio da proporcionalidade, que rege o exercício das competências da União, foi respeitado e, portanto, se «o conteúdo e a forma da ação da União não [excedem] o necessário para alcançar os objetivos dos Tratados». V. artigo 5.°, n.os 1 e 4, TUE.

54 V., neste sentido, Acórdão H.F. e outros c. França, n.° 259. V., também, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Nova petição: 1962), Acórdão, Bélgica/Espanha, Relatórios do TIJ, 1970, p. 3. Nos n.os 78 e 79 deste acórdão, o Tribunal Internacional de Justiça considerou que, «dentro dos limites fixados pelo direito internacional, um Estado pode exercer a sua proteção diplomática pelos meios e na medida que considere adequados, uma vez que é o seu próprio direito que faz valer. Se as pessoas singulares ou coletivas por conta de quem atua considerarem que os seus direitos não estão suficientemente protegidos, ficam sem recurso ao abrigo do direito internacional. [...] Cabe exclusivamente ao Estado decidir se concederá a sua proteção, em que medida o fará e quando lhe porá termo. Possui, a este respeito, um poder discricionário cujo exercício pode depender de considerações, nomeadamente de ordem política, alheias ao caso em apreço».

55 Estrasburgo, 16.9.1963. A seguir «Protocolo n.° 4».

56 Importa também sublinhar que o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos considerou que «só os nacionais do Estado em causa podem invocar o direito de entrar assim garantido pelo artigo 3.°, n.° 2, do Protocolo n.° 4». V. Acórdão H. F. e outros c. França, n.° 245 e jurisprudência aí referida.

57 Por exemplo, quando elementos extraterritoriais ameacem diretamente a integridade física e a vida de uma criança colocada numa situação de grande vulnerabilidade.

58 V., neste sentido, Acórdão H.F. e outros c. França, n.° 260.

59 V., neste sentido, Acórdão H.F. e outros c. França, n.° 276. Após ter constatado a existência de tais circunstâncias excecionais, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos considerou que houve violação do artigo 3.°, n.° 2, do Protocolo n.° 4, uma vez que os demandantes não tinham recebido nenhuma explicação da escolha subjacente à decisão tomada pelo poder executivo a seu respeito, exceto aquela, implícita, que resultava da aplicação da política seguida por França, que tinha, no entanto, assegurado o regresso de vários menores ao território nacional. Também não tinham obtido informações das autoridades francesas que pudessem ter contribuído para a transparência do processo decisório. Além disso, esta situação não podia ser retificada pelos processos instaurados nos órgãos jurisdicionais internos, uma vez que estes se tinham declarado incompetentes por terem sido chamados a conhecer de pedidos relativos a atos indissociáveis da condução das relações internacionais de França (n.os 277, 280 e 281 deste acórdão).

60 Tribunal Constitucional, n.º 117/2020, de 24 de setembro de 2020, ponto B.8.3, último parágrafo.