Artigo 4.°, n.° 2, TUE Incumprimento de Estado Cidadania da União Princípio da democracia Artigo 20.° TFUE Direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros Artigo 21.° TFUE Respeito da identidade nacional dos Estados‑Membros Artigo 22.° TFUE Direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e nas eleições para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência nas mesmas condições que os nacionais desse Estado Cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade Inexistência do direito de ser membro de um partido político Artigos 2.° e 10.° TUE Artigo 12.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia Papel dos partidos políticos na expressão da vontade dos cidadãos da União
Sumário
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 19 de novembro de 2024.
Comissão Europeia contra República da Polónia.
Incumprimento de Estado — Artigo 20.° TFUE — Cidadania da União — Artigo 21.° TFUE — Direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros — Artigo 22.° TFUE — Direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e nas eleições para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência nas mesmas condições que os nacionais desse Estado — Cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade — Inexistência do direito de ser membro de um partido político — Artigos 2.° e 10.° TUE — Princípio da democracia — Artigo 4.°, n.° 2, TUE — Respeito da identidade nacional dos Estados‑Membros — Artigo 12.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Papel dos partidos políticos na expressão da vontade dos cidadãos da União.
Processo C-814/21.
Texto da decisão
Edição provisória
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
19 de novembro de 2024 (*)
« Incumprimento de Estado — Artigo 20.° TFUE — Cidadania da União — Artigo 21.° TFUE — Direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros — Artigo 22.° TFUE — Direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e nas eleições para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência nas mesmas condições que os nacionais desse Estado — Cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade — Inexistência do direito de ser membro de um partido político — Artigos 2.° e 10.° TUE — Princípio da democracia — Artigo 4.°, n.° 2, TUE — Respeito da identidade nacional dos Estados‑Membros — Artigo 12.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Papel dos partidos políticos na expressão da vontade dos cidadãos da União »
No processo C‑814/21,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE, intentada em 21 de dezembro de 2021,
Comissão Europeia, representada por A. Szmytkowska e J. Tomkin, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
República da Polónia, representada por B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska e A. Siwek‑Ślusarek, na qualidade de agentes,
demandada,
apoiada por:
República Checa, representada por A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz, vice‑presidente, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin e D. Gratsias, presidentes de secção, E. Regan, I. Ziemele (relatora), Z. Csehi e O. Spineanu‑Matei, juízes,
advogado‑geral: J. Richard de la Tour,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 12 de setembro de 2023,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 11 de janeiro de 2024,
profere o presente
Acórdão
1 Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao ter recusado aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade polaca, mas que residem na Polónia, o direito de ser membro de um partido político, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 22.° TFUE.
Quadro jurídico
Direito internacional
2 A Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), prevê, no seu artigo 11.°, com a epígrafe «Liberdade de reunião e de associação»:
«1. Qualquer pessoa tem direito à liberdade de reunião pacífica e à liberdade de associação, incluindo o direito de, com outrem, fundar e filiar‑se em sindicatos para a defesa dos seus interesses.
2. O exercício deste direito só pode ser objeto de restrições que, sendo previstas na lei, constituírem disposições necessárias, numa sociedade democrática, para a segurança nacional, a segurança pública, a defesa da ordem e a prevenção do crime, a proteção da saúde ou da moral, ou a proteção dos direitos e das liberdades de terceiros. O presente artigo não proíbe que sejam impostas restrições legítimas ao exercício destes direitos aos membros das forças armadas, da polícia ou da administração do Estado.»
3 O artigo 16.° da CEDH, com a epígrafe «Restrições à atividade política de estrangeiros», dispõe:
«Nenhuma das disposições dos artigos 10°, 11.° e 14.° pode ser considerada como proibição às Altas Partes Contratantes de imporem restrições à atividade política dos estrangeiros.»
4 O artigo 3.° do Protocolo Adicional à CEDH, assinado em Paris, em 20 de março de 1952, com a epígrafe «Direito a eleições livres», tem a seguinte redação:
«As Altas Partes Contratantes obrigam‑se a organizar, com intervalos razoáveis, eleições livres, por escrutínio secreto, em condições que assegurem a livre expressão da opinião do povo na eleição do órgão legislativo.»
Direito da União
Tratados UE e FUE
5 O artigo 2.° TUE prevê:
«A União [Europeia] funda‑se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados‑Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.»
6 O artigo 4.°, n.os 1 e 2, TUE tem a seguinte redação:
«1. Nos termos do artigo 5.°, as competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados‑Membros.
2. A União respeita a igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, bem como a respetiva identidade nacional, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo no que se refere à autonomia local e regional. A União respeita as funções essenciais do Estado, nomeadamente as que se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a ordem pública e a salvaguardar a segurança nacional. Em especial, a segurança nacional continua a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado‑Membro.»
7 O artigo 5.°, n.os 1 e 2, TUE prevê:
«1. A delimitação das competências da União rege‑se pelo princípio da atribuição. O exercício das competências da União rege‑se pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
2. Em virtude do princípio da atribuição, a União [atua] unicamente dentro dos limites das competências que os Estados‑Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos. As competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados‑Membros.»
8 O artigo 10.° TUE dispõe:
«1. O funcionamento da União baseia‑se na democracia representativa.
2. Os cidadãos estão diretamente representados, ao nível da União, no Parlamento Europeu.
Os Estados‑Membros estão representados no Conselho Europeu pelo respetivo Chefe de Estado ou de Governo e no Conselho [da União Europeia] pelos respetivos Governos, eles próprios democraticamente responsáveis, quer perante os respetivos Parlamentos nacionais, quer perante os seus cidadãos.
3. Todos os cidadãos têm o direito de participar na vida democrática da União. As decisões são tomadas de forma tão aberta e tão próxima dos cidadãos quanto possível.
4. Os partidos políticos ao nível europeu contribuem para a criação de uma consciência política europeia e para a expressão da vontade dos cidadãos da União.»
9 O artigo 18.°, primeiro parágrafo, TFUE enuncia:
«No âmbito de aplicação dos Tratados, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade.»
10 O artigo 20.° TFUE tem a seguinte redação:
«1. É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro. A cidadania da União acresce à cidadania nacional e não a substitui.
2. Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos nos Tratados. Assistem‑lhes, nomeadamente:
[...]
b) O direito de eleger e ser eleitos nas eleições para o Parlamento Europeu, bem como nas eleições municipais do Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado;
[...]
Estes direitos são exercidos nas condições e nos limites definidos pelos Tratados e pelas medidas adotadas para a sua aplicação.»
11 O artigo 21.°, n.° 1, TFUE prevê:
«Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação.»
12 O artigo 22.° TFUE dispõe:
«1. Qualquer cidadão da União residente num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais do Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Esse direito será exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho, deliberando por unanimidade, de acordo com um processo legislativo especial, e após consulta do Parlamento Europeu; essas regras podem prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado‑Membro o justifiquem.
2. Sem prejuízo do disposto no n.° 1 do artigo 223.° e das disposições adotadas em sua aplicação, qualquer cidadão da União residente num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade, goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Esse direito será exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho, deliberando por unanimidade, de acordo com um processo legislativo especial, e após consulta do Parlamento Europeu; essas regras podem prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado‑Membro o justifiquem.»
Carta
13 O artigo 12.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), com a epígrafe «Liberdade de reunião e de associação», tem a seguinte redação:
«1. Todas as pessoas têm direito à liberdade de reunião pacífica e à liberdade de associação a todos os níveis, nomeadamente nos domínios político, sindical e cívico, o que implica o direito de, com outrem, fundarem sindicatos e de neles se filiarem para a defesa dos seus interesses.
2. Os partidos políticos ao nível da União contribuem para a expressão da vontade política dos cidadãos da União.»
14 O artigo 39.° da Carta, com a epígrafe «Direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu», dispõe:
«1. Todos os cidadãos da União gozam do direito de eleger e de serem eleitos para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado.
2. Os membros do Parlamento Europeu são eleitos por sufrágio universal direto, livre e secreto.»
15 O artigo 40.° da Carta, com a epígrafe «Direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais», prevê:
«Todos os cidadãos da União gozam do direito de eleger e de serem eleitos nas eleições municipais do Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado.»
Diretiva 93/109/CE
16 A Diretiva 93/109/CE do Conselho, de 6 de dezembro de 1993, que estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu dos cidadãos da União residentes num Estado‑Membro de que não tenham a nacionalidade (JO 1993, L 329, p. 34), conforme alterada pela Diretiva 2013/1/UE do Conselho, de 20 de dezembro de 2012 (JO 2013, L 26, p. 27) (a seguir «Diretiva 93/109»), enuncia, no seu terceiro a sétimo e décimo considerandos:
«Considerando que o direito de voto e a elegibilidade para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência, previsto no n.° 2 do artigo 8.°B [CE], constitui uma aplicação do princípio da não discriminação entre nacionais e não nacionais e um corolário do direito de livre circulação e permanência previsto no artigo 8.°A [CE];
Considerando que o n.° 2 do artigo 8.°B [CE] refere‑se apenas à possibilidade de exercício do direito de voto e à elegibilidade para o Parlamento Europeu, sem prejuízo do n.° 3 do artigo 138.° [CE] que prevê o estabelecimento de um processo uniforme para estas eleições em todos os Estados‑Membros, e que se destina essencialmente a suprimir a condição da nacionalidade atualmente exigida na maior parte dos Estados‑Membros para o exercício desses direitos;
Considerando que a aplicação do n.° 2 do artigo 8.°B [CE] não implica uma harmonização dos regimes eleitorais dos Estados‑Membros e que, além disso, para ter em conta o princípio da proporcionalidade, previsto no terceiro parágrafo [...] do artigo 3.°[B] [CE], a legislação comunitária nessa matéria não deve exceder o necessário para atingir o objetivo referido no n.° 2 do artigo 8.°B [CE];
Considerando que o n.° 2 do artigo 8.°B [CE] tem por objetivo assegurar que todos os cidadãos da União, nacionais ou não do Estado‑Membro de residência, possam aí exercer o seu direito de voto e ser elegíveis para o Parlamento Europeu nas mesmas condições; e que, por conseguinte, é necessário que as condições, nomeadamente em matéria de duração e de prova de residência, válidas para os não nacionais sejam idênticas às aplicáveis, se necessário, aos nacionais do Estado‑Membro em questão;
Considerando que o n.° 2 do artigo 8.°B [CE] prevê o direito de voto e a elegibilidade para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência sem, no entanto, a substituir ao direito de voto e à elegibilidade no Estado‑Membro de que o cidadão europeu é nacional; que é necessário respeitar a liberdade de opção dos cidadãos da União relativamente ao Estado‑Membro em que desejem participar nas eleições europeias, garantindo simultaneamente que não sejam cometidos abusos a esta liberdade como votos duplos ou duplas candidaturas;
[...]
Considerando que a cidadania da União se destina a uma melhor integração dos cidadãos da União no seu país de acolhimento e que, nesse contexto, evitar qualquer polarização entre listas de candidatos nacionais e não nacionais é coerente com as intenções dos autores do Tratado».
17 O artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 93/109 dispõe:
«A presente diretiva estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade para o Parlamento Europeu para os cidadãos da União residentes num Estado‑Membro de que não sejam nacionais.»
18 O artigo 10.°, n.° 1, desta diretiva prevê:
«Na apresentação da declaração de candidatura, cada elegível comunitário deve apresentar as mesmas provas que um candidato nacional. Além disso, deve apresentar uma declaração formal em que se especifique:
a) A nacionalidade, data e local de nascimento, o último endereço no Estado‑Membro de origem, bem como o seu endereço no território eleitoral do Estado‑Membro de residência;
b) Que não é simultaneamente candidato às eleições para o Parlamento Europeu num outro Estado‑Membro;
c) Se for caso disso, os cadernos eleitorais da autarquia local ou círculo eleitoral no Estado‑Membro de origem em que tenha estado inscrito em último lugar; e
d) Que não foi privado do direito de se apresentar como candidato no Estado‑Membro de origem na sequência de uma decisão judicial individual ou de uma decisão administrativa, desde que esta última possa ser objeto de recurso judicial.»
19 Nos termos do artigo 11.°, n.° 2, da referida diretiva:
«Em caso de recusa de inscrição nos cadernos eleitorais ou de rejeição da candidatura, o interessado pode interpor os recursos previstos na legislação do Estado‑Membro de residência em casos idênticos para os eleitores e elegíveis nacionais.»
Diretiva 94/80/CE
20 O quarto, quinto e décimo quarto considerandos da Diretiva 94/80/CE do Conselho, de 19 de dezembro de 1994, que estabelece as regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas dos cidadãos da União residentes num Estado‑Membro de que não tenham a nacionalidade (JO 1994, L 368, p. 38), têm a seguinte redação:
«Considerando que a aplicação do n.° 1 do artigo 8.°B [CE] não implica uma harmonização global dos regimes eleitorais dos Estados‑Membros; que se destina essencialmente a suprimir a condição de nacionalidade que atualmente é exigida na maior parte dos Estados‑Membros para o exercício do direito de voto e de elegibilidade e que, além disso, para ter em conta o princípio da proporcionalidade, consignado no terceiro parágrafo do artigo 3.°B [CE], o conteúdo da legislação comunitária nessa matéria não deve exceder o necessário para atingir o objetivo do n.° 1 do artigo 8.°B [CE];
Considerando que o n.° 1 do artigo 8.°B [CE] tem por objetivo assegurar que todos os cidadãos da União, nacionais ou não do Estado‑Membro de residência, possam aí exercer o seu direito de voto e ser eleitos nas eleições autárquicas nas mesmas condições, e que é necessário, por conseguinte, que as condições, nomeadamente em matéria de período e de prova de residência, válidas para os não nacionais sejam idênticas às eventualmente aplicáveis aos nacionais do Estado‑Membro em questão; que os cidadãos não nacionais não estarão sujeitos a condições específicas a não ser que, a título excecional, se justifique um tratamento diferente dos nacionais e dos não nacionais por circunstâncias específicas destes últimos que os distingam dos primeiros;
[...]
Considerando que a cidadania da União se destina a uma melhor integração dos cidadãos da União no seu país de acolhimento e que, neste contexto, é coerente com as intenções dos autores do Tratado evitar qualquer polarização entre listas de candidatos nacionais e não nacionais».
21 O artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 94/80 dispõe:
«A presente diretiva estabelece as regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas dos cidadãos da União residentes num Estado‑Membro de que não tenham a nacionalidade.»
22 O artigo 8.°, n.° 3, desta diretiva tem a seguinte redação:
«Os eleitores [...] inscritos nos cadernos eleitorais mantêm a sua inscrição nas mesmas condições que os eleitores nacionais, até que sejam automaticamente eliminados dos cadernos eleitorais por terem deixado de preencher as condições necessárias para o exercício do direito de voto.
Os eleitores que tenham sido inscritos nos cadernos eleitorais a seu pedido podem igualmente ser eliminados desses cadernos se o solicitarem.
Em caso de mudança de residência para outra autarquia local do mesmo Estado‑Membro, o eleitor será inscrito nos cadernos eleitorais dessa autarquia nas mesmas condições que um eleitor nacional.»
23 O artigo 9.°, n.° 1, da referida diretiva dispõe:
«Na apresentação da declaração de candidatura, cada elegível referido no artigo 3.° deve apresentar as mesmas provas que um candidato nacional. O Estado‑Membro de residência pode exigir que o candidato apresente uma declaração formal que especifique a sua nacionalidade e endereço nesse Estado‑Membro.»
24 O artigo 10.°, n.° 2, da mesma diretiva prevê:
«Em caso de recusa de inscrição nos cadernos eleitorais, de recusa do pedido de inscrição nos cadernos eleitorais ou de indeferimento da candidatura, o interessado pode interpor os recursos previstos na legislação do Estado‑Membro de residência em casos idênticos para os eleitores e elegíveis nacionais.»
Direito polaco
25 O artigo 2.°, n.° 1, da ustawa o partiach politycznych (Lei relativa aos Partidos Políticos), de 27 de abril de 1997 (Dz.U. de 1997, no 98, posição 604), conforme alterado, prevê:
«Os nacionais da República da Polónia que tenham pelo menos 18 anos de idade podem ser membros de um partido político.»
26 Nos termos do artigo 5.° da Lei relativa aos Partidos Políticos:
«É garantido o acesso aos canais públicos de rádio e de televisão aos partidos políticos em conformidade com as regras estabelecidas em leis distintas.»
27 O artigo 24.° desta lei dispõe:
«1. O património dos partidos políticos provém das quotizações dos seus filiados, de doações, sucessões, legados, de rendimentos da propriedade, bem como de dotações e subvenções previstas na lei.
2. O património dos partidos políticos só pode ser utilizado para fins definidos nos estatutos ou para fins caritativos.
[...]
4. Um partido político só pode obter rendimentos do seu património relacionados com:
1) os juros gerados pelos fundos detidos em contas bancárias e pelos depósitos a prazo;
2) a negociação de obrigações do Tesouro Público e de títulos do Tesouro Público;
3) a cessão de ativos;
[...]»
28 O artigo 28.°, n.° 1, da referida lei prevê:
«Um partido político que:
1) tendo constituído o seu próprio comité eleitoral para as eleições a Dieta, tenha recolhido, à escala nacional, pelo menos 3 % dos sufrágios validamente expressos a favor da sua lista de círculo eleitoral de candidatos à função de deputado ou
2) tenha aderido a uma coligação eleitoral para as eleições na Dieta, cujas listas de círculo eleitoral de candidatos à função de deputado tenham recolhido, à escala nacional, pelo menos 6 % dos sufrágios validamente expressos,
tem direito de beneficiar, durante a legislatura e de acordo com as modalidades e as regras definidas na presente lei, de uma subvenção financiada pelo orçamento do Estado […] para a realização das suas atividades estatutárias.»
29 O artigo 36.°, n.° 1, da mesma lei tem a seguinte redação:
«O fundo eleitoral do partido político pode ser constituído por pagamentos efetuados por este, bem como por donativos, sucessões e legados.»
30 Nos termos do artigo 84.° da ustawa Kodeks wyborczy (Lei que aprova o Código Eleitoral), de 5 de janeiro de 2011 (Dz.U. de 2011, n.° 21, posição 112), na sua versão aplicável à presente ação (a seguir «Código Eleitoral»):
«1. O direito de designar candidatos a eleições cabe aos comités eleitorais. Os comités eleitorais exercem igualmente outras atividades eleitorais e, nomeadamente, com base no princípio da exclusividade, realizam a campanha eleitoral por conta dos candidatos.
2. Nas eleições para a Dieta e para o Senado e nas eleições para o Parlamento Europeu na Polónia, os comités eleitorais podem ser constituídos pelos partidos políticos e pelas coligações de partidos políticos, bem como pelos eleitores.
[...]
4. Nas eleições para as instâncias representativas de coletividades territoriais e nas eleições para os presidentes de câmara, os comités eleitorais podem ser constituídos pelos partidos políticos e pelas coligações de partidos políticos, por associações e organizações sociais (a seguir “organizações”), bem como pelos eleitores.»
31 O artigo 87.° do Código Eleitoral dispõe:
«1. Os partidos políticos podem formar uma coligação eleitoral para designar candidatos comuns. Um partido político só pode pertencer a uma única coligação eleitoral.
2. As atividades eleitorais por conta de uma coligação eleitoral são realizadas por um comité eleitoral de coligação constituído pelas instâncias dos partidos políticos habilitadas a representar cada partido perante o público.
[...]»
32 Nos termos do artigo 89.°, n.° 1, deste código:
«Pelo menos quinze nacionais, titulares do direito de voto, podem formar um comité eleitoral de eleitores.»
33 O artigo 117.°, n.° 1, do referido código prevê:
«Os comités eleitorais cujos candidatos tenham sido registados têm o direito, a partir do 15.° dia anterior à data do escrutínio e até à data de encerramento da campanha eleitoral, de apresentar gratuitamente os seus programas eleitorais nos canais públicos de rádio e de televisão, a expensas dos radiodifusores.»
34 O artigo 119.°, n.° 1, do mesmo código dispõe:
«Sem prejuízo do direito previsto no artigo 117.°, n.° 1, cada comité eleitoral pode, a partir da data de receção, pela autoridade eleitoral competente, da notificação da sua criação e até à data de encerramento da campanha eleitoral, apresentar o seu programa eleitoral nos canais públicos e privados de rádio e de televisão, a suas expensas.»
35 Nos termos do artigo 126.° do Código Eleitoral:
«Os comités eleitorais suportam com os seus próprios recursos as despesas efetuadas para efeitos de eleições.»
36 O artigo 130.° deste código dispõe:
«1. A responsabilidade pelas obrigações financeiras do comité eleitoral incumbe ao mandatário financeiro.
2. Nenhuma obrigação financeira pode ser contraída em nome e por conta do comité eleitoral sem o acordo escrito do mandatário financeiro.
3. Quando os ativos à disposição do mandatário financeiro não forem suficientes para cobrir os créditos relativos ao comité eleitoral:
1) a responsabilidade pelos compromissos financeiros do comité eleitoral do partido político ou da organização incumbe ao partido político ou à organização que constituiu o referido comité;
2) a responsabilidade pelos compromissos financeiros do comité eleitoral de coligação incumbe solidariamente aos partidos políticos que fazem parte desta coligação;
3) a responsabilidade pelos compromissos financeiros de um comité eleitoral de eleitores incumbe solidariamente aos membros do comité.
[...]»
37 O artigo 132.° do referido código tem a seguinte redação:
«1. Os recursos financeiros do comité eleitoral de um partido político só podem provir do fundo eleitoral deste partido, constituído em conformidade com as disposições da [Lei relativa aos Partidos Políticos].
2. Os recursos financeiros do comité eleitoral de uma coligação só podem provir do fundo eleitoral dos partidos que a compõem.
3. Os recursos financeiros:
1) do comité eleitoral de uma organização,
2) de um comité eleitoral de eleitores,
só podem provir de contribuições dos nacionais polacos com residência permanente no território da República da Polónia e de empréstimos bancários contraídos unicamente para necessidades eleitorais.
[...]»
38 O artigo 133.° do mesmo código prevê que, durante a campanha eleitoral, o comité eleitoral de um partido político ou de uma coligação, o comité eleitoral de eleitores e o comité eleitoral de uma organização podem utilizar gratuitamente, respetivamente, as instalações do partido político, as instalações de um membro do comité eleitoral e as instalações desta organização, bem como o material de escritório destas entidades.
39 A secção VI do Código Eleitoral, consagrada às eleições para o Parlamento Europeu, contém, nomeadamente, os artigos 341.° e 343.° deste código. Nos termos do artigo 341.° do referido código, o direito de designar candidatos a essas eleições incumbe ao comité eleitoral de um partido político, ao comité eleitoral de uma coligação e ao comité eleitoral de eleitores. Em conformidade com o artigo 343.° do mesmo código, a lista dos candidatos deve ser apoiada pelas assinaturas de, pelo menos, 10 000 eleitores com residência permanente no círculo eleitoral em causa.
40 A secção VII do Código Eleitoral, consagrada às eleições dos representantes das coletividades territoriais, contém, nomeadamente, os artigos 399.° a 403.° do mesmo código.
41 O artigo 399.° deste código prevê que o direito de designar candidatos para o posto de conselheiro incumbe aos comités eleitorais de partidos políticos, aos comités eleitorais de coligações, aos comités eleitorais de organizações e aos comités eleitorais de eleitores.
42 Nos termos do artigo 400.°, n.° 1, do referido código, o comité eleitoral de um partido político deve notificar a sua constituição à Comissão Eleitoral Nacional a partir da data de publicação do regulamento relativo à realização das eleições e até ao 55.° dia anterior à data do escrutínio.
43 O artigo 401.°, n.° 1, do mesmo código dispõe que um comité eleitoral de coligação pode ser constituído durante o período compreendido entre a data de publicação do regulamento relativo à realização das eleições e o 55.° dia anterior à data do escrutínio, devendo o mandatário eleitoral do comité eleitoral de coligação informar a Comissão Eleitoral Nacional desse facto o mais tardar no 55.° dia anterior à data do escrutínio.
44 Em conformidade com o artigo 402.°, n.° 1, do Código Eleitoral, o comité eleitoral de uma organização deve notificar a sua constituição ao comissário eleitoral em cuja jurisdição esta organização tenha a sua sede a partir da data de publicação do regulamento relativo à realização das eleições e até ao 55.° dia anterior à data do escrutínio.
45 O artigo 403.° deste código prevê:
«1. Pelo menos quinze nacionais, titulares do direito de voto, podem formar um comité eleitoral de eleitores.
2. Após ter recolhido, pelo menos, 1 000 assinaturas de nacionais titulares do direito de voto que apoiam a criação de um comité eleitoral de eleitores, o mandatário eleitoral deve informar a Comissão Eleitoral Nacional da constituição deste comité, sob reserva do disposto no n.° 3. A notificação poderá ser efetuada o mais tardar no 55.° dia anterior à data do escrutínio.
3. Se o comité eleitoral de eleitores tiver sido criado para efeitos de designação de candidatos numa única voivodia:
1) o número de nacionais a que se refere o n.° 1 é de 5;
2) o número de assinaturas a que se refere o n.° 2 é de 20, e a notificação prevista no n.° 2 é dirigida ao comissário eleitoral competente em função da sede do comité.»
46 O artigo 23.°, n.° 1, da ustawa o radiofonii i telewizji (Lei da Radiodifusão), de 29 de dezembro de 1992 (Dz. U. de 1993, n ° 7, posição 34), na sua versão aplicável à presente ação, dispõe que os canais públicos de rádio e de televisão devem dar aos partidos políticos a possibilidade de se expressarem sobre questões fundamentais em matéria de assuntos públicos.
47 Por força do artigo 4.°, n.° 1, da ustawa Prawo o stowarzyszeniach (Lei relativa às Associações), de 7 de abril de 1989 (Dz. U. de 1989, n.° 20, posição 104), os estrangeiros residentes na Polónia podem integrar associações.
Procedimento pré‑contencioso e tramitação processual no Tribunal de Justiça
48 Em 26 de abril de 2013, na sequência de contactos infrutíferos realizados no âmbito do sistema EU Pilot, a Comissão enviou uma notificação para cumprir à República da Polónia, chamando a atenção das autoridades polacas para a incompatibilidade, em seu entender, com o direito da União da legislação desse Estado‑Membro que reserva apenas aos seus nacionais os direitos de fundar um partido político e de se tornar membro desse partido. O referido Estado‑Membro respondeu a essa notificação em 24 de julho de 2013, contestando qualquer violação do direito da União.
49 Em 22 de abril de 2014, a Comissão emitiu um parecer fundamentado no qual reiterava que a República da Polónia não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 22.° TFUE, ao recusar aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade polaca, mas que residiam de forma permanente no território da República da Polónia, os direitos de fundar um partido político e de se tornar membro desse partido. Consequentemente, esta instituição convidou a República da Polónia a adotar as medidas necessárias para dar cumprimento a este parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua receção.
50 Na sua resposta de 16 de junho de 2014, a República da Polónia alegou que o artigo 22.° TFUE não conferia aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade do Estado‑Membro em que residem os direitos, no Estado‑Membro de residência, de fundar um partido político e de se tornar membro de um partido político.
51 Por carta de 2 de dezembro de 2020, o Comissário Europeu responsável pela Justiça pediu à República da Polónia informações sobre a eventual evolução da sua posição ou sobre as eventuais alterações legislativas introduzidas com vista a garantir os direitos em causa aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade polaca e que residem no seu território.
52 Tendo as autoridades polacas reiterado, por carta de 26 de janeiro de 2021, a sua posição anterior segundo a qual o direito polaco não é incompatível com o artigo 22.° TFUE, a Comissão decidiu intentar a presente ação, restringindo o seu objeto a um incumprimento por este Estado‑Membro das obrigações que lhe incumbem por força desta disposição, pelo facto de reservar a qualidade de membro de um partido político apenas aos nacionais polacos.
53 Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de maio de 2022, a República Checa foi admitida a intervir no litígio em apoio dos pedidos da República da Polónia.
Quanto à ação
Quanto à admissibilidade da ação
Argumentação das partes
54 No seu articulado de intervenção, a República Checa invoca a inadmissibilidade da ação da Comissão, uma vez que a petição não indica claramente os elementos de direito em que a ação se baseia e não está formulada de forma a impedir o Tribunal de Justiça de decidir ultra petita. Com efeito, embora baseie a sua ação no artigo 22.° TFUE, a Comissão invocou igualmente a violação de outras disposições de direito da União, nomeadamente do artigo 11.° e do artigo 12.°, n.° 1, da Carta, bem como o artigo 20.°, n.° 2, alínea b), TFUE, que não são referidas nos pedidos constantes da sua petição.
55 A Comissão contesta a procedência desta argumentação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
56 Por força do artigo 40.°, quarto parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, as conclusões do pedido de intervenção devem limitar‑se a sustentar as conclusões de uma das partes.
57 Ora, a República da Polónia, demandada em apoio dos pedidos da qual a República Checa foi autorizada a intervir, não suscitou nenhuma exceção de inadmissibilidade contra a ação da Comissão.
58 Daqui resulta que a República Checa, interveniente, não tem legitimidade para suscitar uma exceção de inadmissibilidade (v., por analogia, Acórdão de 8 de novembro de 2007, Espanha/Conselho, C‑141/05, EU:C:2007:653, n.os 27 e 28).
59 Todavia, o Tribunal de Justiça pode apreciar oficiosamente se estão preenchidos os pressupostos previstos no artigo 258.° TFUE para a propositura de uma ação por incumprimento (v., neste sentido, Acórdãos de 2 de junho de 2016, Comissão/Países Baixos, C‑233/14, EU:C:2016:396, n.° 43, e de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.° 50 e jurisprudência referida).
60 A este respeito, em conformidade com o artigo 120.°, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e com a sua jurisprudência relativa a esta disposição, qualquer petição inicial deve indicar o objeto do litígio, os fundamentos e argumentos invocados e uma exposição sumária dos referidos fundamentos. Tal indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à parte demandada preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Daqui resulta que os elementos essenciais de facto e de direito em que uma ação se baseia devem decorrer, de modo coerente e compreensível, do texto da própria petição e que os pedidos desta última devem ser formulados de maneira inequívoca, a fim de evitar que o Tribunal de Justiça decida ultra petita ou não decida quanto a uma acusação [Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes), C‑204/21, EU:C:2023:442, n.° 188 e jurisprudência referida].
61 O Tribunal de Justiça declarou igualmente que, no âmbito de uma ação intentada nos termos do artigo 258.° TFUE, a petição deve apresentar as acusações de modo coerente e preciso, para permitir ao Estado‑Membro e ao Tribunal de Justiça apreenderem exatamente o alcance da violação do direito da União imputada, condição necessária para que esse Estado possa apresentar utilmente os seus meios de defesa e para que o Tribunal de Justiça possa verificar a existência do incumprimento alegado [Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes), C‑204/21, EU:C:2023:442, n.° 189 e jurisprudência referida].
62 Em especial, a ação da Comissão deve conter uma exposição coerente e pormenorizada das razões que a conduziram à convicção de que o Estado‑Membro em causa não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União [Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes), C‑204/21, EU:C:2023:442, n.° 190 e jurisprudência referida].
63 No caso em apreço, importa salientar que resulta claramente dos pedidos formulados na petição inicial que a Comissão imputa à República da Polónia a violação do artigo 22.° TFUE, uma vez que este Estado‑Membro recusa aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade polaca, mas que residem no seu território, o direito de ser membro de um partido político. A petição contém uma exposição coerente e precisa das razões que levaram essa instituição a considerar que essa recusa impede esses cidadãos da União de exercer o seu direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu nas mesmas condições que os nacionais polacos.
64 Em especial, como indicou o advogado‑geral no n.° 48 das suas conclusões, resulta claramente dos fundamentos da petição que, segundo a Comissão, o artigo 22.° TFUE deve ser interpretado no contexto definido, nomeadamente, pelo artigo 20.°, n.° 2, alínea b), TFUE e tomando em consideração as ligações existentes entre o referido artigo 22.° TFUE e os artigos 11.° e 12.° da Carta, sem que se possa deduzir daí que a Comissão procura demonstrar uma violação autónoma destas disposições. Por conseguinte, a referência, em determinados números da petição inicial, ao artigo 20.°, n.° 2, alínea b), TFUE e aos artigos 11.° e 12.° da Carta não tem por efeito tornar a formulação desta petição ambígua.
65 Consequentemente, as condições previstas no artigo 258.° TFUE para a propositura de uma ação por incumprimento estão preenchidas e a ação da Comissão deve ser julgada admissível.
Quanto ao mérito
Argumentação das partes
66 A Comissão alega que o artigo 22.° TFUE garante a qualquer cidadão da União que reside num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade o direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu neste Estado‑Membro nas mesmas condições que os nacionais deste último Estado. Consequentemente, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 22.° TFUE ao reservar, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, da Lei relativa aos Partidos Políticos, a qualidade de membro de um partido unicamente aos nacionais polacos e ao impedir, assim, os cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade de exercer os direitos eleitorais nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu nas mesmas condições que os nacionais polacos.
67 O artigo 22.° TFUE consagra um princípio geral de igualdade de tratamento e implica a supressão da exigência de nacionalidade enquanto condição para ser eleito e eleger nessas eleições, bem como a supressão de todas as medidas suscetíveis de impedir os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade de exercer o seu direito de ser eleitos nas mesmas condições que os nacionais do Estado‑Membro em cujo território residem. Estes cidadãos da União devem, assim, beneficiar de todos os meios existentes na ordem jurídica nacional que estão à disposição dos candidatos nacionais às referidas eleições.
68 Ora, em primeiro lugar, os partidos políticos têm um papel fundamental nos sistemas eleitorais dos Estados‑Membros, uma vez que constituem a forma essencial de participação na vida política e o meio mais correntemente utilizado para participar nas eleições na qualidade de candidato. Nestas circunstâncias, o facto de os cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade não poderem ser membros de um partido político e não beneficiarem, assim, de numerosas vantagens, nomeadamente em termos de notoriedade, de recursos humanos e financeiros, de infraestrutura organizacional e de acesso aos meios de comunicação social, que essa qualidade de membro comporta, compromete a sua capacidade de se apresentar com sucesso e eficácia às eleições nas mesmas condições que os nacionais polacos.
69 Mesmo que esse cidadão da União pudesse ser inscrito, por via de acordo individual, na lista dos candidatos do comité eleitoral de um partido político, encontrar‑se‑ia, no entanto, numa posição menos favorável do que a dos candidatos às eleições que são membros do partido em questão. Um cidadão da União que reside na Polónia sem ter a sua nacionalidade não teria as mesmas hipóteses de ocupar um lugar vantajoso nessa lista e teria de subscrever um programa em cuja elaboração, em princípio, não participou. O próprio facto de só se poder apresentar na referida lista como candidato não membro do partido que a apresenta, ao passo que os nacionais polacos o podem fazer como membros desse partido, demonstra, por si só, que os cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade não se podem apresentar como candidatos às eleições nas mesmas condições que os nacionais polacos.
70 Em segundo lugar, a Comissão salienta que, embora caiba atualmente aos Estados‑Membros regulamentar os aspetos relativos às eleições municipais e para o Parlamento Europeu que não estão harmonizados ao nível da União, estes Estados devem exercer as suas competências no respeito do direito da União. Uma medida nacional suscetível de restringir o exercício de um dos direitos decorrentes do estatuto de cidadão da União, como o direito de ser eleito nessas eleições, só pode ser justificada pelo interesse geral se essa medida for compatível com os direitos fundamentais garantidos pelo direito da União, o que não se verifica no caso em apreço.
71 A interpretação do artigo 22.° TFUE segundo a qual a intenção do legislador da União foi abolir unicamente as exigências formais impostas aos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade não se refletiria nem na letra desta disposição nem na letra das Diretivas 93/109 e 94/80, e privaria o artigo 22.° TFUE do seu efeito útil. O conteúdo e o âmbito de aplicação material da referida disposição não podem ser reduzidos apenas aos aspetos formais regulados por estas diretivas e a obrigação de garantir a igualdade de tratamento que decorre do artigo 22.° TFUE não é posta em causa pela inexistência, nesta disposição, de uma lista exaustiva das condições que devem ser preenchidas para este efeito.
72 Em terceiro lugar, ao adotar as disposições relativas ao direito de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu, a República da Polónia aplica o direito da União, na aceção do artigo 51.°, n.° 1, da Carta, e está, portanto, obrigada a respeitar as disposições desta última. Assim, o âmbito de aplicação e as exigências do artigo 20.°, n.° 2, alínea b), e do artigo 22.° TFUE devem ser interpretados tendo em conta estas disposições da Carta, nomeadamente do seu artigo 12.°, n.° 1, cuja redação corresponde à do artigo 11.° da CEDH.
73 A privação do direito de ser membro de um partido político é uma restrição do direito fundamental à liberdade de associação e, em conformidade com o artigo 52.°, n.° 3, da Carta, não pode ir além das restrições admitidas pela CEDH. Os fundamentos enunciados no artigo 11.°, n.° 2, da CEDH que podem justificar uma restrição do direito à liberdade de associação não se aplicam no caso em apreço. Além disso, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos declarou, no Acórdão de 27 de abril de 1995, Piermont c. França (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), que os Estados‑Membros não podem invocar o artigo 16.° da CEDH relativamente aos nacionais de outros Estados‑Membros que invoquem direitos que lhes são conferidos pelos Tratados.
74 A proibição de ser membro de um partido político não pode ser justificada pelo objetivo de evitar que os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem dele terem a sua nacionalidade possam participar na vida política do seu Estado de residência e influenciar, nomeadamente, os resultados das eleições legislativas ou presidenciais que são da competência exclusiva dos Estados‑Membros.
75 Por um lado, sem sustentar que o direito da União reconhece aos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade um direito de participação na vida política desse Estado‑Membro sem nenhuma restrição, a Comissão salienta que os direitos políticos foram incluídos nas disposições do Tratado FUE relativas à cidadania com o objetivo de garantir que os referidos cidadãos se possam integrar e desempenhar um papel político ativo no seu Estado‑Membro de residência no que respeita às eleições municipais e para o Parlamento Europeu, como é igualmente confirmado pelo décimo considerando da Diretiva 93/109 e pelo décimo quarto considerando da Diretiva 94/80. Por outro lado, os Estados‑Membros são livres de reservar aos seus nacionais o direito de ser eleitos nas eleições nacionais ou, em certos casos, regionais, ou ainda de adotar regras especiais que tenham por efeito restringir os direitos conferidos aos cidadãos da União que residem nesses Estados‑Membros sem ter a sua nacionalidade na sua qualidade de membros de um partido político, nomeadamente recusando‑lhes o direito de participar nas decisões do partido em causa relativas à investidura dos candidatos às eleições legislativas nacionais.
76 A interpretação do artigo 22.° TFUE defendida pela Comissão não viola o princípio do respeito da identidade nacional, uma vez que, por um lado, o artigo 4.°, n.° 2, TUE deve ser interpretado em conformidade com as outras disposições dos Tratados, incluindo o artigo 22.° TFUE, e, por outro, este último artigo se aplica unicamente às eleições municipais e às eleições para o Parlamento Europeu, e não às eleições legislativas nacionais.
77 Em todo o caso, a República da Polónia não apresentou nenhuma prova de que a possibilidade de os cidadãos da União que residem nesse Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade, que se pretendem candidatar às eleições municipais e para o Parlamento Europeu no referido Estado‑Membro, se tornarem membros de um partido político constitui uma ameaça para a identidade nacional do referido Estado‑Membro.
78 A República da Polónia, apoiada pela República Checa, alega, em primeiro lugar, que o artigo 22.° TFUE não é diretamente aplicável e carece da adoção de atos legislativos adicionais pelo Conselho. As modalidades de exercício dos direitos previstos no artigo 22.° TFUE são fixadas pelas Diretivas 94/80 e 93/109, cujos considerandos se referem expressamente ao objetivo principal e às circunstâncias que rodearam a introdução do artigo 8.°B, n.os 1 e 2, CE, que corresponde ao atual artigo 22.° TFUE. Ora, resulta do quarto considerando da Diretiva 94/80 e do quinto considerando da Diretiva 93/109 que o artigo 22.° TFUE não pressupõe uma harmonização global dos regimes eleitorais dos Estados‑Membros. A intenção do legislador da União foi suprimir as exigências formais que impediam o exercício, pelos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade, do seu direito de eleger e de ser eleito, ou que limitavam esse direito devido a requisitos adicionais impostos exclusivamente a essas pessoas pelos Estados‑Membros sem justificação suficiente.
79 Em segundo lugar, a República da Polónia, apoiada pela República Checa, salienta que o direito polaco aplica as garantias decorrentes do artigo 22.° TFUE. Em particular, este direito não subordina a possibilidade de os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade se candidatarem às eleições municipais e para o Parlamento Europeu à pertença a um partido político. Além disso, o direito polaco confere aos cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade a possibilidade de utilizarem todas as formas de candidatura disponíveis, incluindo a candidatura numa lista proposta por um partido político ou uma coligação de partidos políticos, não estando a inscrição nessa lista dependente do facto de essa pessoa pertencer a um partido.
80 Em terceiro lugar, este Estado‑Membro, apoiado pela República Checa, alega que o artigo 22.° TFUE não confere aos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade o direito de se tornar membros de partidos políticos e de participar sem restrições na vida política no Estado‑Membro em que residem e não obriga os Estados‑Membros a permitir que esses cidadãos exerçam esse direito e influenciem, por meio do sistema dos partidos, o resultado das eleições legislativas e presidenciais nacionais. A pertença a um partido político permite participar na eleição dos órgãos internos desse partido, que decidem sobre a orientação das suas ações a todos os níveis, e não apenas no que diz respeito às eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
81 A determinação das regras de funcionamento, da estrutura e dos objetivos dos partidos políticos ativos nos Estados‑Membros é, em princípio, da competência exclusiva de cada Estado‑Membro. A interpretação do artigo 22.° TFUE proposta pela Comissão é contrária à finalidade e ao alcance desta disposição, bem como ao princípio da atribuição definido no artigo 5.°, n.° 2, TUE. Conduz à aplicação das disposições dos Tratados num domínio da competência dos Estados‑Membros, em violação do artigo 4.°, n.os 1 e 2, TUE.
82 Uma vez que o artigo 22.° TFUE não confere aos cidadãos da União o direito de se tornarem membros de partidos políticos, o artigo 12.° da Carta não é aplicável. Em contrapartida, o direito polaco respeita plenamente o direito de associação previsto no artigo 11.° da CEDH, tendo em conta o artigo 16.° desta Convenção, que autoriza a imposição de restrições à atividade política dos estrangeiros.
83 Em quarto lugar, a República da Polónia, apoiada pela República Checa, argumenta que a Comissão não demonstrou a sua alegação de que a proibição imposta aos cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade de se tornarem membros de um partido político limita a possibilidade de estes exercerem o seu direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu, uma vez que esta alegação é puramente hipotética e não está apoiada por dados ou provas concretas.
84 A República da Polónia contesta a argumentação da Comissão segundo a qual a pertença a um partido político apresenta numerosas vantagens para os candidatos às eleições, de que os candidatos independentes não podem beneficiar. Antes de mais, a Comissão não demonstrou que tal pertença é pertinente para a imagem que os candidatos às eleições municipais e para o Parlamento Europeu projetam no espírito dos eleitores. Esta imagem depende antes da atividade dos candidatos, e não está ligada à filiação num partido. Esta última não afeta, por isso, as suas hipóteses de serem eleitos.
85 Em seguida, a Comissão também não teve em conta os mecanismos existentes no direito polaco destinados a prevenir o tratamento preferencial dos comités eleitorais dos partidos e das coligações relativamente aos comités eleitorais dos eleitores e das organizações, nomeadamente o limite das despesas de propaganda eleitoral, aplicável a todos os comités eleitorais, as regras de utilização das instalações e do material aplicáveis aos comités eleitorais, bem como a regulamentação nacional relativa ao acesso aos meios de comunicação social, que garante esse acesso a todos os comités eleitorais em condições idênticas. Quanto ao resto, o facto de ser garantido aos partidos políticos o direito de se expressarem, nos canais públicos de rádio e televisão, sobre questões fundamentais no domínio dos assuntos públicos fora do período de campanha eleitoral decorre do seu papel no sistema político do Estado e é da competência deste último. Além disso, todos os candidatos têm acesso às redes sociais em pé de igualdade.
86 Por último, a afirmação da Comissão segundo a qual os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade são menos conhecidos e que as vantagens decorrentes da qualidade de membro de um partido político são, portanto, ainda maiores para eles também se baseia num a priori não confirmado pelos factos. A notoriedade de uma pessoa na sociedade depende exclusivamente das suas iniciativas e do seu nível de compromisso e nada tem que ver com a sua nacionalidade. Os cidadãos da União que se apresentem como candidatos às eleições municipais e para o Parlamento Europeu na Polónia sem ter a nacionalidade polaca suscitam o interesse dos eleitores pelo simples facto de serem originários de outro Estado‑Membro e de a sua experiência poder trazer algo novo à vida pública polaca. A República da Polónia demonstrou, referindo‑se a um relatório de estudos elaborado pelo Centrum Badania Opinii Społecznej (Centro de Estudos sobre a Opinião Pública, Polónia), que, devido à especificidade das eleições municipais e para o Parlamento Europeu, a personalidade do candidato tem uma importância crucial para a imagem que projeta nos eleitores e a sua pertença a um partido político reveste, a este respeito, um caráter secundário.
87 A República Checa acrescenta que a Comissão não demonstrou a existência de um nexo direto entre a pertença a um partido político e a possibilidade de uma candidatura eficaz e efetiva às eleições municipais ou para o Parlamento Europeu. Por outro lado, este Estado‑Membro entende que a Comissão invocou uma base jurídica errada em apoio da sua ação. A compatibilidade com o direito da União de uma regulamentação nacional que impede os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade de se tornarem membros de um partido político deve ser examinada à luz não do artigo 22.° TFUE, mas da proibição geral de discriminação em razão da nacionalidade contida no artigo 18.° TFUE. Ora, uma vez que a simples pertença desse cidadão a um partido político não lhe confere, não obstante, a qualidade de candidato a eleições municipais ou para o Parlamento Europeu, tal regulamentação nacional não pode ser considerada incompatível com a proibição geral de discriminação prevista no artigo 18.° TFUE ou com outra disposição de direito primário que preveja uma proibição específica de discriminação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
88 Com a sua ação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao ter recusado aos cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade o direito de ser membro de um partido político, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 22.° TFUE.
89 Para examinar o mérito desta ação, importa determinar o alcance do artigo 22.° TFUE antes de apreciar se a diferença de tratamento assim instituída pela legislação polaca em razão da nacionalidade, quanto à possibilidade de se tornar membro de um partido político, é proibida por esta disposição ou pode eventualmente ser justificada por razões relacionadas com o respeito da identidade nacional de um Estado‑Membro.
– Quanto ao alcance do artigo 22.° TFUE
90 Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, na interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos e os objetivos que prossegue mas também o seu contexto. A génese de uma disposição do direito da União pode igualmente revestir elementos pertinentes para a sua interpretação [Acórdão de 14 de julho de 2022, Itália e Comune di Milano/Conselho (Sede da Agência Europeia de Medicamentos), C‑59/18 e C‑182/18, EU:C:2022:567, n.° 67 e jurisprudência referida].
91 Em primeiro lugar, nos termos do artigo 22.° TFUE, qualquer cidadão da União residente num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado‑Membro, e esse direito é exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho.
92 A redação do artigo 22.° TFUE não contém nenhuma referência às condições relativas à aquisição da qualidade de membro de um partido político.
93 Em contrapartida, resulta da referida redação, antes de mais, que o direito de eleger e de ser eleito conferido aos cidadãos da União residentes num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade diz respeito às eleições municipais e para o Parlamento Europeu no referido Estado‑Membro.
94 Em seguida, decorre daí que esses cidadãos da União gozam desse direito «nas mesmas condições» que os nacionais do Estado‑Membro em que residem. Ao remeter para as condições do direito de eleger e de ser eleito aplicáveis aos nacionais do Estado‑Membro de residência desse cidadão da União, o artigo 22.° TFUE instaura a proibição de esse Estado‑Membro submeter o exercício desse direito por esse cidadão da União a condições diferentes das aplicáveis aos seus próprios nacionais.
95 Esta disposição estabelece, assim, uma regra específica de não discriminação em razão da nacionalidade aplicável ao exercício do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de setembro de 2006, Espanha/Reino Unido, C‑145/04, EU:C:2006:543, n.° 66; de 12 de setembro de 2006, Eman e Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, n.° 53; e de 6 de outubro de 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, n.° 42) e, consequentemente, aplica‑se a qualquer medida nacional que opere uma diferença de tratamento suscetível de prejudicar o exercício efetivo desse direito.
96 Além disso, há que salientar que esta regra de não discriminação é apenas a expressão específica do princípio geral da igualdade que faz parte dos princípios fundamentais do direito da União [v., por analogia, Acórdão de 20 de fevereiro de 2024, X (Não indicação das causas da rescisão), C‑715/20, EU:C:2024:139, n.° 43 e jurisprudência referida].
97 Em conformidade com jurisprudência constante, o artigo 18.°, primeiro parágrafo, TFUE destina‑se apenas a ser aplicado autonomamente em situações reguladas pelo direito da União para as quais o Tratado FUE não preveja regras específicas de não discriminação (Acórdão de 15 de julho de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, n.° 65).
98 Por conseguinte, a República Checa não pode validamente alegar, em apoio da República da Polónia, que a legislação nacional a que se refere a petição da Comissão está abrangida pelo artigo 18.°, primeiro parágrafo, TFUE, e não pelo artigo 22.° TFUE.
99 Por último, resulta da redação do artigo 22.° TFUE que estes direitos de eleger e de ser eleito são exercidos sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho.
100 A este respeito, as Diretivas 93/109 e 94/80, adotadas com base no artigo 8.°B CE, atual artigo 22.° TFUE, fixam as modalidades do exercício do direito de eleger e de ser eleito, respetivamente, nas eleições para o Parlamento Europeu e nas eleições municipais.
101 É certo que estas diretivas, que, como resulta do quinto considerando da Diretiva 93/109 e do quarto considerando da Diretiva 94/80, não efetuam uma harmonização exaustiva dos regimes eleitorais dos Estados‑Membros, não contêm disposições relativas às condições de aquisição, pelos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade, da qualidade de membro de um partido político.
102 Todavia, o âmbito de aplicação destas diretivas não pode, nem sequer implicitamente, limitar o alcance dos direitos e das obrigações decorrentes do artigo 22.° TFUE. A este último título, importa, com efeito, salientar que a regra específica de não discriminação em razão da nacionalidade que figura nesta disposição é aí enunciada em termos gerais e que, segundo a própria redação do artigo 22.° TFUE, só o exercício dos direitos de eleger e de ser eleito aí consagrados está sujeito às modalidades aprovadas pelo Conselho. Embora estas modalidades possam, é certo, «prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado‑Membro o justifiquem», não podem, em contrapartida, fora desta hipótese particular, ter por efeito comprometer genericamente o efeito útil destes direitos.
103 A este respeito, embora, na falta de disposições específicas relativas às condições segundo as quais os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade se podem tornar membros de partidos políticos nesse Estado‑Membro, a determinação dessas condições seja da competência dos Estados‑Membros, no exercício desta competência, estes últimos são obrigados a respeitar as obrigações que para eles decorrem do direito da União [v., por analogia, Acórdãos de 2 de março de 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, n.° 41 e jurisprudência referida; de 14 de dezembro de 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C‑490/20, EU:C:2021:1008, n.° 38; de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes), C‑204/21, EU:C:2023:442, n.° 63, e de 5 de setembro de 2023, Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Perda da nacionalidade dinamarquesa), C‑689/21, EU:C:2023:626, n.° 30 e jurisprudência referida].
104 Assim, no respeito das modalidades fixadas pelas referidas diretivas, um Estado‑Membro não pode, fora dos domínios regulamentados por estas, submeter um cidadão da União que reside nesse Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade a disposições nacionais que introduzem uma diferença de tratamento no exercício dos direitos que lhe são conferidos pelo artigo 22.° TFUE, sob pena de pôr em causa o efeito útil da regra de não discriminação em razão da nacionalidade inscrita no referido artigo (v., por analogia, no que respeita ao artigo 21.°, n.° 1, TFUE, Acórdãos de 12 de março de 2014, O. e B., C‑456/12, EU:C:2014:135, n.° 54, e de 27 de junho de 2018, Altiner e Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, n.° 26).
105 Consequentemente, nem a inexistência, nas Diretivas 93/109 e 94/80, de disposições relativas às condições em que os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade se podem tornar membros de partidos políticos nesse Estado‑Membro, nem o princípio segundo o qual qualquer competência não atribuída à União nos Tratados pertence aos Estados‑Membros, consagrado no artigo 4.°, n.° 1, e no artigo 5.°, n.° 2, TUE, permitem concluir que a determinação das condições para a aquisição da qualidade de membro de um partido político escapa ao âmbito de aplicação do artigo 22.° TFUE.
106 No que respeita, em segundo lugar, ao contexto em que se inscreve o artigo 22.° TFUE, importa referir tanto as outras disposições do Tratado FUE como as disposições do mesmo nível que figuram, nomeadamente, no Tratado UE e na Carta.
107 A este respeito, há que salientar, primeiro, que o artigo 22.° TFUE se situa na parte II do Tratado FUE, que contém as disposições relativas à não discriminação e à cidadania da União.
108 O artigo 20.° TFUE confere a qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro o estatuto de cidadão da União, o qual tende, segundo jurisprudência constante, a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros [Acórdãos de 20 de setembro de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, n.° 31; de 18 de janeiro de 2022, Wiener Landesregierung (Revogação de uma garantia de naturalização), C‑118/20, EU:C:2022:34, n.° 38 e jurisprudência referida, e de 9 de junho de 2022, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, n.° 49].
109 O artigo 22.° TFUE, lido em conjugação com o artigo 20.°, n.° 2, TFUE, associa o direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu ao estatuto de cidadão da União (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de junho de 2022, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, n.os 49 a 51 e jurisprudência referida, e de 18 de abril de 2024, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, n.os 40 e 41).
110 Por outro lado, em conformidade com o artigo 20.°, n.° 2, e o artigo 21.° TFUE, a cidadania da União confere a cada cidadão da União um direito fundamental e individual de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sujeito às limitações e condições estabelecidas no Tratado FUE e às medidas adotadas com vista à sua aplicação (Acórdão de 9 de junho de 2022, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, n.° 50).
111 Existe, assim, um nexo entre, por um lado, o direito de livre circulação e de permanência e, por outro, o direito de os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade elegerem e serem eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu. Como o advogado‑geral salientou nos n.os 94 e 95 das suas conclusões, este nexo foi estabelecido desde a consagração deste direito de eleger e de ser eleito pelo Tratado de Maastricht, associando o referido direito ao direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros.
112 Segundo, nos termos do artigo 10.°, n.° 1, TUE, o funcionamento da União baseia‑se na democracia representativa, que concretiza o valor da democracia. Esta constitui, ao abrigo do artigo 2.° TUE, um dos valores em que se funda a União (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de dezembro de 2019, Puppinck e o./Comissão, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, n.° 64, e de 19 de dezembro de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, n.° 63).
113 O artigo 10.°, n.os 2 e 3, TUE reconhece o direito dos cidadãos da União de estarem diretamente representados no Parlamento Europeu e de participarem na vida democrática da União.
114 Como indicou, em substância, o advogado‑geral no n.° 101 das suas conclusões, este artigo 10.° TUE evidencia, no que respeita às eleições para o Parlamento Europeu, o nexo entre o princípio da democracia representativa na União e o direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu associado à cidadania da União, garantido pelo artigo 22.°, n.° 2, TFUE.
115 Terceiro, o artigo 12.°, n.° 1, da Carta consagra o direito de todas as pessoas à liberdade de associação a todos os níveis, nomeadamente nos domínios político, sindical e cívico.
116 O referido direito corresponde ao direito garantido no artigo 11.°, n.° 1, da CEDH, pelo que lhe deve ser reconhecido o mesmo sentido e âmbito que este último, em conformidade com o artigo 52.°, n.° 3, da Carta [v., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.° 111], o que não obsta a que este direito da União conceda uma tutela mais ampla [Acórdão de 22 de junho de 2023, K.B. e F.S. (Conhecimento oficioso no domínio penal), C 660/21, EU:C:2023:498, n.° 41].
117 Neste contexto, resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos que o direito à liberdade de associação constitui um dos fundamentos essenciais de uma sociedade democrática e pluralista, uma vez que permite aos cidadãos agir coletivamente em domínios de interesse comum e, ao fazê‑lo, contribuir para o bom funcionamento da vida pública (v., neste sentido, TEDH, 17 de fevereiro de 2004, Gorzelik e o. c. Polónia, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, §§ 88, 90 e 92).
118 Ora, o papel primordial dos partidos políticos na expressão da vontade dos cidadãos da União é reconhecido, no que respeita aos partidos políticos ao nível europeu, no artigo 10.°, n.° 4, TUE e no artigo 12.°, n.° 2, da Carta.
119 Os partidos políticos, em que uma das funções é apresentar candidatos às eleições (v., por analogia, TEDH, 8 de julho de 2008, Partido Trabalhista Georgiano c. Geórgia, CE:ECHR:2008: 0708JUD000910304, § 142), assumem assim uma função essencial no sistema de democracia representativa, no qual se baseia o funcionamento da União, em conformidade com o artigo 10.°, n.° 1, TUE.
120 Daqui resulta que a qualidade de membro de um partido político contribui substancialmente para o exercício efetivo do direito de ser eleito, conforme conferido pelo artigo 22.° TFUE.
121 Em terceiro lugar, no que respeita ao objetivo do artigo 22.° TFUE, este artigo visa, primeiro, conferir aos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade o direito de participação no processo eleitoral democrático desse Estado‑Membro. Este direito estende‑se, como salientado no n.° 93 do presente acórdão, à participação nesse processo por meio do direito de eleger e de ser eleito aos níveis europeu e local.
122 Segundo, o referido artigo visa garantir a igualdade de tratamento entre os cidadãos da União, o que implica, para que o direito de ser eleito dos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade possa ser efetivamente exercido, um acesso igual aos meios existentes na ordem jurídica nacional de que dispõem os nacionais do referido Estado‑Membro para efeitos do exercício desse direito no que se refere às eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
123 Terceiro, resulta do nexo entre, por um lado, a liberdade de circulação e de permanência e, por outro, o direito de eleger e de ser eleito nessas eleições, evocado no n.° 111 do presente acórdão, que este último direito tende, nomeadamente, a favorecer a integração progressiva do cidadão da União em causa na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento [Acórdãos de 14 de novembro de 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, n.° 56, e de 18 de janeiro de 2022, Wiener Landesregierung (Revogação de uma garantia de naturalização), C‑118/20, EU:C:2022:34, n.° 42].
124 Como sublinhou o advogado‑geral nos n.os 101 e 102 das suas conclusões, o artigo 22.° TFUE visa, assim, assegurar a representatividade dos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade como corolário da sua integração na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento.
125 Consequentemente, há que considerar que o artigo 22.° TFUE, interpretado à luz dos artigos 20.° e 21.° TFUE, do artigo 10.° TUE e do artigo 12.° da Carta, exige que, para que os cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade possam exercer efetivamente o seu direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu nesse Estado‑Membro, estes beneficiem de um acesso igual aos meios de que dispõem os nacionais do referido Estado‑Membro para efeitos do exercício efetivo desse direito.
– Quanto à existência de uma diferença de tratamento proibida pelo artigo 22.° TFUE
126 Como resulta do n.° 89 do presente acórdão, a legislação polaca estabelece uma diferença de tratamento em razão da nacionalidade quanto à possibilidade de se tornar membro de um partido político.
127 No entanto, a República da Polónia, apoiada pela República Checa, considera, a título subsidiário, que esta diferença de tratamento não é contrária ao artigo 22.° TFUE, uma vez que, primeiro, o direito polaco confere aos cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade a possibilidade de recorrerem a todas as formas de candidatura às eleições disponíveis, incluindo a candidatura a uma lista proposta por um partido político ou por uma coligação de partidos políticos, não estando a inscrição nessa lista dependente do facto de essa pessoa pertencer a um partido.
128 Segundo, a Comissão não demonstrou que a proibição de esses cidadãos da União se tornarem membros de um partido político limita o exercício do seu direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
129 A este respeito, importa recordar que, como resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, incumbe à Comissão provar a existência dos incumprimentos que alega, sem que se possa basear numa qualquer presunção [Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.° 36 e jurisprudência referida].
130 No entanto, a existência de um incumprimento pode ser provada, no caso de este ter origem na adoção de uma medida legislativa ou regulamentar cuja existência e aplicação não sejam contestadas, através de uma análise jurídica das disposições dessa medida [Acórdãos de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.° 37 e jurisprudência referida, e de 16 de novembro de 2021, Comissão/Hungria (Incriminação da assistência aos requerentes de asilo), C‑821/19, EU:C:2021:930, n.° 106].
131 No caso em apreço, o incumprimento que a Comissão imputa à República da Polónia tem origem na adoção de uma medida legislativa, nomeadamente o artigo 2.°, n.° 1, da Lei relativa aos Partidos Políticos, cuja existência e aplicação este Estado‑Membro não contesta e cujas disposições são objeto de uma análise jurídica na petição inicial.
132 Por conseguinte, importa examinar a procedência desta análise verificando se a diferença de tratamento instituída pelo artigo 2.°, n.° 1, da Lei relativa aos Partidos Políticos leva a que os cidadãos da União que residem na República da Polónia sem ter a sua nacionalidade não beneficiem de um acesso igual aos meios de que dispõem os nacionais deste Estado‑Membro para efeitos do exercício efetivo do seu direito de ser eleitos, em violação do artigo 22.° TFUE.
133 A este respeito, há que salientar que, em conformidade com o artigo 84.°, n.° 1, do Código Eleitoral, o direito de designar os candidatos a eleições cabe aos comités eleitorais que realizam, com base no princípio da exclusividade, a campanha eleitoral por conta desses candidatos. Resulta do artigo 84.°, n.os 2 e 4, do referido código que, nas eleições para o Parlamento Europeu na Polónia, os comités eleitorais são constituídos por partidos políticos, por coligações de partidos políticos e por eleitores e que, nas eleições para as instâncias representativas de coletividades territoriais e nas eleições para os presidentes de câmara, os comités eleitorais são, além disso, constituídos por organizações sociais.
134 Por conseguinte, é em princípio possível, como alega a República da Polónia, que um candidato independente que não pertença a um partido político possa ser designado por um comité eleitoral de um partido político ou de uma coligação de partidos políticos.
135 Todavia, por um lado, o facto de não ser membro de um partido político em aplicação do artigo 2.°, n.° 1, da Lei relativa aos Partidos Políticos tem, em princípio, como consequência excluir um cidadão da União que reside na Polónia sem ter a sua nacionalidade de uma participação na tomada de decisão desse partido quanto à sua designação pelo seu comité eleitoral ou, pelo menos, de limitar essa participação. Os argumentos da República da Polónia destinados a justificar a proibição imposta a esses cidadãos da União de se tornarem membros de partidos políticos pela necessidade de afastar a influência de tais cidadãos da União, nomeadamente, sobre os órgãos internos de um partido político que decidem das ações deste testemunham precisamente a importância do facto de ter a qualidade de membro de um partido político para participar nas decisões deste.
136 No que respeita aos potenciais candidatos que partilham das ideias políticas de um partido político, a proibição de se tornarem membros deste último, embora não impossibilite a sua inscrição numa lista de um partido ou de uma coligação de partidos políticos, pelo menos complica‑a, uma vez que, em princípio, são os membros de um partido político que escolhem os candidatos que serão designados, bem como o lugar que ocuparão nas respetivas listas, o qual pode influenciar as suas hipóteses de ser eleitos.
137 Esta circunstância coloca os cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade numa situação menos favorável do que a dos nacionais polacos, membros de um partido político, quanto à possibilidade de se candidatarem às eleições municipais e para o Parlamento Europeu na lista de um partido político.
138 Por outro lado, o facto de os nacionais polacos poderem escolher candidatar‑se quer como membros de um partido político quer como candidatos independentes, ao passo que os cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade apenas dispõem desta última possibilidade, demonstra, como indicou o advogado‑geral no n.° 119 das suas conclusões, que estes cidadãos da União não podem exercer o seu direito de ser eleitos nessas eleições nas mesmas condições que os nacionais polacos.
139 Por conseguinte, a diferença de tratamento estabelecida pelo artigo 2.°, n.° 1, da Lei relativa aos Partidos Políticos leva a que os cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade não beneficiem de um acesso igual aos meios de que dispõem os nacionais deste Estado‑Membro para efeitos do exercício efetivo do seu direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
140 Esta conclusão não pode ser posta em causa pelos argumentos da República da Polónia segundo os quais, por um lado, a pertença a um partido político não afeta as hipóteses de os candidatos serem eleitos, uma vez que estas dependem, na realidade, das suas atividades e da sua personalidade e, por outro, os cidadãos da União que residem neste Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade têm a possibilidade de se candidatar às eleições municipais e para o Parlamento Europeu nas listas elaboradas pelos outros comités eleitorais que não os comités eleitorais dos partidos políticos.
141 Com efeito, primeiro, como recordado nos n.os 117 a 119 do presente acórdão, os partidos políticos têm um papel primordial no sistema eleitoral e, consequentemente, no bom funcionamento do sistema democrático europeu. A própria República da Polónia reconhece este papel no que respeita às eleições nacionais, alegando que a constituição e o funcionamento dos partidos políticos têm principalmente por objetivo favorecer o acesso dos seus membros ao poder no Estado‑Membro em causa. Ora, tal constatação aplica‑se igualmente às eleições municipais e para o Parlamento Europeu.
142 Por conseguinte, embora não se possa subestimar o efeito que a personalidade dos candidatos às eleições e as suas atividades produzem junto dos eleitores, a sua pertença a um partido político, que, por natureza, procura obter para os seus candidatos um resultado favorável nas eleições e cujas estruturas organizacionais, bem como os recursos humanos, administrativos e financeiros se destinam à prossecução deste objetivo, é suscetível de favorecer a sua eleição. Por outro lado, os relatórios de estudos apresentados pela República da Polónia demonstram que a pertença a um partido político constitui um dos critérios que orientam a escolha dos eleitores.
143 Segundo, no que respeita à possibilidade de os cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade se candidatarem a essas eleições de outro modo que não numa lista apresentada pelo Comité Eleitoral de um partido político, a saber, sendo designados por um comité eleitoral de eleitores ou de uma organização, nas eleições para as instâncias representativas de coletividades territoriais e nas eleições de presidentes de câmara, há que salientar que o facto de incitar esses cidadãos da União a recorrer a vias diferentes da inscrição numa lista apresentada por um partido político é suscetível de conduzir a uma polarização entre as listas de candidatos nacionais e não nacionais, a uma fragmentação do discurso político e a uma marginalização desses candidatos, o que seria contrário ao objetivo de integração prosseguido pelo artigo 22.° TFUE.
144 Terceiro, quanto ao argumento da República da Polónia de que o direito polaco prevê mecanismos destinados a evitar que os comités eleitorais dos partidos políticos e das coligações de partidos políticos beneficiem de condições mais favoráveis do que os outros tipos de comités eleitorais, há que salientar, antes de mais, que, nos termos do artigo 126.° do Código Eleitoral, os comités eleitorais suportam com os seus próprios recursos as despesas efetuadas para efeitos de eleições.
145 A este respeito, o artigo 132.°, n.° 1, deste código prevê que os recursos financeiros do comité eleitoral de um partido político só podem provir do fundo eleitoral deste partido, constituído em conformidade com as disposições da Lei relativa aos Partidos Políticos. Ora, em conformidade com os artigos 24.° e 28.° desta lei, os recursos de um partido político são constituídos pelas quotizações dos seus filiados, por doações, sucessões ou legados, rendimentos da propriedade, pelas dotações e subvenções previstas na lei, por rendimentos provenientes, entre outros, de juros bancários, da negociação de obrigações ou da cessão de alguns dos seus ativos e, se obtiverem um certo número de votos nas eleições para a Dieta, por uma subvenção durante a legislatura. Em conformidade com o artigo 36.°, n.° 1, da Lei relativa aos Partidos Políticos, o fundo eleitoral do partido político pode ser constituído por pagamentos efetuados por este, bem como por donativos, sucessões e legados.
146 Em contrapartida, as fontes de financiamento de um comité eleitoral de eleitores ou de organizações limitam‑se, por força do artigo 132.°, n.° 3, desse código, às contribuições pagas por cidadãos polacos com residência permanente na Polónia e aos empréstimos bancários contraídos unicamente para efeitos das eleições.
147 Consequentemente, ainda que as disposições nacionais aplicáveis prevejam limites máximos de despesas que os comités eleitorais no seu conjunto não podem exceder, não deixa de ser verdade que os partidos políticos dispõem de mais fontes de financiamento e, portanto, em princípio, mais abundantes, para financiar a sua campanha eleitoral.
148 Em seguida, o artigo 133.° do Código Eleitoral prevê que, durante a campanha eleitoral, o comité eleitoral de um partido político ou de uma coligação, o comité eleitoral de eleitores e o comité eleitoral de uma organização podem utilizar gratuitamente, respetivamente, as instalações do partido político, as instalações de um membro do comité eleitoral e as instalações desta organização, bem como o material de escritório destas entidades. Ora, a circunstância de os partidos políticos disporem de numerosas fontes de financiamento, como resulta do n.° 145 do presente acórdão, para efeitos, nomeadamente, da aquisição ou da locação das suas instalações e de material de escritório, tem por corolário que, em relação aos outros tipos de comités eleitorais, os comités eleitorais de partidos políticos dispõem, em princípio, de capacidades acrescidas em termos de instalações e de material de escritório para promover a sua campanha eleitoral.
149 Por último, pelas mesmas razões, os comités de partidos políticos ou de coligações de partidos políticos dispõem, em princípio, de mais meios para afetar a despesas de comunicação política diferentes das previstas no artigo 117.°, n.° 1, do Código Eleitoral, relativo à apresentação gratuita dos programas eleitorais nos canais públicos de rádio e de televisão e expensas dos radiodifusores, e nomeadamente a publicidade nas redes sociais.
150 Tendo em conta o que precede, há que declarar que a diferença de tratamento instituída pelo artigo 2.°, n.° 1, da Lei relativa aos Partidos Políticos leva a que os cidadãos da União que residem na Polónia sem ter a sua nacionalidade não beneficiem de um acesso igual aos meios de que dispõem os nacionais deste Estado‑Membro para efeitos do exercício efetivo do seu direito de ser eleitos nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu e, por conseguinte, constitui uma diferença de tratamento proibida, em princípio, pelo artigo 22.° TFUE.
– Quanto ao respeito da identidade nacional
151 Importa ainda examinar os argumentos da República da Polónia segundo os quais a interpretação do artigo 22.° TFUE por força da qual, para garantir que o princípio da não discriminação consagrado no referido artigo seja respeitado no exercício do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu, os Estados‑Membros devem permitir aos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade tornar‑se membros de um partido político nesse Estado‑Membro é contrária ao artigo 4.°, n.° 2, TUE, que prevê que a União respeita a identidade nacional dos Estados‑Membros, refletida nas suas estruturas políticas e constitucionais fundamentais.
152 A República da Polónia alega que um Estado‑Membro não pode ser obrigado a permitir que esses cidadãos da União participem de forma permanente e sem restrições na vida política do Estado‑Membro em que residem e influenciem, por meio do sistema dos partidos, o resultado das eleições legislativas e presidenciais nacionais, o que seria o caso se esses cidadãos tivessem o direito de se tornar membros de um partido político.
153 A este respeito, há que salientar, primeiro, que a organização da vida política nacional, para a qual contribuem os partidos políticos, faz parte da identidade nacional, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, TUE.
154 Todavia, segundo, uma vez que o direito de eleger e de ser eleito conferido pelo artigo 22.° TFUE aos cidadãos da União que residem num Estado sem ter a sua nacionalidade diz respeito às eleições municipais e para o Parlamento Europeu no referido Estado‑Membro, esta disposição não implica nem a obrigação de esse Estado‑Membro assegurar que esses cidadãos beneficiem do direito de eleger e de ser eleito nas eleições nacionais, nem uma proibição de esse mesmo Estado‑Membro adotar regras específicas relativas à tomada de decisões num partido ou num movimento político quanto à investidura dos candidatos às eleições nacionais, que excluam que os membros do partido ou do movimento que não são nacionais do referido Estado participem nessa tomada de decisão.
155 Terceiro, o artigo 4.°, n.° 2, TUE deve ser lido tendo em conta as disposições de importância equivalente, nomeadamente, os artigos 2.° e 10.° TUE, e não pode dispensar os Estados‑Membros do cumprimento das exigências decorrentes das mesmas [v., neste sentido, Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes), C‑204/21, EU:C:2023:442, n.° 72].
156 A este respeito, importa recordar que o princípio da democracia e o princípio da igualdade de tratamento constituem valores em que a União se funda, em conformidade com o artigo 2.° TUE (v., neste sentido, Acórdão de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, n.° 94).
157 O artigo 2.° TUE não constitui uma simples enunciação de orientações ou intenções de natureza política, mas contém valores que se enquadram na própria identidade da União enquanto ordem jurídica comum, valores que são concretizados em princípios que contêm obrigações juridicamente vinculativas para os Estados‑Membros (Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.° 232, e de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.° 264).
158 Além disso, como resulta do n.° 112 do presente acórdão, nos termos do artigo 10.°, n.° 1, TUE, o funcionamento da União baseia‑se no princípio da democracia representativa, que concretiza o valor da democracia referido no artigo 2.° TUE (Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, n.° 63 e jurisprudência referida).
159 Ao garantir aos cidadãos da União que residem num Estado‑Membro sem ter a sua nacionalidade o direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu no referido Estado‑Membro nas mesmas condições que aos nacionais desse Estado, o artigo 22.° TFUE concretiza os princípios da democracia e, conforme salientado no n.° 96 do presente acórdão, da igualdade de tratamento dos cidadãos da União, princípios que fazem parte da identidade e dos valores comuns da União, aos quais os Estados‑Membros aderem e cujo respeito devem assegurar no seu território.
160 Consequentemente, não se pode considerar que o facto de permitir que tais cidadãos da União se tornem membros de um partido político no seu Estado‑Membro de residência com vista a aplicar plenamente os princípios da democracia e da igualdade de tratamento viola a identidade nacional desse Estado‑Membro.
161 Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que declarar que, ao ter recusado aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade polaca, mas que residem na Polónia, o direito de ser membro de um partido político, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 22.° TFUE.
Quanto às despesas
162 Por força do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República da Polónia sido vencida no âmbito da presente ação, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão, em conformidade com os pedidos desta última.
163 Nos termos do artigo 140.°, n.° 1, deste regulamento, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Consequentemente, a República Checa suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1) Ao ter recusado aos cidadãos da União que não têm a nacionalidade polaca, mas que residem na Polónia, o direito de ser membro de um partido político, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 22.° TFUE.
2) A República da Polónia é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
3) A República Checa suportará as suas próprias despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: polaco.