Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-801/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)

11 de junho de 2026 (*)

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Medidas restritivas tomadas tendo em conta a agressão militar contra a Ucrânia — Decisão 2014/145/PESC — Artigo 2.°, n.° 1, alínea f) — Regulamento (UE) n.° 269/2014 — Artigo 3.°, n.° 1, alínea f) — Congelamento dos fundos e dos recursos económicos — Conceito de “apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia” — Dever de fundamentação — Interpretação — Direito de propriedade — Limitações — Princípio da proporcionalidade — Tomada em consideração da situação dos clientes da recorrente e dos seus interesses económicos »

No processo C‑801/24 P,

que tem por objeto o recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 20 de novembro de 2024,

NKO AO National Settlement Depository (NSD), com sede em Moscovo (Rússia), representada por É. Épron e A. Genko, avocats

recorrente,

sendo as outras partes no processo:

Conselho da União Europeia, representado por L. Berger e E. Nadbath, na qualidade de agentes,

recorrido em primeira instância,

Comissão Europeia, representada por M. Carpus‑Carcea, L. Mantl e G. von Rintelen, na qualidade de agentes,

interveniente em primeira instância,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),

composto por: I. Jarukaitis, presidente de secção, M. Condinanzi, N. Jääskinen, R. Frendo (relatora) e A. Kornezov, juízes,

advogado‑geral: L. Medina,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 15 de janeiro de 2026,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio do recurso, a NKO AO National Settlement Depository (NSD) pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 11 de setembro de 2024, NSD/Conselho (T‑494/22, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2024:607), que negou provimento ao seu recurso de anulação:

– da Decisão (PESC) 2022/883 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 92), e do Regulamento de Execução (UE) 2022/878 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 15) (a seguir, em conjunto, «atos iniciais controvertidos»);

– da Decisão (PESC) 2023/572 do Conselho, de 13 de março de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 134), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/571 do Conselho, de 13 de março de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 1) (a seguir, em conjunto, «primeiros atos de manutenção controvertidos»), e

– da Decisão (PESC) 2023/1767 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 104), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/1765 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 3) (a seguir, em conjunto, «segundos atos de manutenção controvertidos»),

na parte em que todos estes atos (a seguir «atos controvertidos») lhe dizem respeito.

I. Quadro jurídico e antecedentes do litígio

2 O contexto factual e jurídico do litígio é exposto nos n.os 2 a 20 do acórdão recorrido e pode ser resumido e completado do seguinte modo.

3 A recorrente é uma sociedade de direito russo depositária autorizada, que presta serviços de arquivo e de conservação de títulos na qualidade de central de valores na Rússia. Também presta serviços financeiros, nomeadamente na qualidade de instituição de crédito não bancária titular de uma licença que lhe confere o direito de prestar serviços de regularização bancária.

4 O presente processo inscreve‑se no contexto das medidas restritivas adotadas pela União Europeia desde 2014 em resposta a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.

5 Em 17 de março de 2014, o Conselho da União Europeia adotou, com base no artigo 29.° TUE, a Decisão 2014/145/PESC, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16).

6 No mesmo dia, o Conselho adotou, com base no artigo 215.°, n.° 2, TFUE, o Regulamento (UE) n.° 269/2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6).

7 Na sequência da invasão da Ucrânia pelas Forças Armadas da Federação da Rússia em 24 de fevereiro de 2022, o Conselho adotou, em 25 de fevereiro de 2022, a Decisão (PESC) 2022/329, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 50, p. 1; retificação no JO 2022, L 241, p. 17), e o Regulamento (UE) 2022/330, que altera o Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 51, p. 1).

A. Decisão 2022/329

8 Os considerandos 5 e 9 a 11 da Decisão 2022/329 enunciam:

«(5) Em 24 de janeiro de 2022, [...] o Conselho reiterou que qualquer nova agressão militar por parte da Rússia contra a Ucrânia provocaria uma resposta com gravíssimas consequências e enormes custos, incluindo um vasto leque de medidas restritivas setoriais e individuais que seriam adotadas em coordenação com os parceiros.

[...]

(9) Em 24 de fevereiro de 2022, o presidente da Federação da Rússia anunciou uma operação militar na Ucrânia e as forças armadas russas iniciaram um ataque contra a Ucrânia. Esse ataque constitui uma flagrante violação da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia.

(10) Em 24 de fevereiro de 2022, o alto representante [da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança] emitiu uma declaração, em nome da União, na qual condena com a maior veemência possível a invasão não provocada da Ucrânia pelas forças armadas da Federação da Rússia, bem como o envolvimento da Bielorrússia nesta agressão contra a Ucrânia. O alto representante indicou que a resposta da União incluirá medidas restritivas setoriais e individuais.

(11) Tendo em conta a gravidade da situação, o Conselho considera que os critérios de designação devem ser alterados de modo a incluir pessoas e entidades que apoiem o Governo da Federação da Rússia e dele beneficiem, bem como pessoas e entidades que representam uma fonte substancial de receitas para o referido Governo, e pessoas singulares ou coletivas associadas a pessoas e entidades que constem das listas.»

B. Decisão 2014/145

9 O artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329 (a seguir «Decisão 2014/145»), tem a seguinte redação:

«São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo:

[...]

f) Das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro ou que obtenham benefícios do Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia [a seguir “critério f)”]; [...]

[...]

e pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, cujos nomes figuram na lista em anexo.»

10 O artigo 2.°, n.° 5, da Decisão 2014/145 prevê, em substância, que o congelamento dos fundos e dos recursos económicos de uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo não impede que essa pessoa, entidade ou organismo efetue pagamentos devidos por força de contratos celebrados antes da data da sua inclusão na lista constante do anexo desta decisão, desde que o Estado‑Membro em causa tenha determinado que o pagamento não é recebido, direta ou indiretamente, por nenhuma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo que figure nessa lista.

11 O artigo 6.°, terceiro parágrafo, da referida decisão dispõe que esta fica sujeita a reapreciação permanente e pode ser prorrogada, ou alterada conforme adequado, caso o Conselho considere que os seus objetivos não foram atingidos.

C. Regulamento n.° 269/2014

12 O artigo 3.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/330 (a seguir «Regulamento n.° 269/2014»), prevê um critério idêntico ao critério f), para efeitos de congelamento, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 1, deste regulamento, dos fundos e dos recursos económicos pertencentes às pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que satisfaçam este critério.

13 O artigo 6.°, n.° 1, do referido regulamento prevê que, nos casos em que uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo enumerado no anexo I do mesmo regulamento deva proceder a um pagamento a título de contratos ou acordos celebrados ou de obrigações contraídas antes da data da sua inclusão neste anexo, as autoridades nacionais competentes podem autorizar o desbloqueamento de determinados fundos ou recursos económicos congelados, desde que determinem que esses fundos ou esses recursos económicos serão utilizados para um pagamento a efetuar por uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo enumerado nesta lista e que o pagamento a efetuar não viola a proibição de colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição de pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no referido anexo ou de pessoas, entidades ou organismos a eles associados.

14 O artigo 14.°, n.° 4, do Regulamento n.° 269/2014 dispõe que a lista constante do anexo I é reapreciada periodicamente e, pelo menos, com uma periodicidade de doze meses.

D. Regulamento n.° 833/2014

15 O artigo 1.° do Regulamento (UE) n.° 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2022/328 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022 (JO 2022, L 49, p. 1) (a seguir «Regulamento n.° 833/2014»), prevê:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

o) “Financiamento e assistência financeira” significa qualquer ação, independentemente dos meios específicos escolhidos, pela qual a pessoa, entidade ou organismo em causa desembolsa ou se compromete a desembolsar, condicional ou incondicionalmente, os seus próprios fundos ou recursos económicos [...]

[...]»

16 Na sua versão inicial, o artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 833/2014 tinha a seguinte redação:

«Fica sujeita a autorização, pela autoridade competente em causa, a prestação de:

[...]

b) financiamento ou assistência financeira relativamente a tecnologias referidas no [a]nexo II, nomeadamente subvenções, empréstimos e seguros de crédito à exportação, para qualquer venda, fornecimento, transferência ou exportação desses bens, ou para a prestação de assistência técnica conexa, direta ou indiretamente, a qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo na Rússia ou, se essa assistência disser respeito a tecnologias para utilização na Rússia, a qualquer pessoa, entidade ou organismo noutro país.»

17 Como especificado, em substância, no artigo 3.°, n.° 3, deste regulamento, na sua versão inicial, o seu anexo II enumerava certas tecnologias destinadas à indústria petrolífera para exploração e produção de petróleo em águas profundas, para exploração e produção de petróleo no Ártico, ou em projetos de exploração de óleo de xisto na Rússia.

E. Regulamento n.° 909/2014

18 O considerando 2 do Regulamento (UE) n.° 909/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 2014, relativo à melhoria da liquidação de valores mobiliários na União Europeia e às Centrais de Valores Mobiliários (CSDs) e que altera as Diretivas 98/26/CE e 2014/65/UE e o Regulamento (UE) n.° 236/2012 (JO 2014, L 257, p. 1), enuncia:

«Devido à sua posição‑chave no processo de liquidação, os sistemas de liquidação de valores mobiliários geridos por [centrais de valores mobiliários] têm uma importância sistémica no funcionamento dos mercados de valores mobiliários. [...]»

F. Atos controvertidos

1. Atos iniciais controvertidos

19 Em 3 de junho de 2022, tendo em conta a gravidade da situação na Ucrânia, o Conselho adotou os atos iniciais controvertidos.

20 O considerando 2 destes atos enuncia:

«A União mantém‑se inabalável no seu apoio à soberania e à integridade territorial da Ucrânia e continua a condenar ações e políticas que comprometam a integridade territorial da Ucrânia.»

21 Por meio da Decisão 2022/883 e do Regulamento de Execução 2022/878, o nome da recorrente foi acrescentado, sob o número 101, respetivamente à lista das entidades que figura no anexo da Decisão 2014/145 e à que figura no anexo I do Regulamento n.° 269/2014 (a seguir «listas controvertidas»), pelos seguintes motivos:

«A NSD é uma instituição financeira não bancária russa e a central de valores mobiliários da Rússia. É o maior depositário na Rússia, em termos de valor de mercado, de títulos de capital e de dívida detidos em custódia e o único que tem acesso ao sistema financeiro internacional.

É reconhecida pelo Governo e pelo Banco Central da Rússia como uma instituição financeira russa de importância sistémica. Desempenha um papel essencial no funcionamento do sistema financeiro russo e na sua ligação ao sistema financeiro internacional, viabilizando assim, direta e indiretamente, as atividades, as políticas e os recursos do Governo Russo.

É propriedade quase exclusiva da Moscow Exchange, cuja missão consiste em proporcionar um acesso exaustivo aos mercados financeiros russos. Por sua vez, a Moscow Exchange, devido à sua função e aos seus acionistas, é em grande medida controlada pelo Governo Russo. A NSD é portanto uma das entidades ou organismos que prestam apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia.»

22 Em 3 de junho de 2022, o Conselho também publicou no Jornal Oficial da União Europeia um aviso à atenção das pessoas, entidades e organismos sujeitos às medidas restritivas previstas na Decisão 2014/145/PESC do Conselho, com a redação que lhe foi dada pela Decisão (PESC) 2022/883 do Conselho, e no Regulamento (UE) n.° 269/2014 do Conselho, executado pelo Regulamento de Execução (UE) 2022/878 do Conselho que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, C 219 I, p. 1). Esse aviso indicava nomeadamente que as pessoas, entidades e organismos em causa podiam apresentar um requerimento ao Conselho, acompanhado de documentação justificativa, para que fosse reapreciada a decisão de as incluir nas listas controvertidas.

23 Por carta de 4 de agosto de 2022, a recorrente pediu ao Conselho para apresentar a fundamentação e os elementos de prova que justificavam a sua inclusão nas listas controvertidas.

24 Em 10 de agosto de 2022, o Conselho comunicou à recorrente o processo WK 7236/2022/EXT 1, no qual tinha baseado a sua decisão.

2. Primeiros atos de manutenção controvertidos

25 Por carta de 22 de dezembro de 2022, o Conselho informou a recorrente de que tencionava manter as medidas restritivas adotadas contra si, comunicou‑lhe o processo WK 17708/2022 INIT e convidou‑a a apresentar‑lhe as suas observações até, o mais tardar, 12 de janeiro de 2023.

26 Em 13 de março de 2023, o Conselho adotou os primeiros atos de manutenção controvertidos, que mantêm o nome da recorrente nas listas controvertidas pelos mesmos motivos que os expostos no n.° 21 do presente acórdão.

27 Por carta de 14 de março de 2023, o Conselho informou a recorrente da adoção destes atos e convidou‑a a apresentar‑lhe as suas observações até, o mais tardar, 1 de junho de 2023.

3. Segundos atos de manutenção controvertidos

28 Por carta de 10 de julho de 2023, o Conselho informou a recorrente de que tencionava manter as medidas restritivas adotadas contra si, comunicou‑lhe o processo WK 7807/2023 REV2 e convidou‑a a apresentar‑lhe as suas observações até, o mais tardar, 25 de julho de 2023.

29 Em 13 de setembro de 2023, o Conselho adotou os segundos atos de manutenção controvertidos, que mantêm o nome da recorrente nas listas controvertidas pelos mesmos motivos que os expostos no n.° 21 do presente acórdão.

II. Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido

30 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de agosto de 2022, a recorrente interpôs um recurso de anulação dos atos iniciais controvertidos, na parte em que estes lhe dizem respeito.

31 Por Decisão do presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral de 7 de novembro de 2023, foi admitida a intervenção da Comissão Europeia no litígio em apoio dos pedidos do Conselho.

32 Por meio de dois articulados de adaptação apresentados em 25 de abril e 24 de novembro de 2023, a recorrente pediu, em substância, a anulação dos atos controvertidos, na parte em que estes lhe dizem respeito.

33 No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedentes todos os fundamentos de recurso apresentados pela recorrente, relativos, o primeiro, à violação do dever de fundamentação, o segundo, a um erro manifesto de apreciação, o terceiro, a uma violação desproporcionada dos direitos fundamentais e, o quarto, à insuficiência dos elementos de prova.

III. Pedidos das partes no presente recurso

34 Por meio do recurso, a recorrente pede, em substância, ao Tribunal de Justiça que se digne:

– anular o acórdão recorrido;

– anular os atos controvertidos, na parte em que lhe dizem respeito, e

– condenar o Conselho nas despesas.

35 O Conselho, apoiado pela Comissão, pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

– negar provimento ao recurso e

– condenar a recorrente nas despesas.

IV. Quanto ao recurso

36 O recorrente invoca três fundamentos de recurso, relativos, em substância, o primeiro, a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral por ter declarado que o Conselho tinha cumprido o seu dever de fundamentação dos atos controvertidos, o segundo, a uma interpretação errada do critério f) e, o terceiro, a um erro de direito pelo facto de o Tribunal Geral ter declarado que as medidas restritivas adotadas contra si eram conformes com o princípio da proporcionalidade.

A. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação

1. Argumentos das partes

37 Com o seu primeiro fundamento, a recorrente alega, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito por ter considerado que o Conselho tinha cumprido o dever de fundamentação dos atos controvertidos.

38 Em primeiro lugar, salienta, por um lado, que, no n.° 39 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou a sua jurisprudência segundo a qual a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida restritiva deve identificar as razões específicas e concretas pelas quais este considerou, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que essa medida devia ser adotada. Por outro, no n.° 42 desse acórdão, relativamente ao caráter suficiente da fundamentação dos atos controvertidos, o Tribunal Geral declarou que, uma vez que não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, o argumento da recorrente segundo o qual esses atos não identificam o momento nem as circunstâncias da ajuda prestada ao Governo Russo e não mencionam operações específicas a este respeito não pode ser acolhido. A recorrente qualifica este raciocínio de «contraditório» pelo facto de constituir um reconhecimento implícito, pelo Tribunal Geral, da incompletude da fundamentação dos referidos atos, em violação da jurisprudência que ele próprio recordou no n.° 39 do referido acórdão.

39 Assim, o referido raciocínio enferma de um erro de direito, uma vez que tem por efeito validar atos desprovidos de uma fundamentação conforme com as exigências do artigo 296.° TFUE.

40 Em segundo lugar, a recorrente sustenta que as considerações apresentadas em apoio da fundamentação dos atos controvertidos, conforme expostas no n.° 41 do acórdão recorrido, constituem apenas elementos contextuais desprovidos de ligação com qualquer apoio material ou financeiro ao Governo Russo. Com estes elementos, o Conselho limitou‑se a especificar a identidade da entidade visada pelas medidas restritivas em causa, o seu objeto social e a sua estrutura acionista. No entanto, a inexistência de elementos factuais relativos a esse apoio material ou financeiro impede que se fiscalize o caráter suficientemente preciso e concreto da fundamentação dos atos controvertidos.

41 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação da recorrente.

2. Apreciação do Tribunal de Justiça

42 Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui um corolário do princípio do respeito pelos direitos de defesa, tem por objetivo, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato é fundado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.° 49 e jurisprudência aí referida).

43 A fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida restritiva, como as que estão em causa no caso em apreço, deve identificar as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que o interessado devia ser objeto dessa medida (v. Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:T:2012:718, n.° 52).

44 No entanto, a fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo desse ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o ato diga direta ou individualmente respeito podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, nem que responda de forma detalhada às considerações formuladas pelo interessado ao ser consultado antes da adoção do mesmo ato, uma vez que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não só do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.° 53 e jurisprudência aí referida, bem como de 22 de abril de 2021, Conselho/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, n.° 48 e jurisprudência aí referida).

45 Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando ocorre num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.° 54).

46 Em primeiro lugar, por um lado, o Tribunal Geral considerou, com razão, no n.° 40 do acórdão recorrido, que os atos controvertidos indicavam o contexto em que tinham sido adotados, bem como os fundamentos jurídicos na sua base.

47 Em especial, salientou, em substância, que resultava dos preâmbulos destes atos que a gravidade da situação na Ucrânia e a prossecução de ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência desse país justificam a inclusão das pessoas designadas nas listas controvertidas e a sua manutenção nas referidas listas.

48 Por outro lado, o Tribunal Geral declarou, no n.° 41 do acórdão recorrido, que os motivos de inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas especificavam nomeadamente que esta é o maior depositário de títulos na Rússia, dispõe de acesso ao sistema financeiro internacional e é reconhecida como sendo uma instituição financeira de importância sistémica que desempenha um papel essencial no funcionamento do sistema financeiro russo, pelo que viabiliza, direta ou indiretamente, as atividades, as políticas e os recursos do Governo Russo. Estes motivos também mencionavam que a recorrente é detida quase na totalidade pela Moscow Exchange, que, por seu turno, se encontra em grande medida sob o controlo deste Governo.

49 Tendo em conta o contexto em que os atos controvertidos foram adotados e a fundamentação constante desses atos, a recorrente, na qualidade de central de valores mobiliários na Rússia, como ela própria reconhece na sua petição de recurso, qualificando‑se de «elemento fundamental e central do sistema financeiro russo», não podia razoavelmente ignorar as razões pelas quais o Conselho adotou medidas restritivas a seu respeito.

50 Por conseguinte, foi com razão que o Tribunal Geral declarou, no n.° 41 do acórdão recorrido, que o enunciado das circunstâncias factuais nos atos controvertidos constitui uma fundamentação suficientemente clara e precisa para permitir, por um lado, à recorrente compreender as razões pelas quais o seu nome foi incluído, e depois mantido, nas listas controvertidas e, por outro, ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização da legalidade desses atos.

51 Além disso, ao contrário do que a recorrente alega, o Tribunal Geral não reconheceu de modo nenhum, nem mesmo implicitamente, no n.° 42 do acórdão recorrido, nenhuma insuficiência de fundamentação dos atos controvertidos. Com efeito, este, baseando‑se na jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no n.° 44 do presente acórdão, declarou apenas, em substância, que o argumento da recorrente, segundo o qual estes atos não identificam o momento nem as circunstâncias da ajuda prestada ao Governo Russo e não mencionam operações específicas a este respeito, não pode pôr em causa o caráter suficiente nem a coerência da fundamentação dos referidos atos.

52 Daqui resulta que a argumentação da recorrente, conforme resumida nos n.os 38 e 39 do presente acórdão, assenta numa leitura errada do acórdão recorrido.

53 Em segundo lugar, a recorrente alega que as considerações apresentadas em apoio da fundamentação dos atos controvertidos constituem apenas elementos contextuais desprovidos de ligação com qualquer apoio material ou financeiro ao Governo Russo, não permitindo proceder a uma fiscalização do caráter suficientemente preciso e concreto da fundamentação desses atos.

54 A este respeito, cumpre recordar que o dever de fundamentação previsto no artigo 296.° TFUE constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão do mérito da fundamentação, que tem que ver com a legalidade material do ato controvertido. Com efeito, a fundamentação de um ato consiste em exprimir formalmente os fundamentos em que esse ato assenta. Se esses fundamentos contiverem erros, estes ferem a legalidade material do referido ato, mas não a sua fundamentação, que pode ser suficiente ainda que contenha fundamentos errados. Daqui decorre que as alegações e os argumentos destinados a contestar o mérito de um ato são desprovidos de pertinência no âmbito de um fundamento relativo à falta ou à insuficiência de fundamentação (Acórdão de 18 de junho de 2015, Ipatau/Conselho, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, n.° 37 e jurisprudência aí referida).

55 Ora, no caso em apreço, sob o pretexto de uma violação do dever de fundamentação, a recorrente pretende, na realidade, pôr em causa o mérito dos fundamentos em que assentam os atos controvertidos. Por conseguinte, o seu argumento, exposto no n.° 40 do presente acórdão, deve ser rejeitado.

56 Em face do exposto, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.

B. Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma interpretação errada do critério f)

57 O segundo fundamento divide‑se em duas partes, relativas, a primeira, a um erro de direito que o Tribunal Geral cometeu na interpretação do conceito de «apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia», na aceção do critério f), e a segunda, a um erro de direito relacionado com o facto de o Tribunal Geral ter erradamente atenuado o ónus da prova que incumbe ao Conselho.

1. Quanto à primeira parte do segundo fundamento

a) Argumentos das partes

58 Com a primeira parte do seu segundo fundamento, a recorrente acusa o Tribunal Geral de ter adotado uma interpretação «ampla, vaga e errada» do conceito de «apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia», na aceção do critério f). Em seu entender, este conceito exige uma interpretação estrita, no sentido de que se refere apenas às formas de apoio que consistem no fornecimento concreto de bens ou na transferência de fundos em benefício direto do Governo Russo. Em especial, o critério f) tem por objeto sancionar apenas as pessoas, os organismos e as entidades que «financiam» este Governo, responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia, com exclusão dos que «contribuem para facilitar» esse financiamento.

59 A este respeito, a recorrente sustenta, em primeiro lugar, que o Acórdão de 7 de abril de 2016, Central Bank of Iran/Conselho (C‑266/15 P, EU:C:2016:208, n.° 44), no qual o Tribunal Geral se baseou, por analogia, no n.° 57 do acórdão recorrido, para interpretar o critério f), não é pertinente. Com efeito, pese embora o critério de inclusão em causa no processo que deu origem a esse acórdão, relativo ao «apoio ao Governo do Irão», apresente certas semelhanças com o critério f), não é, no entanto, idêntico, pelo que o Tribunal Geral não podia utilmente basear‑se no referido acórdão.

60 Em segundo lugar, a recorrente alega que o conceito de «apoio material e financeiro», na aceção do critério f), deve ser interpretado de forma análoga ao de «assistência financeira» que figura no artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 833/2014. Para o efeito, invoca o Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.os 176 a 184), no qual o Tribunal de Justiça excluiu deste conceito de «assistência financeira» o processamento de um pagamento por um banco ou por outra instituição financeira.

61 Neste contexto, a recorrente alega que, na sua qualidade de central de valores mobiliários, o seu papel consiste apenas em fornecer os meios técnicos necessários à organização das emissões de obrigações do Estado. Não se pode considerar que essa atividade esteja abrangida pelo conceito de «apoio material ou financeiro», na aceção do critério f). Por outro lado, o acórdão recorrido não sugere de modo nenhum que tenha prestado apoio material ou financeiro direto ao Governo Russo, sob a forma de receitas transferidas para o Estado.

62 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta estes argumentos da recorrente.

b) Apreciação do Tribunal de Justiça

63 O critério f) prevê o congelamento de todos os fundos e recursos económicos pertencentes, «na posse ou que se encontrem à disposição ou sob controlo das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro ou que obtenham benefícios do Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia», e das «pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados».

64 No n.° 57 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral, referindo‑se, por analogia, ao Acórdão de 7 de abril de 2016, Central Bank of Iran/Conselho (C‑266/15 P, EU:C:2016:208, n.° 44), declarou, em substância, que o conceito de «apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia», na aceção do critério f), não exige que as pessoas ou entidades em causa prestem um apoio que esteja direta ou indiretamente relacionado com a anexação da Crimeia ou com a desestabilização da Ucrânia. Com efeito, segundo o Tribunal Geral, este apoio deve ser entendido como qualquer apoio que seja suscetível, pela sua importância quantitativa ou qualitativa, de fornecer ao Governo Russo recursos ou facilidades de ordem material ou financeira que lhe permitam prosseguir as suas ações de desestabilização da Ucrânia.

65 A este respeito, cumpre recordar que, em conformidade com jurisprudência constante, a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não forneça nenhuma definição nem remeta para o direito dos Estados‑Membros deve fazer‑se de acordo com o seu sentido habitual na linguagem corrente, tendo em conta o contexto em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (v. Acórdãos de 27 de janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão, 349/85, EU:C:1988:34, n.° 9, e de 12 de fevereiro de 2026, Stichting Koskea, C‑490/24, EU:C:2026:89, n.° 24 e jurisprudência aí referida).

66 No que diz respeito, em primeiro lugar, à redação do critério f), importa observar que nem o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 nem nenhuma outra disposição desta decisão contém uma definição do termo «apoio», nem remete para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu alcance.

67 Ora, segundo o seu sentido habitual na linguagem corrente, o termo «apoio» designa, de modo geral, a prestação de um auxílio ou de uma contribuição para a ação ou a causa de outrem, com vista a reforçá‑la ou a facilitar a sua realização.

68 Esta aceção ampla do termo «apoio» é confirmada pela circunstância de a redação do critério f) não prever nenhuma exigência relativa às formas ou às modalidades do apoio prestado, além da precisão de que este deve ser «material ou financeiro». Também não faz distinção consoante esse apoio seja prestado direta ou indiretamente.

69 Daqui resulta que, de um ponto de vista literal, a aplicação deste critério não está condicionada ao fornecimento concreto de bens nem à existência de uma transferência de fundos em benefício direto do Governo Russo.

70 No que diz respeito, em segundo lugar, ao contexto em que o critério f) se insere, importa salientar que, caso este critério deva ser interpretado, como sustenta a recorrente, no sentido de que visa apenas as pessoas, os organismos e as entidades que «financiam» o Governo Russo, responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia, com exclusão daqueles que «contribuem para facilitar» esse financiamento, o alcance e o efeito útil do critério f) são postos em causa, uma vez que o «apoio material ou financeiro» prestado ao Governo Russo não se limita apenas ao financiamento deste Governo, abrangendo também qualquer contribuição suscetível, pela sua importância quantitativa ou qualitativa, de facilitar o financiamento do referido Governo. Com efeito, essa interpretação equivaleria a permitir a evasão às medidas restritivas impostas introduzindo uma distinção artificial entre as entidades que prestam apoio financeiro ao referido Governo e as que «contribuem para facilitar» esse financiamento.

71 No que diz respeito ao argumento da recorrente segundo o qual o conceito de «apoio material e financeiro», na aceção do critério f), deve ser interpretado de forma comparável ao de «assistência financeira» que figura no artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 833/2014, importa recordar que, em conformidade com o artigo 1.°, alínea o), deste regulamento, este conceito de «assistência financeira» pressupõe, em substância, que a pessoa, entidade ou organismo em causa desembolse ou se comprometa a desembolsar os seus próprios fundos ou recursos económicos.

72 Ora, como a advogada‑geral salientou no n.° 39 das suas conclusões, os âmbitos de aplicação material do artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 833/2014, por um lado, e do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145, por outro, são diferentes. Com efeito, a primeira destas disposições visa específica e exclusivamente os bens e as tecnologias enumerados no anexo II do Regulamento n.° 833/2014, para os quais a prestação de financiamento ou de assistência financeira a qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo na Rússia, sem ser expressamente proibida, requer uma autorização prévia da autoridade competente do Estado‑Membro em causa. A segunda das referidas disposições, por seu turno, enuncia um dos critérios de inclusão que dá origem ao congelamento dos fundos ou dos recursos económicos pertencentes às pessoas, entidades ou organismos designados pelo Conselho como satisfazendo o critério em causa.

73 Por conseguinte, a interpretação do critério f) não pode depender do conceito de «assistência financeira», na aceção do artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 833/2014. Pela mesma razão, a interpretação dada pelo Tribunal de Justiça a este conceito no Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), é irrelevante no presente caso.

74 No que diz respeito, em terceiro lugar, aos objetivos prosseguidos pelo critério f) e pela regulamentação de que este critério faz parte, há que salientar que, como resulta do considerando 11 da Decisão 2022/329, o referido critério foi introduzido no dia seguinte à invasão da Ucrânia pelas forças armadas da Federação da Rússia, tendo esta invasão sido qualificada, como enunciam os considerandos 9 e 10 desta decisão, de «não provocada» e de «violação flagrante da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia» tanto pelo Conselho como pelo alto representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança.

75 Tendo em conta a gravidade desta invasão e o facto de o Conselho ter afirmado um mês antes, como resulta do considerando 5 da referida decisão, que qualquer nova agressão militar por parte da Federação da Rússia contra a Ucrânia provocaria uma resposta com gravíssimas consequências, nomeadamente em matéria de custos sob a forma de medidas restritivas tanto setoriais como individuais, há que considerar que, como o Tribunal Geral enunciou, em substância, no n.° 56 do acórdão recorrido, o Conselho pretendeu, através da adoção do critério f), exercer uma pressão adicional sobre a Federação da Rússia e aumentar os custos, para esta última, das suas ações destinadas a comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, para que esta Federação ponha termo à sua agressão militar contra este último país e, de forma mais geral, às suas ações e políticas que o desestabilizam.

76 A este respeito, como a advogada‑geral indicou, em substância, no n.° 42 das suas conclusões, o critério f) não pode contribuir de forma efetiva para a realização destes objetivos caso deva ser interpretado no sentido de que apenas implica um apoio sob a forma de um financiamento direto ao Governo Russo ou de um fornecimento direto de recursos materiais a este Governo.

77 Com efeito, para assegurar a realização dos referidos objetivos, há que interpretar o critério f) no sentido de que se refere a qualquer apoio suscetível, pela sua importância quantitativa ou qualitativa, de fornecer ao Governo Russo recursos ou facilidades de ordem material ou financeira que lhe permitam prosseguir as suas ações de desestabilização da Ucrânia, sem que seja necessário estabelecer uma ligação direta ou indireta entre este apoio e estas ações. Esta interpretação é suscetível de garantir a capacidade da União para exercer pressão sobre este Governo, uma vez que permite visar pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos que, sem transferirem eles próprios fundos ou bens diretamente para o referido Governo, desempenham, no entanto, um papel fundamental na colocação à disposição, na circulação ou na garantia dos recursos materiais ou financeiros de que este beneficia.

78 Como o Tribunal Geral salientou no n.° 88 do acórdão recorrido, as centrais de valores mobiliários, como a recorrente, são consideradas entidades de importância sistémica que são essenciais designadamente para a execução eficaz da política monetária, a credibilidade de um programa de gestão da dívida pública, a gestão das garantias, bem como para a segurança e a eficiência dos mercados de valores mobiliários. Quanto a este último aspeto, a própria recorrente reconhece, na sua petição de recurso, que fornece os meios técnicos necessários à prestação de serviços financeiros no âmbito da emissão de obrigações do Estado e que a maioria dos investimentos financeiros russos na União transitam pelos seus serviços. De resto, o direito da União consagra expressamente a importância sistémica das centrais de valores mobiliários no Regulamento n.° 909/2014, nomeadamente no seu considerando 2.

79 Em face do exposto nos n.os 66 a 78 do presente acórdão, há que declarar que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao ter considerado, no n.° 57 do acórdão recorrido, que o conceito de «apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia», na aceção do critério f), não exige que as pessoas ou entidades em causa prestem um apoio que esteja direta ou indiretamente ligado à anexação da Crimeia ou à desestabilização da Ucrânia, mas que este apoio deve ser entendido como qualquer apoio suscetível, pela sua importância quantitativa ou qualitativa, de fornecer a este Governo recursos ou facilidades de ordem material ou financeira que lhe permitam prosseguir as suas ações de desestabilização da Ucrânia.

80 Por conseguinte, a primeira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.

2. Quanto à segunda parte do segundo fundamento

a) Argumentos das partes

81 Com a segunda parte do seu segundo fundamento, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao ter declarado, no n.° 50 do acórdão recorrido, que o Conselho respeita o ónus da prova que lhe incumbe se apresentar ao juiz da União um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que permitam estabelecer a existência de uma ligação suficiente entre a pessoa ou entidade sujeita a uma medida de congelamento dos seus fundos e o regime ou, em geral, as situações combatidas.

82 Em seu entender, o recurso a esse nível de prova só pode ser admitido se uma decisão do Conselho o previr. Ora, uma vez que não é esse o caso no presente processo, o Tribunal Geral atenuou erradamente o ónus da prova que incumbe ao Conselho.

83 Em todo o caso, a recorrente alega que nada obsta a uma evolução da jurisprudência referida no n.° 50 do acórdão recorrido, que consiste em abandonar o recurso a este nível de prova, com vista a reforçar o Estado de direito num contexto marcado pela adoção de normas que qualifica de «cada vez mais arbitrárias».

84 A Comissão invoca a inadmissibilidade da segunda parte do segundo fundamento, pelo facto de a recorrente não ter exposto, com a clareza e a precisão exigidas, o erro de direito cometido pelo Tribunal Geral. Quanto ao mérito, tanto o Conselho como a Comissão defendem que o Tribunal Geral seguiu a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativa ao nível de prova aplicável no domínio das medidas restritivas.

b) Apreciação do Tribunal de Justiça

1) Quanto à admissibilidade

85 Em conformidade com jurisprudência constante, resulta do artigo 256.°, n.° 1, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, bem como do artigo 168.°, n.° 1, alínea d), e do artigo 169.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que um recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve indicar de modo preciso os elementos contestados do acórdão recorrido, bem como os argumentos jurídicos que especificamente sustentam esse pedido, sob pena de inadmissibilidade do recurso ou do fundamento em causa (Acórdãos de 4 de outubro de 2024, thyssenkrupp/Comissão, C‑581/22 P, EU:C:2024:821, n.° 57 e jurisprudência aí referida, e de 15 de janeiro de 2026, Anbouba/Conselho, C‑494/24 P, EU:C:2026:9, n.° 34 e jurisprudência aí referida).

86 No caso em apreço, há que observar que a recorrente identificou com precisão o número do acórdão recorrido que pretende contestar com a segunda parte do seu segundo fundamento e que expôs os erros de direito que o Tribunal Geral alegadamente cometeu nesse número, pelo que esta segunda parte é admissível.

87 Assim, deve ser julgada improcedente a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão.

2) Quanto ao mérito

88 No n.° 50 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou a sua jurisprudência segundo a qual, em substância, a apreciação do caráter suficientemente sólido da base factual adotada pelo Conselho numa decisão pela qual foram adotadas ou mantidas medidas restritivas deve ser efetuada analisando os elementos de prova e a informação, não de maneira isolada, mas no contexto em que se inserem. Segundo esta jurisprudência, o Conselho respeita o ónus da prova que lhe incumbe se apresentar ao juiz da União um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que permitam estabelecer a existência de uma ligação suficiente entre a pessoa ou entidade sujeita a uma medida de congelamento dos seus fundos e o regime ou, em geral, as situações combatidas.

89 A este respeito, importa salientar, por um lado, que a referida jurisprudência tem origem na jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., designadamente, Acórdãos de 21 de abril de 2015, Anbouba/Conselho, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, n.os 52 e 54; de 28 de julho de 2016, Tomana e o./Conselho e Comissão, C‑330/15 P, EU:C:2016:601, n.° 82, e de 1 de agosto de 2025, Timchenko/Conselho, C‑702/23 P, EU:C:2025:605, n.° 39).

90 Por outro lado, nenhuma regra do direito da União exige que o Conselho especifique, na sua decisão que impõe medidas restritivas, o nível de prova aplicável na matéria.

91 Por conseguinte, não se pode criticar o Tribunal Geral por se ter baseado nos princípios enunciados no n.° 50 do acórdão recorrido.

92 Além disso, no que respeita ao critério f), está demonstrada uma ligação suficiente entre a pessoa ou entidade sujeita a uma medida de congelamento de fundos e o regime ou, em geral, as situações combatidas, quando, como foi salientado no n.° 77 do presente acórdão, a entidade em causa presta ao Governo Russo qualquer apoio suscetível, pela sua importância quantitativa ou qualitativa, de fornecer a este Governo recursos ou facilidades de ordem material ou financeira que lhe permitam prosseguir as suas ações de desestabilização da Ucrânia, sem que seja necessário estabelecer uma ligação direta ou indireta entre esse apoio e essas ações.

93 Esta conclusão não é infirmada pelo argumento da recorrente segundo o qual a jurisprudência referida no n.° 50 do acórdão recorrido deve evoluir abandonando o recurso a um nível de prova baseado num «conjunto de indícios», com vista a reforçar o Estado de direito. Com efeito, o nível de prova exigido pelo juiz da União em matéria de medidas restritivas é adaptado à natureza cautelar, temporária e reversível destas medidas, cuja validade está sempre subordinada à perpetuação das circunstâncias de facto e de direito que conduziram à sua adoção (v., neste sentido, Acórdão de 9 de fevereiro de 2023, Boshab/Conselho, C‑708/21 P, EU:C:2023:84, n.° 59). Ademais, esse nível de prova não tem incidência no facto de a fiscalização jurisdicional da legalidade dos motivos em que se baseia a decisão de incluir ou de manter o nome de uma pessoa na lista das pessoas objeto de medidas restritivas implicar uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos subjacente a essa decisão, pelo que essa fiscalização não se limita à apreciação da verosimilhança abstrata dos motivos invocados, mas incide sobre a questão de saber se esses motivos, ou pelo menos um deles, considerado suficiente, por si só, para fundamentar a referida decisão, têm fundamento (v., neste sentido, Acórdão de 20 de abril de 2023, Conselho/El‑Qaddafi, C‑413/21 P, EU:C:2023:306, n.° 107 e jurisprudência aí referida).

94 Daqui resulta que o referido nível de prova permite ao juiz da União proceder a uma fiscalização completa e efetiva da base factual das medidas restritivas adotadas pelo Conselho, sem, no entanto, lhe impor um ónus probatório incompatível com os imperativos de urgência que presidem à instauração dessas medidas e com o seu caráter preventivo.

95 Assim, a segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.

96 Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente na íntegra.

C. Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma apreciação errada da proporcionalidade das medidas restritivas em causa

97 O terceiro fundamento divide‑se em duas partes, relativas, a primeira, a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral por não ter apreciado, no âmbito da análise da alegada violação desproporcionada dos direitos fundamentais da recorrente, a situação jurídica dos seus clientes e os efeitos produzidos pelas medidas restritivas em causa adotadas contra si, e, a segunda, a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral por ter declarado que estas medidas eram conformes com o princípio da proporcionalidade.

1. Quanto à primeira parte do terceiro fundamento

a) Argumentos das partes

98 Com a primeira parte do seu terceiro fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral não tomou em consideração, no âmbito da análise da alegada violação desproporcionada dos seus direitos fundamentais, a situação dos seus clientes e os efeitos produzidos pelas medidas restritivas em causa sobre os seus interesses económicos, em especial sobre a capacidade de estes disporem dos seus investimentos e de os gerir, bem como o prejuízo que sofreram, pese embora esses clientes não estejam de nenhum modo envolvidos no conflito armado que opõe a Federação da Rússia à Ucrânia.

99 A este respeito, por um lado, sustenta que a jurisprudência referida no n.° 129 do acórdão recorrido, segundo a qual, em substância, a violação de um direito subjetivo só pode ser invocada pela pessoa cujo direito foi alegadamente violado, e não por terceiros, não é pertinente no caso em apreço. Com efeito, esta jurisprudência não foi estabelecida no contexto de medidas restritivas nem no contexto do respeito do princípio da proporcionalidade.

100 Ora, a análise do respeito do princípio da proporcionalidade implica necessariamente ter em conta todos os efeitos das medidas restritivas em causa, o que deveria ter levado o Tribunal Geral a apreciar a alegada violação dos direitos fundamentais da recorrente sob a perspetiva do direito de propriedade dos seus clientes.

101 No entanto, a recorrente especifica que não pede a anulação das medidas restritivas em causa com base numa violação do direito de propriedade dos seus clientes, mas devido às consequências económicas totalmente desproporcionadas e contraproducentes destas medidas à luz dos objetivos que prosseguem, que afetam os seus clientes e utilizadores.

102 Por outro lado, alega que, na falta de um mecanismo efetivo de derrogações no Regulamento n.° 269/2014 que permita autorizar o desbloqueamento de fundos ou de recursos económicos congelados, as medidas restritivas em causa constituem uma violação grave do direito de propriedade dos seus clientes. Acrescenta que, na prática, a aplicação das derrogações pelas autoridades nacionais competentes está sujeita a condições particularmente estritas e que estas autoridades não publicaram, ou publicaram apenas tardiamente, as modalidades específicas aplicáveis à apresentação e ao tratamento dos pedidos de desbloqueamento de fundos ou de recursos económicos congelados, o que tornou excessivamente difícil o acesso a essas derrogações. Daqui resulta que os seus clientes não estavam em condições de obter o descongelamento dos seus fundos ou dos seus recursos económicos.

103 O Conselho suscita a inadmissibilidade da primeira parte do terceiro fundamento, pelo facto de constituir um argumento novo, uma vez que a recorrente invoca, pela primeira vez, em sede de recurso, uma violação autónoma do princípio da proporcionalidade enquanto princípio geral do direito da União, independente das alegadas violações dos direitos fundamentais que alegou em primeira instância. Assim, este argumento novo altera o objeto do litígio perante o Tribunal Geral. Em todo o caso, o Conselho e a Comissão alegam que o terceiro fundamento é improcedente.

b) Apreciação do Tribunal de Justiça

1) Quanto à admissibilidade

104 Importa recordar que, nos termos do artigo 170.°, n.° 1, segundo período, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o objeto do litígio perante o Tribunal Geral não pode ser alterado no recurso.

105 Assim, segundo jurisprudência assente, a competência do Tribunal de Justiça em sede de recurso de uma decisão do Tribunal Geral está limitada à apreciação da solução jurídica dada aos fundamentos debatidos em primeira instância. Uma parte não pode, pois, invocar pela primeira vez no Tribunal de Justiça um fundamento que não invocou no Tribunal Geral, uma vez que isso equivaleria a permitir‑lhe submeter ao Tribunal de Justiça, que tem competência limitada em matéria de recursos de decisões do Tribunal Geral, um litígio com um objeto mais lato do que o submetido ao Tribunal Geral. Não obstante, pode ser interposto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral invocando, no Tribunal de Justiça, fundamentos e argumentos com origem no próprio acórdão recorrido e que se destinem a contestar juridicamente a sua procedência (Acórdão de 6 de outubro de 2021, Sigma Alimentos Exterior/Comissão, C‑50/19 P, EU:C:2021:792, n.os 38 e 39 e jurisprudência aí referida).

106 No caso em apreço, com a primeira parte do seu terceiro fundamento, a recorrente acusa o Tribunal Geral de não ter tomado em consideração, no âmbito da análise da alegada violação desproporcionada dos seus direitos fundamentais, a situação dos seus clientes nem os efeitos produzidos pelas medidas restritivas em causa adotadas contra si, e contesta a apreciação segundo a qual não pode invocar, em apoio do seu recurso de anulação, um direito de propriedade de que não é titular. Esta argumentação tem origem no próprio acórdão recorrido, em especial na análise do terceiro fundamento de recurso, relativo a uma violação desproporcionada dos direitos fundamentais da recorrente.

107 Assim, com esta primeira parte, a recorrente põe em causa as consequências jurídicas retiradas pelo Tribunal Geral da solução que ele próprio deu a um fundamento debatido perante ele, pelo que, contrariamente ao que o Conselho sustenta, a referida parte não constitui um argumento novo e não altera o objeto do litígio perante o Tribunal Geral.

108 Por conseguinte, há que julgar improcedente a exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho.

2) Quanto ao mérito

109 A argumentação da recorrente segundo a qual o Tribunal Geral não tomou em consideração, no âmbito da análise da alegada violação desproporcionada dos seus direitos fundamentais, a situação dos seus clientes e os efeitos produzidos pelas medidas restritivas em causa sobre os seus interesses económicos não pode ser acolhida.

110 A este respeito, importa especificar, a título preliminar, que, no n.° 129 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, em substância, que a recorrente não pode invocar em apoio do seu recurso de anulação um direito de propriedade de que não é titular. Ora, decorre da argumentação desenvolvida pela recorrente no âmbito da primeira parte do seu terceiro fundamento que esta não contesta as medidas restritivas em causa com base numa violação do direito de propriedade dos seus clientes, mas devido às consequências económicas destas medidas que considera totalmente desproporcionadas e contraproducentes à luz dos objetivos declarados das referidas medidas, que afetam, de forma previsível e comprovada, os seus clientes e utilizadores, que não são objeto de nenhuma medida restritiva individual.

111 Por conseguinte, a argumentação da recorrente deve ser entendida no sentido de que visa, em substância, uma violação do princípio da proporcionalidade. Nestas condições, não é necessário decidir, no caso em apreço, a questão de saber se a recorrente pode invocar a violação de um direito de propriedade de que não é titular.

112 Feito este esclarecimento, importa salientar que o Tribunal Geral tomou efetivamente em consideração as consequências económicas produzidas pelas medidas restritivas em causa, incluindo sobre os clientes da recorrente, ao analisar se as mesmas revestem um caráter proporcionado à luz do objetivo prosseguido.

113 A este respeito, o Tribunal Geral declarou, num primeiro momento, no n.° 129 do acórdão recorrido, que os clientes da recorrente dispunham de vias de recurso nos órgãos jurisdicionais nacionais, nos quais podiam nomeadamente invocar uma violação do seu direito de propriedade consagrado no artigo 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).

114 Além disso, nos n.os 132 e 133 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, com razão, que, quando uma autoridade nacional decide sobre um pedido de desbloqueamento de fundos congelados em conformidade com as derrogações previstas na Decisão 2014/145 e no Regulamento n.° 269/2014, está obrigada a respeitar a Carta, em conformidade com o artigo 51.°, n.° 1, desta (v., por analogia, Acórdão de 12 de junho de 2014, Peftiev e o., C‑314/13, EU:C:2014:1645, n.° 24). Daí inferiu que, se um cliente da recorrente, que não está incluído nas listas controvertidas, apresentar um pedido de desbloqueamento dos seus fundos ou dos seus recursos económicos, congelados devido à inclusão da recorrente nestas listas, incumbe às autoridades nacionais assegurarem‑se de que a ingerência no direito de propriedade desse cliente preenche os requisitos previstos no artigo 52.° da Carta.

115 Num segundo momento, o Tribunal Geral analisou o sistema de derrogações destinado a autorizar o desbloqueamento de certos fundos ou de certos recursos económicos congelados, conforme previsto no Regulamento n.° 269/2014, para verificar se este sistema podia permitir à recorrente restituir os títulos dos seus clientes detidos nas suas contas congeladas junto de depositários estabelecidos na União.

116 A este respeito, começou por recordar, no n.° 149 do acórdão recorrido, que, segundo a derrogação prevista no artigo 2.°, n.° 5, da Decisão 2014/145, o congelamento de fundos ou de recursos económicos de uma pessoa, de uma entidade ou de um organismo não impede que essa pessoa, essa entidade ou esse organismo efetue um pagamento devido por força de um contrato celebrado antes da data da inclusão da referida pessoa, da referida entidade ou do referido organismo na lista constante do anexo dessa decisão, desde que o Estado‑Membro em causa tenha determinado que o pagamento não é recebido, direta ou indiretamente, por nenhuma das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos inscritos na referida lista.

117 Em seguida, o Tribunal Geral salientou, em substância, no n.° 150 do acórdão recorrido, que, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, nos casos em que uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo enumerado no anexo I do mesmo regulamento deva proceder a um pagamento ao abrigo de um contrato ou um acordo celebrado ou de uma obrigação contraída antes da data da sua inclusão neste anexo, as autoridades nacionais competentes podem autorizar o desbloqueamento de determinados fundos ou recursos económicos congelados, desde que determinem que esses fundos ou esses recursos económicos serão utilizados para um pagamento a efetuar por uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo enumerado neste anexo e que o pagamento a efetuar não viola a proibição de colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição de pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no referido anexo ou de pessoas, entidades ou organismos a eles associados.

118 No âmbito assim definido, o Tribunal Geral declarou, em substância, nos n.os 151 e 152 do acórdão recorrido, e sem que tal seja contestado pela recorrente, que, uma vez que os fundos ou recursos económicos podem ser desbloqueados para permitir que uma pessoa, uma entidade ou um organismo efetue um «pagamento» ao abrigo de um contrato ou de um acordo celebrado com um terceiro antes da sua inclusão nas listas controvertidas, o conceito de «pagamento» deve necessariamente ser objeto de uma interpretação ampla e não pode ser limitado apenas aos pagamentos sob a forma de transferência de uma quantia de dinheiro. Com efeito, uma interpretação restritiva deste conceito contradiz a própria possibilidade de desbloquear os fundos ou os recursos económicos congelados da recorrente. Por conseguinte, concluiu que a derrogação prevista no artigo 2.°, n.° 5, da Decisão 2014/145 e no artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 autoriza as autoridades nacionais a procederem ao desbloqueamento desses fundos ou desses recursos económicos para permitir à recorrente realizar um pagamento sob a forma de restituição dos títulos dos seus clientes que detinha nas suas contas congeladas junto de depositários de títulos estabelecidos na União.

119 Por último, no que diz respeito ao argumento da recorrente segundo o qual as derrogações previstas no Regulamento n.° 269/2014 não permitiram aos seus clientes obter o descongelamento dos seus fundos ou dos seus recursos económicos devido a condições demasiado restritivas impostas pelas autoridades nacionais ou à ação tardia dessas autoridades, há que salientar, à semelhança do Tribunal Geral no n.° 155 do acórdão recorrido, que, no âmbito de um recurso nos termos do artigo 263.° TFUE, o juiz da União não é competente para decidir sobre a legalidade de um ato adotado por uma autoridade nacional (Acórdão de 17 de setembro de 2014, Liivimaa Lihaveis, C‑562/12, EU:C:2014:2229, n.° 48 e jurisprudência aí referida).

120 Em face do exposto, há que julgar improcedente a primeira parte do terceiro fundamento.

2. Quanto à segunda parte do terceiro fundamento

a) Argumentos das partes

121 Com a segunda parte do seu terceiro fundamento, a recorrente contesta, em substância, os n.os 134 a 146 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral declarou que estavam preenchidos os requisitos previstos no artigo 52.°, n.° 1, da Carta para justificar uma ingerência no seu direito de propriedade e na sua liberdade de empresa.

122 A este respeito, sustenta, em primeiro lugar, que, com a sua inclusão nas listas controvertidas, o Conselho pretendeu, na realidade, congelar os ativos de todos os investidores russos, sem os incluir individualmente e com o nível de identificação exigido. Tal abordagem constitui um desvio de poder, suscetível de viciar os atos controvertidos de uma violação manifesta e irremediável do princípio da proporcionalidade.

123 Em segundo lugar, a recorrente alega que as medidas restritivas adotadas a seu respeito não têm caráter temporário, mas permanente, uma vez que estas medidas permaneceram em vigor mais de dois anos após a data da sua adoção, sem que se tenha verificado uma evolução política na Federação da Rússia. Por outro lado, critica o Tribunal Geral por não ter tido em conta, nos n.os 137 e 139 do acórdão recorrido, a eficácia concreta das referidas medidas.

124 Em terceiro e último lugar, a recorrente sustenta que a sua mera qualidade de titular nominal de contas junto de depositários estabelecidos na União não é suficiente para a qualificar de detentor de fundos e de recursos económicos, na aceção do artigo 2.° do Regulamento n.° 269/2014.

125 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta estes argumentos da recorrente.

b) Apreciação do Tribunal de Justiça

126 Em primeiro lugar, no que diz respeito ao argumento da recorrente segundo o qual a sua inclusão nas listas controvertidas resulta da vontade do Conselho de congelar indistintamente os ativos de todos os investidores russos, sem os incluir individualmente nem identificar suficientemente os mesmos, em violação do princípio da proporcionalidade, há que observar que este argumento é invocado pela primeira vez em sede de recurso. Ora, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 105 do presente acórdão, esse argumento deve ser rejeitado por ser inadmissível.

127 Em segundo lugar, no que diz respeito à argumentação da recorrente relativa ao caráter alegadamente permanente das medidas restritivas em causa, basta observar que, em conformidade com o artigo 6.°, terceiro parágrafo, da Decisão 2014/145, esta fica sujeita a reapreciação permanente e pode ser prorrogada, ou alterada conforme adequado, caso o Conselho considere que os seus objetivos não foram atingidos. Do mesmo modo, segundo o artigo 14.°, n.° 4, do Regulamento n.° 269/2014, a lista constante do anexo I é reapreciada periodicamente e, pelo menos, com uma periodicidade de doze meses.

128 Daqui resulta que, como o Tribunal Geral salientou no n.° 136 do acórdão recorrido, estas medidas têm caráter temporário e reversível.

129 Esta apreciação não é posta em causa pelo argumento da recorrente segundo o qual esse caráter temporário e reversível é infirmado pela manutenção das referidas medidas durante mais de dois anos após a data da sua adoção, sem que se tenha verificado uma evolução política na Federação da Rússia. Com efeito, segundo a jurisprudência, a legalidade das medidas restritivas não está subordinada à verificação dos seus efeitos imediatos, exigindo apenas que não sejam manifestamente inadequadas à luz do objetivo que a instituição competente pretende prosseguir (Acórdão de 17 de setembro de 2020, Rosneft e o./Conselho, C‑732/18 P, EU:C:2020:727, n.° 97).

130 Em conformidade com esta jurisprudência, há que rejeitar o argumento da recorrente mediante o qual acusa o Tribunal Geral de não ter tido em conta, nos n.os 137 e 139 do acórdão recorrido, a eficácia concreta das medidas restritivas em causa.

131 A este respeito, basta salientar, como o Tribunal Geral fez no n.° 139 do acórdão recorrido, que, uma vez que o objetivo prosseguido pelo Conselho ao adotar estas medidas era reduzir as receitas do Estado Russo e pressionar o Governo Russo, com vista a diminuir a capacidade de este último financiar as suas ações que comprometem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, a estratégia que consiste em visar os operadores económicos que, à semelhança da recorrente, dão apoio material ou financeiro a este Governo, responde de forma coerente a este objetivo e não pode, por conseguinte, ser considerada manifestamente inadequada à luz do objetivo prosseguido (v., por analogia, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.° 147).

132 Ora, no caso em apreço, a recorrente não alega nem, por conseguinte, demonstra que as referidas medidas eram manifestamente inadequadas à luz do mesmo objetivo.

133 Em terceiro e último lugar, no que diz respeito ao argumento da recorrente mediante o qual contesta ser qualificada de detentor de fundos ou de recursos económicos, na aceção do artigo 2.° do Regulamento n.° 269/2014, há que salientar que uma crítica tão imprecisa e que, em particular, não visa expressamente nenhum número do acórdão recorrido, não permite ao Tribunal de Justiça apreciar o seu mérito e, portanto, não satisfaz as exigências impostas pela jurisprudência recordada no n.° 85 do presente acórdão. Este argumento deve ser rejeitado por ser inadmissível.

134 Em face do exposto, há que julgar improcedente a segunda parte do terceiro fundamento por ser, em parte, infundada e, em parte, inadmissível.

135 Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente na íntegra, por ser, em parte, improcedente e, em parte, inadmissível.

136 Uma vez que nenhum dos fundamentos invocados pela recorrente é procedente, há que negar integralmente provimento ao recurso.

V. Quanto às despesas

137 Nos termos do artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o Tribunal de Justiça negar provimento ao recurso, decide sobre as despesas.

138 Em conformidade com o artigo 138.°, n.° 1, deste regulamento, aplicável ao processo que tenha por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral nos termos do artigo 184.°, n.° 1, do referido regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

139 Tendo o Conselho pedido a condenação da recorrente e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho.

140 Em conformidade com o artigo 140.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, aplicável ao processo que tenha por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.° 1, do mesmo, os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, a Comissão suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) A NKO AO National Settlement Depository (NSD) suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.

3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.

Assinaturas

* Língua do processo: inglês.